La reforma energética: El futuro del sector eléctrico mexicano

Ciudad de México, D.F., a 2 de septiembre de 2013

     La reforma energética: El futuro del sector eléctrico mexicano

Resumen ejecutivo: La reforma constitucional propuesta por el Gobierno
Federal permitirá la generación eléctrica a particulares, exceptuando la
generación mediante el uso de tecnología nuclear. La distribución y
transmisión de energía eléctrica seguirá estando a cargo de la CFE, la cual
podrá celebrar contratos con particulares.

La aprobación de la reforma y de la subsecuente legislación secundaria
conllevaría a una reestructuración profunda del sector eléctrico mexicano.
La reforma crearía las bases para la modernización de las plantas eléctricas
con tecnologías más eficientes y menos contaminantes, así como de la
infraestructura de transmisión, lo cual ofrecería nuevas oportunidades a las
empresas del sector.

I.       Introducción

Con fecha 12 de agosto de 2013, el Gobierno Federal presentó al Congreso de la
Unión una iniciativa para reformar los artículos constitucionales en materia
energética (la “Iniciativa”). De ser aprobada, la reforma propuesta llevaría a una
reestructuración profunda del sector energético mexicano. Se espera que la
reforma propuesta – o por lo menos sus elementos esenciales – sea/sean
aprobada/dos en el transcurso del año. La presente información expone el marco
legal actualmente aplicable al sector eléctrico, el contenido de la reforma
propuesta en materia eléctrica, así como el posible impacto y las nuevas
oportunidades para empresas privadas del sector que pudieran surgir al
aprobarse.

II.     El sector eléctrico mexicano en la actualidad

Hoy en día, la generación, transmisión y distribución de electricidad para el
servicio público es una actividad exclusiva del Estado, ejercida por la empresa
paraestatal Comisión Federal de Electricidad (CFE). La participación privada en el
sector eléctrico está permitida exclusivamente en ciertas modalidades que no son
consideradas de “servicio público”.

Las modalidades más importantes son Productor Independiente de Energía (“PIE”)
y el autoabastecimiento. La modalidad de PIE consiste en vender la electricidad
exclusivamente a la CFE en base a la asignación del contrato de compraventa
adjudicado vía licitación pública. Debido a una obligación legal de la CFE de
comprar la energía eléctrica que resulte de menor costo para ella1, la licitación de
proyectos a PIE para tecnologías renovables (en este caso eólico) ha sido la
excepción. Por otro lado, el autoabastecimiento consiste en la generación de
energía eléctrica para la satisfacción de necesidades propias del generador, e
incluye la generación de energía eléctrica por sociedades de autoabastecimiento
que pueden suministrar energía eléctrica a sus socios. Bajo esta figura, se permite
la constitución de sociedades de autoabastecimiento entre un socio
desarrollador/inversionista y – un mínimo – de dos socios consumidores. Como la
ley no exige una proporcionalidad entre la participación y el consumo de la energía
generada por la sociedad de autoabastecimiento, y cada socio consumidor
únicamente requiere una participación mínima, la entrega de energía a los socios
consumidores desde el punto de vista comercial resulta entonces una venta de
energía al socio consumidor. Recientemente los desarrolladores fotovoltaicos han
incursionando en la modalidad de Pequeño Productor. El Pequeño Productor
consiste en proyectos con una capacidad máxima de 30 MW y vende
exclusivamente a la CFE, recibiendo una contraprestación en base al Costo Total
de Corto Plazo (“CTCP”, costos de producción de la CFE).

La participación de empresas privadas en la generación eléctrica nacional es
considerable2 y la modalidad de generación privada de autoabastecimiento ha

1
        Art. 36 BIS de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
2
        Para finales del 2011, se registró que 29.1% de la generación bruta eléctrica fue
        aportada por PIEs, 4.9% de autoabastecimiento y 4.3% de cogeneración. Fuente:
        “Prospectiva del sector Eléctrico 2012-2026”, documento PDF publicado por la

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permitido la incursión de las energías renovables en la generación eléctrica3. La
proliferación de energías renovables en la matriz energética se ha visto restringida
por falta de infraestructura de transmisión. Asimismo, las restricciones
regulatorias en relación con los socios autoabastecedores han dificultado y
encarecido el financiamiento de los proyectos.

Los costos de producción de la CFE son elevados, en particular las tarifas
industriales en comparación a las tarifas ofrecidas en otros países, lo que afecta la
competitividad nacional4, mientras que el Estado subsidia ciertas tarifas eléctricas
del sector residencial y agropecuario5.

III.    La reforma propuesta para el sector eléctrico

La Iniciativa propone una profunda restructuración en el mercado eléctrico,
planteando la posibilidad de generación de electricidad para inversión privada. No
obstante, la transmisión y distribución de energía eléctrica seguirán siendo
actividades y servicios suministrados por el Estado (precisamente, a cargo de la
CFE), en la cual se permitirá la celebración de contratos con particulares.

        Secretaría de Energía, pág. 93. Encontrar en el siguiente URL:
        http://www.aiest.unam.mx/biblio/ PSE_2012_2026.pdf.
3
        De los 259.2 TWh de electricidad bruta generada para el servicio público en el
        2011, 16.34% provino de energía renovables, es decir 42.35 TWh. En total, por
        fuente renovable, las estadísticas fueron las siguientes: 13.8% hidráulica, 0.04%
        eólica, 2.5% geotérmica. Ver cita anterior, pág. 92.
4
        En 1998, las tarifas de suministro de electricidad en México eran 10% más altas
        que las tarifas promedio en los países OCDE; para 2013 esta diferencia ha crecido
        a 44%. Fuente: “Luz a la competitividad nacional: propuesta de reforma al sector
        eléctrico en México”, documento publicado por el CIDAC el 19 de agosto, 2013:
        pág. 8.
5
        Para finales del 2011, el subsidio total al sector doméstico del suministro de
        electricidad sumó a 38,902 millones de pesos mientras que para el sector agrícola
        fue 6,768 millones de pesos. Fuente: “Tarifas relación precio-costo de energía
        eléctrica por sector de consumo”, documento en línea publicado por la CFE.
        Encontrar en el siguiente URL: http://www.cfe.gob.mx/SiteAssets/Lists/Preguntas
        Frecuentes/NewForm/Anexo%20estad%C3%ADstico%20quinto%20informe%20de
        %20gobierno.pdf

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1.      Generación eléctrica por empresas privadas

La Iniciativa no contempla una privatización de la CFE, mas una apertura del sector
eléctrico. Empresas privadas podrán generar electricidad y venderla a terceros sin
que sea necesario que la estructura de la venta no sea considerada como “servicio
público”. Se libera el candado constitucional que reserva la generación “que tenga
por objeto el servicio público” al Estado. Con esto se convertirán en obsoletas las
modalidades de generación eléctrica previstas en la Ley del Servicio Público de
Energía Eléctrica que definen todas las modalidades consideradas como servicio
no público y, por ende, abiertas para la generación privada y los requisitos de las
misma.

Los productores de energía eléctrica podrán colocar la electricidad generada
libremente, sin que se les restrinja sus consumidores a la CFE – como en el caso
del Productor Independiente de Energía – o a socios consumidores de una
sociedad de autoabastecimiento. Lo anterior facilitará y bajará los costos del
financiamiento de los proyectos.

Funcionarios del Gobierno Federal han explicado que de la venta a usuarios por
generadores privados se excluirán ciertos usuarios que tendrán que seguir
comprando a través de la CFE, y mencionan que los usuarios domésticos
pertenecerán a dicho grupo.

2.      El servicio público de distribución y transmisión de energía eléctrica

La CFE seguirá estando a cargo del servicio público de la distribución y transmisión.
A pesar de ello, y aunque la Iniciativa prohíbe el otorgamiento de concesiones,
existirá la posibilidad de celebrar contratos “con particulares en los términos que
establezcan las leyes”. Habrá que esperar la promulgación de las le es secundarias
que abarquen estos contratos para poder analizar ulteriormente el alcance de los
mismos ya que aún no se precisa su naturaleza en la exposición de motivos de la
Iniciativa. No obstante, funcionarios del Gobierno Federal han adelantado que el
sector privado podrá tener presencia en la construcción y operación de líneas de
transmisión y distribución mediante contratos o asociaciones con la CFE.

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3.      El árbitro independiente

Los documentos de la Iniciativa mencionan que se creará una entidad que fungirá
como “árbitro independiente” para garantizar el acceso de todos los productores
(CFE y particulares) al mercado eléctrico bajo las mismas reglas. Según se entiende
en los documentos oficiales, el árbitro independiente decidirá también la energía
que la CFE comprará de cada productor, indicando cuál será “la energía en bloque
más barata”.

IV.     Impacto de la reforma en el sector electricidad

La Iniciativa crea la base constitucional para una reestructuración del mercado
eléctrico mexicano mediante la legislación secundaria. El impacto de la Iniciativa
para las empresas de sector eléctrico dependerá de la legislación secundaria,
respecto a la cual la Iniciativa no adelanta información sino lo que son objetivos y
metas que se pretenden lograr a través de ella. Con la reforma en materia
eléctrica, el Gobierno Federal busca que se bajen las tarifas eléctricas y que se
sustituyan plantas eléctricas de tecnologías contaminantes y poco eficientes con
plantas menos ó 0 contaminantes y más eficientes. La Iniciativa menciona el
fomento a la producción de electricidad a partir de gas natural y energías limpias.

Los PIEs que actualmente pueden vender la electricidad generada únicamente a la
CFE, podrán expandir sus plantas y vender su energía a terceros. Las sociedades de
autoabastecimiento podrán vender la energía eléctrica generada a cualquier
tercero, sin que tengan éstos que convertirse en socios consumidores de la
sociedad de autoabastecimiento. La flexibilidad respecto a los consumidores
tendrá una repercusión positiva en las condiciones de financiamiento de los
proyectos. Al mismo tiempo, la Iniciativa menciona que la reforma permitirá un
mejor desarrollo de infraestructura de transmisión, y que garantizará el acceso y
uso no discriminatorio a todos los generadores de electricidad en las mismas
condiciones. Con ello, se eliminará uno de los obstáculos más relevantes para los
productores privados de energía. Todo indica que la reforma beneficiará a
generadores que usan tecnologías con bajos costos de producción que no
contaminen o contaminen poco.

Desde un punto de vista legal-regulatorio y con base a la información accesible en
este momento, los proyectos privados en operación y desarrollo podrán realizarse

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bajo el nuevo marco legal, exceptuando los proyectos que tienen como
consumidores de la electricidad generada a usuarios domésticos. Estos últimos no
calificarán como usuarios a los cuales podrán vender las empresas privadas. Será
necesario esperar la legislación secundaria para saber si la exclusión incluirá
usuarios de todas las tarifas residenciales.

El impacto positivo en concreto que tendrá la reforma en el sector de energías
renovables es aún poco claro. Las bases que permitieron el desarrollo de
proyectos renovables cambiarán sin que se tenga conocimiento de las nuevas
reglas del juego. La tecnología eólica ha encontrado su mercado con el
autoabastecimiento y la ejecución de Power Purchase Agreements (PPAs) con
clientes industriales. La tecnología fotovoltaica es todavía incipiente en el país. Las
empresas fotovoltaicas están buscando las modalidades de autoabastecimiento y
de Pequeño Productor. Los consumidores potenciales del autoabastecimiento son
clientes que tienen tarifas altas con la CFE. En la modalidad de Pequeño Productor
la contraprestación se calcula en base al CTCP (Costo Total de Corto Plazo de la CFE
– costos de producción).

Los proyectos renovables dependen de la posibilidad de firmar contratos de PPA a
largo plazo con contraprestaciones que les permitan un desarrollo
financieramente viable. Actualmente, los proyectos renovables pueden compiten
dadas las altas tarifas de la CFE (autoabastecimiento) o por los altos costos de
producción (Pequeño Productor). El pilar de los proyectos – la contraprestación –
se verá afectado por la Iniciativa. Se espera que las tarifas eléctricas de los
generadores privados sean menores que las tarifas actuales de la CFE, mientras se
desconoce el impacto de la reforma en los costos de producción (CTCP) de la CFE.
Al mismo tiempo, la reforma constitucional abre la posibilidad de que tecnologías
convencionales con costos de producción menores que las energías renovables
entren en el mercado.

Los documentos de la Iniciativa no esclarecen cómo se pretende garantizar la
participación de aquellas tecnologías de generación con energías renovables en el
nuevo mercado eléctrico, cuyos costos de producción aún son más altas que los de
las tecnologías convencionales. Aún así, la Iniciativa confirma que la meta de que
35% de la generación eléctrica del país provenga de fuentes limpias (energías
renovables y nuclear), para el 2024, se logrará conforme a lo establecido en la Ley
General de Cambio Climático. Uno de los objetivos de la reforma según la Iniciativa

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es el de corregir las limitaciones del marco legal actual para agregar capacidad de
energías renovables a gran escala mediante la creación de un mercado
competitivo. Para alcanzarlo, será necesario que tecnologías renovables obtengan
algún tipo de beneficio o incentivo. Es importante que el Gobierno publique las
nuevas condiciones de generación a la brevedad posible y de cómo pretende
encausar la inversión privada hacía las tecnologías sustentables de tal manera que
se logre la matriz energética deseada. En caso contrario, existirá el peligro de que
se estanque la inversión en proyectos renovables – en particular en proyectos
fotovoltaicos –.

La generación de electricidad con tecnología nuclear seguirá siendo una actividad
exclusiva del Estado (CFE). El Gobierno Federal se refiere en la Estrategia Nacional
de Energía 2013-2027 a la energía nuclear como una opción factible, para llegar a
una porcentaje del 35% de generación no-fósil hasta el año 2025. En su caso, la
construcción de una planta nuclear se licitaría por parte de la CFE como un
proyecto de generación de la misma.

Contacto:

El presente documento ofrece nuestro análisis de la Iniciativa en base a los
documentos de la misma e información publicada por el Gobierno Federal
relacionada con la misma. El documento ha sido preparado exclusivamente para
efectos de información y no pretende ser consejo legal específico.

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