EL USO DE SUBSIDIOS EN EL TRANSPORTE - PÚBLICO URBANO UNA PROPUESTA PARA LIMA METROPOLITANA
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EL USO DE SUBSIDIOS
EN EL TRANSPORTE
PÚBLICO URBANO:
UNA PROPUESTA PARA
LIMA METROPOLITANA
POLICY NOTE 14
R E S U M E N E J EC U T I VO
La política de subsidios al transporte público de sobrestimarse debido a que los subsidios no sólo
la ciudad de Lima Metropolitana y el Callao será reducen el uso del automóvil, sino que también
próximamente definida por la nueva Autoridad atraen pasajeros de otros medios de transporte
de Transporte Urbano (ATU). La presente investi- público, e inclusive de aquellos menos contami-
gación busca encontrar los lineamientos técni- nantes como los viajes a pie o las bicicletas.
cos que debe seguir esta política, en un contex-
to donde la insatisfacción de la atención de la En cuanto al acceso de poblaciones vulnerables
Municipalidad de Lima a los problemas del trans- la efectividad de los subsidios depende de una
porte público ha aumentado en 15 puntos por- correcta focalización en los más necesitados, a
centuales (pps) desde el 2016. Resalta también través de sistemas de tarjetas electrónicas que
que el transporte público es el segundo proble- identifiquen a los beneficiarios otorgándoles trans-
ma que los limeños consideran que afecta más ferencias directas (subsidios a la demanda). Para
su calidad de vida, después de la seguridad ciu- este fin es importante considerar la distribución
dadana. de ingresos de los usuarios que utilizan el transpor-
te: subsidios generales a trenes o corredores de
Los argumentos a favor de los subsidios al trans- buses utilizados por usuarios de ingresos medios
porte consisten principalmente en tres grupos: o altos resultarán en una política regresiva, por lo
1) optimizar el bienestar de los usuarios en un tanto, perjudicial para los más pobres.
mercado donde los monopolios naturales son fre-
cuentes, 2) disminuir el tráfico y la contaminación En la actualidad, el Metro de Lima, el Metropoli-
asociadas a los automóviles, y 3) aumentar el ac- tano y los corredores complementarios no tienen
ceso al transporte de los más necesitados. una importante incidencia sobre el transporte de
los niveles socioeconómicos E y D, ya que en el
La optimización del bienestar de los usuarios de- 2018 sólo un 5.1% menciona utilizar alguno de es-
pende del grado de distorsión en el mercado que tos medios de transporte. Por lo tanto, a la luz de
introducen los subsidios. Los subsidios al capital esta información, es razonable predecir que una
pueden incentivar la inversión en infraestructura política de subsidios a la tarifa general tanto en el
demasiado costosa cuando el volumen de pa- Metropolitano como en el Metro, probablemente
sajeros no lo justifica, así como los subsidios a las genere un efecto regresivo, produciendo una re-
tarifas han mostrado que pueden generar una distribución de pobres hacia ricos, perjudicando
escalada en los costos de operación. También, la a los más vulnerables.
disminución del tráfico y la contaminación suele
“
Una política de subsidios a la tarifa general tanto en el Metropo-
litano como en el Metro, probablemente genere un efecto re-
gresivo, produciendo una redistribución de pobres hacia ricos,
perjudicando a los más vulnerables”
1
1. INTRODUCCIÓN
La creación de la Autoridad del y control, integración tarifaria y de ley presentado por el ejecu-
Transporte Urbano (ATU) en di- manejo de subsidios para el sis- tivo al congreso en julio 20177, se
ciembre del 20181 y la aproba- tema integrado de transporte plantea desde el inicio que la
ción de su reglamento en marzo público a implementarse en la nueva política de subsidios no
del 20192 , forman parte de una ciudad de Lima Metropolitana. tendría que ser autosostenible,
política pública desarrollada y lo que quiere decir que podrá
propuesta desde el 20133 por di- En este estudio el CEPLAN advir- incluir subsidios directos y no sólo
versas instituciones de la socie- tió que un factor de riesgo para subsidios cruzados. En este mis-
dad civil4. Fue a raíz que el go- el éxito de la reforma sería la mo documento, se menciona
bierno de Pedro Pablo Kuczynski correcta definición de la políti- que la política deberá orientar-
decidió impulsar esta iniciativa ca regulatoria y tarifaria. En esta se a la tarifa general, y también
que se ha logrado finalmente definición lo importante sería hacia los sectores vulnerables
constituir una ATU para Lima y decidir si los subsidios deberían de la población, mencionando
Callao que ha generado mu- de enfocarse en la tarifa gene- entre ellos a: policías, bomberos,
cha expectativa. ral con el objetivo de fomentar estudiantes y ancianos.
el transporte público de mane-
La creación de la ATU fue reco- ra masiva, o sólo direccionarlo Como se sabe, los subsidios cru-
mendada a partir de un estudio hacia un grupo determinado de zados consisten en una estrate-
del 2013 del CEPLAN5, donde se usuarios vulnerables ya sea por gia de tarifas diferenciadas, que
concluyó que las ciudades pe- bajos ingresos, discapacidad u permite ofrecer precios más ba-
ruanas tienen un atraso estruc- otros. jos a ciertos usuarios —normal-
tural en materia de gestión de mente de sectores económicos
los sistemas de transporte públi- En la legislación correspondien- más vulnerables—, a cambio de
co, lo que lleva a que tengan te se ha declarado como “servi- cobrar tarifas más altas a aque-
alta congestión a pesar de que cio público” al servicio de trans- llos sectores más acomodados.
el número de carros aún no es porte terrestre de personas, así La principal ventaja de esta es-
alto en comparación con otros como la habilitación del Estado trategia es que permite que el
países y de que en promedio a realizar subsidios directos y cru- sistema no opere con pérdidas,
parecen tener vías suficientes. zados a lo largo del sistema6. Se- ya que mientras la tarifa prome-
gún la ley, la política de subsidios dio sea mayor que el costo pro-
En este estudio se propuso la deberá privilegiar a los sectores medio, algunos usuarios podrán
creación de una autoridad úni- más vulnerables, y será definida disponer de tarifas más baratas
ca que englobe las facultades por el Ministerio de Transporte y de manera sostenible. El subsidio
en materia de transporte público Comunicaciones (MTC) y el Mi- directo en cambio, es aquel en
que tenían distintas entidades y nisterio de Economía y Finanzas el que el gobierno cubre parte
niveles de gobierno. Se propuso (MEF). del costo de producción y con
además, que esta tenga facul- ello, se espera reducir las tarifas
tades de planificación, regula- Sin embargo, según la exposi- para los usuarios, ya sea para to-
ción de contratos, fiscalización ción de motivos del proyecto dos o algún grupo de ellos.
1
(El Peruano, 2018)
2
(El Peruano, 2019)
3
(Fundación Transitemos, 2013)
4
Fundación Transitemos, Cruzada Vial, Lima Cómo Vamos, Luz Ámbar, Cruzada Vial, Libélula, Swisscontact,
EMBARQ Andino, ARAPER, PUCP, UNI y Universo Corporación Logística.
5
(CEPLAN, 2013)
6
Primera y Segunda disposiciones complementarias finales de la Ley N° 30900.
7
(Congreso de la República del Perú, 2017)
2Es importante tomar en cuenta En este proceso de desarrollo de ¿Cuánto es un nivel adecua-
que la senda de la creación de soluciones de transporte, es im- do de subsidios a los costos
riqueza está fuertemente aso- portante desde la perspectiva de operación?
ciada a un aumento de la ur- del contribuyente abordar cier-
banidad (ver Gráfico N°1) y por tas preguntas: ¿Deben realizarse subsidios a
lo tanto con problemas que ello la demanda o a la oferta?
conlleva, como el aumento de ¿Es importante la sostenibili-
la densidad poblacional que dad financiera de un sistema ¿Hacia qué poblaciones de-
exige a su vez una adecuada de transporte? ben estar enfocados dichos
gestión del transporte urbano. subsidios?
Gráfico Nº1: Porcentaje de población urbana vs. Riqueza
(% / US$ por habitante)
120.00%
100.00% ARGENTINA
BRASIL CHILE
REINO UNIDO ESTADOS UNIDOS
COLOMBIA
80.00% MÉXICO
PERÚ
COSTA RICA ALEMANIA
BOLIVIA
60.00%
ECUADOR
40.00%
20.00%
0.00%
20,000.00 40,000.00 60,000.00 80,000.00 100,000.00 120,000.00 140,000.00
Elaboración: ACP
Fuente: Banco Mundial
31.1 ¿Para qué una ATU?
La creación de la ATU tiene el flota. Para ello 4 autoridades de (PTA, por sus siglas en inglés), es
objetivo de establecer un Sis- transporte se fusionarán en los una tendencia global que se ha
tema Integrado de Transporte territorios de Lima y Callao: venido haciendo más fuerte de-
de Lima y Callao (SITLC), que bido a ejemplos de éxito en ciu-
unifique las tarifas y medios de Gerencia de Transporte Ur- dades como Londres, Singapur,
pago mediante un sistema de bano de la Municipalidad Dubai o Moscú, entre otros, de
recaudo único, en los principa- Metropolitana de Lima acuerdo a la Asociación Inter-
les modos de transporte público Gerencia de Transporte Ur- nacional de Transporte Público
existentes: buses, BTR (buses de bano de la Municipalidad (UITP, por sus siglas en francés).
transporte rápido, como el Me- Metropolitana del Callao Asimismo, esta organización afir-
tropolitano) y trenes8. Instituto Metropolitano del ma que la creación de PTAs es
Transporte de Lima (Protrans- de importancia fundamental
También, se espera que la ATU porte) para mantener una visión du-
elimine la informalidad en el Autoridad Autónoma del Sis- radera del transporte público
transporte público —caracte- tema de Transporte Masivo cuando hay un cambio de go-
rizada hoy por empresas que de Lima y Callao (AATE) bierno, como sucede en Viena
arriendan las rutas a pequeños y Copenhague. (Union Interna-
propietarios de las unidades— a Revisando las experiencias de tionale des Transports Publics,
través de nuevas concesiones otros países, la creación de Au- 2017)
de empresas propietarias de la toridades de Transporte Público
2 . R ÉG I M E N D E S U B S I D I O S
2.1 ¿Por qué se utilizan subsidios?
El precio final del trasporte pú- En el siglo XIX, cuando se de- tor. (Small & Verhoef, 2007) Entre
blico puede ir desde cobrar el sarrolló el transporte público a las principales se encuentran:
precio total del servicio hasta gran escala, esta actividad eco-
hacerlo de manera gratuita. En nómica no requería de subsidios. 1. La función social del trans-
los sistemas de transporte públi- Fue en la segunda mitad del si- porte público: beneficiar a
co modernos, en su mayoría en glo XX, cuando la propiedad y grupos vulnerables de bajos
Europa y EEUU, se elige un nivel el uso del automóvil crecieron ingresos, personas sin licen-
de subsidios, de manera que rápidamente —y tener un auto cia de conducir, ancianos,
se recupere parcialmente los se hizo mucho más barato en discapacitados y otros gru-
costos de la operación a través relación al transporte público—, pos excluidos.
de las tarifas, y la otra porción que la mayoría de gobiernos
provenga del tesoro público, decidieron cubrir estos déficits 2. Aminorar los efectos negati-
aunque también se pueden in- con algún tipo de esquema de vos generados por el uso del
cluir ingresos complementarios subsidio. automóvil particular: El ruido,
como: alquiler de locales en las la contaminación, la falta de
estaciones, publicidad, peajes, Existen varias motivaciones para estacionamiento y el exceso
impuestos específicos (a la ga- implementar subsidios en un sis- de tráfico. El subsidio busca que
solina o a los estacionamientos), tema de transporte, de acuerdo se utilice menos el automóvil y
entre otros. la literatura económica del sec- más el transporte público.
8
Literales e) y u) del artículo 6 de la Ley N°30900, relativo a las funciones de la ATU.
43. Optimización del bienestar: a todos los usuarios inclusive a buses no siempre es tan posi-
Cuando existe un monopolio los que no lo necesitan. Como tiva debido al bajo factor de
natural, —como es el caso veremos más adelante, esto utilización promedio que tiene
de los sistemas integrados de no es así en la mayoría de ciu- el transporte masivo, ya que al
transporte— de acuerdo a dades de Asia y Latinoamérica mantener un servicio continuo
la literatura9, existen dos po- donde la apuesta ha tendido a lo largo del día, se opera en
líticas de fijación de precio más hacia la autosostenibilidad horas de bajo tránsito aumen-
posibles: económica de los sistemas de tando las emisiones por km-pa-
transporte. (Currie, Truong, & De sajero. (Rietveld, 2006) Además,
3.1 En base al costo prome- Gruyter, 2018) los subsidios de tarifas no solo
dio: En este caso no se pro- generan que las personas aban-
duce a la escala que sería Asimismo, en el caso del segun- donen el uso del automóvil, sino
óptima para los usuarios10, do argumento, el desempeño que también estimulan una ma-
pero se logra que el sistema ambiental del transporte públi- yor frecuencia de viaje entre los
sea autosostenible, ya que co no es tan superior como fre- usuarios y, por lo tanto cuando
entre todos los usuarios se cuentemente se piensa y pre- la reducción generada no com-
pagará el costo total del ser- senta matices. La migración que pensa esta mayor frecuencia, se
vicio. se da desde el automóvil hacia puede agravar las emisiones to-
3.2 En base al costo mar-
ginal: Es el caso inverso: los
usuarios obtienen la canti- Gráfico N°2: Regulación de un monopolio natural
dad “óptima”, pero se ge-
nera una insostenibilidad fi-
nanciera del sistema, la cual
D
debe ser cubierta a partir de
em
un subsidio. Esta mejora en el
an
da
bienestar del consumidor, se-
de
Ing
ría el beneficio del subsidio.
lM
res
er
om
ca
ar
do
Estas motivaciones, sin embar- Precio de monopolio
gin
al
go, no están exentas de algu- donde CM = IM
C
Precio
os
to
nas críticas. En el caso del pri-
m
ed
mer argumento, si el objetivo
io
es evitar la exclusión de ciertos Co Precio de retorno justo
sto
grupos desfavorecidos, esto sólo m
ar = Precio Promedio
gin
justificaría subsidios selectivos y al
Precio = Costo Marginal
focalizados, de manera que es-
tos lleguen a quienes realmente {
lo necesitan. (van Goeverden, Subsidio
Rietveld, Koelemeijer, & Peeters,
2006) A pesar de ello, la mayoría Cantidad
de países en Europa y Nortea-
mérica han implementados polí-
ticas de subsidio que benefician Elaboración: ACP
9
(Natural Monopoly and Its Regulation, 1969)
10
Esto se mide en microeconomía como el excedente del consumidor, que corresponde a la resta entre lo que
el conjunto de usuarios está dispuesto a pagar por el servicio y lo que finalmente pagan; es una medida del
beneficio económico que los usuarios obtienen por el producto. Una producción óptima en este caso es aque-
lla que otorga el máximo excedente del consumidor.
5tales de CO2 y empeorar el en- transporte, generando una alta Si bien la elección del nivel de
torno urbano. (De Borger & Kers- carga al contribuyente. (van subsidios en el transporte pú-
tens, 2006) (Xu, Wang, & Wei, 2018) Goeverden, Rietveld, Koelemei- blico es política y no se puede
En el extremo, una política de jer, & Peeters, 2006) hacer únicamente sobre la base
transporte público gratuito ge- de la investigación científica,
neraría serios problemas. Por Finalmente, el argumento de los efectos que tiene el aumen-
ejemplo un experimento reali- que los subsidios son necesarios to sobre el sistema de transpor-
zado en el corredor de buses para alcanzar optimizar el bien- te son conocidos. El transporte
que une Leiden y The Hague, estar depende de si el bienestar gratuito para todos podrá te-
en Holanda, consistió en hacer generado es superior al efecto ner cierto sustento en combatir
gratuita la tarifa de bus por un distorsionador sobre los incen- la exclusión social, sin embargo
año, lo que triplicó la cantidad tivos de los agentes económi- la evidencia mostrada confir-
de viajes al día, sin embargo cos. (Small & Verhoef, 2007) Por ma que al aumentar el nivel de
sólo 45% de estos nuevos pasa- ejemplo, en EEUU los subsidios de subsidios generales a las tarifas,
jeros dejaron de usar el auto- capital han alentado a las au- se incrementa la frecuencia
móvil, el resto dejó de usar otros toridades locales a construir sis- de viajes, generando mayores
modos de transporte: bicicleta, temas ferroviarios, que son muy gastos de mantenimiento e in-
caminata, otras rutas de buses, intensivos en capital, en desme- fraestructura, lo que finalmente
entre otros. (van Hulten, 2004) En dro de corredores de buses, en recae en mayor carga sobre los
la ciudad de Hasselt, Bélgica, se lugares donde los volúmenes de contribuyentes. Además, tan-
hizo gratuito el transporte en las no los justifican. (Pickrell, 1989) to la reducción de emisiones y
rutas de buses, multiplicando en Aumentar los subsidios a los cos- de tránsito generadas por estas
10 veces el número de usuarios; tos de operación también tiene medidas no siempre justifican el
sin embargo, el 63% provino de sus propios problemas, ya que costo incurrido con el aumento
usuarios que ya utilizaban bus, varios estudios han encontrado de subsidios y se debe evaluar
12% usaba bicicleta, 9% cami- que los subsidios hacen que los técnicamente cada caso.
naba, y tan sólo 16% dejó de uti- costos aumenten debido al in-
lizar el automóvil. La gratuidad centivo perverso de recibir más
del transporte no sólo es cues- subsidios si se opera de manera
tionada por sus bajos efectos más costosa, incrementando sa-
en reducir el uso del auto, sino larios y disminuyendo la produc-
también porque el alto aumen- tividad. (Savage, 2004) (Bly & Ol-
to de los viajes desgastaría rápi- dfield, 1986)
damente las infraestructuras de
“
Al aumentar el nivel de subsidios generales a las tarifas, se in-
crementa la frecuencia de viajes, generando mayores gastos
de mantenimiento e infraestructura, lo que finalmente recae en
mayor carga sobre los contribuyentes.”
62.2 Lima Metropolitana
En la actualidad, sólo la Línea La tarifa de la Línea 1 fue fijada Sin embargo, ya existen voces
1 del Metro de Lima, cuenta en S/1.5 por viaje al concluirse el que vienen recomendando que
con un subsidio aproximado de Tramo 1 en el 2011, pero al en- la nueva ATU incluya una políti-
S/ 2.50 por pasaje, y recauda trar en operaciones el Tramo 2 ca de subsidios al Metropolitano
aproximadamente S/.1.50 so- en el 2014, esta no fue actuali- y corredores complementarios
les, esto implica un subsidio del zada. De acuerdo a un informe con el objetivo de bajar las tari-
63% sobre los costos de opera- de la CAF del 2015, la discusión fas, —actualmente es de S/2.50
ción11. Los subsidios se realizan está abierta acerca de si la tari- por pasaje para el caso del Me-
a través de los pagos llama- fa podría elevarse hasta S/2, ya tropolitano—. (Diario Uno, 2017)
dos “Trenes-Km Garantizados”, que algunos sostienen que este En esa misma línea, la conce-
como puede observarse en el incremento no afectaría el nivel sionaria Lima Bus Internacional
Gráfico N° 3, en los cuales el es- de servicios, y aportaría recur- ya ha declarado que estaría
tado garantiza anualmente una sos adicionales para cubrir una dispuesta a revisar su contrato
demanda mínima conforme el porción mayor del financiamien- para pedir un subsidio, luego de
concesionario va ampliando la to de la Línea 1 así como de las la aprobación de la ATU. (Ges-
cantidad de trenes en opera- nuevas líneas que se incorporen tión, 2018)
ción, así como el cumplimiento al sistema de metro. (CAF Banco
de su plan de inversiones. En el de Desarrollo de América Lati- Asimismo, la Fundación Tran-
2018, el subsidio ascendió a US$ na, 2015) sitemos ha declarado que en
134 mil diarios, y, de acuerdo al ciudades desarrolladas como
presupuesto inicial de apertura, En cambio, el Metropolitano y París o Londres el transporte se
en el 2019 alcanzará un monto los corredores complementarios subsidia por el Estado a fin de
similar. actualmente son autofinancia- que el servicio ofrecido a los ciu-
dos y no cuentan con subsidios. dadanos tenga mayor alcance
Gráfico Nº 3: Pago por Liquidación de pago por Km-Tren
-Subsidios a la Línea 1 del Metro de Lima
(millones de soles)
200,0 184,6 174,2
167,6 160,8 162,5
150,0
124,0
100,0
65,5
50,0 40,5
0,0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019*
Liquidación de pago por kilómetro Tren Recorrido
*Presupuesto inicial de Apertura (PIA)
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
11
Este nivel de subsidio es aún mayor considerando los medios pasajes a escolares y discapacitados.
7y sea de calidad. Mencionaron En cuanto a los subsidios al reduciendo por lo tanto la efi-
también que el nivel de subsi- transporte de buses como el Me- ciencia y productividad de los
dios debe llegar al 50%, como tropolitano y de los corredores sistemas de transporte. (Pucher,
sucede en otras partes del mun- complementarios de la ciudad Urban public transport subsidies
do. (Andina, 2018) Sin embargo, de Lima, hay que tener cuidado in western Europe and North
revisando las experiencias de con esa propuesta. Estudios rea- America, 1988) En otra investi-
otras ciudades esto no es cier- lizados con datos del periodo gación también se ha probado
to en el caso de Londres, que 1968-1982, cuando en Europa para la misma región y periodo,
sólo subsidia el 10% del costo de y Norteamérica se incrementó que la mitad de los aumentos
transporte, así como tampoco en promedio 2.4 pps cada año en subsidios se perdieron en au-
sucede en la gran mayoría de del % subsidiado de los costos mentos en los costos de produc-
sistemas de transporte de las de operación, prácticamente ción. (Bly & Oldfield, 1986)
ciudades latinoamericanas. (ver todos los países experimenta-
Tabla N° 3) ron una escalada en los costos,
“
(En Europa y Norteamérica 1968-1982) la mitad de los aumen-
tos en subsidios se perdieron en aumentos en los costos de
producción.”
2.3 Latinoamérica
Analizando países de la región un nivel de subsidios —medido Sin embargo, una excepción a
podemos ver que el nivel de en gasto por persona al año (ver la disyuntiva entre nivel de sub-
subsidios del 50% está lejos de Gráfico N° 4) — que correspon- sidios y tarifas parece darse en
ser el más frecuente, siendo al- de a poco más que la cuarta el caso del metro de Ciudad
canzado tan sólo por Caracas y parte que el nivel de Buenos Ai- de México, con la extensión
Buenos Aires (54% y 71% respecti-res, que opera una cantidad de más grande de la región por
vamente). Tampoco parece ser vías similar (1,757 km de trenes y bastante margen (2,136 km), y
un requerimiento indispensable 637 km de metro). Resalta tam- que opera con apenas 13% de
para la operación de grandes bién el caso de Río de Janeiro, subsidio, ubicándose entre los
infraestructuras de transporte con una extensión de 663 km de sistemas que menos gasta de
público, dado que existen va- trenes y 296 km de metro, sin re- la región (ver Gráfico N° 4). Po-
rios sistemas de importante ex- querir ningún tipo de subsidios a niéndolo en proporción, el me-
tensión con menores niveles de lo largo de su sistema. Aunque tro de Ciudad de México tiene
subsidio (Sao Paulo, Ciudad de esto parece repercutir en un casi 4 veces mayor longitud que
México y Río de Janeiro, por alto costo de las tarifas de estas el metro de Caracas, y le cues-
ejemplo). ciudades con relación al salario ta al estado 12 veces menos por
mínimo (21% en el caso de Sao habitante, siendo además el do-
Sao Paulo alcanza los 1,356 km Paulo y 24% en el caso de Río de ble de segura (ver Gráfico N° 6).
de trenes y 984 km de metro, con Janeiro, ver Gráfico N° 5).
8“
El Metro de ciudad de México tiene 4 veces mayor longitud
que el metro de Caracas, y le cuesta al estado 12 veces menos
por habitante, siendo además el doble de seguro.”
Tabla Nº3: Fuente de financiamiento los sistemas de transporte público e infraestructura vial,
principales ciudades de Latinoamérica año 2015
General Recaudación Infraestructura
Población Sistema Tarifas (US$ Subsidios % % del Tren Metro BRT
Ciudad (millones) vial (km) millones) (US$ subsidios PBI (km) (km) (km)
millones) del total ciudad
Sao Paulo 20.9 38,129 4,074 1,216 23% 1.3% 1,356 984 45
Ciudad de México 20.4 32,548 2,391 344 13% 0.2% 43 2,136 155
Buenos Aires 15.8 44,994 1,408 3,376 71% 4.5% 1,757 637 -
Río de Janeiro 12.2 15,371 3,510 - 0% - 663 296 91
Lima 9.8 13,517 677 - 0% - - 125 26
Bogotá 9.1 8,911 822 - 0% - - - 109
Santiago de Chile 5.8 15,864 1,578 654 29% 0.6% 39 1,093 35
Belo Horizonte 5.6 14,463 1,080 69 6% 0.1% 100 - 24
Recife 3.9 8,884 635 202 24% 0.6% - 177 12
Caracas 3.6 2,697 605 711 54% - 86 585 5
Brasilia 2.9 4,982 306 115 27% 0.1% - 128 35
Montevideo 1.8 6,846 285 89 24% 0.3% 13 - 6
Elaboración: ACP
Fuente: Observatorio de movilidad urbana - CAF (2015)
9Gráfico Nº 4: Subsidios al sistema de transporte público por ciudad de
latinoamérica, año 2015
(US$ por persona)
250,0
214,1
196,91
200,0
150,0
111,9
100,0
58,1 52,0 49,2
50,0 40,2
16,9 12,3
1,5
Buenos Caracas Santiago San Pablo Recife Montevideo Brasilia Ciudad de Bello Lima
Aires de Chile México Horizonte
Elaboración: ACP
Fuente: Observatorio de movilidad urbana - CAF (2015)/Memoria Anual AATE-2017
Gráfico Nº 5: Asequibilidad de los principales sistemas de metro de
Latinoamérica, año 2015
(% sobre el salario mínimo de 50 viajes en Metro)
30%
24%
25%
21% 21%
20%
15%
12%
10%
10% 8%
6% 6%
5%
0%
Río de Brasilia Sao Paulo Santiago Lima Ciudad de Buenos Bello
Janeiro de Chile México Aires Horizonte
Elaboración: ACP
Fuente: Observatorio de movilidad urbana - CAF (2015)/Memoria Anual AATE-2017
10El metro de la Ciudad de Méxi- un nivel de subsidios exorbitante desde mediados del 2018 se vie-
co, con un nivel moderado de (71%) que supera al de todas las ne realizando, y que se prevé,
subsidios (13%), alcanza una ciudades europeas (ver Gráfico acumulará 35.4% en menos de
asequibilidad del sistema entre N° 5). Además, en Buenos Aires un año. (Urgente 24, 2019) Bue-
las más bajas de la región (8% el nivel bajo de tarifas se alcan- nos Aires gasta el 4.5% del PBI de
respecto del salario mínimo). zó de manera insostenible, lo la ciudad en pago de subsidios
Buenos Aires, alcanza un están- cual se evidencia debido a la al transporte público (ver Tabla
dar ligeramente mejor (6%), con constante alza de tarifas que N° 3).
Gráfico Nº 6: Tasa de mortalidad en siniestros de tránsito en las principales
ciudades de Latinoamérica, año 2015
(# de víctimas fatales por cada 100 mil habitantes)
20,0 18,9
18,0
16,0
14,0
11,5
12,0
10,0 9,3
7,8 7,6 6,9
8,0 6,6
5,9 5,5
6,0 4,9
4,1 3,5
4,0
2,0
Brasilia Recife Bello Río de Caracas Bogotá Santiago San Montevideo Lima Ciudad Buenos
Horizonte Janeiro de Chile Pablo de México Aires
Elaboración: ACP
Fuente: Observatorio de movilidad urbana - CAF (2015)
2.3 Europa y Norteamérica
En el caso de los sistemas de tenibilidad económica del sis- en el caso de operadores de
transporte público de las ciu- tema, sino también en mayores buses, donde se probó que los
dades europeas y norteameri- costos de operación. subsidios causaron una escala-
canas, el nivel de subsidios es da de los costos de operación.
superior a los niveles latinoame- El bienestar generado en los (Pucher, Urban public transport
ricanos (ver Gráfico N° 7). Si bien usuarios puede no compen- subsidies in western Europe and
un aumento de subsidios está sar las pérdidas de eficiencia North America, 1988).
asociado a una mejora de indi- generadas por el subsidio. Eu-
cadores sociales como niveles ropa Occidental y Norteaméri-
de uso del sistema, asequibili- ca, existe evidencia de que los
dad y seguridad, la evidencia subsidios redujeron la eficiencia
muestra que esto tiene una con- y la productividad de los siste-
trapartida en no sólo menor sos- mas de transporte, por ejemplo
11“
Los subsidios reducen la eficiencia y productividad de los siste-
mas de transporte, por ejemplo, en el caso de operadores de
buses, donde se probó que los subsidios causaron una escalada
en los costos de operación de los buses en Europa Occidental y
Norteamérica.”
Gráfico Nº 7: Porcentaje del costo operativo del transporte público que
se cubre con subsidios en ciudades en Europa y Norteamérica, año 2015
Londres 10%
Oslo 33%
Viena 40%
Vancouver 49%
Barcelona 49%
Chicago 53%
Madrid 53%
Berlin 54%
Paris 58%
Boston 61%
Roma 64%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Elaboración: ACP
Fuente: Transporte desarrollo de América Latina Vol 1.
Un estudio académico del 2018 cos”, y considerando diferentes estadísticamente significativas
analizó la sostenibilidad del indicadores financieros, am- en todos los casos, sin embargo,
transporte público en 88 ciuda- bientales, sociales y operativos12. en algunos pilares los resultados
des del mundo, dividiéndolas en (Currie, Truong, & De Gruyter, fueron concluyentes (ver Tabla
sistemas “públicos” y “no públi- 2018) Las diferencias no fueron N° 4).
La estructura regulatoria del transporte público de una ciudad se clasificó como “públicas” si todos los opera-
12
dores son de propiedad pública, de lo contrario se calificaron de “no públicas”.
12Gráfico Nº 4: Resultados estadísticamente significativos de los sistemas de transporte urbano
según su estructura regulatoria
Estructura regulatoria
Indicador ¿Cuánto mejor?
Públicas No públicas
SOCIAL
Distancia del viaje de usuario promedio Mejor Peor 24%
Asequibilidad Mejor Peor 34%
Muertes relacionadas al transporte público Mejor Peor 29%
ECONÓMICO
Costo anual de operación Peor Mejor 192%
Recuperación del costo Peor Mejor 146%
Elaboración: ACP
Fuente: Currie, Truong & De Gruyter, 2018
Los resultados mostraron que las occidentales desarrolladas (Eu- las regiones occidentales desa-
ciudades con sistemas de trans- ropa Occidental, América del rrolladas, en particular América
porte “públicos” obtienen me- Norte y Oceanía) —donde el del Norte y Oceanía, aunque
jores resultados sociales: tienen nivel de subsidios es considera- también Europa Occidental, de-
tarifas más baratas, son más se- blemente superior al promedio berían apuntar a mejoras en la
guros y tienen distancias de via- (ver Gráfico N° 8)— tienen un eficiencia económica y del siste-
je más cortas; sin embargo, en mejor desempeño en indicado- ma. Mencionan que a pesar de
los sistemas privados se obtienen res ambientales y sociales pero ingentes subsidios públicos, es-
mejores resultados económicos: un peor desempeño en la efec- tos sistemas tienen bajos niveles
menores costos de operación tividad del sistema e indicadores de servicio y bajo rendimiento
y una mayor recuperación de económicos. Asia y América La- para los usuarios.
los costos a través de las tarifas. tina actúan al revés: existe ma-
Además los sistemas públicos yor eficiencia económica y del
estuvieron socialmente mejor sistema pero peores indicadores
calificados solo entre 24%-34%, sociales y ambientales.
mientras que los sistemas no-pú-
blicos fueron económicamente Si bien en el caso de América
superiores de manera conside- Latina, y también Asia, la reco-
rable 146%-192%. mendación de los expertos es
la de mejorar en los indicadores
En general, los resultados del es- sociales y ambientales, el infor-
tudio mostraron que las regiones me también recomienda que
13Gráfico Nº 8: Calificaciones en pilar económico y pilar social respecto al % de ciudades
con sistemas públicos, según continente
60%
Norteamérica Europa oriental
% de ciudades con sistemas públicos
50%
Europa occidental
40%
Medio oriente
30%
20%
R2 = 0.154
Asia
10%
Oceanía América Latina África
0%
0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Puntaje económico
60%
Norteamérica Europa oriental
% de ciudades con sistemas públicos
50%
Europa occidental
40%
Medio oriente
30% R2 = 0.598
20%
Asia
10%
África América
Latina Oceanía
0%
0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Puntaje social
Extraído de : (Currie, Truong, & De Gruyter, 2018)
142.5 Ingresos complementarios
La sostenibilidad financiera de e ingresos comerciales.
un sistema de transporte públi- Por ello, consideramos que lo En cuanto a los impuestos es-
co depende de la diversidad y recomendable es que las auto- pecíficos, están por ejemplo los
continuidad de las fuentes de ridades de transporte velen por impuestos a las propiedades in-
financiación en el mediano y obtener ingresos complemen- mobiliarias, a la tenencia de ve-
largo plazo. En lo relacionado a tarios con el objetivo de poder hículos, a los estacionamientos
la operación, la recaudación a alcanzar mayores inversiones, públicos o privados, sobretasas
través de las tarifas es una fuen- menor dependencia de las sub- a la gasolina entre otros. Existe la
te importante, pero en la mayo- venciones provenientes del re- posibilidad de utilizar este meca-
ría de sistemas se utilizan otras caudo general de impuestos, y nismo para poder por ejemplo
fuentes de ingreso, que en su permitir mantener tarifas bajas. reducir externalidades que pro-
mayoría suelen ser aportes del Para ello podríamos clasificar vienen del uso excesivo de los
gobierno a través del presupues- los ingresos complementarios en automóviles (congestión, con-
to público. dos tipos: impuestos específicos taminación, etc.), sin embargo
Gráfico Nº 9: Porcentaje del costo operativo del transporte público que se
cubre con tarifas en ciudades de Europa
(%)
Londres 68% 10% 21%
Oslo 54% 33% 13%
Barcelona 48% 49% 2%
Chicago 42% 53% 3%
Vancouver 39% 49% 12%
Boston 35% 61% 4%
Paris 30% 58% 3%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Tarifas (%) Costo de subsidios (%) Otras rentas complementarias (%)
Elaboración: ACP
Fuente: (CAF Banco de Desarrollo de América Latina, 2018)
15“
La sostenibilidad financiera de un sistema de transporte público
depende de la diversidad y continuidad de las fuentes de fi-
nanciación en el mediano y largo plazo.”
sigue siendo una carga sobre el se reduce 1.2% el tráfico, por lo leres y ventas de propiedades,
contribuyente. tanto puede ser más una excusa así como patrocinio comercial
para aumentar la recaudación aquellos acordados con Bar-
Esto se realiza por ejemplo en que para disminuir externalida- clays Cycle Hire y Emirates Air
Vancouver, donde Translink tie- des. (Crôtte, Noland, & Graham, Line. Dentro de esta categoría
ne la potestad de definir las ta- 2009) también se encuentran ingre-
rifas de servicios de transporte y sos por licencias de taxi, alqui-
tasas impositivas adicionales Por lo tanto, creemos que sería ler de bicicletas, servicio de
(sobre la propiedad, combus- mejor enfatizar en los ingresos transporte para aquellos que
tible, impuesto al parqueo, re- comerciales. Estos ingresos in- no pueden hacer uso del trans-
cargo en facturas de electrici- cluyen: peajes urbanos, ingresos porte público (personas mayo-
dad) dentro de la jurisdicción por la explotación de propieda- res, con discapacidades). TfL
del Metro de Vancouver. Esta des inmobiliarias de las agen- también puede vender propie-
atribución confiere a TransLink cias de transporte, mecanismos dades que ya no son necesa-
capacidades propias de una de captura de valor del suelo al rias para la operación y tener
agencia de impuestos y recau- construir los sistemas de transpor- ganancias de capital. (Trans-
do. Por tal motivo, las fuentes de te, e ingresos que pueden pro- port for London, 2019)
ingreso de TransLink son estables ducir las agencias de transporte
y no dependen de transferen- por conceptos como la publici-
cias gubernamentales. (ver dad, el alquiler o uso de los es-
Gráfico N° 12) pacios en las estaciones, y el uso
de su infraestructura para insta-
Sin embargo es importante con- lar y usar redes de telecomuni-
siderar que por ejemplo, el im- caciones como la fibra óptica.
puesto a los combustibles es un Podemos observar por ejemplo
mecanismo cuestionable para la composición de estos ingresos
reducir las externalidades de los en el caso del Metro de Santia-
automóviles, ya que genera una go de Chile, que cubre el 7.5% de
pobre reducción del tránsito, sus costos de operación con este
tal como muestran diversos es- tipo de ingresos (ver Gráfico N° 10).
tudios en ciudades de Latinoa- En el caso de Londres, los ingre-
mérica, Asia, Europa y Nortea- sos de Transport for London (TfL),
mérica. (Ling Khoo, Ping Ong, la autoridad de transporte de la
& Chen Khoo, 2012) (Good- ciudad, provienen en un 21% de
win, Dargay, & Hanly, 2004) Por ingresos complementarios (1.2
ejemplo, en Ciudad de México billones de dólares), (ver Gráfico
se calculó que subiendo 10% el N° 9). Estos ingresos provienen
precio de los combustibles sólo de cobros por publicidad, alqui-
16Gráfico Nº11: Distribución porcentual de los ingresos de Translink,
autoridad de transporte de la ciudad de Vancouver
Ingresos por peajes; 3%
Bienes, raíces
e intereses; 0%
Otros ingresos; 8%
Recaudo; 39%
Impuesto a la
propiedad; 23%
Impuesto sobre el
combustible; 26%
Elaboración: ACP
Fuente: (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2018)
Gráfico Nº10: Distribución porcentual de los ingresos no tarifarios
del Metro de Santiago de Chile en el primer semestre del año 2017
Otro; 2,6%
Arriendo terrenos; Asesorías; 0,9%
3,4%
Arriendo terminales
internacionales; 6,8%
Arriendo espacios Arriendo locales,
para antenas te- espacios comer-
lefónicas y fi- ciales y publici-
bra óptica; tarios; 62,0%
24,3%
Elaboración: ACP
Fuente: (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2018)
172.6 Ingresos redistributivos
Evidencia internacional
Los subsidios al transporte públi- dios eran progresivos, aunque la de los pasajeros que utilizan los
co suelen justificarse por motivos disminución del uso del autobús distintos tipos de transporte. Un
sociales y distributivos, sin em- frente al tren —este último con estudio realizado en el Reino
bargo, existe un debate vigente mayor proporción de usuarios Unido, con datos de 1995-1997,
en la academia en cuanto a su con ingresos medios o altos—, mostró que los autobuses eran
efectividad para lograr efectos redujo esta progresividad al final utilizados en mayor medida por
progresivos, es decir, que esta de dicho periodo. (Guriai & Go- personas de bajos ingresos, mu-
medida beneficie a los más po- llinz, 1986) jeres, así como menores de 24 y
bres. Las políticas progresivas son mayores de 60 y por lo tanto los
aquellas en las que se disminuye Sin embargo otros autores en- subsidios a este modo de trans-
la desigualdad debido a que cuentran que los subsidios al porte tuvieron efectos progre-
las personas con ingresos bajos transporte en general muestran sivos. En contraste, los subsidios
se benefician más que aquellas un impacto distributivo neutral al sistema de trenes, utilizado
con ingresos altos. Lo contrario o regresivo. En un estudio del principalmente por turistas, per-
son las políticas regresivas, que Banco Mundial, que analizó di- sonas de clase trabajadora y de
son aquellas que aumentan la ferentes políticas de subsidios ingresos altos, generaba efectos
desigualdad ya que las perso- al transporte urbano público en regresivos. (Fearnley, 2006)
nas de ingresos medios o altos Santiago de Chile concluyó que
se benefician más que aquellos estas no mejoran la situación Por lo tanto se debe tener en
con menores ingresos. de los más pobres. (Serebrisky, cuenta que los otros subsidios
Gomez-Lobo, Estupinan, & Mu- aplicados a la oferta de trans-
Algunos investigadores han noz-Raskin, 2009) Asimismo, otros porte (e.g. subsidios a la gaso-
mostrado que los subsidios al estudios detallan que los subsi- lina, inversión directa del go-
transporte público pueden ser dios del lado de la oferta, pro- bierno en infraestructura, entre
progresivos. En un estudio que porcionados al operador, son, otros) tienen mayores críticas de
evaluó los incrementos de subsi- en su mayor parte, neutros o acuerdo a la evidencia mencio-
dios en EEUU entre los años 1970- regresivos; mientras que los sub- nada. El estudio de Gómez-Lo-
1979, se mostró que los subsidios sidios del lado de la demanda, bo Echenique del 2007 analizó el
beneficiaron a los sectores más proporcionados al usuario, ob- efecto de cinco tipos de subsi-
pobres, aunque con problemas tienen mejores resultados, aun- dios distintos sobre la distribución
en la focalización. (Pucher, Equi- que muchos de ellos tampoco del ingreso en Santiago de Chile:
ty in transit financing : the distri- mejoran la distribución del in- (1) tarifa preferente a estudian-
bution of the costs and benefits greso. (Gómez-Lobo Echenique, tes y ancianos, (2) Inversión del
of transit subsidies among inco- 2007) gobierno en el sistema de me-
me classes, 1981) En el mismo tro, (3) subsidios a la gasolina, (4)
sentido, un estudio en Nueva También existe evidencia de subsidios al diésel y a la tarifa de
Zelanda que evaluó el periodo que la progresividad del subsi- bus, y (5) transferencias directas
1983-1989, mostró que los subsi- dio depende de la distribución a hogares pobres.
1. Tarifa preferente a estudiantes
En el caso de las tarifas preferen- ciado a través de un aumento el estado le fija a cada una un
tes a estudiantes, esta medida de la tarifa al resto de usuarios. tope de pases y esta debe elegir
consiste en un subsidio cruzado a El pase sólo es válido para estu- con qué criterios otorgarlo a sus
través de un pase de estudiante diantes a partir de 5to grado de alumnos. Por ejemplo, la Univer-
que genera descuentos en el sis- primaria de colegios públicos, sidad de Chile selecciona sólo
tema de metro y de buses finan- y en el caso de universidades, a estudiantes que tengan un in-
18greso per cápita mensual menor medios los que sostienen el sub- mente— utilizan menos el auto-
a 833 dólares. En el caso de po- sidio, y paradójicamente los dos bús. Típicamente, los miembros
licías, niños y ancianos, el pasaje deciles más ricos reciben tam- no-estudiantes con menores in-
es gratuito y también se financia bién en promedio beneficios. gresos van al trabajo caminando
a través de un subsidio cruzado. o no trabajan y los trabajadores
El efecto promedio del subsidio con mayores ingresos suelen ir en
Los efectos redistributivos de esta es transferir ingresos desde los auto.
política a nivel del sistema de bu- hogares sin estudiantes hacia
ses, genera una disminución de los hogares con estudiantes. Por
la desigualdad de 0.16, medida ello, tanto los más pobres como
por la variación del índice de los más ricos son los beneficiados,
Gini13. Sin embargo, analizando ya que tienen proporcionalmen-
las transferencias netas a nivel de te más estudiantes, debido a
deciles14 , sólo los dos deciles más que en dichos deciles los miem-
pobres reciben en promedio un bros no-estudiantes —personas
beneficio, son los 6 deciles inter- en edad de trabajar particular-
2. Inversión pública en la infraestructura del metro
Otro esquema es el subsidio a cia será tomada como el monto los usuarios no son los sectores
la inversión del metro, donde el del subsidio a cada viaje. más pobres, sino principalmente
Estado hace que las tarifas sean la clase media. En general, este
más baratas a través del finan- El resultado es desalentador si tipo de subsidio generará efec-
ciamiento de la infraestructura, se revisa el efecto en la distribu- tos progresivos dependiendo de
que asciende a US$ 290 millones ción del ingreso, ya que es una qué tipo de distritos se conecte
al año. Se calculó que si se co- política regresiva que aumenta con cada línea. Si permite el ac-
brara el costo total de recupero en 0.27 el índice de gini de los ceso de distritos pobres al siste-
del sistema de metro, las tarifas hogares evaluados. Esto sucede ma, será más probable que sea
serían 193% más altas (es decir debido a que el beneficio recae progresivo.
casi el doble) que las actuales sobre aquellos que utilizan direc-
tarifas, por lo tanto, esta diferen- tamente el metro, sin embargo,
3. Subsidios a la gasolina
En 2006, impuesto a la gasolina cuando se generaron alzas en altas son aquellas que utilizan
representó alrededor del 35% el precio internacional del pe- proporcionalmente más el auto-
del precio final y el 11% del pre- tróleo, el gobierno decidió rea- móvil, por lo tanto, estas reduc-
cio final del diésel. Si bien ambos lizar reducciones en el impuesto ciones generan un impacto que
precios están por encima de su a la gasolina con el objetivo de benefician principalmente este
valor real, esta diferencia ge- reducir los costos de transporte segmento. Si bien eso también
nera un “subsidio” neto hacia en auto. puede beneficiar a las clases
el diésel que tenía como obje- medias, en general la crítica a
tivo la disminución de las tarifas Esta medida fue altamente re- esta política es que no permite
al transporte público a través gresiva con un impacto de 0.36 la focalización hacia aquellos
de buses, quienes utilizan este en aumento de desigualdad. El que realmente necesitan dicho
tipo de combustible. Asimismo, motivo es claro, las clases más beneficio.
13
Recordar que el índice de gini está relacionado al grado de desigualdad de los ingresos, y a mayor índice
mayor desigualdad en la distribución.
14
Se divide a los usuarios en 10 grupos de menor a mayor ingreso.
194. Subsidios al diésel y a la tarifa del bus
Otra medida posible es la de neficios del menor impuesto al aproximado de 0.11, el cual no
subsidiar a los buses a través de diésel fue para el transporte de es muy alto. El beneficio sería
reducirles el impuesto al diésel buses, el resto benefició a la in- proporcional a la cantidad de
o directamente otorgarles una dustria de camiones y a usuarios viajes que toma cada familia en
transferencia para reducir el pre- de autos y camionetas. Por lo bus, y dado que los hogares con
cio del servicio de transporte. El tanto, resulta una medida muy ingresos bajos utilizan de mane-
estudio concluye que el subsidio costosa e indirecta para reducir ra más intensiva el transporte
al diésel es una medida equivo- las tarifas del transporte público. por buses, esta medida tiende a
cada debido a que no se foca- ser progresiva aunque sin tener
liza correctamente en aquellos En el caso de subsidiar directa- un impacto muy importante.
que realmente lo necesitan. Se mente la tarifa de bus, esto sí
midió que solo el 58% de los be- tendría un efecto progresivo,
5. Transferencias directas a hogares pobres
El esquema de transferencias esta efectividad debido a que Tanto el Banco Mundial como la
directas a los hogares más po- permiten focalizar correctamen- CAF llegan a conclusiones simi-
bres por aumento de precios del te a los beneficiarios, y otorgar lares. Recomiendan realizar sub-
petróleo fue aplicado en Santia- el beneficio a quien verdadera- sidios a la demanda, focalizados
go durante los años 2004, 2005 mente lo requiere. (Gómez-Lobo en ciertos usuarios más necesita-
y 2006. Este consistía en otorgar Echenique, 2007) dos ya que es la opción que me-
transferencias directas de dinero jor cumple con el objetivo social
a personas que cumplieran con Esto muestra que las políticas de del acceso al transporte público
requisitos que certifiquen su con- asequibilidad que subsidian pre- y a la vez generar un sistema sos-
dición de vulnerabilidad y po- cios no son de gran ayuda para tenible económicamente. Esta
breza para aliviar el incremento los pobres y de hecho pueden opción bien diseñada permite a
en los precios del petróleo. Los dañarlos, como es el caso de los operadores tener tarifas sufi-
candidatos eran: pensionistas los subsidios cruzados aplicados cientes para recuperar sus cos-
que reciben menos de 100,000 en los pases preferenciales o los tos, así como mejorar la vida de
pesos chilenos al mes (US$ 150, subsidios a inversión en transpor- los más pobres, a través de siste-
aproximadamente), participan- tes modernos poco usados. Por mas de información y tarjetas in-
tes de otros subsidios a la familia, lo tanto, podemos observar que teligentes que permiten focalizar
asistencia de pensión, y partici- de implementarse una política el subsidio correctamente. Estos
pantes de programa Chile Soli- de subsidios al transporte públi- sistemas también permiten me-
dario. co, lo adecuado sería que esta dir de manera precisa la soste-
se aplique principalmente a tra- nibilidad del sistema y el impac-
Esta política es particularmente vés de transferencias directas y to generado por el subsidio en
positiva debido a que tiene un focalizadas en los más pobres, y cuanto a frecuencias de viaje y
efecto progresivo más alto que no a través de inversión pública accesibilidad. (Banco Mundial,
el resto, alcanzando una reduc- en infraestructura o subsidios in- 2014) (CAF Banco de Desarrollo
ción del índice gini de 0.34. Las directos que no tienen una co- de América Latina, 2018)
transferencias directas tienen rrecta focalización (ver Tabla N° 5).
“
Las transferencias directas tienen (...) efectividad, debido a que
permiten focalizar correctamente a los beneficiarios, y otorgar
el beneficio a quien verdaderamente lo requiere.”
20Tabla Nª 5: Efectos en la distribución del ingreso de los usuarios de
diferentes políticas de subsidio en la ciudad de Santiago de Chile
(variación de índice de Gini)
Politica de subsidio Efecto de desigualdad
Transferencias directas a hogares pobres -0.34
Tarifas preferenciaes en los buses -0.16
Subsidios directos a la tarifa de bus -0.11
Tarifas preferenciales en el metro 0.13
Inversión pública en la infraestructura del metro 0.27
Subsidios a la gasolina 0.36
Elaboración: ACP
Fuente: Andrés Gómez- Lobo Echenique (2007)
Situación de Lima Metropolitana
Como indicamos anteriormen- En la actualidad, el Metro de Metropolitano y los corredores
te, la progresividad del subsidio Lima, el Metropolitano y los corre- complementarios, podemos ob-
—y por lo tanto su efectividad dores complementarios no tienen servar que ambos poseen un
para beneficiar a los más nece- una importante incidencia sobre bajo porcentaje de usuarios de
sitados— depende de la distribu- el transporte de los niveles socioe- nivel D/E, sin llegar a representar
ción de los pasajeros que utilizan conómicos E y D, ya que sólo un en ningún caso más del 15% del
los distintos tipos de transporte. 5.1% de estos sectores utiliza algu- total (ver Gráfico N° 13). Inclusive
(Fearnley, 2006) Si por ejemplo no de estos medios de transporte, puede apreciarse que existe una
un sistema de metro es utilizado la gran mayoría de ellos se trans- baja proporción de usuarios de
principalmente por personas de porta en combi o coaster (42%) o nivel C, siendo aquellos de nivel
ingresos medios o altos, es alta- bus (22%) (ver Gráfico N° 12). Por A/B en promedio más del 50% de
mente probable que un subsidio lo tanto, se observa el bajo uso los usuarios de estos sistemas de
general produzca una redistribu- de las infraestructuras más mo- transporte.
ción de pobres hacia los ricos. Por dernas de transporte por parte
lo tanto es pertinente evaluar con de los sectores más vulnerables. Asimismo, para el caso específi-
datos cuál es la situación actual (Lima Cómo Vamos, 2018) co del Metropolitano, un estudio
de los sistemas de transporte de del BID muestra que existe un 64%
Lima Metropolitana. Asimismo, si vemos qué secto- de encuestados muy pobres que
res utilizan el Metro de Lima, el respondieron que no utilizaron
“
Si un sistema de metro es utilizado principalmente por personas
de ingresos medios o altos, es altamente probable que un sub-
sidio general produzca una redistribución de pobres hacia los
ricos”
21nunca el servicio en la última se- Gráfico Nº12: Principal método de transporte dentro de la ciudad
mana, frente a sólo un 25% y 26% para ir a su trabajo, oficina o centro de estudio
en los estratos C1 y C2, respecti- (nivel socioeconómico D/E)
vamente. Esto evidencia que el
Metropolitano en la actualidad Metro de Lima; 2%
no llega a ser utilizado por las Corredores comple-
personas más vulnerables (estra- Metropolitano; 2% mentarios; 1%
to E), sino principalmente por los
estratos medios (C y D). El estrato
E no logra utilizar estos medios de
transporte debido a la ausencia Otros; 15%
de vías, la irregularidad e infor-
Combi o coaster
malidad de los asentamientos, así (cúster); 42%
como la falta de empleo. (Banco Camino o voy
Interamericano de Desarrollo (BID), a pie; 16%
2016)
Bus; 22%
Elaboración: ACP
Fuente: (Lima, Cómo Vamos, 2018)
“
Políticas de asequibilidad que subsidian precios no son de gran
ayuda para los pobres y, de hecho, pueden dañarlos..”
Gráfico Nº 13: Principal método de transporte dentro de la ciudad
para ir a su trabajo, oficina o centro de estudio
(por nivel socioeconómico)
100%
29%
80% 46%
56% 55% 49%
60%
41%
40%
40% 35%
29% 35%
20%
29%
15% 14% 10% 15%
0%
Metropolitano Metro de Lima Corredores Bus Combi o coaster
complementarios (cúster)
D/E C A/B
Elaboración: ACP
Fuente: Lima Cómo Vamos (2018)
22También puede leer
