Servicios postales: aspectos relativos a las ayudas de Estado

SPEECH/10/193

Joaquín Almunia

Vice-President European Commission responsible for Competition
policy

«Servicios postales: aspectos relativos
a las ayudas de Estado»

Segunda Conferencia de Alto Nivel de la Comisión sobre
Servicios Postales

Valencia, 29-30 de abril de 2010

Señoras y Señores:
En primer lugar, deseo agradecer a la Presidencia española, al Ministerio de
Fomento y a mi colega Michel Barnier, Comisario de Mercado Interior y Servicios, la
organización de esta Segunda Conferencia de Alto Nivel sobre Servicios Postales.
Los servicios postales desempeñan un papel crucial en nuestra sociedad, como
canal básico de comunicación entre los ciudadanos.
También constituyen un instrumento indispensable para cada uno de nosotros en
tanto que consumidores.
Y por supuesto, son servicios clave para las empresas.
Desde todos estos ángulos, son un requisito indispensable para asegurar la
competitividad y la cohesión social en Europa.
Por todas esas razones, comparto plenamente el objetivo de garantizar que los
servicios postales para las empresas y los consumidores en Europa sean eficaces y
de gran calidad.
Como responsable de la política de competencia en la Comisión Europea, estoy
empeñado en que los servicios públicos, y entre ellos los postales, sean asequibles
para todos en las mejores condiciones y con la máxima calidad.
Así, sin merma de la equidad en su provisión, los servicios públicos serán al mismo
tiempo un verdadero motor de innovación y eficacia, a través de la entrada de
nuevas empresas o proveedores alternativos en el mercado.
Las normas de la UE sobre las ayudas de Estado son una garantía muy importante
a este respecto. La finalidad básica de dichas normas es asegurar, mediante el
control del comportamiento del Estado en la economía, unas condiciones de
competencia equitativas entre las empresas (ya sean tradicionales o nuevas en el
mercado) y que los proveedores de servicios tengan incentivos adecuados para
prestar un servicio de gran calidad de manera eficiente.
Las cuestiones relativas a las ayudas de Estado se plantean ante todo en relación
con la financiación estatal para cumplir las obligaciones de servicio público, pues
hay que evitar sistemas de financiación que puedan distorsionar la competencia
entre empresas que llevan a cabo sus actividades en un mismo mercado.
Antes de referirme en concreto al sector postal, quiero recordar algunos conceptos
fundamentales a la hora de evaluar las obligaciones de servicio público con arreglo
a las normas de competencia europeas.
Ayudas de Estado y servicios públicos
La aplicación de las normas de la UE sobre ayudas de Estado en relación con la
financiación de los servicios públicos por parte de los Estados miembros es
compleja.
Primero, ¿qué se entiende por servicio público desde esta perspectiva?
Un servicio público es, fundamentalmente, un servicio que un Estado desea prestar
a sus ciudadanos.
Los servicios públicos suelen ser servicios que están a disposición de todos - la
educación y la sanidad son claros ejemplos de servicio público. Y cuando el acceso
a estos servicios se restringe, se hace con criterios objetivos.
Los tipos de servicios que constituyen «servicios públicos» varían de un país a otro
y dependen de las tradiciones y expectativas nacionales. No existe una definición o
«lista» europea de servicios públicos.

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La existencia de servicios públicos garantizados (si bien en la práctica el tipo de
servicio prestado suele variar según el país) es uno de los elementos que los
Estados miembros de la UE tienen en común. Los servicios públicos son
fundamentales para el modelo europeo de sociedad y la visión europea de una
economía social de mercado.
En algunos casos, la legislación europea ha decidido armonizar lo que constituye
un servicio público, ya que esto es necesario para crear un mercado europeo
realmente integrado y común. Los servicios postales o las telecomunicaciones son
ejemplos de ello.
El Tratado de Lisboa ha dado un paso adelante adicional en esa dirección al
proveer, de acuerdo con el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, una nueva base jurídica para que el Consejo y el Parlamento Europeo
armonicen en toda Europa lo que entendemos por servicios públicos
«económicos».
Toda actividad que conlleve la comercialización de bienes y servicios es una
actividad económica. Por ejemplo, la gestión de un aeropuerto puede considerarse
una actividad económica sujeta a las normas sobre competencia, mientras que los
servicios de control del tráfico aéreo pueden no ser considerados de ese modo.
Estos servicios "económicos" no son necesariamente rentables, de manera que
pueden necesitar la financiación del Estado aunque se gestionen en régimen de
mercado.
Esta financiación, según los casos, está sujeta al control de la Comisión Europea
en aplicación de las normas sobre ayudas de Estado, con el fin de que no se
produzca una distorsión de la competencia. Por lo tanto, la segunda cuestión a
plantearse es qué servicios públicos deben evaluarse con arreglo a las normas
de la UE sobre ayudas de Estado.
No todos los servicios públicos deben evaluarse con arreglo a las normas sobre
competencia. Sólo la prestación de servicios públicos de carácter económico
(«servicios de interés económico general») es objeto de una evaluación conforme a
las normas sobre competencia y, en especial, las normas sobre ayudas de Estado.
Así se establece en el artículo 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, que establece que las empresas que prestan servicios de interés
económico general están sujetas a las normas de la UE sobre competencia,
siempre y cuando la aplicación de dichas normas no les impida prestar los servicios
de que se trate.
Los servicios no económicos no entran en el ámbito de aplicación de las normas de
la UE sobre ayudas de Estado, ya que, por definición, no existe un mercado para
dichos servicios y ningún competidor puede resultar perjudicado como resultado de
la financiación estatal.
En los sectores en los que existe una competencia real o potencial, como es el
caso del sector postal, y en los que puede exigirse a los proveedores de servicios
que cumplan obligaciones de servicio público como contrapartida a la financiación
estatal, la naturaleza y las condiciones de tal financiación deben ajustarse a las
normas de la UE sobre ayudas de Estado.
Esto me lleva a la tercera cuestión, que es cómo evaluar la financiación estatal
de servicios públicos que son de «interés económico general».
No toda la financiación estatal (incluso en el caso de los servicios de interés
económico general) se considera ayuda de Estado con arreglo al Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.

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No existe ayuda de Estado si: (1) la empresa beneficiaria esta efectivamente
encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas están
claramente definidas; (2) los parámetros utilizados para calcular la compensación
se determinan de modo objetivo y transparente; (3) la compensación por la
prestación del servicio público simplemente cubre los costes y un beneficio
razonable; (4) la compensación se determina, en caso de que la empresa no sea
seleccionada mediante procedimiento de contratación pública, basándose en un
análisis de los costes que habría soportado una empresa media, bien gestionada y
adecuadamente equipada en medios, para poder satisfacer las exigencias de
servicio público requeridas.
Estas condiciones fueron establecidas en la sentencia Altmark de 2005 del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea.
Si no se cumplen las estrictas condiciones establecidas en la mencionada
sentencia, la ayuda concedida puede considerarse ayuda de Estado y requerir por
tanto su notificación a la Comisión Europea, tras lo cual se evalúa y, en su caso,
puede ser aprobada conforme al artículo 106, apartado 2, del Tratado
Cumplimiento de las normas sobre ayudas de Estado
Con objeto de aclarar en qué condiciones las ayudas de Estado pueden utilizarse
legítimamente como compensación por la prestación de un servicio público, la
Comisión adoptó en 2005 el denominado «paquete de servicios de interés
económico general», formado por una Decisión y un Marco ("Framework").
La Decisión de 2005 exime a los Estados miembros o autoridades públicas de la
obligación de notificar a la Comisión, para su aprobación, muchos pagos de
compensación por prestación de servicio público. Por ejemplo, la exención se aplica
a los pagos de menos de 30 millones de euros al año si el volumen de negocios de
la empresa de que se trate es inferior a 100 millones de euros al año, o a las
ayudas para viviendas sociales u hospitales.
Tanto la Decisión como el Marco establecen que puede compensarse el 100 % de
los costes adicionales ocasionados por la prestación de un servicio de interés
económico general, siempre que se cumplan determinadas condiciones, a saber,
que exista un acto claro del Estado que otorgue a la empresa la prestación de un
servicio de interés económico general y que no haya sobrecompensación.
Es decir que la compensación no superará lo necesario para cubrir los costes de la
empresa, efectivamente derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio
público, teniendo en cuenta los correspondientes ingresos así como el beneficio
razonable sobre cualquier fondo propio necesario para el cumplimiento de dichas
obligaciones.
Además, la empresa debe garantizar la transparencia de sus cuentas, de manera
que se puedan evaluar los costes de prestación del servicio de interés económico
general y se eviten las ayudas cruzadas.
Puede afirmarse que, siempre que se respeten estas condiciones, los Estados
miembros disponen de un amplio margen de discreción a la hora de decidir qué
servicios son servicios de interés económico general y de organizar y financiar su
prestación. El papel de la Comisión se limita a comprobar que el Estado miembro
no ha cometido ningún error de apreciación manifiesto ni ha infringido la legislación
de la UE.
En breve vamos a llevar a cabo una evaluación de cómo está funcionando en la
práctica el paquete de servicio de interés económico general. Hemos recibido
informes de los Estados miembros y tenemos previsto poner en marcha muy pronto
una consulta pública de todas las partes interesadas.

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Basándose en los informes de los Estados miembros, los resultados de la consulta
pública y cualquier fuente de información pertinente, la Comisión elaborará y
adoptará un informe de evaluación. Si se estima conveniente, esta evaluación
podría llevar a una revisión de las normas aplicables al pago de compensaciones
por la prestación de servicios públicos.
De un modo más general, el Presidente Barroso se comprometió en febrero ante el
Parlamento Europeo a elaborar un marco de calidad para los servicios de interés
general. El objetivo que perseguimos con ello es lograr que los Estados miembros
sigan teniendo la posibilidad de garantizar determinados servicios públicos a todos
los ciudadanos en condiciones asequibles.
Servicios postales
Las Directivas de la UE sobre servicios postales han abierto la prestación de
servicios postales a la competencia. Además, establecen una definición común, al
nivel de la UE, de la obligación de prestación de servicio público en el sector postal.
En especial, establecen un servicio postal universal, entendido como un derecho de
acceso a los servicios postales para los usuarios, que abarca una gama mínima de
servicios de determinada calidad que deben prestarse en todos los Estados
miembros a precios asequibles en beneficio de todos los usuarios, con
independencia de su situación geográfica. Con ese fin, establecen un límite máximo
a las zonas postales que cada Estado miembro puede conceder a su proveedor o
proveedores del servicio universal, de modo que se garantice la viabilidad
económica y financiera de la prestación del servicio.
Los Estados miembros siguen teniendo libertad para decidir cómo organizar la
financiación del cumplimiento de estas obligaciones de servicio público, y, por
supuesto, nos corresponde a nosotros garantizar que tal financiación sea
compatible con las normas de la UE sobre ayudas de Estado.
Nuestras prioridades generales son claras:
-   garantizar que la financiación pública de los servicios públicos en el sector
    postal esté bien enfocada y cree los incentivos adecuados, de manera que
    contribuyamos a garantizar un servicio postal universal eficaz y de gran calidad
    a precios asequibles para todos los europeos;
-   garantizar al mismo tiempo que pueda desarrollarse una competencia justa en
    aquellos sectores del mercado postal que sean viables desde un punto de vista
    económico.
Desde la perspectiva del control de las ayudas de Estado, debemos perseguir estos
objetivos autorizando únicamente una financiación pública específica para sufragar
los costes adicionales del cumplimiento de las obligaciones de servicio universal en
el sector postal.
Es decir, debemos garantizar que las compensaciones concedidas no superen los
costes netos reales del cumplimiento de las obligaciones de servicio público,
además de un beneficio razonable, y que no constituyan una subvención cruzada
de actividades comerciales.
De esa manera aseguramos que las ayudas de Estado para el cumplimiento de las
obligaciones de servicio público no sirvan para mantener posiciones dominantes de
operadores postales tradicionales en mercados comercialmente viables.
¿Cómo se están aplicando estos principios en la práctica? Por ejemplo, no hemos
autorizado las ayudas a servicios postales comercialmente viables que han
adoptado la forma de avales públicos para los operadores postales, que reducen
sus costes financieros y por tanto distorsionan la competencia.

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Recientemente hemos prohibido un aval público para el nuevo centro de
operaciones de DHL en Leipzig, que afectaba al mercado postal más rentable, el de
los envíos internacionales urgentes.
Asimismo estamos examinando las ayudas concedidas para paliar las cargas
excesivas de los operadores postales tradicionales en concepto de pensiones de
jubilación. En este caso el objetivo es que esas ayudas no sean superiores a lo que
es necesario para crear una competencia justa entre las empresas tradicionales,
que soportan la carga del estatuto anterior de funcionario público de sus
empleados, y sus competidores.
Conclusión
Espero haber dejado claro que las normas de la UE sobre ayudas de Estado no
conforman ni limitan en modo alguno los servicios públicos ofrecidos por los
Estados miembros.
Los servicios públicos, tanto si se prestan directamente por el Estado como si lo
hacen en régimen de mercado, son un elemento esencial de nuestro modelo de
sociedad. Y con independencia del amplio margen que el Tratado deja a los
Estados miembros para que definan el perímetro cubierto por esos servicios, la UE
los protege. La regulación existente, y las mejoras que se introducirán
próximamente como consecuencia del programa de trabajo de la Comisión,
garantiza que su ámbito no será reducido.
Por el contrario, las normas de la UE sobre ayudas de Estado sirven para que los
fondos públicos se destinen adecuadamente a la prestación de servicios eficaces y
de gran calidad para todos los ciudadanos a precios asequibles, ahorrando dinero
al contribuyente.
Ese principio, y esa convicción, se aplica sin duda plenamente a los servicios
postales, que deben salir fortalecidos del proceso de modernización que están
protagonizando bajo el impulso de las Directivas europeas.

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