La relación Estados Unidos-América Latina: 30 años
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42 / Pensamiento Iberoamericano
La relación
Estados Unidos–
América Latina: 30 años
Bruno Binetti y Michael Shifter*
Diálogo Interamericano
A pesar de la proximidad La falta de dinamismo del vínculo no es
geográfica y los lazos históricos, nueva. Desde comienzos del siglo XXI,
las relaciones entre Estados cambios políticos en América Latina
Unidos y América Latina hoy -como el ascenso de la izquierda en
son cordiales pero distantes. muchos países- han alejado a la región
Desde hace tiempo no existe de Washington. Por su parte, Estados
una agenda compartida ni Unidos prioriza otras áreas del mundo,
discusiones a nivel hemisférico como Medio Oriente y crecientemente
sobre los problemas más Asia, y solo mira hacia el sur cuando
apremiantes, como la respuesta a estallan crisis con impacto doméstico,
la COVID-19, el deterioro de la como la migración en la frontera con
democracia, el cambio climático y México.
la cooperación económica.
También se produjeron
transformaciones a nivel global. El
ascenso de China y su creciente
presencia diplomática y económica
en América Latina marcaron un
cambio de época: por primera vez
en un siglo Estados Unidos no es la
potencia indiscutida en la región. La
influencia de Washington sigue siendo
* Michael Shifter es presidente del Diálogo Interamericano. Bruno Binetti es investigador no residente del Diálogo
Interamericano y candidato de doctorado en la London School of Economics.La relación Estados Unidos–América Latina: 30 años / 43
considerable, especialmente en México de Libre Comercio de América del
y Centroamérica, pero parece ir en Norte (NAFTA) con México y Canadá.
declive. Para los presidentes George H.
W. Bush y Bill Clinton, el acuerdo
En este artículo analizaremos las generaría oportunidades de negocios
últimas tres décadas de relación para las empresas estadounidenses y
entre Estados Unidos y América potenciaría el desarrollo en México,
Latina, destacando cambios y reduciendo la emigración. Tal era la
continuidades que ayuden a entender confianza en los beneficios del libre
la situación actual. A grandes rasgos, la comercio que, tras la firma del NAFTA,
cooperación hemisférica tuvo un auge Clinton reflotó la idea de Bush padre
al terminar la Guerra Fría, pero durante de crear un Área de Libre Comercio de
los 2000 comenzó un estancamiento las Américas (ALCA).
que se mantiene hasta hoy.
Además del liberalismo económico,
El optimismo el segundo pilar de la cooperación
de la “era neoliberal” hemisférica durante los años 90 fue la
democracia. En contraste con la época
Tras la caída de la Unión Soviética, un de la Guerra Fría, cuando en nombre
Estados Unidos fortalecido y confiado del combate al comunismo Washington
impulsó una agenda hemisférica basada apoyó dictaduras en la región, se
en la promoción de la democracia instaló la idea de que la preservación
liberal y el libre mercado. Muchos de la democracia no era solo un tema
países latinoamericanos se sumaron doméstico, sino una responsabilidad
con entusiasmo: querían consolidar colectiva. La Organización de Estados
sus frágiles democracias y buscaban Americanos (OEA) cobró nuevo
dejar atrás la “década perdida” de los protagonismo en este marco como
años 80, signada por la inestabilidad institución dedicada a la defensa de
económica y las crisis de deuda. Líderes valores comunes como la democracia y
cercanos a Washington ganaron el los derechos humanos.
poder en casi toda la región.
En 1994 (tres años después de la
El resultado fue la difusión del llamado primera Cumbre Iberoamericana),
Consenso de Washington, basado Clinton fue anfitrión en Miami de la
en la liberalización del comercio, primera Cumbre de las Américas,
la desregulación financiera, las donde los presidentes se reunieron
privatizaciones de activos públicos y, bajo el lema “Democracia, Libre
en términos generales, una reducción Comercio y Desarrollo Sostenible en
del rol del Estado en la economía. las Américas”, todo un símbolo de la
En 1992, con apoyo bipartidista en época. En 2001, ya bajo el gobierno de
Estados Unidos, se firmó el Acuerdo George W. Bush y tras la experiencia44 / Pensamiento Iberoamericano
autoritaria en Perú bajo Alberto de la agenda de Estados Unidos hacia
Fujimori, se firmó la Carta Democrática América Latina. La “guerra contra las
Interamericana. La Carta formalizó drogas”, lanzada por el presidente
todas las resoluciones y protocolos de Nixon, se había extendido a América
la OEA para la defensa colectiva de la Latina. En 1989, por ejemplo, Bush
democracia, incluyendo sanciones para padre ordenó la invasión de Panamá
países que retornen al autoritarismo. para expulsar al dictador Manuel
Noriega, antiguo colaborador de la
Tras la caída de la CIA acusado de narcotráfico. En 2000,
Clinton negoció el Plan Colombia,
Unión Soviética, mediante el cual Estados Unidos
un Estados Unidos otorgaría 10.000 millones de dólares
fortalecido y confiado en asistencia a Colombia hasta
impulsó una agenda 2015 para combatir a las guerrillas,
vinculadas al tráfico de drogas.
hemisférica basada
en la promoción de La división
la democracia liberal de los años 2000
y el libre mercado. Los primeros meses del gobierno
Muchos países de George W. Bush sugerían la
latinoamericanos continuidad del enfoque hacia
se sumaron con América Latina iniciado por su padre y
mantenido por Clinton. Ex gobernador
entusiasmo. de Texas, el primer viaje oficial de Bush
hijo como presidente fue a México,
La política de los Estados Unidos hacia y no a Canadá como era costumbre.
el único autoritarismo de la región, Durante su viaje, el presidente
Cuba, fue de aislamiento y presión apoyó la reciente democratización
con la esperanza de que el régimen mexicana y prometió una nueva era de
castrista caería sin el apoyo soviético. cooperación en asuntos económicos,
En 1996, con la anuencia de Clinton migratorios y de seguridad.
y el apoyo de la comunidad cubana de
Florida, el Congreso estadounidense Ese optimismo terminó el 11 de
codificó por ley el embargo comercial septiembre de 2001, el día de los
contra la isla, haciéndolo más difícil de atentados en Nueva York y Washington
revertir. y, casualmente, el de la firma de la Carta
Democrática Interamericana. La firma
Finalmente, durante la posguerra unánime de la Carta, y la invocación del
fría aumentó la importancia de la Tratado Interamericano de Asistencia
lucha contra el narcotráfico dentro Recíproca (TIAR) por primera vez enLa relación Estados Unidos–América Latina: 30 años / 45
la historia en solidaridad con Estados se dispararon en cantidad y precio,
Unidos, muestran la fortaleza de los alimentando un boom económico.
vínculos en esta época.
La confluencia de estos tres
A partir de entonces, sin embargo, la factores —unilateralismo en Estados
prioridad absoluta de la Administración Unidos, ascenso de la izquierda
Bush pasó a ser la guerra contra latinoamericana y crecimiento
el terrorismo en Medio Oriente y económico en la región— tensionaron
las invasiones de Afganistán e Irak. los vínculos. La cumbre de las Américas
América Latina nunca recuperaría la en Mar del Plata, Argentina, de 2005
importancia que tuvo para Estados escenificó el mal clima y marcó el final
Unidos durante los años 90. Dada la de la iniciativa del ALCA, resistida
historia de intervenciones de Estados por varios países y también dentro de
Unidos en la región durante el siglo Estados Unidos.
XX, varias hechas en nombre de la
democracia, no es sorprendente que Dada la historia de
el unilateralismo de la Administración
Bush haya generado particular rechazo
intervenciones de
en América Latina. Estados Unidos
durante el siglo
El distanciamiento entre Estados
Unidos y América Latina se acentuó
XX, varias hechas
más aún debido al ascenso de líderes en nombre de la
de izquierda en la región, que buscaban democracia, no es
una política exterior más autónoma sorprendente que
y diversificada. Para entonces, las
reformas promercado estaban
el unilateralismo de
mostrando sus límites, y el aumento de la Administración
la pobreza y la desigualdad en muchos Bush haya generado
países resaltaron la importancia de la
“cuestión social”.
particular rechazo en
América Latina.
Los gobiernos de izquierda de América
del Sur (algunos moderados y otros Sin dudas, el más célebre de los líderes
más radicales) pudieron responder a izquierdistas anti-estadounidenses fue
estas demandas sociales debido al auge Hugo Chávez, presidente de Venezuela
de las materias primas generado por desde 1999 hasta su muerte en 2013.
la demanda de China. Casi de repente, Fortalecido por la bonanza petrolera,
a partir de 2003 las exportaciones Chávez se propuso crear un polo de
suramericanas de petróleo, soja, países contrarios a Washington al que
cobre, hierro y otras commodities se sumaron Cuba y eventualmente46 / Pensamiento Iberoamericano
Bolivia, Ecuador y algunos países iniciativas puntuales que fueron bien
caribeños. Al confrontar directamente recibidas, pero que no cambiaron
con el venezolano y apoyar un golpe sustancialmente el vínculo. Bajo
en 2002, la Administración Bush solo Obama también se profundizó la
reforzó el liderazgo de Chávez. polarización social y política en Estados
Unidos, que había comenzado bajo
Al mismo tiempo, otros países Bush, y la radicalización de parte del
mantuvieron buenas relaciones con Partido Republicano. La búsqueda
Washington en este tiempo. Por de consensos se hizo imposible y las
ejemplo, la Administración Bush instituciones estadounidenses se
firmó tratados de libre comercio con volvieron cada vez más disfuncionales.
Centroamérica, Chile, Colombia y
Panamá. En Colombia, además, el Bajo la presidencia
presidente Álvaro Uribe abrazó la
agenda de Bush e incorporó al Plan
de Donald Trump se
Colombia en la guerra contra el exacerbó la tendencia
terrorismo. estadounidense de
Por otra parte, la situación colombiana
preocuparse por
mostró los límites de la “guerra contra América Latina solo
las drogas” de Washington. El apoyo en temas de impacto
de Estados Unidos permitió al Estado electoral. Trump
colombiano recuperar territorios y
debilitar a los cárteles de droga y a los
utilizó a México como
grupos armados. Pero no sirvió para chivo expiatorio en
reducir el flujo de drogas hacia Estados dos asuntos cruciales
Unidos, porque los grupos criminales
se adaptaron trasladando parte de sus
para sus votantes:
operaciones a México y Centroamérica. la inmigración y el
En los años siguientes, este sería un comercio.
nuevo motivo de preocupación para la
Casa Blanca. La preocupación de Washington por la
inmigración desde el sur se mantuvo
Los intentos de Obama con Obama, aunque cambió de foco.
Para 2010 el porcentaje de mexicanos
Aunque sus prioridades eran otras, entre los nuevos inmigrantes
el presidente Barack Obama intentó indocumentados había caído, pero
devolver a las relaciones con América subía el número de ciudadanos
Latina una estabilidad y un tono de países del Triángulo Norte
positivo que habían perdido bajo su (Guatemala, El Salvador y Honduras)
predecesor. Su Administración tuvo que intentaban ingresar a los EstadosLa relación Estados Unidos–América Latina: 30 años / 47
Unidos. Muchos de ellos huían de la a la dictadura cubana para justificar
espiral de violencia en la que estaban su propio fracaso. El objetivo de largo
sumidos sus países y de la falta de plazo de Obama era aumentar los
oportunidades económicas. contactos económicos, sociales y
culturales entre Estados Unidos y Cuba
A nivel doméstico, Obama aceleró para fortalecer a las clases medias de
las deportaciones de inmigrantes la isla.
indocumentados, pero también
protegió a quienes habían emigrado de Bajo Obama, además, Estados Unidos
jóvenes (mediante el programa DACA). respaldó el proceso de paz entre
Asimismo, lanzó la “Alianza para la el Estado colombiano y las Fuerzas
Prosperidad”, un plan para abordar las Armadas Revolucionarias de Colombia
“causas profundas” de la emigración (FARC). En 2015 el Plan Colombia
desde el Triángulo Norte. El objetivo de fue reemplazado por un programa
la Alianza, coordinada por el entonces de asistencia para la implementación
vicepresidente Joe Biden, era proveer del acuerdo de paz, bautizado “Paz
asistencia a los países en materia de Colombia”. La Administración Obama
desarrollo económico y Estado de admitió las limitaciones del enfoque
derecho. punitivo contra el narcotráfico, pero
hizo poco por cambiar las políticas
Rápidamente, sin embargo, el antidroga de Washington en América
proyecto se estancó debido a la Latina.
falta de interlocutores confiables
en la región: en ocasiones las élites Los años de Trump
políticas y económicas son cómplices
(o causantes) de los serios problemas Bajo la presidencia de Donald Trump se
de inseguridad, corrupción, violencia exacerbó la tendencia estadounidense
y exclusión que afectan al Triángulo de preocuparse por América Latina
Norte. Años después, el mismo solo en temas de impacto electoral. En
problema obstaculizaría los intentos de particular, el presidente Trump utilizó
Biden, ya como presidente, de reflotar a México como chivo expiatorio en
la Alianza. dos asuntos cruciales para su base de
votantes: la inmigración y el comercio.
La decisión más trascendente de
Obama hacia América Latina fue En materia migratoria, Trump prometió
la normalización de las relaciones frenar la migración desde México con
diplomáticas con Cuba. Ya en su la construcción de un muro fronterizo,
segundo mandato, el presidente pero tuvo que contentarse con
admitió que la política de aislamiento reforzar barreras construidas por sus
y castigo a la isla (vigente desde 1962) antecesores. La retórica racista del
había fracasado y le brindaba excusas presidente, que llamó a los migrantes48 / Pensamiento Iberoamericano
mexicanos “criminales y violadores”, se en la renegociación del NAFTA y
complementó con un endurecimiento militarizó la frontera de México con
de las políticas migratorias que agravó Guatemala para impedir el paso de
las violaciones a los derechos humanos migrantes centroamericanos en camino
en la frontera, incluyendo la separación hacia Estados Unidos.
de familias, la detención de menores y
la negativa a considerar peticiones de Desde luego, el presidente mexicano
asilo. no fue el único que encontró
conveniente el estilo transaccional de
La guerra comercial Trump. A cambio de ceder en temas
centrales para Trump y no responder
entre Estados Unidos a sus agresiones, muchos líderes
y China benefició latinoamericanos consiguieron el
en el corto plazo a silencio de la Casa Blanca en temas
algunas exportaciones como derechos humanos y corrupción.
La idea del “consenso democrático”
latinoamericanas, pero imaginado en los 90 había terminado.
planteó serias dudas En Centroamérica, por ejemplo,
sobre el futuro de la presidentes cercanos a Washington
atacaron la independencia judicial, la
inserción internacional sociedad civil y la prensa independiente
de la región. con la complicidad de la Administración
Trump.
En cuanto al comercio, Trump
responsabilizó a México de la Los regímenes de Cuba, Nicaragua y
desindustrialización de Estados Venezuela no tuvieron tanta suerte,
Unidos. Fiel a su estilo, el presidente debido a su orientación ideológica y
amenazó a Canadá y México, dos relevancia para la base republicana
aliados tradicionales, para conseguir de Florida. Trump prohibió la compra
la renegociación del NAFTA. El nuevo de petróleo venezolano, restauró
acuerdo, bautizado USMCA, trajo muchas de las sanciones contra Cuba
pocos cambios sustantivos, pero le levantadas por Obama, e incluso
permitió a Trump declarar victoria amenazó con una invasión para
en un tema importante para su base expulsar a Nicolás Maduro, sucesor
electoral. de Chávez que había desmantelado lo
poco de democracia que quedaba en
A pesar de la agresividad de Trump, Venezuela.
el gobierno del izquierdista Andrés
Manuel López Obrador fue un socio La Administración republicana
confiable. Por ejemplo, López Obrador coordinó el reconocimiento de casi 60
aceptó todas las condiciones de Trump países al líder opositor Juan GuaidóLa relación Estados Unidos–América Latina: 30 años / 49
como presidente, pero la estrategia económica, con un ambicioso programa
de “máxima presión” no sirvió para de reformas. Lejos de abandonar la
derribar a Maduro, que es respaldado competencia geopolítica con China,
por Rusia y China. La Casa Blanca Biden la convirtió en el eje central de
tampoco hizo mucho por ayudar a los su política exterior. La necesidad de
más de 4 millones de personas que responder con más fuerza al desafío
emigraron de Venezuela entre 2015 y militar, económico y tecnológico de
2020, huyendo del colapso económico Pekín es tal vez una de las pocas áreas
y social del país. de coincidencia entre demócratas y
republicanos.
Finalmente, América Latina se vio
afectada por la ofensiva de Trump Biden nombró un equipo de
contra Pekín. La guerra comercial entre funcionarios competente y conocedor
Estados Unidos y China benefició en de América Latina, y prometió que su
el corto plazo a algunas exportaciones agenda hacia la región estaría basada
latinoamericanas, pero planteó serias en la promoción de la democracia y
dudas sobre el futuro de la inserción la lucha contra el cambio climático.
internacional de la región. Muchos Sin embargo, el hemisferio seguirá
países preferirían mantener buenas ocupando un lugar muy secundario
relaciones con ambas superpotencias, debido a los obstáculos políticos
pero esto podría ser imposible si en Estados Unidos y la falta de
el mundo regresa a una situación interlocutores confiables en América
parecida a la de la Guerra Fría. Latina. Con una mayoría exigua en el
Congreso y muchos frentes abiertos,
Los múltiples desafíos Biden no pretende gastar capital
de Biden político en América Latina.
Joe Biden recibió una situación crítica Como sus antecesoras, entonces, la
al asumir la presidencia en enero de política de la Administración Biden
2021. La democracia estadounidense hacia la región se limita a reaccionar
acababa de superar (por poco) la crisis cuando estallan crisis con impacto
generada por las falsas denuncias de doméstico en Estados Unidos.
fraude del expresidente Trump, que
culminaron en el asalto al Capitolio en El plan de abordar las “causas
Washington DC. La pandemia seguía profundas” de la emigración desde el
haciendo estragos y la recuperación Triángulo Norte (reflotando la Alianza
económica era incierta. para la Prosperidad de Obama) encalló
rápidamente: los presidentes de
Desde el comienzo, las prioridades de Honduras, Guatemala y El Salvador
la Administración fueron el combate saben que mejorar el Estado de
a la pandemia y la recuperación derecho recortaría su poder. Aunque50 / Pensamiento Iberoamericano
Biden terminó con algunas prácticas acusados de narcotráfico, corrupción
violatorias de los derechos humanos en y violaciones a los derechos humanos.
la frontera, la política de la Casa Blanca Sin un plan coherente, sin embargo,
sigue siendo la represión para disuadir estas sanciones son prácticamente
a nuevos emigrantes. simbólicas. En Cuba, las restricciones
económicas impuestas por Trump
Sin una visión siguen en vigor, y Estados Unidos
más articulada, y reaccionó con cautela al estallido de
protestas en julio de 2021.
acompañada con el
presupuesto apropiado, Por otra parte, y a pesar de la masiva
va a ser difícil para producción de vacunas en Estados
Unidos, la Administración Biden tardó
Washington competir meses en donar vacunas a América
con la presencia de Latina. Los 40 millones de dosis
China en la región. distribuidas por Estados Unidos en la
región son valiosas pero insuficientes,
Esta política represiva contra la especialmente para los países más
inmigración está destinada al fracaso, pobres. Esta falta de liderazgo en
dada la desesperante situación de el combate a la COVID-19 en el
muchas personas en Centroamérica hemisferio agravó las dudas acerca
y México, y la creciente demanda del rol de Estados Unidos en América
de trabajadores poco calificados Latina.
en Estados Unidos. Con más
de 10 millones de inmigrantes La próxima cumbre de las Américas
indocumentados viviendo en Estados tendrá lugar en 2022 en Estados
Unidos, solo una reforma migratoria Unidos. Esta es una oportunidad
amplia y con apoyo bipartidista podría para que Joe Biden demuestre que
comenzar a ordenar la situación. Es tiene una visión para potenciar las
notable también la pasividad de la relaciones con América Latina. Sin una
Casa Blanca ante el desastre de Haití, visión más articulada, y acompañada
país arrasado por la violencia y el caos, con el presupuesto apropiado, va a
y su decisión de deportar a miles de ser difícil para Washington competir
migrantes haitianos, que no tiene con la presencia de China en la
ninguna capacidad de recibirlos. región. Estados Unidos todavía tiene
espacio para presentar una estrategia
Como ya sucedió con Obama y pragmática y realista, que se adapte a la
Trump, bajo Biden Estados Unidos realidad regional, pero también incluya
parece haberse resignado a imponer una dirección hacia el futuro. Para ello,
sanciones económicas contra líderes Biden deberá aprender las lecciones
y funcionarios latinoamericanos que brinda el pasado reciente.También puede leer
