EL IMPUESTO ESPECIAL A LOS ALIMENTOS CON ALTA DENSIDAD CALÓRICA Y BEBIDAS SABORIZADAS
←
→
Transcripción del contenido de la página
Si su navegador no muestra la página correctamente, lea el contenido de la página a continuación
EL IMPUESTO ESPECIAL
A LOS ALIMENTOS
CON ALTA DENSIDAD CALÓRICA
Y BEBIDAS SABORIZADAS:
Un impuesto “extrafiscal”
empleado para
fines fiscales
Atzimba Baltazar Macías y Federico A. Cortés Cortés. Consultores de Probatio S.C.* Elaborado para la Alianza por la Salud AlimentariaEL IMPUESTO ESPECIAL A LOS ALIMENTOS CON
ALTA DENSIDAD CALÓRICA Y BEBIDAS SABORIZADAS:
Un impuesto “extrafiscal” empleado para fines fiscales
Atzimba Baltazar Macías y Federico A. Cortés Cortés. Consultores de Probatio S.C.*
Elaborado para la Alianza por la Salud Alimentaria
INTRODUCCIÓN
M éxico sufre una epidemia de sobrepeso y obesidad que
pone en riesgo su viabilidad como país. De acuerdo con los
Mexicanos como un derecho humano que el Estado debe
garantizar, promover y proteger. Diferentes instrumentos
resultados de la Encuesta de Salud y Nutrición de Medio internacionales que el país ha suscrito, tales como la
Camino 2016 (ENSANUT 2016), 72.5% de la población Constitución de la Organización Mundial de la Salud o el
adulta tiene sobrepeso u obesidad y uno de cada tres niños Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
se encuentran en la misma situación. En general se observa Culturales, también aseguran el derecho a la salud.
que la prevalencia de estos padecimientos es mayor en las
mujeres que en los hombres y se concentra en las zonas La Ley General de Salud establece la forma en que el
urbanas. Esta grave situación ha obligado a las autoridades Estado debe garantizar el derecho a la salud y, para ello,
de salud a emitir una alerta epidemiológica nacional para crea el mecanismo que se denomina «Protección Social
urgir a los tomadores de decisiones y a la población en en Salud». El artículo 77 bis 1 de dicha Ley establece que
general sobre la necesidad de implementar acciones que la protección en salud se presta mediante intervenciones
le permitan al país atender las causas de esta epidemia y de promoción de la salud, prevención, diagnóstico,
asegurar una situación saludable para la población en el tratamiento y rehabilitación. Es decir, la prevención es un
futuro próximo. componente indispensable para garantizar el derecho
a la salud. Además, la Ley crea una serie de instancias y
En las dos últimas décadas, México ha ajustado su marco distribuye competencias entre los tres órdenes de gobierno
legal para la salud e iniciado acciones tendentes a detener y algunas dependencias y entidades de la Administración
la prevalencia de sobrepeso y obesidad; no obstante, Pública Federal.
estos esfuerzos no se han traducido en el diseño de
una política de Estado que coordine y asigne recursos Según la Ley, la Secretaría de Salud es responsable de
suficientes para prevenir estos padecimientos. El derecho dirigir y conducir la política nacional de salud y coordinar
a la protección de la salud está consagrado en el artículo *
PROBATIO S.C. es una consultoría especializada en la investigación y el
cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos análisis de políticas públicas (www.probatio.mx).
2los esfuerzos de todos los miembros del Sistema Nacional padecimientos. Para lograrlo, el documento se divide en tres
de Salud (federación, estados, municipios, prestadores de secciones. En la primera, revisamos algunas experiencias
servicios de salud). Es importante mencionar que, de acuerdo internacionales sobre el uso de medidas impositivas para
con la Ley General de Salud, mientras que la Federación es desincentivar el consumo de alimentos con alta densidad
responsable de dirigir los esfuerzos y establecer las políticas calórica y bebidas azucaradas y cómo se han empleado esos
generales de salud, los estados son la instancia competente recursos en materia de prevención. En la segunda parte,
para prevenir y controlar enfermedades no transmisibles analizamos la evolución de esta medida en México, desde
(artículo 3, fracción XVI). Esto quiere decir que cualquier el punto de vista presupuestario, para conocer los recursos
acción que pretenda detener la prevalencia de obesidad que se han recaudado y los programas presupuestarios
y sobrepeso debe establecer mecanismos de coordinación mediante los cuales se han canalizado las actividades
entre la Federación y las entidades federativas y con todas de prevención en salud. Finalmente, en la tercera parte,
las instancias que participan en la atención en salud. ofrecemos algunas sugerencias de posibles acciones que
se pueden implementar de forma inmediata para empezar
Durante este sexenio,el control y la prevención del sobrepeso a tener una discusión que permita diseñar una política
y la obesidad se inscriben en las metas nacionales II y III del pública de Estado para hacer frente a esta epidemia; esta
Plan Nacional de Desarrollo (PND), «México incluyente» y política debe ser inmune a ciclos electorales, estar libre de
«México con educación de calidad», que pretenden «hacer conflicto de interés y atender directamente las demandas
de las acciones de protección, promoción y prevención un de la población en materia de prevención y control del
eje prioritario para el mejoramiento de la salud» y «reducir sobrepeso y la obesidad en el país.
los riesgos que afectan la salud de la población».
Para alcanzar estas metas, en noviembre de 2013, Enrique I. EXPERIENCIA INTERNACIONAL: HACIA
Peña Nieto lanzó la Estrategia Nacional para la Prevención UN IMPUESTO VERDADERAMENTE
y el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (en
adelante la Estrategia), como el instrumento de política ‘EXTRAFISCAL’
más importante para enfrentar la alta prevalencia de
sobrepeso y obesidad. La teoría económica distingue a los impuestos con «fines
fiscales» de la tributación con «fines extrafiscales»: los
Para atender las causas del problema, la Estrategia primeros tienen por objeto recaudar contribuciones para
busca mejorar los niveles de bienestar de la población y sufragar el gasto público gubernamental en general,
desacelerar el incremento en la prevalencia de sobrepeso mientras el segundo tipo tiene la finalidad de constituirse
y obesidad en los mexicanos para revertir la epidemia de como un instrumento de política pública para atender
enfermedades no transmisibles, a través de intervenciones asuntos específicos de interés público.1 En ‘esencia’, los
que incluyen: Impuestos Especiales sobre Producción y Servicios (IEPS)
tienen «fines extrafiscales», pues están diseñados para
1. Atención médica. corregir externalidades que el consumo de algunos
2. Actividades de prevención en salud y promoción productos provoca en la población. Así, el gravamen a las
de estilos de vida saludables. bebidas azucaradas y alimentos con alta densidad calórica
3. Medidas impositivas y regulatorias. se diseñó como un instrumento de política pública para
reducir la ingesta de estos productos. La lógica subyacente a
Este documento revisa las acciones en las dos últimas áreas 1
En el caso de México, la tributación en general está prevista en el artículo
para conocer de qué manera los recursos provenientes de las 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La distinción
medidas impositivas a alimentos y bebidas servirían como entre impuestos con «fines fiscales» e impuestos con «fines extrafiscales» ha
un mecanismo de política pública que permitiría concentrar sido un tema recurrente en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Véase por
ejemplo en 9 Época 1a sala SJF gaceta tomo XXI, mayo 2005 p. 157.
y coordinar los esfuerzos en materia de prevención de estos
3la adopción de dicha medida se relaciona con el interés del Así pues, en la práctica el impuesto a las bebidas azucaradas
Estado mexicano para reducir la prevalencia de sobrepeso ha pasado a ser una medida propensa a incrementar
y obesidad, así como la de enfermedades no transmisibles el ingreso nacional, en vez de traducirse en programas
asociadas a éstas. específicos de intervención gubernamental para el control y
combate del sobrepeso, la obesidad y demás enfermedades
En efecto, mediante dicho impuesto, el gobierno mexicano asociadas. Tampoco puede pasar desapercibido que la
procura intervenir indirectamente en el mercado bajo la tributación al consumo, además, propicia que el gobierno
premisa de que el aumento en el precio de estas bebidas y promueva implícitamente una perspectiva «individualista»
alimentos —impulsado por el propio gravamen—, reduciría respecto a la persistencia de «ambientes obesogénicos»4
su consumo, generando «externalidades positivas»2 entre entre la población, donde el Estado no asume cabalmente
la población. Éstas se traducirían en mejoras en la salud su papel regulador en la persistencia de dichos entornos.
general al inhibir la ingesta de refrescos con alto contenido
calórico y azúcar que producen sobrepeso, obesidad y otras
enfermedades metabólicas entre la población mexicana. TRIBUTACIÓN DE BEBIDAS AZUCARADAS:
NORMATIVA DE SEGUNDA GENERACIÓN
Los «fines extrafiscales» del gravamen se han establecido
en el artículo sexto transitorio de las leyes de ingreso de Antes de la adopción del IEPS5, México tuvo como
la federación desde 2014 —año en que se introdujo este referencias primarias las medidas adoptadas en Hungría
impuesto—, el cual establece que se debe destinar un (2011) y en Francia (2012). En el primer caso se instituyó un
equivalente a la recaudación del IEPS a bebidas azucaradas impuesto de $0.01 dólares por litro de bebidas azucaradas
para programas de prevención y control del sobrepeso y y de $1.12 dólares por litro de bebidas energizantes;
la obesidad y a proveer acceso a agua potable; esto, sin en el segundo caso, se decretó un impuesto de $0.13
embargo, sin señalar explícitamente a qué programas dólares por cada 1.5 litros de bebidas azucaradas y con
presupuestarios se refiere esta medida. La falta de saborizantes artificiales. Ambos casos tienen en común que
especificidad y vinculación de las disposiciones previstas en sus respectivos ministerios de finanzas no especificaron
el artículo sexto transitorio a otra normativa —o programa los mecanismos a partir de los cuales la recaudación se
específico de política pública— incide en que la finalidad utilizaría para diseñar, implementar y evaluar políticas
«extrafiscal» del gravamen se mitigue (y adquiera, más públicas de control y combate al sobrepeso y la obesidad6.
bien, «fines fiscales»), pues carece de instrumentos legales
y contables para asegurar que los recursos recaudados 4
Una concepción canónica define al «ambiente obesogénico» como «la suma
se «etiqueten»3 y destinen, efectivamente, a acciones de de las influencias que el entorno, las oportunidades o las condiciones de vida
«promoción, prevención, detección, tratamiento, control tienen en la promoción de la obesidad de los individuos o de las poblaciones»
(Swinburn B. y Egger G., “Preventtive strategies against weight gain and
y combate a [… al] sobrepeso, obesidad y enfermedades obesity”, Obesity Reviews, 2002; 3(4), pp. 289–301).
crónico degenerativas relativas». 5
Nótese que, sin embargo, en el Pacífico, dicha tendencia comenzó a partir de
la década de 1980. En primer lugar, Samoa, desde 1984 instituyó un impuesto
de 0.18 dólares por litro de bebidas azucaradas. Más adelante, en el año 2000,
Australia incorporó un impuesto generalizado del 10 por ciento a alimentos
2
J.J., Laffont, “Externalities” en Steven N. Durlauf y Lawrence E. Blume (eds.), The y bebidas azucaradas. Para el año 2002, la Polinesia Francesa promulgó un
New Palgrave Dictionary of Economics, Palgrave Macmillan, Segunda edición, impuesto de 0.66 dólares por litro de bebidas azucaras. En 2006, Fiji adoptó
2008 (The New Palgrave Dictionary of Economics Online. Palgrave Macmillan. un impuesto del 5 por ciento a las importaciones de bebidas azucaradas
29 de marzo de 2011). carbonatadas. Finalmente, en 2007, la República de Nauru estableció un
impuesto a bebidas y alimentos azucarados del 30 por ciento (Organización
3
De acuerdo con el criterio del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, los
Panamericana de Salud y Organización Mundial de Salud, “Taxes on Sugar-
recursos «etiquetados» son aquellos que, dentro del proceso presupuestario,
sweetened Beverages as a Public Health Strategy: The Experience of Mexico”,
tienen un destino específico de gasto (el cual normalmente debe estar
disponible en http://bit.ly/2yYOqfc).
asociado a una línea estratégica de acción del Plan Nacional de Desarrollo).
Véase el documento «Gasto Federalizado identificado en el Presupuesto de 6
Así se refiere en un estudio efectuado por el Departamento de Salud Pública
Egresos de la Federación 2016» en: http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/ de Inglaterra (“Public Health England”) en el que, en el análisis sobre la
documento/2016/enero/cefp0012016.pdf. adopción de un impuesto a las bebidas azucaradas para ese país, se efectuaron
4Tras la incorporación en México del impuesto a las bebidas bienes y servicios públicos de promoción, prevención,
saborizadas —así como del desarrollo de investigaciones detección y combate del sobrepeso, la obesidad y
empíricas que miden el impacto de la medida en la reducción enfermedades asociadas.
del consumo—, otros países refirieron al caso mexicano. En
efecto, en el año 2016, los gobiernos de Irlanda y del Reino Esa nueva legislación de “segunda generación” adopta
Unido7 —dentro de sus respectivos ámbitos de atribución— medidas tanto para inhibir el consumo de bebidas
impulsaron un gravamen de 0.24 dólares en bebidas que azucaradas desde el lado de la demanda —ámbito
por cada 100 mililitros contengan más de cinco gramos microeconómico—, como para proveer, desde el lado
de azúcar y de 0.32 dólares en bebidas que aporten más de la oferta gubernamental, bienes y servicios públicos
de ocho gramos de azúcar por cada 100 mililitros.8 Ese (ámbito macroeconómico) y «ambientes saludables». Esta
mismo año, en el continente africano, Sudáfrica, mediante inclusión de las esferas micro y macroeconómicas en la
el Ministerio de Finanzas, anunció la decisión de incluir hechura de las políticas públicas, expresamente, tiende a
también ese tipo de gravamen (0.15 dólares por cada ubicar a los gobiernos como actores preponderantes —o
gramo adicional a los cuatro gramos por 100 mililitros).9 sea, por encima de las acciones de los individuos— en la
disminución de «ambientes obesogénicos» y asume la
Si bien la adopción del impuesto a las bebidas azucaradas corresponsabilidad, junto con la población y las industrias,
en México —y sus efectos correlativos— sí se ha para propiciar entornos saludables.
tomado como referencia en otros países para introducir
disposiciones similares,10 el marco normativo mexicano Con base en las anteriores consideraciones, la normativa
no se ha considerado como el modelo a seguir debido a la de “segunda generación” en materia de tributación a las
falta de lineamientos específicos para rastrear los recursos bebidas saborizadas tiene como objetivos fundamentales:
recaudados. Para prevenir este tipo de deficiencias, se ha
desarrollado una nueva ola de legislación de “segunda 1. Impulsar, en el ámbito microeconómico, la reducción
generación” la cual va más allá de los objetivos fiscales de al consumo de bebidas azucaradas gravando su
la tributación al especificar la implementación de los «fines consumo;
extrafiscales» de la medida. Se trata de la incorporación de 2. Recaudar impuestos para, desde el ámbito
mecanismos —legales o de política pública— conducentes macroeconómico, transformarlos en servicios
a «etiquetar» los recursos recaudados para asegurar que públicos tales como:
su ejercicio se encamine efectivamente a la provisión de
a. Facilitar el acceso a agua potable
limpia y segura como fuente primaria de
estudios y encuestas en Francia y Hungría para detallar el uso de los recursos. hidratación de la población;
Véase “Sugar Reduction: The evidence for action. Annexe 2: A mixed method
review of behaviour changes resulting from experimental studies that examine b. Promoción de conductas saludables mediante
the effect of fiscal measures targeted at high sugar food and non-alcoholic campañas de impulso de alimentación sana y
drink“ , disponible en: https://www.gov.uk/government/uploads/system/
uploads/attachment_data/file/470173/Annexe_2._Fiscal_evidence_review.pdf. balanceada;
7
Ibid. c. Educación nutricional en planes de educación
8
“Given the highly integrated production and supply chains which exist in básica, media y media superior;
the soft drinks industry between Ireland and the United Kingdom, I believe d. Intervenciones gubernamentales focalizadas
it would be prudent to align the Irish sugar-sweetened drinks tax with the en poblaciones vulnerables;
UK’s tax proposal, in terms of time-frame and structure. Therefore, I intend
to introduce this tax to coincide with the introduction of its UK counterpart,
in April 2018“. Posicionamiento del Ministro de Finanzas de Irlanda ante el 10
Véase por ejemplo, el documento del Departamento de Salud Pública del
Parlamento irlandés el 11 de octubre de 2016. La versión estenográfica se
Reino Unido “Sugar Reduction: The evidence for action Annexe 2: A mixed
encuentra disponible en: https://www.irishtimes.com/business/economy/
method review of behaviour changes resulting from experimental studies
budget-2017-full-text-of-michael-noonan-s-speech-1.2825311.
that examine the effect of fiscal measures targeted at high sugar food and
9
Véase el posicionamiento del Departamento del Tesoro Nacional de Sudáfrica non-alcoholic drink”, disponible en: https://www.gov.uk/government/uploads/
en: http://bit.ly/2ba9NxO. system/uploads/attachment_data/file/470173/Annexe_2._Fiscal_evidence_
review.pdf.
53. Recaudar impuestos para, desde el ámbito Albany
macroeconómico, transformarlos en bienes públicos La ciudad de Albany, adscrita al condado de Alameda en
tales como: el estado de California, aprobó en el año 2016 —mediante
a. Creación de parques y espacios recreativos de referendo público y que tuvo el apoyo de 72 por ciento
activación física; y, y el rechazo del 28 por ciento de los participantes— un
b. Apertura de espacios tendentes a la cohesión impuesto generalizado de 0.01 dólares por cada onza de
comunitaria. bebidas azucaradas (y de edulcorantes de calorías añadidas
usadas en su elaboración) comercializadas en dicha
Como se mostrará, la legislación de “segunda generación”, localidad. Entre los objetivos de la «Ordenanza No. 2016-
grosso modo, «etiqueta» los recursos captados en la 02», también denominada como Measure 01, se enumera
tributación a las bebidas azucaradas para -en vez de el de «disminuir los costos humanos y económicos de
sumarlos a las arcas gubernamentales- destinarlos a las enfermedades asociadas al consumo de bebidas
programas específicos de provisión de bienes y servicios azucaradas desalentando su distribución y consumo en
públicos. Pero no solo eso: la nueva normativa instituye Albany mediante un impuesto»11.
tanto la evaluación periódica de las intervenciones
gubernamentales como la fiscalización del ejercicio Si bien la normativa no especifica, intrínsecamente, los
de los recursos públicos. Así, además de incorporar las «fines extrafiscales» de la tributación, la ordenanza
disposiciones contables y presupuestales aplicables instruye al Concejo de Albany, a efectuar un procedimiento
a las entidades gubernamentales correspondientes, anual mediante el cual se allegue de recomendaciones de
aquellas medidas contemplan la constante supervisión especialistas —académicos, asociaciones civiles, individuos
y reorientación del gasto gubernamental para que los interesados, entre otros— respecto al destino de los
recursos se ejerzan correctamente y en concordancia con la recursos recaudados. Asimismo, los lineamientos requieren
realidad de las comunidades sobre las cuales se habrán de la participación anual de los auditores independientes de
aplicar las respectivas intervenciones. la ciudad para elaborar un reporte anual de evaluación
sobre la recolección, gestión y uso de los recursos.
La normativa de “segunda generación” tiene como común
denominador que se ha desarrollado —y progresivamente, El numeral 4-13.10 denominado «Sesión de Estudio Anual
institucionalizado— en Estados Unidos. Es importante para el Impacto de los Gastos del Impuesto» instituye
destacar que ese país no ha impuesto un gravamen en al Concejo de la Ciudad a conducir al menos una sesión
el ámbito nacional, sino desde la esfera de competencia de evaluación al año, en conjunción con los ejecutores
de los gobiernos locales. Estos órdenes de gobierno, en el del presupuesto, con el propósito de valorar el uso y
ejercicio de las atribuciones previstas en la constitución ejercicio de la recaudación, donde «se deberán solicitar las
estadunidense y sus propias normas, han impulsado medidas recomendación de la Comisión de Parques y Recreación de
para «etiquetar» los recursos recaudados por concepto de la Ciudad, de la Comisión de Justicia Social y Económica,
tributación a las bebidas azucaradas y canalizarlos hacia Comisiones de Tráfico y Seguridad así como de los
la prevención y control del sobrepeso y la obesidad en sus representantes designados del Distrito Escolar Unificado
respectivas localidades. También incorporan previsiones de Albany respecto al uso del impuesto». Al tratarse de
respecto a la fiscalización y rendición de cuentas en el una medida adoptada por referendum, dicho apartado de
uso de los recursos públicos. El ímpetu con el cual se han la normativa instruye, adicionalmente, que la Ciudad de
desarrollado las medidas correspondientes ha propiciado Albany deberá escuchar las recomendaciones de individuos
la introducción del debate en instancias nacionales tales especializados en áreas tales como salud pública y
como el propio Congreso de Estados Unidos.
11
Véase el considerando no. 11 de la Ordenanza. La versión original en
idioma inglés se encuentra disponible en: http://www.albanyca.org/home/
showdocument?id=28928.
6programas de atención a la diabetes, obesidad y consumo se compone por «expertos en las áreas de salud pública,
de bebidas azucaradas para considerar su opinión.12 nutrición infantil, educación nutricional y programas de
acceso a alimentos. El Panel hará recomendaciones respecto
En materia de fiscalización y rendición de cuentas, el a la forma de utilizar y de qué forma la ciudad deberá
numeral 4-13.11, «Auditoría Anual» establece que, a fondear programas para reducir el consumo de bebidas
más tardar el 31 de diciembre de cada año, los auditores azucaradas en Berkeley y para abordar las consecuencias
independientes de la ciudad deberán completar un reporte de dicho consumo».
a propósito de la recaudación, gestión y gastos asociados
a la tributación. Así pues, la legislación de Albany, al En complemento a lo anterior, la fracción C de la sección
incorporar a expertos en salud, espacios de activación 7.72.090 especifica que el Panel estará compuesto por
física, atención de grupos vulnerables, métodos alternos de nueve integrantes (los cuales ocuparán dicho cargo por
transporte y especialistas en temas de consumo de bebidas, un periodo no mayor a ocho años consecutivos), quienes
implícitamente, «etiqueta» los recursos recaudados y los votarán por mayoría para poner en práctica, entre otras, las
sujeta a auditorías para que se ejerzan efectivamente a siguientes medidas:
dichos «fines extrafiscales».
Publicar un reporte anual que incluya lo siguiente:
Berkeley a) Recomendaciones sobre cómo asignar los recursos
También adscrita al condado de Alameda en el estado generales de la ciudad para reducir el consumo de
de California, Berkeley adoptó en 2014, una ordenanza bebidas azucaradas en Berkeley y para abordar las
conocida como «Medida D», la cual «impone un impuesto consecuencias asociadas a su consumo;
general a la distribución de bebidas azucaradas». Esta b) Información, que debe estar disponible, sobre el
ciudad sentó el precedente de someter la medida impacto de [las medidas] en la salud pública de los
propuesta a referendum, el cual se aprobó con 76 por residentes de la ciudad; y,
ciento de los votos a favor y con un rechazo del 24 por c) Cualquier otra información que el Panel estime
ciento. El fin último de la disposición consiste en imponer apropiado.
un gravamen de 0.01 dólares por cada onza a las bebidas [numeral cuarto de la sección 7.72.090].
azucaradas comercializadas en esa demarcación. Según
se estipula en la fracción A) de la segunda sección de la En todo caso, la creación de los programas públicos
ordenanza, su propósito consiste en «disminuir los costos derivados de las recomendaciones del Panel, deben
humanos y económicos de las enfermedades asociadas ceñirse al mandato consagrado en la fracción F del
al consumo de bebidas azucaradas desalentando su segundo numeral de la ordenanza el cual establece que
distribución y consumo en Berkeley mediante un impuesto. «el impuesto general proveerá de recursos disponibles
Específicamente, el objeto de la ordenanza consiste en para las necesidades gubernamentales que la población de
gravar la distribución de bebidas azucaradas, así como de Berkeley [requiera en la materia]». A este efecto, la ciudad
los productos usados para su elaboración»13. de Berkeley dispone de un portal de internet14 dedicado,
específicamente, a las medidas adoptadas por el Panel de
Con base en lo dispuesto en la fracción G de la segunda Expertos. Ahí se da cuenta, por ejemplo, que para el año
sección, la normativa instituye la creación de un «Panel fiscal 2016-2017, la recaudación del impuesto ascendió (de
de Expertos» (en materia de bebidas azucaradas) el cual enero a septiembre de dicho ejercicio) a 1.2 millones de
dólares; no obstante, el Concejo de la Ciudad —derivado de
12
Véase la p. 11 de la Ordenanza. recomendaciones de aquella instancia experta— votaron
13
Para referencia del texto original publicado en idioma inglés, consúltese:
http://web.archive.org/web/20140815151220/http://www.ci.berkeley.ca.us/
Clerk/City_Council/2014/07_Jul/Documents/2014-07-01_Item_23_Placing_a_ _https://www.cityofberkeley.info/Clerk/Commissions/Commissions__Sugar-
14
Sugar-Sweetened_-_Rev.aspx. Sweetened_Beverage_Product_Panel_of_Experts.aspx.
7por añadir 300 mil dólares para atender las observaciones específicamente para la promoción de políticas públicas de
del Panel en materia de salud pública. prevención, control y combate al sobrepeso y la obesidad, la
disposición mandata, en la fracción b) del apartado recién
La desagregación de la información publicada en dicho aludido, que la ciudad de Boulder «rastreará y registrará
sitio permite identificar que, para 2016, el 42.5 por ciento todos los ingresos recaudados del impuesto al consumo
de la recaudación se asignó a programas nutricionales, [a fin de distinguir] los gastos operativos y la distribución
comedores comunitarios del Distrito Escolar Unificado de la porción del gravamen no utilizado para los costos
de Berkeley. Otro 42.5 por ciento se destinó a grupos administrativos».
comunitarios, incluidos el Centro de Ecología, las Familias
Negras Saludables (Healthy Black Families) y programas Derivado de la adopción de la medida, la Ciudad de
patrocinados por el YMCA. El resto de los recursos se Boulder instituyó el «Comité Asesor de Equidad Sanitaria»
destinó a financiar la operación del programa. (Health Equity Advisory Committee, HEAC)16 como un
órgano colegiado, nombrado por el Administrador de la
Ciudad —City Manager— para «revisar las propuestas y
Boulder hacer recomendaciones para el personal y administrador
La ciudad de Boulder —ubicada en el condado de Boulder— para la financiación programática». Se trata de un comité
en el estado de Colorado incorporó a su legislación de asesoría y de orientación técnica y profesional para
tributaria el «Impuesto Sobre la Distribución de Bebidas «asignar los recursos recaudados de la manera más efectiva
Azucaradas»,15 el cual, siguiendo el modelo de referendum, para abordar la equidad en la salud y las enfermedades
se adoptó con el 54 por ciento de los votos a favor y el 46 crónicas asociadas con el consumo de bebidas azucaradas».
por ciento de los votos en contra. La medida establece la
imposición de un gravamen de 0.02 dólares por cada onza El portal electrónico del HEAC establece que sus funciones
de bebidas azucaradas comercializadas en dicha entidad. La consisten en:17
finalidad a la cual se alude en el apartado 3-16-1, consiste
en imponer la medida para «proteger la salud, seguridad y a) Ayudar a definir los resultados deseados y los
bienestar de todos los habitantes en la Ciudad de Boulder». indicadores clave que deben seguirse para evaluar el
éxito;
La normativa especifica, en la fracción a) del apartado 3-16- b) Proporcionar recomendaciones sobre qué programas
11, que una vez cubiertos los costos administrativos para urbanos y comunitarios existentes podrían ampliarse
la operación del impuesto, la recaudación será destinada con fondos adicionales;
a fines extrafiscales relacionados particularmente con «la c) Proporcionar recomendaciones sobre qué programas
promoción de la salud, programas de bienestar general de la ciudad y la comunidad, existentes y nuevos,
y prevención de enfermedades crónicas en la ciudad de deben ser financiados en años futuros; y,
Boulder conducentes a mejorar la equidad de la salud d) Proporcionar aportes sobre estrategias y programas
[en programas tales como] acceso a agua potable limpia efectivos para involucrar a los residentes más
y segura, alimentos saludables, educación nutricional y afectados por la equidad en salud y la falta de acceso a
alimentaria, activación física, y otros programas de salud los servicios de salud.
con énfasis en residentes con bajos niveles de ingreso y
los más afectados con enfermedades crónicas vinculadas
directamente con el consumos de bebidas azucaradas».
Además de consignar la captación de recursos 16
_https://bouldercolorado.gov/human-services/health-equity-advisory-
committee.
15
La disposición se encuentra disponible públicamente en idioma inglés en:
https://www-static.bouldercolorado.gov/docs/Chapter_16_SSB_Tax_-_final_
17
Debido a que se trata de una legislación reciente, el Comité aún se encuentra
form-1-201706231802.pdf?_ga=2.6078771.1262354654.1507246685- en fase de planeación. Las minutas de sus reuniones y deliberaciones se
1725533015.1507246685. encuentran disponibles públicamente en la sección denominada «meetings»
del portal referido.
8Oakland üü Recomendaciones sobre cómo asignar los fondos
La ciudad de Oakland, ubicada en la bahía de San Francisco generales de la ciudad para reducir el consumo de
—en el estado de California— aprobó, en 2016, la «Medida bebidas azucaradas en Oakland y para abordar los
HH», también denominada como «Ordenanza que grava con resultados de dicho consumo;
un centavo de dólar cada onza la distribución de bebidas üü Análisis sobre cómo y en qué medida el ayuntamiento
azucaradas en Oakland».18 Tal como ocurrió en las ciudades y el alcalde han aplicado las recomendaciones
californianas de Albany y Berkeley, la medida se adoptó por presentadas por la Junta;
referendum, el cual obtuvo 61 por ciento votó a favor y üü Información, si está disponible, sobre el impacto de
recibió el 39 por ciento en contra.19 la medida en la salud pública de los residentes de
la Ciudad; y,
La ordenanza tiene el objetivo expreso de gravar la üü Cualquier información adicional que el Panel
distribución de productos azucarados en Oakland. En considere apropiada.
esta normativa, los productos de bebidas azucaradas se [fracción H del numeral 4.52.040].
definen como bebidas endulzadas con azúcar u otros
edulcorantes calóricos y entró en vigor en julio de 2017.
Toda la recaudación se depositará en el Fondo General de Filadelfia
la Ciudad. La ciudad de Filadelfia, en el estado de Pennsylvania,
aprobó en 2016 —en votación restringida al Concejo de la
El apartado 4.52.080 de la «Medida HH» prevé la ciudad, con 13 votos a favor y 4 en contra— la «Enmienda
constitución de una «Junta Asesora de la Comunidad», la al Título 19 del Código de Filadelfia, titulado ‘Finanzas,
cual tendrá como fin el de asesorar y hacer recomendaciones Impuestos y Recaudaciones’, agregando un nuevo Capítulo
al Concejo Municipal sobre la efectividad del impuesto 19-4100, titulado ‘Impuesto de Bebidas Azucaradas’, bajo
a las bebidas azucaradas para, entre otras cuestiones, ciertos términos y condiciones».21 En este caso, la industria
sugerir cómo y hasta qué grado se deben establecer y de bebidas impugnó la decisión ante la corte, aunque la
financiar programas para prevenir, controlar y combatir demanda fue rechazada en dicha instancia. La medida
las consecuencias asociadas a la ingesta de las bebidas prevé recaudar más de 90 millones de dólares anualmente
azucaradas. La fracción B del mismo apartado instruye que por el gravamen a las bebidas. Al tratarse de una
en la Junta se incluyan médicos, dentistas, representantes enmienda al Código de Filadelfia, la medida no incurre en
de padres del Distrito Escolar Unificado de Oakland, especificidades como las medidas homólogas impulsadas
así como profesionales en políticas públicas. Todos los en ciudades californianas.
integrantes serán honorarios.20
Así pues, la legislación no prevé la institución de un panel
Con atención a la fiscalización de los recursos recaudados, de expertos especializado en salud pública. No obstante,
el numeral 4.52.040 de la ordenanza, instituye que la la ciudad de Filadelfia habilitó un portal electrónico el
Administración de Impuestos de la Ciudad de Oakland cual especifica los cursos de acción que seguirá la ciudad a
será la instancia encargada de registrarlos. Esta previsión, propósito de la recaudación; este dispone de un apartado
abona a las funciones de la Junta, la cual tiene el mandato denominado: «¿A dónde va mi dinero?».22 En dicho sitio
de publicar un informe anual el cual contendrá: de internet se especifica que los recursos recaudados se
invertirán en planteles preescolares, escuelas comunitarias,
18
El texto de la normativa así como todos los documentos que se desarrollaron así como en parques, espacios recreativos y librerías. Según
en torno al proceso deliberativo está disponible en: https://www.acgov.org/ se prevé ahí, se trata de un programa quinquenal y, para
rov/elections/20161108/documents/MeasureHH.pdf.
_https://ballotpedia.org/Oakland,_California,_Sugar-Sweetened_Beverages_
19
Tax,_Measure_HH_(November_2016). _https://beta.phila.gov/media/20170209150802/CertifiedCopy16017601-1.
21
pdf.
20
Es decir, la ordenanza instituye que los asesores no cobrarán un sueldo por
prestar dicho servicio. _http://www.phillybevtax.com/Consumers/Where-The-Money-Goes.
22
9el ejercicio fiscal 2021, el 99 por ciento de los recursos azucaradas y modificando el Código Administrativo
se destinará específicamente a esos propósitos, mientras mediante la creación de un Comité Asesor de Impuestos
el 1 por ciento restante apoyará los gastos administrativos sobre Distribuidores de Bebidas Azucaradas».24 En el mismo
del Crédito Tributario por Bebidas Saludables (Healthy canon de las otras ciudades californianas que incorporaron
Beverages Taxes Credit). Por ejemplo: una medida similar, en San Francisco la propuesta se
sometió a referendum, el cual se aprobó por 62 por ciento
Para lograr esto, nos asociamos con docenas de de votos a favor y 38 en contra.25
proveedores de educación infantil, incluyendo el
Distrito Escolar de Filadelfia. Al invertir 210 millones La medida, en efecto, se presentó con el objetivo de
de dólares en cinco años, la Ciudad tiene como enmendar el Código de Impuestos y Regulaciones
objetivo crear 6.500 asientos preescolares financiados Comerciales de la Ciudad para imponer un impuesto de
localmente para el otoño de 2020.
un centavo por onza líquida a la distribución de bebidas
azucaradas a partir del 1° de enero de 2018. Los costos
En cuanto a la provisión de espacios comunitarios y de
administrativos para implementar esta ordenanza deberán
activación física:
tener, por normativa, un impacto mínimo sobre el costo del
Filadelfia tiene más de 400 posibles sitios de gobierno.
reconstrucción:
• 128 parques. La aceptación por referendo de la disposición implicó que
• 130 parques infantiles. la tributación de la distribución de bebidas azucaradas,
• 54 bibliotecas. jarabes y polvos azucarados eran asuntos de «interés
• 93 centros de recreación. público municipal». El fin último de la normativa consiste,
• 14 otras instalaciones (tales como centros de según se estipula en la sección 551 denominada «Hallazgos
adultos mayores, centros ambientales, senderos, y propósitos», en disuadir la distribución y el consumo de
etc.). bebidas azucaradas en San Francisco, pues para el año
• 8 parques de cuencas que sirven a toda la ciudad «2010, casi un tercio de los niños y adolescentes de San
y región.
Francisco eran obesos o con sobrepeso; y en San Francisco,
el 46,4% de los adultos son obesos o con sobrepeso,
No pasa desapercibido que la normativa no especifica qué incluyendo el 61,7% de los hispanos y el 51,3% de los
instancia es la encargada de efectuar las funciones de afroamericanos. […] Cada bebida azucarada adicional
auditoría y rendición de cuentas. Sin embargo, al tratarse consumida diariamente puede aumentar el riesgo de un
de una enmienda al Código de la ciudad de Filadelfia, niño para la obesidad en un 60%; y una o dos bebidas
es posible inferir que la recaudación será registrada y azucaradas por día aumenta el riesgo de diabetes tipo II
monitoreada por la oficina de recaudación de la ciudad en un 26%».
y que los ingresos y egresos quedarán asentados en los
reportes anuales.23 La enmienda propone establecer un «Comité Asesor de
Impuestos de Distribución de Bebidas Azucaradas», el cual
tiene como mandato hacer recomendaciones al alcalde
San Francisco y a su «Junta de Supervisores» sobre la efectividad del
También en el año 2016, la ciudad y el condado de impuesto. A partir de 2018, el comité presentará un informe
San Francisco, en el estado de California adoptaron la anual que evaluará el impacto del impuesto sobre los
«Ordenanza por la que se modifica el Código de Normas
Comerciales y Tributarias imponiendo un impuesto de _http://voterguide.sfelections.org/en/tax-distributing-sugar-sweetened-
24
un centavo por onza sobre la distribución de bebidas beverages.
_https: //ballotpedia.org/San_Francisco,_California,_Soda_and_
25
Sugary_Beverages_Tax,_Proposition_V_(November_2016)#cite_ref-
23
Véase: https://beta.phila.gov/departments/department-of-revenue/reports/. quotedisclaimer_2-4.
10precios de las bebidas, el comportamiento de compra de los lo tanto, la ciudad tiene la intención de ejercer su autoridad
consumidores y la salud pública, y hará las recomendaciones tributaria, según la potestad de la Constitución del estado
correspondientes sobre el posible establecimiento o de Washington y tal como lo autoriza la Legislatura del
financiamiento de programas para reducir el consumo de estado de Washington, para recaudar ingresos generales
bebidas azucaradas en San Francisco. El comité estará en para […] utilizar esos ingresos para proporcionar beneficios
funciones hasta el 31 de diciembre de 2028 [secciones públicos amplios a los residentes financiando programas
55.3-4 «Poderes y Responsabilidades» y 55.3-6 «Ocaso»]. que promueven la educación, el bienestar y el éxito de los
niños».
Si bien la fecha de arranque para la tributación será el 1°
de enero de 2018, las proyecciones de la Contraloría de San Con base en esa y otras consideraciones, Seattle impuso
Francisco estiman un aumento anual de ingresos fiscales a un impuesto a la distribución de bebidas azucaradas con la
la Ciudad por aproximadamente 7.5 millones de dólares finalidad de aumentar los ingresos para «financiar servicios
en el año fiscal 2017-2018 y de 15 millones de dólares que promuevan la preparación escolar y el aprendizaje,
en el año fiscal 2018-19. El impuesto es un gravamen reduzcan la brecha académica, preparen a los graduados
general y los ingresos se depositarán en el Fondo General. para la universidad y la carrera de su elección y ampliar los
Esta medida implica, por tanto, que todos los recursos servicios para la población desde su nacimiento y hasta la
estarán sujetos a la fiscalización de aquel departamento y edad de cinco años» [Sección 1ª de la Ordenanza].
que, en conjunción con el Comité Asesor, el ejercicio de la
recaudación deberá aparecer en la correspondiente cuenta El uso que se habrá de dar a dichos recursos se especifica
pública. en la Sección 3 de la ordenanza. Se alude a la provisión
de bienes públicos para promover entornos saludables,
mejoramiento de infraestructura y servicios escolares,
Seattle programas de atención médica y políticas públicas de
En junio de 2017, la ciudad de Seattle, en el estado cohesión social. Debido a la especificidad respecto al
de Washington, aprobó una «Ordenanza que impone destino de la recaudación, conviene hacer la referencia
un impuesto sobre la participación en el negocio de textual:
distribución de bebidas; agregando un nuevo Capítulo 5.53
al Código Municipal de Seattle; y enmiendas al Código Los servicios financiados por el producto del impuesto
Municipal de Seattle Secciones 5.30.010, 5.30.025.K, sobre bebidas tienen como objetivo promover la
5.30.060.C, 5.55.010, 5.55.040.A, 8 5.55.060.A, 5.55.150.E, preparación escolar y el aprendizaje, reducir la
5.55.165, 5.55.220 y 5.55.230.A».26 Esta medida, también brecha académica, preparar a los graduados para la
denominada como «Impuesto a la bebida», no se adoptó universidad y la carrera de su elección, mejorar el
acceso a alimentos saludables y ampliar los servicios
por referendum como en la ciudades californianas, sino —
desde el nacimiento hasta los cinco años. Las ganancias
tal como ocurrió en la ciudad de Filadelfia— se aprobó por se utilizarán para financiar las recomendaciones
votación del ayuntamiento, con siete votos a favor y uno en contenidas en el Plan de Acción de Educación de
contra. La tasa del impuesto asciende a 0.0175 dólares por Seattle, las estrategias de acceso a alimentos, la
onza líquida de bebidas azucaradas distribuidas. financiación de los servicios desde el nacimiento
hasta los cinco años y los costos de administración
Entre otras consideraciones, el «Impuesto a la bebida», relacionados con la implementación y recaudación del
aludió a que «la educación, el bienestar y el éxito de los impuesto a la soda. Durante los primeros cuatro años,
niños en Seattle son de suma importancia para crear una el 20% de los fondos se destinarán a gastos únicos.
ciudad próspera y habitable para todos sus residentes. Por Las inversiones se ejecutarán de acuerdo con esta
ordenanza y el Plan de Implementación, e incluirán
_http://murray.seattle.gov/wp-content/uploads/2017/04/mo_sweetened_
26 como mínimo los siguientes programas:
beverage_tax_ord.pdf.
11A. Participación y colaboración de la familia; tendentes a «etiquetar» los recursos recaudados para
B. Oportunidades Mejoradas Antes / Después de la garantizar la provisión de bienes y servicios públicos
Escuela; gubernamentales destinados al control y combate del
C. Mentoría basada en la escuela; sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas no
D. Reducir la Disproporcionalidad en la Disciplina [sic]; transmisibles asociadas al consumo de bebidas azucaradas.
E._Inversiones escolares estratégicas en escuelas
intermedias y secundarias; Como se ejemplificó más arriba, se trata de medidas que
F. Aprendizaje de verano; conjugan intervenciones en la esfera microeconómica
G. Aprendizaje basado en el lugar de trabajo; para desalentar el consumo de los individuos de bebidas
H. Diversidad en la mano de obra de los educadores;
azucaradas; no obstante, una vez tomada esa medida,
I. 13 ° año;
J._Estrategias de acceso a alimentos frescos y los gobiernos asumen su papel regulador en materia de
saludables; combate a «ambientes obesogénicos» para, desde el ámbito
K. Programas de nacimiento a cinco; y, de la macroeconomía —mediante la provisión de bienes y
L. Gestión para administrar y recaudar el impuesto a servicios públicos— se impulse la creación de entornos
las bebidas. saludables. Son, pues, medidas integrales que prevén
atención médica especializada, educación nutricional
y acceso a agua potable limpia y segura, a alimentos
Tal como ocurre con la normativa adoptada en la ciudad saludables, habilitación de espacios de activación física y
de Filadelfia, la ordenanza no prevé la conformación recreación y focalización de políticas públicas para grupos
de un panel de expertos para asesorar al gobierno de la vulnerables.
ciudad. En cambio, incorpora a la autoridad legislativa para
determinar los servicios y asignaciones para atender los Las intervenciones gubernamentales en materia de
programas referidos en los incisos A a L arriba enumerados. prevención de salud y promoción de entornos saludables
Así mismo, especifica que, dentro de un año presupuestario, con énfasis en el ámbito macroeconómico tienen la
la ciudad estará autorizada a reasignar los fondos no virtud de generar ingreso —mediante un aumento en la
gastados y no comprometidos de una estrategia central recaudación tributaria—, pero no solo eso: al «etiquetar» los
a otra haciendo que las transferencias del presupuesto recursos se propicia un gasto eficiente que genera bienes
operativo sean consistentes con la Sección 5.08.020 del y servicios públicos, los cuales, al propiciar condiciones
Código Municipal de Seattle. A lo anterior se suma, además, de salubridad y prevención de enfermedades, tienen un
que la fiscalización de la recaudación correrá a cargo del efecto multiplicador sobre el ingreso. Así ocurre en tanto
«Comité de Supervisión de Impuestos» de la ciudad, el cual el gasto asociado a las intervenciones tiene una mayor
fue establecido por el Concejo Municipal en la Ordenanza tasa de retorno en materia de ahorro de gastos médicos,
123567. Este órgano tendrá la facultad de revisar y hacer mejora la salud de la población (lo cual induce, que la
recomendaciones sobre los planes a implementar y revisar población tenga, a su vez, mayor ingreso y mejor calidad
los programas financiados con el impuesto a las bebidas. de vida), propicia la creación de infraestructura y mejora la
educación de la población.
¿QUÉ NOS DICE LA EXPERIENCIA Ciertamente, se trata de medidas impulsadas desde los
INTERNACIONAL? gobiernos locales; sin embargo, la política comparada da
cuenta de la adopción de disposiciones de carácter nacional
El ejemplo de la normativa de “segunda generación” sustentadas en buenas prácticas implementadas por los
impulsada en la ciudades de Estados Unidos —a la cual órdenes de gobierno subnacionales. Así mismo, el marco
cada vez se han ido sumando más gobiernos locales, desde regulatorio tiene como característica esencial la capacidad
el año 2013— está sentando un precedente respecto a la de reformarse para atender fenómenos cambiantes. Estas
tributación de bebidas azucaradas, pues provee medidas consideraciones no pueden pasar desapercibidas para
12gobiernos efectivamente comprometidos en propiciar la isquémicas del corazón (EIC), enfermedad cerebro vascular
salud pública de la población sobre la cual tiene jurisdicción. (ECV) y algunos tipos de cáncer. En conjunto, estas
enfermedades causaron 75% de las muertes registradas
en 2013. Por tanto, el objetivo amplio de la Estrategia
II. ¿QUÉ HEMOS HECHO EN MÉXICO?: es controlar la prevalencia de obesidad y sobrepeso para
disminuir la morbilidad y la mortandad en el país.27
LA POLÍTICA IMPOSITIVA Y EL GASTO
EN PREVENCIÓN DEL SOBREPESO De acuerdo con el diagnóstico del problema público
Y LA OBESIDAD contenido en la propia Estrategia, el aumento de sobrepeso
y obesidad se debe a seis factores: 1) mayor disponibilidad
En noviembre de 2013, Enrique Peña Nieto lanzó la a bajo costo de alimentos procesados, 2) mayor consumo de
Estrategia Nacional para la Prevención y el Control del alimentos fuera de casa, 3) menor tiempo de preparación
Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (en adelante la de alimentos, 4) mayor oferta de alimentos industrializados,
Estrategia), como el instrumento de política pública más 5) aumento en la exposición a publicidad sobre alimentos
importante para enfrentar la alta prevalencia de sobrepeso y bebidas y 6) disminución de la actividad física.28 Para
y obesidad. En México existe una epidemia de sobrepeso efectos esquemáticos, estos factores se pueden agrupar
y obesidad directamente relacionada con la prevalencia en nutrición (los cuatro primeros), publicidad y actividad
de enfermedades no transmisibles (ENT) como la diabetes física. El siguiente diagrama muestra la forma en que la
mellitus tipo 2, hipertensión arterial (HTA), enfermedades Estrategia define el problema de salud pública.
Figura 1. Diagnóstico de la Estrategia
Causas Problema Efecto
Nutrición: mayor Prevalencia de Aumento en
disponibilidad de sobrepeso y morbilidad y
alimentos y obesidad. mortalidad por
bebidas con alta enfermedades no
densidad transmisibles
calórica. (ENT):
Publicidad: Diabetes.
mayor publicidad Hipertensión
de alimentos arterial.
procesados y Enfermedades
bebidas cardiovasculares.
azucaradas. Enfermedades
Actividad física: isquémicas del
disminución de la corazón.
actividad física. Algunos tipos de
cáncer.
Fuente: Probatio S.C. Elaboración propia con base en la Estrategia.
27
Secretaría de Salud, Estrategia, Op. cit., p. 20.
Ibid.
28
13También puede leer
