El proceso de liberalización de los servicios postales en la Unión Europea
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El proceso de liberalización
de los servicios postales
en la Unión Europea
José Vida Fernández*
Los servicios postales han sido tradicionalmente considerados un sec-
tor secundario a efectos de los procesos de liberalización de los sectores
económicos en red. Si bien es cierto que no destaca por encontrarse a la
vanguardia de los procesos de apertura a la competencia, se pueden apre-
ciar en este sector unas singularidades que lo hacen digno de atención en
cuanto punto de contraste con los demás sectores en proceso de liberali-
zación. La piedra de toque son singulares mecanismos de liberalización
mediante los que se trata de asegurar los objetivos propios de servicios
públicos. Se trata de un sector encaminado a la plena apertura cuya fecha
límite es 2009.
Palabras clave: servicios postales, liberalización, comunicación, correos,
Unión Europea.
Clasificación JEL: L87. COLABORACIONES
1. Introducción más de 135 billones por año, lo que gene-
ra unos beneficios de unos 80 billones de
La importancia económica, política y
euros al año, lo que significa el 1,4 por
social de los servicios de correos sigue
100 del PIB de la Unión. Aproximadamen-
siendo considerable a pesar de que apa-
te dos tercios de estos beneficios proce-
rentemente estén siendo desbancados
den de servicios postales tradicionales
por los nuevos medios de comunicación
mientras que el resto procede de servicios
electrónica.
postales urgentes. El sector postal da
El sector postal sigue siendo estratégi-
empleo a cerca de 1.700.000 personas de
camente fundamental para el desarrollo
las cuales 1.300.000 trabajan para los
económico ya que abarca tres mercados
operadores del servicio postal universal.
claves para la economía europea: comuni-
Además, se mantienen algunos reduc-
caciones, publicidad y transporte/logística.
tos en los que la intervención de los servi-
Según datos de 2003, el volumen de enví-
cios postales resulta imprescindible para
os a través de los servicios postales es de
el cumplimiento de funciones públicas
como son las relaciones entre las Admi-
nistraciones Públicas y los ciudadanos y
* Profesor de Derecho Administrativo. Universidad
Carlos III de Madrid. los procesos electorales están amenaza-
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DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 11JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ
dos por los avances en lo que se refiere a ca parcial del mismo era la nota común en
procedimientos administrativos electróni- todos los Estados miembros. Asimismo se
cos y democracia electrónica. compartía la concepción común de que el
Estas circunstancias permiten recla- servicio de correos debía ser ofrecido a
mar la importancia de los servicios posta- toda la población para hacer posible el libre
les dentro de los servicios de interés eco- envío de la correspondencia en todos los
nómico general, dentro de los cuales territorios respectivos, estableciendo para
suelen figurar como un sector menor fren- determinados servicios una tarifa reducida
te a otros más dinámicos y liberalizados a y uniforme, fijada con independencia de la
la competencia como son las telecomuni- distancia a recorrer y de la situación de ais-
caciones. Si bien es cierto que ni siquiera lamiento o accesibilidad de los puntos de
ha sido objeto de una política comunitaria admisión y entrega. Otro nexo entre los
europea específica, reconduciéndose a la Estados europeos eran los convenios sus-
libre prestación de servicios dentro de la critos de carácter internacional y su perte-
Política de Mercado Interior (con la Direc- nencia a la Unión Postal Universal.
ción General de Mercado Interior de la Sin embargo, en estos momentos las
Comisión como responsable de la diferencias eran mayores que las seme-
misma), y que sus estrategias de apertu- janzas a la hora de plantear un mercado
ra a la competencia y de garantía de los europeo de los servicios postales y éstas
objetivos de servicio público no sean tan surgían del diferente alcance del monopo-
creativas e innovadoras como en otros lio público, así como de las distintas for-
servicios de interés económico general, mas de gestión de los servicios reserva-
el sector postal constituye un punto de dos: los límites del monopolio fijados en
referencia obligado para comprender las función del peso de los envíos y de deter-
COLABORACIONES grandes diferencias existentes entre minados servicios eran muy diversos,
estos servicios y para comprobar la mientras que las formas de gestión abar-
importancia que la garantía del servicio caban desde la gestión indirecta a través
universal tiene dentro de éstos ya que de empresa pública (Grecia, Irlanda, Paí-
lleva a mantener partes de los servicios ses Bajos, Portugal y Reino Unido) a la
bajo un régimen de monopolio público. gestión directa a través de formas organi-
zativas específicas con personalidad jurí-
dica propia (Bélgica, España) o integradas
2. Los inicios del proceso de en la organización de la Administración
liberalización de los servicios del Estado (Alemania, Dinamarca, Fran-
postales en la Unión Europea cia, Italia, Luxemburgo) (Parejo, 2004).
2.1. La situación de partida en los En aquellos momentos previos al plan-
Estados miembros teamiento de una apertura del sector y de
la creación de un mercado europeo de los
A comienzos de la década de los años servicios postales era posible la iniciativa
noventa, la liberalización de los servicios privada en el sector, si bien en gran parte
postales en el seno de la UE planteaba el se encontraba en manos del prestador
problema de la enorme disparidad que monopolista público sometido, por lo tanto,
existía en la ordenación que los Estados al ordenamiento jurídico-administrativo,
miembros hacían de estos servicios. tanto en cuanto al régimen de este presta-
La configuración de este sector como dor como en sus relaciones con los usua-
servicio público mediante la reserva públi- rios por la prestación de los servicios.
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De hecho, antes del planteamiento sis- por primera vez de forma sistemática, la
temático de la liberalización de los servi- posibilidad de crear un mercado único
cios postales a nivel comunitario, los pro- comunitario de los servicios postales en
cesos de liberalización iniciados en otros el Libro Verde sobre el desarrollo del mer-
sectores tradicionalmente sometidos a cado único de los servicios postales de
monopolio público dio lugar a decisiones la Comisión de 11 de junio de 1992
comunitarias en las que se apuntaba a la COM(91) 476 final (Cascales, 1994).
reducción de la intervención pública direc- El Libro Verde comienza señalando
ta sobre el sector por parte de los Estados unos problemas que justificaban el plan-
miembros. Así, la Decisión de 1 de agosto teamiento de un mercado único de los
de 1990 (90/476/CEE) relativa a la presta- servicios postales:
ción en España de servicios de correo a) Insuficiencia de la calidad del servi-
rápido internacional, llevó a la Comisión a cio postal y excesiva disparidad en sus
declarar incompatible la reserva de estos condiciones de prestación y calidad
servicios con el apartado 1 del artículo 90 b) Falta de armonización que provoca
del Tratado CEE (actual artículo 86 TCE), una interoperabilidad imperfecta entre las
en relación con el artículo 86 del mencio- redes postales de los diferentes Estados
nado tratado (actual artículo 81 TCE). miembros.
Esto llevó a España a reformar su añejo c) Desfavorecimiento de algunas
régimen jurídico de los servicios postales regiones como consecuencia de las dis-
(sobre el servicio de correos en España paridades existentes en el sector postal,
antes de la liberalización, Pemán, 1983, ya que constituye un mecanismo de
1995 y 2003), constituido por la Ordenan- cohesión interna en tanto se beneficie por
za Postal (aprobada por Decreto igual a todas las regiones en los envíos
de correspondencia y en la distribución COLABORACIONES
1113/1960, de 19 de mayo) y el Regla-
mento de los Servicios de Correos (apro- de mercancías.
bado por Decreto 1653/1964, de 14 de d) Distorsiones comerciales tanto
mayo), abriéndose algunos servicios pos- entre empresas que dependen de los ser-
tales a la prestación por empresas priva- vicios postales para sus actividades
das, y transformándose la Dirección comerciales.
General de Correos y Telégrafos en el Resulta importante aclarar que el Libro
Organismo autónomo Correos y Telégra- Verde no contiene un proyecto de liberali-
fos, dependiente del Ministerio de Obras zación del sector sino que simplemente
Públicas, Transporte y Medio Ambiente. planteaba un debate sobre el sector a par-
tir del análisis de la situación de partida y
de sus principales problemas, apuntando
2.2. El Libro Verde sobre el Desarrollo algunas opciones de futuro para el inicio
del Mercado Único de los del proceso de construcción de un merca-
Servicios Postales do europeo de los servicios postales como
la apertura a la competencia del sector, la
Tras las decisiones de la Comisión que armonización de las condiciones de presta-
anunciaban el inicio del proceso de libera- ción del servicio y la creación de un servi-
lización de los servicios postales en Euro- cio postal universal que cubriese la totali-
pa, el Consejo de Ministros de Telecomu- dad del territorio comunitario, sea accesible
nicaciones celebrado en mayo de 1992 a todos, se proporcione a un precio accesi-
planteó esta posibilidad, formulándose, ble y que sea de buena calidad.
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Por lo tanto, el Libro Verde centraba el la que se trataba de obtener información
desarrollo de la intervención comunitaria y propuestas tanto de los Estados miem-
en el sector sobre dos elementos: liberali- bros como de las partes interesadas (ins-
zación más armonización, y servicio pos- tituciones y operadores del sector).
tal universal. En cuanto la liberalización A resultas del Libro Verde, el 2 de junio
habría de ser progresiva y controlada, de 1993, la Comisión presentó una comu-
con un justo equilibrio en su aplicación, nicación al Consejo y al Parlamento Euro-
retirando paulatinamente determinados peo sobre las líneas directrices para el
servicios del ámbito reservado por los desarrollo de los servicios postales comu-
Estados (correo urgente, envío de publi- nitarios COM (93) 247 final. En dicha
caciones, envío directo y envíos trans- Comunicación, la Comisión explicaba las
fronterizos); asimismo, a fin de evitar un orientaciones extraídas de las consultas
servicio postal de dos velocidades, el efectuadas como consecuencia del Libro
Libro Verde propugna el reforzamiento de Verde, de las que se deducía la existen-
la armonización entre los Estados miem- cia de un amplio consenso sobre la exis-
bros con la elaboración de normas comu- tencia de un sector reservado, sobre la
nes (la definición del servicio universal, necesidad de mejorar la calidad del servi-
las reglas de acceso, las normas de cio, sobre la revisión del sistema de gas-
calidad, las tarifas, etc.). En cuanto al ser- tos terminales y sobre la separación de
vicio postal universal, afirmaba la necesi- las funciones de reglamentación y de
dad de que la libre prestación de servi- explotación.
cios en el sector postal no afectasen a los Posteriormente, mediante la Resolu-
objetivos hasta entonces cubiertos por ción del Consejo de 7 de febrero de 1994,
los servicios públicos estatales por lo que sobre el desarrollo de los servicios posta-
COLABORACIONES les comunitarios, se trató de obtener de
prevé un servicio postal universal basado
en el respeto a las obligaciones y dere- los Estados miembros propuestas de
chos de los proveedores de éste con el medidas transparentes, simples y fáciles
mantenimiento de determinados servicios de aplicar sobre la definición del servicio
reservados a través de derechos exclusi- universal (las obligaciones del servicio
vos (la correspondencia privada y comer- universal, los servicios reservables, la
cial, cuya amplitud se precisa explícita- calidad del servicio) y sobre la normaliza-
mente a través del peso y tarifas de los ción técnica, muchas de las cuales habrí-
envíos). an de plasmarse en la Directiva de
67/1997/CE.
En este proceso se van afinando las
2.3. Las reflexiones posteriores propuestas para el desarrollo de los ser-
previas a la adopción de las vicios postales en la Unión para poner en
primeras medidas liberalizadoras marcha el proceso de creación de un
en el seno de Unión Europea mercado postal único. Las objetivos a
alcanzar se podían agrupar en torno a los
A diferencia de lo ocurrido en otros dos aspectos:
sectores, el planteamiento de la posibili- a) La apertura a la competencia y la
dad de la creación de un mercado único armonización de los mercados postales
comunitario no se plasmó de inmediato nacionales, para lo que se proponía la
en normas de Derecho derivado, sino que promoción de una liberalización gradual
abrió una prolongada fase de reflexión en garantizando el carácter permanente de
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la prestación de un servicio universal, la mejora de la calidad del servicio planteó
armonización de las normas técnicas, la las bases para la creación de un mercado
garantía de unas condiciones de compe- interior de servicios postales, dada la
tencia equitativas, la separación de las importancia de éstos como instrumentos
funciones de reglamentación y de explo- para la comunicación y el comercio (con-
tación en los Estados miembros, atender siderandos 1 y 2).
a las necesidades de los usuarios/consu- Como ya apuntara el Libro Verde, la
midores y de los intereses de los trabaja- Directiva 97/67/CE planteaba la creación
dores en el sector postal, y respetar los de dicho mercado europeo de los servi-
objetivos de cohesión. cios postales a partir de la liberalización
b) El servicio postal universal para lo progresiva y controlada del sector para la
que se proponía su configuración, a nivel construcción de un mercado postal en
comunitario europeo, que correspondiese plena competencia (considerandos 8 y 19
al conjunto mínimo de servicios de cali- y art. 7.3) con la aplicación continuada de
dad que debían prestarse en todos los medios de armonización, y mediante el
Estados miembros accesible a todos, sin reforzamiento y la garantía de la presta-
discriminación, a un precio razonable, y ción de un servicio universal.
que debía ser económica y financiera- De este modo, la creación de un mer-
mente viable. Para lo cual se plantaba la cado único de los servicios postales se
necesidad de mantener la reserva sobre plantea en términos absolutamente dife-
determinados servicios en la medida que rentes que en otros servicios de interés
fuera estrictamente necesario; fijar las económico general aunque los instru-
tarifas del servicio universal de modo que mentos y técnicas empleados fueran los
se ajustasen a los costes reales; la mismos. Si bien, en otros sectores como
implantación de un sistema de gastos ter- en las telecomunicaciones se parte de la COLABORACIONES
minales basados en los costes reales y la declaración de que son servicios que se
calidad; así como la fijación de normas de prestan en libre competencia, siendo los
calidad tanto a nivel nacional como a ámbitos reservados marginales (defensa,
nivel comunitario (las normas nacionales seguridad nacional) y se desvinculan el
deben ser compatibles con las normas servicio universal de los derechos espe-
comunitarias) de manera que ésta pudie- ciales y exclusivos, en el sector postal la
ra ser controlada. liberalización se plantea a la inversa ya
que se admite que son servicios de inte-
rés general que se prestan en libre com-
3. La ordenación comunitaria petencia pero el servicio universal se rea-
europea de los servicios liza principalmente a través de la reserva
postales para su liberalización pública de determinados servicios y del
3.1. Cuestiones generales relativas a mantenimiento del operador monopolista
la Directiva 97/67/CE, de 15 de preexistente integrado verticalmente
diciembre y a su trasposición cuyos límites y ámbitos de actuación se
van reduciendo progresivamente para
La Directiva 97/67/CE del Parlamento dejar paso a la iniciativa privada.
y del Consejo, de 15 de diciembre de La estructura normativa de la interven-
1997, relativa a las normas comunes para ción comunitaria europea sobre servicios
el desarrollo del mercado interior de los postales es asimismo muy diferente a la
servicios postales de la Comunidad y la dispuesta para otros servicios de interés
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económico general. Frente a la ingente da ocasión en la que la normativa comu-
normativa en materia de telecomunicacio- nitaria se refire a este mecanismo expre-
nes que exigió incluso su racionalización samente.
en el Nuevo Marco Regulador, el marco A diferencia de otras Directivas de libe-
normativo de los servicios postales se ralización, la Directiva 97/67/CE no parte
reduce a la Directiva 97/67/CE y a su del establecimiento de una serie de
modificación. Por otra parte, a nivel inter- mecanismos para la apertura a la compe-
no, la trasposición nacional de la normati- tencia de los mercados nacionales sino
va comunitaria relativa a los servicios que dicha apertura se va a producir a
postales se produce con un efecto inver- partir de la contención y reducción de los
so al de otros sectores: en España ésta servicios reservados en los que se exclu-
se traspuso a través de la Ley 24/1998, ye la iniciativa privada como mecanismo
de 13 de julio, sobre Regulación del Ser- de realización del servicios postal univer-
vicio Postal Universal y Liberalización de sal. Esta es la razón de que se comience
los Servicios Postales, que ha sido desa- por la definición del servicio postal univer-
rrollada mediante diversos reglamentos sal y la delimitación de los servicios
que constituyen la regulación de los ser- reservados.
vicios postales en España, lo que consti-
tuye un verdadero fenómeno de desregu-
lación ya que se reduce la extensión de la 3.2.1. Definición y contenido
normativa anterior (la Ordenanza Postal y
el Reglamento de Servicio de Correos de El servicio postal universal comunitario
1964 sumaban más de 750 artículos). La consiste en garantía a todos los ciudada-
razón es que se dejan de ordenar una nos de una oferta de determinados servi-
COLABORACIONES cios postales de calidad determinada
gran cantidad de aspectos que anterior-
mente venían siendo prestados por la prestados de forma permanente en todo
Administración Pública, mientras que en el territorio nacional a precios asequibles
otros sectores como las telecomunicacio- para todos los usuarios con independen-
nes la supuesta desregulación supone cia de su rentabilidad económica (art. 3).
una proliferación de normas ya que ante- A) Contenido material. Desde el punto
riormente se limitaba a la ordenación del de vista de los operadores del sector pos-
contrato entre el Estado y el monopolista tal, el servicio postal universal supone
público. una carga económica en un doble senti-
do: en cuanto se incluyen en él servicios
que son deficitarios (servicios que de
3.2. El servicio postal universal manera natural no serían prestados a
ciertos territorios —descreme del merca-
Curiosamente, la Directiva 97/67/CE do—) y en cuanto se exige que se haga a
presta más atención a la cuestión del ser- precios que no son rentables (precios
vicio postal universal que a la liberaliza- asequibles).
ción y armonización de estos servicios, Independientemente de su rentabili-
tratándolo por extenso en primer lugar. dad, en el servicio postal universal se
Ciertamente la contribución del servicio incluyen unos servicios considerados
postal universal a la configuración de los básicos que serán, cuanto menos, los
servicios de interés económico general siguientes servicios postales, ya sean
ha sido muy importante, siendo la segun- nacionales o transfronterizos (art. 3):
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• Los servicios de recogida, clasifica- • Continuidad (que se efectúe sin inte-
ción, transporte y distribución de los en- rrupción ni suspensión salvo en casos de
víos postales de hasta 2 kg. fuerza mayor).
• Los servicios de recogida, clasifica- • Confidencialidad.
ción, transporte y distribución de los • Neutralidad (que se efectúe sin dis-
paquetes postales de hasta 10 kg (que criminación de ningún tipo, especialmente
puede ser aumentado por los Estados las derivadas de consideraciones políti-
miembros hasta un peso que no supere cas, religiosas o ideológicas).
los 20 kg fijando regímenes especiales • Igualdad de trato (que ofrezca a los
para la entrega a domicilio de éstos). usuarios, en condiciones comparables,
• Los servicios de envíos certificado y un servicio idéntico).
con valor declarado. • Adaptabilidad (que evolucione en
• La entrega de paquetes postales consonancia con el entrono técnico, eco-
recibidos desde otros Estados miembros nómico y social, así como con las necesi-
y que pesen hasta 20 kg, que deberán ser dades de los usuarios).
distribuidos en el territorio del Estado des- Por otra parte, en cuanto a la frecuen-
tinatario independientemente del límite de cia y regularidad, la prestación del servi-
peso establecido para los paquetes posta- cio postal universal incluye la obligación
les establecido por un Estado miembro. de realizar como mínimo todos los días
Por otra parte se establece que el pre- laborables, y por lo menos cinco días por
cio debe ser asequible y debe posibilitar el semana, excepto en circunstancias
acceso de todos lo usuarios (art. 12). excepcionales, una recogida y una distri-
Desde los inicios de la configuración de bución al domicilio de cada persona física
las comunicaciones postales como servi- o jurídica y, excepcionalmente, en instala-
cio público a mediados del siglo XIX existió COLABORACIONES
ciones apropiadas (art. 3.3).
el principio de asequibilidad en las tarifas, Dentro de las obligaciones del servicio
en cuanto éstas debían ser reducidas y postal universal se incluye el deber dirigi-
uniformes en todo el territorio nacional. do a los proveedores del servicio univer-
Este principio se incluye ahora en Derecho sal de proporcionar a los usuarios perió-
comunitario en cuanto se deben garantizar dicamente información suficientemente
determinados servicios de forma perma- precisa y actualizada sobre las caracte-
nente y en todo el territorio nacional unos rísticas del mismo y de las condiciones
servicios postales de calidad determinada generales de acceso a los servicios, pre-
«a un precio asequible para todos los cios y nivel de calidad, lo que se publica-
usuarios». Los precios pagados a los pres- rá de forma adecuada (art. 6).
tadores de los servicios postales en gene- Asimismo se incluye como parte del
ral, serán precios privados, incluidos los servicio postal universal ciertas normas
pagados por la prestación de alguno de sobre calidad del mismo que se tratarán
los reservados que anteriormente eran específicamente más adelante.
considerados tasas.
B) Contenido funcional. La prestación
del servicio universal deberá realizarse 3.2.2. Medios para garantizar la prestación
con arreglo a los siguientes principios del servicio postal universal
(art. 5), que son los mismos que regían el
servicio público anteriormente configura- La Directiva 97/67/CE no establece un
do a nivel nacional: modo específico para la prestación del
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DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 17JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ
servicio postal universal, sino que esta- vicio postal universal y de la reserva de
blece una serie de mecanismos para servicios como mecanismo para su pres-
garantizar y facilitar la prestación del tación ha de dar lugar a la siguiente
mismo, en general, y el equilibrio finan- estructuración de los servicios postales a
ciero del prestador de dicho servicio. nivel nacional:
Tampoco se establece el medio para 1. Servicios incluidos en el servicio
identificar el operador que debe hacerse postal universal.
cargo de la prestación del servicio postal • Servicios reservados al operador
universal, que en otros sectores se lleva a que presta el servicio postal universal
cabo de forma dinámica mediante con- (art. 7). Solamente en el caso de que
ceptos como los de operador dominante fuera necesario para el equilibrio econó-
o con posición significativa en el merca- mico del prestador del servicio postal uni-
do. El art. 4 se limita a señalar que los versal, los Estados miembros pueden
Estados miembros deben identificar los reservarle con carácter exclusivo:
proveedores del servicio universal, así – Los servicios de recogida, clasifica-
como publicar también las obligaciones y ción, transporte y distribución de los enví-
derechos que tengan atribuidos. os de correspondencia interna (sea
En cuanto a los mecanismos previstos urgente o no) cuyo peso sea igual o infe-
para garantizar la prestación del servicio rior a 350 gramos, siempre y cuando su
postal universal se encuentra, en primer precio sea cinco veces inferior a la tarifa
lugar, la posibilidad de que los Estados básica normal. En consecuencia los ope-
miembros constituyan derechos exclusi- radores privados sólo pueden admitir car-
vos y especiales en ciertos servicios en la tas con peso superior a 350 gramos o
medida que sea necesario para asegurar bien, por debajo de dicho nivel de peso, a
COLABORACIONES dicha prestación. Pero, además, se pre- un precio que sea como mínimo cinco
vén otros mecanismos con este fin como veces superior a la tarifa aludida.
son compensaciones económicas a los – El correo transfronterizo, así como el
prestadores del servicio postal universal envío de publicidad directa con la limita-
sea a cargo del Fondo de Compensación ción de los 350 gramos de peso, posibili-
del Servicio Universal, sea a cargo de los dad que no ha sido desarrollada por casi
Presupuestos Generales. ningún Estado miembro.
A) Los derechos exclusivos y especia- Asimismo es posible la reserva, aun-
les: prestación exclusiva de servicios que no se encuentre motivada directa-
reservados. La Directiva 97/67/CE sitúa el mente por razón del mantenimiento eco-
peso de la realización del servicio postal nómico del servicio postal universal, de la
universal en la conservación por parte de entrega de notificaciones mediante servi-
los Estados de determinados servicios. cio de correo certificado utilizado en el
Así, los Estados miembros mantienen la marco de procedimientos administrativos
reserva pública sobre determinados ser- y judiciales (art. 8).
vicios postales al operador que lo presta, Este sería el contenido máximo de la
excluyendo en estos la prestación privada reserva de servicio, lo que no es óbice
de servicios análogos por otros operado- para que los Estados puedan decidir la
res que pudieran mermar la utilización de reducción de esta reserva atendiendo a
los servicios del operador público y los las exigencias de la prestación del servi-
ingresos correspondientes. Por lo tanto, la cio postal universal. Así, en España la
superposición de las obligaciones del ser- reserva de envíos de correspondencia
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interna ya se reducía con anterioridad a (incluido el operador del servicio univer-
los envíos interurbanos, de modo que sal) y han de contar también con una
quedaban y quedaron fuera del monopo- autorización administrativa general, que
lio postal los envíos que circulan dentro suele tener una exigencias y obligaciones
de una misma población. Por el contrario, menores que las necesarias para operar
España incluye entre los servicios reser- en los servicios no reservados.
vados el servicio de giro que no se B) Compensaciones económicas di-
encuentran entre los reservables por la rectas por la prestación del servicio uni-
Directiva 97/67/CE, lo que no plantea pro- versal: la Directiva 97/67/CE prevé la
blemas ya que queda fuera del ámbito de financiación directa de los gastos genera-
aplicación de dicha Directiva al no ser dos por la prestación del servicio postal
considerado servicio postal. universal a través del Fondo de Compen-
• Servicios no reservados al operador sación del Servicio Postal Universal (art.
que presta el servicio postal universal. En 9.4).
estos servicios puede concurrir el presta- Cuando un Estado miembro determine
dor del servicio postal universal con los que las obligaciones de servicio universal
demás operadores privados. Tanto uno suponen una carga financiera injusta para
como los otros deben disponer de unas el proveedor del mismo, el Estado puede
autorizaciones administrativas singulares constituir un «fondo de compensación»,
otorgadas con carácter reglado, a través normalmente denominado «Fondo de
de un procedimiento transparente, no dis- Compensación del Servicio Postal Uni-
criminatorio, proporcionado y basado en versal».
criterios objetivos a través de los cuales Este Fondo debe ser administrado por
se pueden imponer las «obligaciones de una entidad independiente del beneficia-
servicio universal» que sean necesarias, COLABORACIONES
rio. Se nutre de las contribuciones finan-
los requisitos de calidad, disponibilidad y cieras que tienen que satisfacer los ope-
eficacia a los servicios pertinentes, la radores a los que se les hayan otorgado
obligación de no perjudicar los derechos autorizaciones, en los niveles que se
exclusivos y especiales del proveedor del establezcan de forma transparente, no
servicio postal universal (art. 9.2 y 9.3). discriminatoria y proporcional.
Asimismo puede recaer sobre ellos la
obligación de contribuir, en una determi-
nada cuantía fijada de forma transparen- 3.2.3. Medidas para evitar el
te, no discriminatoria y proporcional, al falseamiento del funcionamiento
fondo de financiación del servicio postal del sector por razón del servicio
universal que se constituya, obligación postal universal
que recaería también en operador que
presta dicho servicio universal cuando Junto a los medios para garantizar la
también presta servicios no reservados prestación del servicio postal universal se
incluidos en el servicio universal (como establecen otros para evitar que éstos
ocurre en España con Correos y Telégra- sean utilizados de manera injustificada.
fos que lleva a cabo una compensación Existe un peligro de que estos medios
de estas obligaciones). sean usados para falsear lo que habría de
2. Servicios excluidos del servicio pos- ser el funcionamiento normal de un mer-
tal universal. En este caso también pue- cado competitivo dado que suponen una
den concurrir todos los operadores excepción al derecho de la competencia,
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DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 19JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ
y, además, el prestador del servicio postal Los proveedores del servicio universal
universal normalmente desarrolla su acti- deben mantener en sus sistemas de con-
vidad más allá del ámbito de los servicios tabilidad interna cuentas separadas,
reservados y de los servicios incluidos en como mínimo para cada servicio corres-
el servicio postal universal. pondiente al sector reservado, por un
El prestador del servicio postal univer- lado, y para los servicios no reservados,
sal se encuentra sometido a las obligacio- por otro, que deberán especificar asimis-
nes comunes a todos los operadores pre- mo las cuentas de los servicios que for-
vistas por los Estados (aunque no se diga men parte del servicio universal de los
por la Directiva), pero, además, se prevén que no (art. 14.2). El cumplimiento de
unas medidas específicas para evitar el estas obligaciones es comprobado por
falseamiento del sistema que son los una entidad independiente del prestador
principios de tarificación y la transparen- del servicio universal, publicándose perió-
cia contable. dicamente los resultados. Además, los
En cuanto a los primeros, las tarifas de operadores del servicio postal universal
cada servicio incluido en el servicio pos- tendrán que dar detalle de su contabili-
tal universal deben establecerse confor- dad a requerimiento de la Autoridad
me a los siguientes principios (art. 12): nacional o de la Comisión. En cualquier
• Asequibilidad y posibilidad a todos caso, las cuentas financieras de los pres-
los usuarios de acceso a los servicios tadores del servicio universal se someten
prestados. a auditoría por parte de un auditor inde-
• Fijación de los precios orientados a pendiente y se publican (art. 15).
costes.
• Se puede establecer una tarifa única
COLABORACIONES en todo el territorio nacional, pero esto no 3.2.4. Garantía del servicio universal:
impide que el proveedor del servicio uni- calidad del servicio universal
versal pueda contratar individualmente
con los clientes con respecto a los pre- Las normas de calidad para la presta-
cios. ción del servicio universal resultan funda-
• Las tarifas deben ser transparentes y mentales para garantizar su contenido
no discriminatorias. mismo (art. 16 Directiva 97/67CE). Junto
Asimismo con respecto a las tarifas se al sector de las telecomunicaciones es el
establecen principios específicos relativos sector en el que se encuentra más desa-
a los gastos terminales por el correo rrollada la regulación de la calidad del
transfronterizo, que se incluirían en aqué- servicio.
llos como costes (art. 13 Directiva). Estas normas de calidad se refieren a
Por otra parte, para evitar que el false- los plazos de expedición, la regularidad y
amiento del sistema por parte del opera- la fiabilidad de los servicios y pueden ser
dor que presta el servicio postal universal fijadas por:
mediante subvenciones cruzadas desde • Los Estados (para el correo nacio-
los servicios reservados a los no reserva- nal), por lo que deben ser compatibles
dos y pueda actuar en consecuencia con con las establecidas a nivel comunitario y
ventaja en estos últimos en relación con deben comunicarse a la Comisión y
los operadores privados, se prevén diver- hacerse públicas (art. 17).
sas medidas relativas a la contabilidad • El Parlamento Europeo y el Consejo
(considerando 28 y art. 14). (para los servicios transfronterizos intra-
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20 DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS POSTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
comunitarios) que pueden ser excepcio- iniciativa privada y la competencia en el
nadas por los Estados miembros cuando sector de manera que sean las propias
lo justifiquen circunstancias excepciona- empresas actuando en competencia las
les que deben publicarse en el DOCE que satisfagan las exigencias derivadas
(art. 18) del servicio postal universal, de manera
Se prevé que los Estados miembros que la intervención pública se reduzca a
dispongan de un sistema para garantizar la garantía del cumplimiento de la misión
su cumplimiento a través del control específica que la justifica, tal y como
anual ejercido por una entidad externa e establece el art. 86 TCE (antiguo art. 90
independiente a los prestadores del servi- TCE). De este modo deberán aflorar cada
cio (art. 16.2). vez más ámbitos en los que sea posible
Por otra parte, dentro de las exigen- la prestación del servicio postal en com-
cias relativas a la calidad se incluye la petencia entre varios operadores de
creación de unas vías procedimentales manera que se permita la elección por
de tratamiento adecuado de los usua- parte de los ciudadanos sin que esto
rios. Los Estados miembros deben dis- suponga una deterioro en la prestación
poner de procedimientos transparentes, del servicio.
simples y poco costosos para tramitar Para permitir que dicha apertura dé
las reclamaciones de los usuarios (en lugar a un mercado en competencia a
particular los casos de pérdida, robo, nivel comunitario se establecen una serie
deterioro o incumplimiento de las nor- de disposiciones relativas a la armoniza-
mas de calidad), así como mecanismos ción de las normas técnicas (art. 20), que
para resolver los litigios de manera debe llevarse a cabo teniendo en cuenta
equitativa y en un plazo razonable dis- los intereses de los usuarios. Ésta no pre-
senta ninguna particularidad, se confía al COLABORACIONES
poniendo la posibilidad de indemniza-
ción o reembolso. Asimismo la Autori- Comité europeo de normalización y debe
dad nacional competente debe atender adecuarse a la normativa comunitaria
las reclamaciones de los usuarios que general de normalización técnica a partir
no hayan sido resueltas conveniente- de lo dispuesto por la Unión Postal Inter-
mente (art. 19). nacional.
Otra medida dirigida a garantizar la
apertura de los mercados nacionales a la
3.3. La apertura y la armonización del competencia es la separación entre el
sector postal nacional regulador y los operadores que explotan
el servicio mediante la creación de Autori-
La Directiva 97/67/CE se plantea tanto dades Nacionales de Reglamentación. La
el reforzamiento del servicio postal uni- separación entre la actividad de ordena-
versal como la apertura y la armonización ción y control del sector y las actividades
del sector postal a nivel nacional. comerciales es un requisito imprescindi-
Ya hemos señalado que la apertura a ble para una adecuada introducción de la
la competencia se produce por la progre- competencia.
siva retracción de los servicios reserva- Los Estados miembros deben designar
dos necesarios para garantizar el servicio una o más autoridades nacionales de
postal universal y de las obligaciones de reglamentación para el sector postal que
los prestadores de servicios postales en deben ser jurídicamente distintas y fun-
general. Se debe favorecer y fomentar la cionalmente independientes de los opera-
BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE N° 2805
DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 21JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ
dores postales (art. 22). Su misión consis- miento de derechos exclusivos y especia-
te en asegurar el cumplimiento de las les) ha provocado una fuerte tensión
obligaciones que establece la propia entre éstas, conforme eran adoptadas por
Directiva 97/67/CE, y, además, de la nor- los Estados, y el Derecho de la compe-
mativa en materia de competencia en el tencia, garantizado a nivel comunitario
sector postal. por la Comisión (Garrido, 2003).
La introducción de este principio en Esta tensión era incluso preexistente a
España no resultó especialmente traumá- la aprobación de la Directiva 97/67/CE
tico ya que, a pesar de la larga tradición (Bravo, 1993), dando lugar, incluso, a
de una organización prestadora del servi- alguna de las sentencias fundamentales
cio de correos de carácter ministerial del TJCE en torno a los servicios de inte-
(Dirección General de Correos y Telégra- rés económico general. Efectivamente, la
fos), por aquel entonces ya se había cre- Sentencia del TJCE de 19 de mayo de
ado del organismo autónomo Correos y 1993, asunto C-320/1991, Paul Corbeau,
Telégrafos (desde 1991). Posteriormente Rec. 1993, p. I-2533, supuso un vuelco
la disposición adicional 11ª de la LOFA- en la línea de jurisprudencia que había
GE configura a Correos como entidad venido sentando el mismo Tribunal con
pública empresarial, lo que intensifica la respecto a los servicios de interés gene-
tendencia hacia el sometimiento al Dere- ral al señalar como tal la obligación de
cho privado hasta llegar a su conversión efectuar la recogida, el transporte y la
en sociedad pública de participación ínte- distribución del correo en beneficio de
gramente estatal mediante Ley 14/2000, todos los usuarios, en la totalidad del
de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, territorio del Estado miembro interesado,
Administrativas y del Orden Social. Por a unas tarifas uniformes y en condiciones
COLABORACIONES otro lado, la Ley 24/1998, de 13 de julio, de calidad similares, sin considerar las
de Regulación del Servicio Postal enco- situaciones particulares ni el grado de
mienda la actividad de regulación y con- rentabilidad económica de cada operador
trol al Ministerio de Fomento a través de individual.
la Subdirección General de Regulación El 26 de julio de 1995, la Comisión
de Servicios Postales adscrita a la Sub- presentó un proyecto de comunicación de
secretaría de Fomento. la Comisión sobre la aplicación de las
normas de competencia al servicio postal
y en particular sobre la evaluación de
4. El desarrollo del proceso de determinadas medidas estatales relativas
liberalización y creación del a los servicios postales (SEC(95) 830
mercado único de los servicios final). En dicho proyecto se exponía el
postales enfoque que la Comisión pretendía adop-
4.1. La tensión entre los medios para tar para tratar la cuestión de la compatibi-
garantizar la prestación del lidad de las medidas estatales de limita-
servicio postal universal y la ción de la libre prestación de servicios y/o
aplicación de las normas de la libre competencia en los mercados
competencia. postales con las normas de competencia
del Tratado y se confirma el derecho de
La intensidad de las medidas previstas los Estados miembros a mantener un
para la garantía de la prestación del ser- campo delimitado de servicios reserva-
vicio universal (en especial, el reconoci- dos.
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22 DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS POSTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Casi dos años después de la consulta necesarias de forma directa para garanti-
pública relativa al proyecto de comunica- zar el cumplimiento de la misión de pro-
ción sobre la aplicación de las normas de veer servicios de interés general. La
competencia al servicio postal y, en par- cuestión es que el derecho de la compe-
ticular, sobre la evaluación de determina- tencia no debe impedir, de hecho o de
das medidas estatales relativas a los ser- derecho, el cumplimiento de esta misión
vicios postales presentada por la específica.
Comisión el 17 de octubre de 1996, se Conforme a lo expuesto, en la Comuni-
publicó la Comunicación de la Comisión cación se señala que se considerará que
sobre la aplicación de las normas de existe una posición de abuso dominante
competencia al servicio postal y sobre la cuando la empresa beneficiaria de los
evaluación de determinadas medidas derechos exclusivos (operador del servi-
estatales relativas a los servicios posta- cio universal) no ofrezca, o bien ofrezca
les. En esta se establecen los criterios en condiciones que no satisfacen las
que, respecto de la normativa de defensa necesidades de los consumidores, los
de la competencia aplicada al sector pos- servicios calificados de interés general
tal, deben seguir los Estados miembros a que podían haber sido satisfechos por un
la hora de trasponer la Directiva operador actuando en libre competencia.
97/67/CE. Por lo tanto, la excepción al derecho de la
Se parte de la afirmación, ya realizada competencia mediante el establecimiento
por el TJCE, de que las normas comuni- de derecho exclusivo o especiales a un
tarias de derecho de la competencia son operador para que cumpla con las presta-
aplicables a los servicios de interés eco- ciones de servicios de interés general
nómico general y, en concreto, al servicio debe limitarse a las situaciones en las
postal. Esto no quita que los Estados que sea estrictamente necesaria y redu- COLABORACIONES
miembros puedan conceder derechos cirse a aquellos mercados o segmentos
especiales y exclusivos, como preveía la del mercado que así lo exijan.
propia Directiva 97/67CE, a determinadas El hecho de que los derechos exclusi-
empresas para que puedan llevar a cabo vos o especiales dispuestos por un deter-
la gestión de los servicios de interés minado Estado miembro fueran innecesa-
general que se le encomienda, aunque rios corresponde probarlo a los Estados
estos derechos les otorgue una posición que establecen estos derechos exclusi-
dominante conforme al art. 82 TCE. Lo vos o especiales, ya que si fuera así exis-
que sucede es que estos derechos, que tiría una presunción de incompatibilidad
dan lugar a una situación contraria al de estas medidas con respecto al dere-
derecho de la competencia, serán consi- cho de la competencia, lo que se mantu-
derados «medidas necesarias» para el vo en la jurisprudencia del TJCE durante
cumplimiento de esa misión que tienen los momentos álgidos del proceso de
encomendada como prevé el art. 90.1 liberalización, pero que sería corregido
CE. Por lo tanto, las empresas públicas o por el mismo Tribunal.
privadas beneficiarias de estos derechos A partir de esta Comunicación, la
exclusivos o especiales estarán sujetas al Comisión ha dictado diversas decisiones
derecho de la competencia (art. 85 y 86) en 2000 y 2001 relativas a la aplicación
pero el propio Tratado (art. 90.2 TCE) de las normas de derecho de la compe-
prevé que no se les aplique en aquellas tencia en el sector postal (González,
actividades que objetivamente sean 2003).
BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE N° 2805
DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 23JOSÉ VIDA FERNÁNDEZ
4.2. El último avance en el proceso de Las modificaciones que se introducen
liberalización de los servicios mediante la Directiva 2002/39/CE en la
postales: la Directiva 2002/39/CE, ordenación del sector postal establecido
de 10 de junio a partir de la Directiva 97/67CE son:
A) Reducción del ámbito de posible
En el Informe de la Comisión al Parla- reserva de servicios que pueden llevar a
mento Europeo y al Consejo sobre la apli- cabo los Estados miembros (modificación
cación de la Directiva Postal, de 25 de no- del art. 7):
viembre de 2002, documento COM (2002) • Se establece una progresiva reduc-
632 final) se puso de relieve sus repercu- ción en los límites de peso-precio de los
siones: al establecer un servicio postal uni- servicios incluidos: por una parte se
versal mínimo se garantiza el mantenimien- prevé el límite de hasta 100 gramos
to de un servicio de interés general, en el desde el 1 de enero de 2003 y de hasta
marco de la futura evolución del mercado; 50 gramos desde el 1 de enero de 2006.
además, al promover una mayor calidad de En cuanto al precio se constituye en un
servicio gracias a medidas como la defini- incentivo para su reducción generalizada,
ción de objetivos de calidad de servicio y ya que se prevé que no se apliquen estos
de normas europeas comunes, contribuyó límites desde el 1 de enero de 2003 si el
a la mejora de la calidad del servicio y a la precio es igual o superior a la tarifa públi-
reducción de todos los «efectos de fronte- ca básica, y desde el 1 de enero de 2006,
ra». Aunque el Informe señala problemas si el precio es igual o superior a dos
de conformidad en lo que se refiere a la in- veces y medio dicha tarifa básica.
dependencia de las autoridades regulado- • De la correspondencia transfronteri-
ras nacionales, se afirma que la Directiva za sólo podrían reservarse la de entrada,
COLABORACIONES 97/67/CE consiguió también una armoni- no ya en su totalidad. Aunque se prevé la
zación mínima del mercado y creó expec- posibilidad de la reserva de la correspon-
tativas en cuanto a la posibilidad de una dencia transfronteriza de salida en casos
apertura más amplia, lo que aceleró el ritmo excepcionales, dentro de los límites de
de las reformas postales nacionales y la re- pesos y precios establecidos para el
estructuración del sector postal, lo que se correo interno.
ha traducido en una mejora del servicio en B) Se introducen algunas especifica-
España (Escribano, 2003). ciones relativas a las medidas para evitar
Ante los positivos resultados se avanzó el falseamiento del funcionamiento del
en el camino de la liberalización a través sector (modificación del art. 12).
de la Directiva 2002/39/CE, del Parla- Por un lado, con respecto a las tarifas, se
mento y del Consejo de 10 de junio, que introduce una aclaración con respecto a las
modifica la Directiva Postal 97/67/CE, con tarifas especiales (negociadas con sujetos
el fin de proseguir la apertura a la compe- con mucho volumen de envíos o con condi-
tencia de los servicios postales de la ciones particulares del mismo) exigiendo
Comunidad. Esta Directiva 2002/39/CE que se establezcan conforme a los princi-
culmina, por ahora, el proceso de liberali- pios de transparencia y no discriminación,
zación de los servicios postales en el teniendo en cuenta los costes evitados en
seno de la Unión Europea (1). relación con los servicios ordinarios.
(1) A raíz de esta Directiva se publicaron diversos encuentran ALONSO (2001), GARRIDO (2000), GONZÁ-
artículos en los que se sistematiza la reordenación que LEZ-VARAS (2001), MONTERO PASCUAL (2003),
esta introduce de los servicios postales y entre los que se PATEIRO (2003) y VILLAGRASA (2003).
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24 DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS POSTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Por otra parte, se establece la prohibi- postal en 2009, cuestión sobre la que la
ción expresa de financiación cruzada de Comisión deberá presentar un informe en
servicios universales del sector no reser- 2006 para considerar su conveniencia. En
vado con ingresos generados por servi- cualquier caso, es posible que los Esta-
cios del sector reservado. A lo que añade dos decidan avanzar con antelación y
la excepción de cuando esto sea impres- profundizar en la liberalización (Rodrí-
cindible para la realización de las obliga- guez, 2002), aunque, en cualquier caso
ciones específicas de servicio universal será necesaria la intervención de la
vinculadas al ámbito competitivo. Unión Europea para garantizar la crea-
C) Se extienden las garantías de cali- ción de un mercado postal único.
dad del servicio universal a otros servicios
(modificación del art.19). En particular por
lo que se refiere a los procedimientos para
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reservados. COLABORACIONES
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Se introduce una referencia expresa a 4. ESCRIBANO, Álvaro; GONZÁLEZ, Patri-
la cuestión de las subvenciones cruzadas cia y LASHERA, Julio (2003): «Regula-
en la financiación del servicio universal, ción y análisis del servicio postal en
manifestando la prohibición expresa de España», Infraestructuras: transportes e
financiación cruzada de servicios univer- industrias en red, ICE, número 808, pági-
sales del sector no reservado con ingre- nas 161-188.
sos generados por servicios del sector 5. GARRIDO PÉREZ, Alberto (2000): «La
reservado (art. 12), excepto cuando sea liberalización de los servicios postales en
indispensable para la realización de las España», La Ley: Revista jurídica espa-
obligaciones específicas de servicio uni- ñola de doctrina, jurisprudencia y biblio-
versal vinculadas al ámbito competitivo. grafía, número 8, páginas 1519-1537.
6. GARRIDO PÉREZ, Alberto (2003):
Esta Directiva 2002/39/CE, es el resul-
«Transportistas y servicios postales ante
tado de la aplicación de lo previsto en
la liberalización comunitaria», Noticias de
el art. 7.3 de la Directiva 97/67/CE que
la Unión Europea, número 216, páginas
programa su propia modificación para 41-47.
avanzar en el procedimiento de liberaliza- 7. GONZÁLEZ DURANTES, Henar y EN-
ción. De hecho, esta nueva Directiva GRA MORENO, José Carlos (2003): «El
2002/39/CE contiene, a su vez, una pro- tratamiento de los abusos de posición de
yección de los próximos pasos en el dominio en el sector postal», Gaceta Jurí-
camino hacia la liberalización que será la dica de la Unión Europea y de la Compe-
plena realización del mercado interior tencia, número 216, páginas 66-81.
BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE N° 2805
DEL 10 AL 16 DE MAYO DE 2004 25También puede leer
