Los desafíos del agua y saneamiento rural en América Latina para la próxima década
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PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO: DOCUMENTO DE ANÁLISIS
Los desafíos del agua
y saneamiento rural en
América Latina para la
próxima década
Lecciones del seminario internacional “Cusco+10”
El Programa de Agua y Saneamiento es una alianza conformada por múltiples donantes
y administrada por el Banco Mundial para apoyar a personas en situación de pobreza en
obtener servicios de agua y saneamiento accesibles, seguros y sostenibles.
Los desafíos del agua y saneamiento rural en América Latina para la próxima década Autor Glenn Pearce-Oroz, Director Regional para América Latina y el Caribe de WSP Contribución al contenido Oscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario Rafael Vera, Consultor Peer Review (Revisión técnica) David Michaud, Especialista Senior en Agua y Saneamiento Juliana Menezes Garrido Pereira, Especialista en Infraestructura Diagramación Shinny Montes La producción de este documento ha sido posible gracias al apoyo del Water Partnership Program. Junio 2011 Lima, Perú © 2011, Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial www.wsp.org wsplac@worldbank.org Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a las organizaciones afiliadas, los miembros de la Junta Directiva o a las instituciones que ellos representan. Derechos y permisos El Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y permite reproducir partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente.
Contenidos
Presentación ........................................................................... 5
Resumen ejecutivo ................................................................. 6
Introducción 7
I. Los servicios básicos rurales a fines del siglo XX .............. 9
La evolución de los servicios básicos rurales en los
noventa en América Latina ...................................................... 9
II. Tendencias en la primera década del siglo XXI .................. 11
a) Aceptación del enfoque en base a la demanda
y adaptación de las soluciones al entorno ....................... 11
b) El acceso a un saneamiento digno para todos ................ 11
c) Ratificar el concepto de que el agua se debe
gestionar de manera integral ........................................... 11
d) Apoyo a la innovación en la provisión de servicios
sostenibles rurales 11
III. Los desafíos para la próxima década ................................. 12
Desafío 1: Buscando la sostenibilidad del
saneamiento básico rural ........................................................ 12
Desafío 2: El enfoque basado en la demanda.
Más allá del ciclo del proyecto ................................................ 16
Desafío 3: La descentralización municipal ............................... 19
Desafío 4: Política sectorial y política financiera para
agua y saneamiento rural: los temas pendientes ..................... 22
Desafío 5: La sostenibilidad de los servicios a largo
plazo y los sistemas de monitoreo .......................................... 25
Conclusiones .................................................................................. 28
www.wsp.org
3
Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Presentación
Presentación
En América Latina, cerca de la mitad de la población Saneamiento; Oscar Castillo, Especialista en Desarrollo
que vive en áreas rurales, no tiene acceso a servicios de Comunitario; Mercedes Zevallos consultora en Mercados
saneamiento mejorado y aproximadamente un 20% aún de Saneamiento, los consultores Rafael Vera y Gladys
no cuenta con agua potable. Dar respuesta a esta situación Aristizábal; y a Yehude Simon, Oficial de Comunicaciones;
resulta crucial para la agenda del desarrollo económico y Verónica Valcárcel, consultora de Comunicaciones; y
social de la región. Marisol Noriega, Asistente de Equipo. Este trabajo también
recibió un valioso aporte del Water Partnership Program;
Consciente de esta situación, el Grupo Banco Mundial y de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
trabaja de la mano de los gobiernos para proveer acceso a (COSUDE).
agua y saneamiento mejorados de acuerdo a las distintas
realidades de cada país. Como resultado de este trabajo, en Los especialistas que han participado en la revisión técnica
las últimas décadas se han podido evaluar distintos enfoques han sido: David Michaud, Especialista Senior en Agua y
y modelos de intervención. Saneamiento, y Juliana Menezes Garrido Pereira, Especialista
en Infraestructura. A ellos va nuestro reconocimiento por
En 1999, el Grupo Banco Mundial convocó a especialistas sus valiosas recomendaciones y comentarios que hicieron
en el sector de agua y saneamiento rural para analizar, posible la producción de este documento.
compartir y desarrollar propuestas orientadas a mejorar las
condiciones del campo. Una década más tarde, en el 2010, Reiteramos nuestro compromiso de seguir creando espacios
se generó una nueva convocatoria con el fin de analizar los para el intercambio de experiencias al interior de nuestra
avances y retrocesos en esta área, obtener lecciones y fijar región, a fin de contribuir a reducir la brecha entre los que
nuevas metas para una década más de trabajo. más tienen y los que menos tienen, entre lo urbano y lo
rural. Esperamos que en diez años América Latina muestre
Este espacio de reflexión, fue el seminario internacional “Los cifras mucho más equitativas. Hasta entonces seguimos
desafíos del agua y saneamiento rural: una década después”, trabajando, aprendiendo y compartiendo.
conocido también como “Cusco+10” y a fin de preservar
el conocimiento generado e identificar las lecciones más Guang Zhe Chen
valiosas, es que se decide editar el presente documento. Gerente de Sector
Sector Urbano, Agua y Gestión del Riesgo
Queremos brindar un especial reconocimiento al trabajo América Latina y el Caribe
colaborativo de varios equipos del Grupo Banco Mundial Banco Mundial
que hizo posible este importante espacio de intercambio
entre especialistas, así como este documento analítico, Glenn Pearce-Oroz
especialmente a: Miguel Vargas-Ramírez, Especialista Senior Director Regional
en Agua y Saneamiento; Lizmara Kirchner, Especialista en Programa de Agua y Saneamiento para América Latina
Agua y Saneamiento; María Angélica Sotomayor, Economista y el Caribe
Senior; Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Banco Mundial
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5
Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Resumen ejecutivo
Resumen ejecutivo
Hace poco más de una década, en 1999, con el propósito de (procurando mayor inclusión de poblaciones marginalizadas,
identificar algunas buenas prácticas en el área rural, el Banco por ejemplo), sino también la posibilidad de incluir el enfoque
Mundial realizó el seminario-taller “Mejoramiento de la en base a la demanda en decisiones estratégicas municipales
sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el de medio y largo plazo.
área rural” en Cusco, Perú. Durante este seminario, uno de
los temas claves que se consideró fue entender el alcance y la Tercero, existe el desafío de maximizar los procesos de la
contribución de un enfoque basado en la demanda para la descentralización municipal para apoyar los servicios en
sostenibilidad de los servicios. áreas rurales. Se recomendó una mayor participación de la
autoridad municipal en la promoción de la demanda y en
Diez años después, en mayo del 2010, se tuvo una nueva la contribución de finanzas municipales; en la facilitación
oportunidad para revisar las lecciones aprendidas, los avances de asistencia técnica; y en el seguimiento y monitoreo de los
y los nuevos retos para el agua y saneamiento rural, dentro del servicios y la calidad de los recursos hídricos que afectan más
marco del seminario, “Los desafíos del agua y saneamiento de una comunidad rural.
rural: una década después” también realizado en Cusco.
Cuarto, se coincidió que uno de los desafíos pendientes es
Los participantes de “Cusco+10” concluyeron que durante precisar políticas sectoriales y políticas financieras para el
el transcurso de la década recién pasada hubo un avance en agua y saneamiento rural. Por lo tanto se recomendó buscar
el sector rural, pero ciertos retos en cuanto a la sostenibilidad mecanismos para posicionar los temas del agua y saneamiento
de los servicios aun se mantenían. Mientras existe cierto rural dentro del sector, promocionando una coherencia
optimismo de que la región de América Latina y el Caribe y alineación entre esfuerzos nacionales y de cooperación
cumplirá con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) internacional.
para agua potable, es más dudoso que la región cumpla con la
meta para el acceso a un servicio sanitario mejorado, cuando Y quinto, se concordó sobre la importancia de apuntar a la
se considera que siete de cada diez personas que siguen sin sostenibilidad a largo plazo y los sistemas de monitoreo. En
acceso en América Latina, viven en el área rural. este sentido se precisó sobre la importancia de la sostenibilidad
financiera para viabilizar metas a corto, mediano y largo plazos
El análisis de Cusco+10 terminó identificando cinco desafíos (por ejemplo, administración-operación-mantenimiento-
principales que se requieren tomar en cuenta durante la reposición-ampliación), como también la importancia de la
próxima década para ayudar a alcanzar la sostenibilidad de
sostenibilidad ambiental. El análisis de Cusco+10 coincidió
la provisión de los servicios de agua y saneamiento en el área
que una pieza fundamental para esta sostenibilidad a largo
rural.
plazo son los sistemas de monitoreo que siguen siendo escasos
En primer lugar, continúa el desafío de buscar la en la región.
sostenibilidad del saneamiento básico rural. En respuesta a
Finalmente, la discusión durante Cusco+10 coincidió en
este desafío, se recomendó articular una visión integral entre
cinco tendencias transversales que han aparecido durante
inversiones en saneamiento básico con otras inversiones de
los últimos años y que tendrán que ser parte de las estrategias
agua potable y protección ambiental, al mismo tiempo que
para enfrentar los desafíos del próximo decenio. Estas
se busque contar con un menú de opciones de soluciones
tendencias transversales incluyen: (i) reconocer que existe
sanitarias para las familias sin acceso.
una demanda diversificada; (ii) la importancia del manejo de
Segundo, se identificó el desafío de pensar más allá del ciclo los recursos hídricos; (iii) la importancia de la coordinación
del proyecto en cuanto al enfoque en base a la demanda. inter-sectorial; (iv) la gestión financiera de los servicios
Las virtudes del enfoque en la demanda son aceptadas para el con una mirada al mediano y largo plazo; y (v) las alianzas
ciclo del proyecto. Pero en varios contextos, no solo existen público-privado-social como una herramienta para mejorar
oportunidades para perfeccionar el enfoque en la demanda las sinergias.
6Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Introducción
Introducción
Se calcula que la población de América Latina y el Caribe, saneamiento rural: una década después”, donde se retomó
que reside en el área rural, supera los 120 millones de el análisis iniciado en 1999 para considerar los desafíos del
habitantes. De esta población, aproximadamente el 20% agua y saneamiento rural que persisten y que marcarán el
no tiene acceso a servicios mejorados de agua y el 45% no rumbo del sector durante la próxima década4.
tiene acceso a servicios de saneamiento1, sin considerar la
calidad y continuidad de los servicios. Al mismo tiempo, un En 1999, el objetivo fue reunir las experiencias de
estudio realizado por el Banco Mundial en Bolivia y Perú2 instituciones ejecutoras de programas y proyectos de agua
demuestra que los servicios de agua potable en áreas rurales, potable y saneamiento rural. Uno de los temas clave y
para la población que cuenta con acceso a estos servicios, orientador del primer seminario fue la promoción de los
si bien cubren sus costos de operación y mantenimiento, proyectos en base al “enfoque de la demanda”, en el marco
no son financieramente sostenibles en un mediano de un proceso participativo, en donde las comunidades
plazo, y requerirán de una nueva infusión de capital para decidían su compromiso con los proyectos, identificando
remplazar la infraestructura actual o ampliar su cobertura. el nivel de servicio que esperaban recibir y por el cual
Se requiere entonces, resaltar la importancia de los esfuerzos estaban dispuestos a pagar para su sostenibilidad. Una
institucionales y financieros del sector para mejorar la década después, en este segundo seminario, “Cusco+10”, se
sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento de proponía analizar los nuevos desafíos desde un enfoque más
calidad, en el área rural de América Latina. sectorial, en el marco de los cambios sociales, económicos y
políticos producidos en la región.
Con el propósito de identificar las mejores prácticas en el
área rural, en 1999 el Banco Mundial realizó un seminario- Para estos efectos, el análisis de Cusco+10 se organizó
taller denominado “Mejoramiento de la sostenibilidad entorno a seis bloques principales:
de proyectos de agua y saneamiento en el área rural”3.
Diez años después de realizado dicho evento en el Cusco, i) El enfoque basado en la demanda y la práctica;
Perú, se tuvo una nueva oportunidad para revisar y analizar ii) Política sectorial y política financiera;
las lecciones aprendidas, los avances, los nuevos retos, y las iii) Participación comunitaria y municipios en el ciclo de
nuevas perspectivas para el agua y saneamiento rural en la proyectos;
región, comenzando el siglo veintiuno. Para este efecto, iv) El saneamiento sostenible: mito o realidad;
y con la participación de 55 expertos y profesionales de
v) La sostenibilidad de los servicios en el largo plazo; y
13 países de América Latina, en mayo 2010 se llevó a
cabo el seminario internacional “Los desafíos del agua y vi) Los avances en el decenio y desafíos para el agua y
saneamiento rural.
1 WHO-UNICEF. Joint Monitoring Program (JMP). Progress on sanitation and drinking-water. 2010 Update. http://www.wssinfo.org
2 Bakalian A. and Wakeman Wendy. 2009. Post-Construction Support and Sustainability in Community-Managed Rural Water Supply. Case Studies in Peru, Bolivia, and
Ghana. The World Bank. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: “Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural”.
MVCS, COSUDE, WSP, Lima 2003.
3 Programa de Agua y Saneamiento (WSP). Grupo Temático de Agua y Saneamiento del Banco Mundial y Programa de Agua y Saneamiento. Memoria del Seminario-Taller
“Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el área rural”. Lima, julio 1999.
4 En el seminario Cusco+10 participaron representantes de instituciones sectoriales, profesionales especialistas y técnicos de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y México.
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7Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Introducción
Este informe reúne el contexto en el cual se encuentra
el sub-sector de agua y saneamiento rural, y el análisis
correspondiente que resultó del seminario Cusco+10. La
primera parte, Los servicios básicos rurales a fines del
Siglo XX, dará cuenta de la situación que existía en los años
noventa, y las conclusiones a las que se llegaron durante
el primer seminario-taller de 1999. La segunda parte del
informe, Tendencias en la primera década del Siglo XXI,
identificará algunas nuevas variables que han aparecido y que
condicionan el contexto dentro del cual se busca establecer
servicios sostenibles. La tercera parte, Los desafíos para la
próxima década, refleja el análisis de Cusco+10 y lo resume
en torno a cinco grandes desafíos a considerar. Por último,
la cuarta parte del informe, Conclusiones, se proyecta al
futuro y plantea algunas tendencias nuevas que afectan los
cinco grandes desafíos de manera transversal.
Construir una mirada regional para el tema de agua y
saneamiento rural no es fácil, considerando la heterogeneidad
latinoamericana, con diferentes niveles de ruralidad, fortaleza
institucional, sistema gubernamental, y costumbres étnicas.
Sin embargo, el esfuerzo ha sido sumamente enriquecedor y
valioso para identificar buenas prácticas y resaltar los mejores
aprendizajes para su transferencia y replica. Se espera que
el análisis que resulte de un futuro “Cusco +20” registre
importantes logros a nivel regional, con cada vez menos
déficits de acceso a los servicios básicos, y cada vez más
países demostrando una provisión de servicios sostenibles
para toda su población rural.
Los números en cobertura mejoraron en la última década, pero aun queda
un porcentaje importante de población rural sin acceso a servicios de
agua potable y saneamiento básico mejorado.
8Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los servicios básicos rurales a fines del siglo XX
I. Los servicios básicos
rurales a fines del siglo XX
La evolución de los servicios básicos rurales La evolución de los índices de cobertura en áreas rurales
en los noventa en América Latina durante la década de los noventa fue positiva, pero siguió
A nivel regional, el acceso al agua potable rural y a dejando un porcentaje importante de la población rural
un saneamiento mejorado5 a inicios de los noventa se sin acceso a servicios de agua potable y saneamiento básico
caracterizaba por una fuerte diferenciación con los índices mejorados. La generación de los fondos sociales de inversión
de acceso en los ámbitos urbanos (ver Gráfico 1). Mientras en varios países buscó atender esta deficiencia crónica
que el acceso a agua potable en áreas rurales alcanzaba 63%, en el ámbito rural, junto con proyectos financiados por
esta cifra oculta el hecho que solo 36% de la población rural bancos multilaterales de desarrollo y por las cooperaciones
contaba con una conexión domiciliaria de agua potable. En bilaterales. Un salto importante, que se dio en la medida
cuanto a saneamiento básico, la inequidad entre poblaciones de que estos esfuerzos nacionales e internacionales iban
urbanas y rurales es aun más pronunciada, donde el índice avanzando, fue el reconocimiento de la importancia del
de cobertura en áreas urbanas es dos veces más alto que en enfoque en base a la demanda y el involucramiento de las
las rurales. Una lectura desagregada de la región, revela que comunidades beneficiarias desde las fases preliminares del
a principio de los noventa, hubo varios países en América diseño de obras.
Central y en la región andina cuyas tasas de cobertura en
áreas rurales eran aun más desventajosas.
GRÁFICO 1: Porcentaje de población urbana y rural en América Latina y el Caribe con acceso a agua
potable y saneamiento mejorado 1990-2000
1990 2000
100%
Agua potable de otras fuentes
80%
Agua potable entubada
60% 24%
27%
40%
20% 48% 48%
36% 39%
0%
Agua Saneamiento Agua Saneamiento Agua Saneamiento Agua Saneamiento
potable mejorado potable mejorado potable mejorado potable mejorado
URBANO RURAL URBANO RURAL
Fuente: JMP 1990 / 2000.
5 El Programa Conjunto de Monitoreo (JMP por sus siglas en inglés) define: i) Saneamiento mejorado, cuando se dispone de algún mecanismo que garantice la separación hi-
giénica de las heces humanas del contacto humano (alcantarillado, fosas sépticas, letrinas sanitarias.) y ii) Fuente de agua mejorada, cuando se dispone de grifos públicos, pozos
perforados, vertientes protegidas, recolección de agua de lluvia, o algún otro mecanismo de acceso al agua para consumo humano.
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9Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los servicios básicos rurales a fines del siglo XX
Ante este escenario, se organizó el primer seminario-taller,
“Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua
y saneamiento en el área rural”, con el objetivo de mejorar
la capacidad de las instituciones involucradas en ayudar a
las comunidades a obtener servicios de agua y saneamiento
que respondan a la demanda y sean sostenibles. De esta
manera, el análisis se enfocó en el marco institucional
y de políticas, como también en el ciclo del proyecto. El
seminario-taller abrió un importante espacio de reflexión
y análisis entre representantes de programas y proyectos de
ocho países, y logró identificar seis puntos clave para apoyar
la sostenibilidad de las inversiones en el sub-sector en el
futuro.
Conclusiones de 1999
El seminario-taller de Cusco 1999 identificó seis puntos clave para
la sostenibilidad del agua y saneamiento rural:
i) El concepto de agua y saneamiento va más allá de la inversión
en infraestructura, además requiere un enfoque integral y
multidisciplinario.
ii) Es necesario contar con una política sectorial nacional que
ayude a definir las competencias y contemple una política
financiera.
iii) El desarrollo comunitario evidenciado en los procesos
participativos, incluyendo el enfoque de género, es clave para
promover servicios sostenibles.
Se debe inculcar una cultura de pago para garantizar la calidad y
iv) Los proveedores de bienes y servicios cumplen un papel
sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento.
protagónico en todas las etapas del ciclo del proyecto.
v) El modelo de pre-inversión debe asegurar la demanda efectiva
de la comunidad, sus compromisos y la viabilidad técnica del
proyecto.
vi) La gestión eficiente debe asegurar el buen funcionamiento a
largo plazo (agua segura, administración eficiente, operación
y mantenimiento, y ciertos costos de reposición).
10Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Tendencias en la primera década del siglo XXI
II. Tendencias en la primera
década del siglo XXI
Las estrategias y el esquema de implementación de servicios reposición y ampliación de la infraestructura, como
de agua y saneamiento en el área rural muestran una en temas de sostenibilidad ambiental y del recurso
buena evolución del enfoque inicial de construcción de del agua.
sistemas (orientado a la infraestructura, con enfoque solo de
ingeniería) a una estrategia más comprensiva con miras a un c) Se ratifica el concepto de que el agua se debe
plazo cada vez más largo. Esta visión requiere instituciones gestionar de manera integral. Se observa que
que respalden políticas financieras que van más allá de un en muchas comunidades y gobiernos locales se
proyecto, arreglos de operación con operadores locales administra el recurso hídrico como si fuera infinito.
capacitados, y comportamientos de colaboración por parte Pero, mirando al futuro, en varios proyectos se tiende
de los beneficiarios. a considerar el impacto del cambio climático en
estos recursos y en la provisión de servicios de agua
El análisis de Cusco+10 concordó que los avances en el y saneamiento. El área rural es la más vulnerable a
primer decenio del nuevo siglo en curso incluyen: sequías e inundaciones, y a conflictos por derechos de
agua. A su vez, se observa que la interculturalidad en
a) Se validó, con las experiencias de los países reunidos determinadas regiones muestra prácticas particulares,
en Cusco+10, la aceptación del enfoque basado en que se deben valorar de manera apropiada, y se
la demanda adaptando las soluciones al entorno sugieren iniciativas como la del pago por servicios
específico. No existen soluciones absolutas, por ello ambientales.
cada caso se deberá analizar en su especificidad, se
cuentan con experiencias y lecciones que pueden ser d) Se promueve el acceso a saneamiento digno con
adaptadas para su réplica en mayor escala. Pese a los equidad. De manera similar al acceso de los servicios
avances todavía existe la necesidad de convencer a las de agua potable, se destaca el interés en analizar las
instancias de financiamiento sobre la importancia de implicancias a los servicios de saneamiento mejorado
asignar recursos suficientes para el componente social o disposición sanitaria de excretas, en base a proyectos
en los proyectos de inversión. que aseguren la sostenibilidad y la satisfacción del
usuario con el servicio.
b) Existe una mirada cada vez de más largo plazo. Se
reconoció durante el análisis de Cusco+10 que hay
una consideración mayor hacia la sostenibilidad a
largo plazo, y no solamente la viabilidad en términos
de operación y mantenimiento. Esta mirada a
largo plazo se refleja en los aspectos financieros de
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11Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
III. Los desafíos para la
próxima década
Para la próxima década, se observan cinco desafíos que Desafío 1: Buscando la sostenibilidad del
han surgido y requieren ser tomados en cuenta para saneamiento básico rural
la sostenibilidad de la provisión de servicios de agua y Durante el primer decenio del siglo veintiuno, se ha venido
saneamiento en el área rural: colocando un mayor énfasis sobre el tema del saneamiento
básico, representado en su mayor expresión por la designación
Desafío 1: Buscando la sostenibilidad del saneamiento del año 2008 como el “Año Global del Saneamiento” por las
básico rural Naciones Unidas. Esfuerzos regionales para incrementar la
Desafío 2: El enfoque basado en la demanda: más allá relevancia del saneamiento básico también se vieron reflejados
del ciclo del proyecto a través de las conferencias regionales de saneamiento, que
Desafío 3: La descentralización municipal en América Latina tomó forma en la primera Conferencia
Desafío 4: Política sectorial y política financiera para Latinoamericana de Saneamiento (Latinosan) en Cali,
el agua y saneamiento rural: los temas Colombia (2008) y la segunda en Foz de Iguazú, Brasil
pendientes (2010). No obstante este mayor impulso a nivel global
y regional para aumentar el perfil del saneamiento en las
Desafío 5: La sostenibilidad de los servicios a largo plazo
políticas de estado, el subsector de saneamiento básico rural
y los sistemas de monitoreo
sigue representando una de las áreas de mayor inequidad en
América Latina en cuanto a acceso a soluciones mejoradas.
Se estima que en 2010, varios países seguían con menos de
50% de su población rural con acceso a saneamiento básico
mejorado (Gráfico 2).
Para implementar un proyecto de saneamiento
rural es importante conocer la oferta local y
respetar la interculturalidad y cosmovisión de
cada zona rural.
12Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
GRÁFICO 2: Acceso a saneamiento mejorado en áreas rurales - América Latina, 2008
Haití (10%)
Nicaragua
(37%)
Perú
Brasil (37%)
(36%)
Bolivia
(9%)
Paraguay
(40%)
EVOLUCIÓN DEL SANEAMIENTO RURAL EN
AMÉRICA LATINA
Año 1990 2000 2008
Saneamiento mejorado 39% 48% 55% Países donde el acceso al saneamiento
mejorado en áreas rurales es menor al 50%
Fuente: Programa conjunto OMS/UNICEF de seguimiento del
abastecimiento de agua y del saneamiento (PCM), 2010.
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13Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
rurales donde una familia pueda elegir
GRÁFICO 3: Acceso a saneamiento mejorado urbano y rural
América Latina 1990, 2000 y 2008 la opción que más le convenga, lo que
puede variar desde letrinas básicas
100% hasta baños completos.
Urbano
90% 84% 86%
81% Rural
80% En todos los procesos, para mejorar
70% las condiciones del saneamiento
60%
48%
55% se observa que la clave es la inter-
50%
40%
39% sectorialidad con los componentes
30% de educación, ambiente y salud.
20% La atención a estos temas abre una
10% importante posibilidad de considerar
0% la construcción de un enfoque más
1990 2000 2008
inclusivo del saneamiento rural,
vinculando el saneamiento a mejores
prácticas de higiene, y un incremento
de la autoestima y condición de
dignidad. En su implementación
El abordaje al saneamiento básico ha venido evolucionando colectiva, iniciativas inter-sectoriales promueven que la
desde una perspectiva que priorizaba soluciones de comunidad adopte una actitud conjunta para mejorar la
infraestructura (letrinas básicas), a una aproximación que salud pública y cambiar la situación de su entorno.
reconoce la importancia de abrir espacios para generar
una demanda por las mejoras sanitarias. Una condición Para los temas ambientales en particular, las propuestas
clave para el éxito de los programas de saneamiento básico de soluciones sanitarias deben responder, por un lado, a la
es la existencia de una demanda evidente de las familias disponibilidad y restricciones de los recursos hídricos, y por
(potencialmente) beneficiarias que pueda ser atendida otro lado, a la disposición adecuada de los lodos fecales y
por una respuesta efectiva a esa demanda. Para lograr el aguas grises.
impacto deseado, las ofertas de soluciones deben entrelazar
una tecnología apropiada con las costumbres culturales Mientras que el cambio de comportamiento para mejores
prevalecientes, tema especialmente crítico en las áreas prácticas de higiene se dirige a los individuos y las familias,
rurales de América Latina y el Caribe. Las lecciones del también existen cambios de comportamiento significativos
pasado indican que la tecnología por sí misma no va a que pueden asumir las instituciones involucradas. Uno de
resolver los problemas de saneamiento, sino que debe estar ellos es el papel que puede jugar el gobierno municipal, no
acompañada de un esfuerzo de “software” para abordar las solo en términos de contraparte financiero, sino también
necesidades de capacitación y comportamiento adecuado a en la prestación de asistencia técnica, la promoción de
nivel domiciliario. la higiene, y el monitoreo de los indicadores claves. El
municipio juega un papel relevante en la coordinación de
Estos procesos de “software” e infraestructura, de demanda esfuerzos inter-sectoriales con los procesos comunitarios
evidente y oferta efectiva, se pueden facilitar cuando se para alinear los esfuerzos y asegurar las sinergias locales.
adoptan enfoques flexibles que además abren para las
familias la posibilidad de optar por diferentes soluciones. Recomendaciones para ampliar las coberturas de
La facilitación de opciones coincide con el enfoque a la saneamiento rural. Para abordar los desafíos para mejorar
demanda efectiva y aleja el sector cada vez más de las políticas la promoción y el acceso a servicios de saneamiento
de oferta masiva de soluciones sanitarias gratuitas. Reconoce, sostenibles en la próxima década, surgieron de Cusco+10
además, la realidad de las preferencias particulares en áreas algunos lineamientos básicos para tomar en cuenta:
14Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
i) Marco normativo con visión integral. El iv) Promover la oferta y la demanda de servicios
establecimiento de un marco legal y normativo de saneamiento, con participación del sector
que promueva una visión integral entre agua, privado. La inclusión de nuevos enfoques en el
saneamiento y cuidado del medio ambiente, con un marco de desarrollo de estrategias de mercado,
enfoque intersectorial, obligando o incrementando para la promoción del saneamiento rural, como las
la inclusión del saneamiento en las inversiones experiencias observadas en el Perú (baños con descarga
sectoriales y, de manera específica, con la asignación in situ a pozos de percolación, tanque sépticos o
de recursos financieros para la promoción de la tanques sin uso de agua) y el caso de la descarga a
demanda comunitaria. fosas sépticas en Paraguay y Bolivia, brindan nuevas
oportunidades para proveer servicios sostenibles.
ii) Elaborar un menú de opciones. La promoción de
distintas opciones técnicas y niveles de servicio para v) Incluir los temas de protección ambiental. La
el saneamiento, a demanda de las familias, evitando estimación del costo ambiental en las zonas rurales
opciones únicas o estandarizadas en los proyectos de y la aplicación efectiva de las normas que sancionan
inversión mayores, reconociendo así la importancia la adopción de malas prácticas como en el caso de
de responder a una demanda evidente. malos drenajes y descargas. Así como la prevención
de la contaminación del nivel freático por el mal uso
iii) Promover la adopción de tecnologías de de las letrinas, tomando en cuenta el balance entre
saneamiento con bajo consumo de agua. Por aguas superficiales y subterráneas.
ejemplo, proponer un sistema de incentivos para
promover el cuidado del agua; o evitar el uso de vi) Relacionar la inversión en saneamiento con
letrinas de arrastre hidráulico, cuando demanden la economía local. El reconocimiento de la
el uso de agua de fuentes escasas o producidas por infraestructura de saneamiento como valor agregado
bombeo, las que implicarían un mayor gasto de para elevar el valor económico de una vivienda
energía y recursos en su operación. y el potencial de la comunidad para actividades
productivas, o que generen ingresos a las familias
(como el caso del turismo en determinados lugares).
Es importante contar con un sistema de
información para monitorear cobertura,
continuidad, calidad, uso, género, y
asistencia en temas sociales y técnicos.
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15Las Unidades Básicas de Saneamiento del Ecuador: un paso decisivo hacia la sostenibilidad6
El sector de agua y saneamiento en el Ecuador tiene una amplia
Soluciones MIDUVI/PRAGUAS Comunidad Monto
experiencia en la adopción del enfoque basado en la demanda,
individuales (*) y municipalidad máximo
los beneficiarios del proyecto son protagonistas en la construcción
y operación de los servicios. Apoyados con asistencia técnica y Nuevas 70% - US$ 315 30% en mano US$ 450
social, los municipios y comunidades toman decisiones informadas de obra y
sobre las opciones técnicas, financieras y niveles de servicio. Como materiales
resultado, la promoción de Unidades Básicas de Saneamiento (UBS) locales
tuvo una gran aceptación en las comunidades.
Rehabilitadas 70% - US$ 210 30% en mano US$ 300
Antecedentes. Tomando en cuenta las experiencias previas, se de obra y
diseñó una nueva estrategia de intervención para la provisión de materiales
locales
servicios de agua y saneamiento en el área rural, donde el gobierno
tiene un papel de facilitador de procesos y de recursos, creando
un entorno propicio para la participación de otros actores, y brinda (*) La solución básica consta de inodoro y lavamanos. Solo en casos excepcionales se financiaría
letrinas tipo VIP o de hoyo seco y aportará como máximo US$ 190. No se considera financiar
asistencia técnica y capacitación a municipalidades, comunidades, la rehabilitación de letrinas.
sector privado y las ONG. La estrategia incluye una ejecución
descentralizada para que los municipios y las comunidades sean
los ejecutores y co-financiadores de las obras. Además de las soluciones individuales, el Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda del Ecuador (MIDUVI) promueve la opción
Implementación. Las comunidades participan en la planificación, de alcantarillado sanitario simplificado a nivel rural, incluyendo
ejecución y sostenibilidad de los servicios. Los proyectos son instalaciones sanitarias intradomiciliarias y de la red de recolección,
integrales y contemplan aspectos de ingeniería, sociales, gerenciales hasta un tope de US$ 450 por conexión (US$ 150 instalación
y ambientales. En todo el proceso se promueve la participación, el intradomiciliaria y US$ 300 red) con un subsidio de hasta el 70%.
uso efectivo de los servicios y la recuperación de costos vía tarifas, o Si el tratamiento es imprescindible se financiaría hasta el 70% de la
aportes de los usuarios, para asegurar la sostenibilidad. Si bien todos inversión con un tope de US$ 250 por conexión. En ambos casos, la
los programas en el Ecuador son integrales, la política financiera para diferencia sería cubierta con los aportes comunales y municipales.
los servicios de saneamiento elaborada en base a las experiencias No se financia la rehabilitación o ampliaciones de sistemas de
previas es la siguiente: alcantarillado.
Desafío 2: El enfoque basado en la demanda: De acuerdo al análisis de Cusco+10, el enfoque basado en la
Pensando más allá del ciclo de proyecto demanda, una década después, ha demostrado su vigencia
Hace diez años atrás se empezó a ver los resultados de un en la mayoría de países de la región para facilitar el acceso
enfoque basado en la demanda, donde se priorizaban los a servicios de agua y saneamiento rural sostenible. Pero,
proyectos de agua potable rural en comunidades que lograban también existen valiosas lecciones sobre el enfoque basado
demostrar voluntad de contribuir y acompañar el proceso de en la demanda, que indican tanto las oportunidades como
implantar el nuevo proyecto. Este enfoque en la demanda, las barreras que implica esta aproximación. Es oportuno,
típicamente consistía en la participación de la comunidad por ejemplo, contar con mecanismos que permitan
beneficiaria en la planificación, ejecución, y operación identificar una demanda fidedigna y no tergiversada o
definitiva del sistema, implicando una participación en condicionada. Sin claridad a priori sobre la demanda real,
las decisiones claves del proyecto en cuanto a tecnologías difícilmente se podrán adecuar las soluciones necesarias,
y sistemas de gestión. Este abordaje al ciclo de proyecto con la sostenibilidad deseada. En este sentido, inculcar una
ayudaba al sector en acercarse a soluciones más apropiadas cultura de pago previa a la intervención, que luego se pueda
y realistas según las necesidades y preferencias comunitarias, ajustar durante el proyecto en cuotas específicas, es de suma
incrementando de esta manera la probabilidad de alcanzar importancia para aproximarse a esa demanda real.
unos resultados sostenibles.
6 Basado en la presentación en Cusco+10 de Jorge Noboa, en representación de la Subsecretaría de Servicios Domiciliarios, Agua Potable, Saneamiento y Residuos Sólidos.
MIDUVI, Ecuador.
16Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
A la vez que identificar una demanda verdadera, hay que El enfoque basado en la demanda puede evolucionar. Debe
conocer la oferta existente local. En la medida que no utilizarse no solo para el ciclo del proyecto, sino también
se cuente con un sector privado local con la capacidad de para temas de sostenibilidad a largo plazo, ofrecimientos de
prestar servicios y construir obras, la respuesta a la demanda asistencia técnica y decisiones estratégicas a mediano plazo
(y las expectativas que despierta este enfoque) se verá dentro del espacio rural del municipio. Las políticas de
afectada, causando posibles demoras adicionales. A esto Estado también puedan constituir una guía, pero no son
se suma la importancia, y muchas veces la dificultad, de una “camisa de fuerza”, para permitir el desenvolvimiento
sincronizar el trabajo técnico y el trabajo social durante de diferentes necesidades y realidades. El ajuste del enfoque
la etapa de ejecución del proyecto de manera que las obras basado en la demanda pueda ser una herramienta efectiva
sean sostenibles. El acompañamiento a la comunidad o para cerrar la brecha de agua y saneamiento rural sostenible
Comité de Agua después de la ejecución, debe durar de seis y cumplir con las metas propuestas. El desafío permanente
a ocho meses como mínimo. es adoptar mecanismos que faciliten a las comunidades
la comprensión sencilla de las normas, y promuevan su
Mientras que el enfoque basado en la demanda sigue siendo más amplia participación en diseñar y ejecutar los planes
válido y mantiene una vigencia en la mayoría de los países de inversión locales que apunten a la sostenibilidad de los
de América Latina, existe la oportunidad de ampliar este sistemas rurales.
concepto durante la próxima década para ir más allá del
ciclo de proyecto.
Virtudes y limitaciones y/o desafíos del enfoque basado en la demanda
Virtudes Limitaciones y/o desafíos
• Facilita la participación ciudadana y social. • Se requiere capacitación y educación para desarrollar mecanismos
adecuados para la toma de decisión.
• Permite la atención a las necesidades reales de la
población, generando derechos y deberes. • Las políticas gubernamentales y públicas aun no están adaptadas a
las necesidades de las comunidades.
• Logra la participación de la población en las
decisiones y contribuye a la construcción de • Los ciclos políticos, como cambios de alcaldes, interrumpen los
ciudadanía al generar conciencia y empoderamiento procesos de capacitación y educación requeridos, haciendo que
sobre los servicios básicos. estos sean muy lentos para superar la enorme brecha de coberturas.
• Incrementa la probabilidad de la sostenibilidad de las • El cofinanciamiento de varios actores sin articulación y coexistencia,
obras y la optimización del uso de los recursos. dificulta concretar los procesos y la materialización de la obra.
• La sostenibilidad depende de las capacidades y limitaciones locales.
• La falta acceso a un mecanismo de comunicación eficiente puede
limitar la participación de las poblaciones pobres y vulnerables.
www.wsp.org
17Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
Recomendaciones para evolucionar el enfoque basado
en la demanda. El enfoque basado en la demanda ha sido El enfoque basado en la demanda en el Perú7
adoptado en muchos países de la región y sigue siendo una El Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR),
aproximación válida. Al mismo tiempo, según las discusiones ejecutado por el gobierno del Perú, incorporó el enfoque basado
en la demanda en sus proyectos, sustentado principalmente en el
de Cusco+10, el modelo actual puede ser mejorado para desarrollo de un flujo de información adecuado para facilitar la toma
adecuarse a los desafíos de la próxima década: de decisiones del municipio y de la comunidad. El enfoque estuvo
incorporado en los distintos componentes del ciclo del proyecto (la
selección de las localidades, la contratación de firmas consultoras,
i) Perfeccionar la participación durante el ciclo los estudios de pre-inversión de proyectos, la elaboración de los
de proyecto. Existe la necesidad de incluir y/o expedientes técnicos y la ejecución de las intervenciones a través
profundizar el enfoque de género, para asegurar de los operadores).
decisiones más representativas, y a los sectores menos La adopción del enfoque basado en la demanda permitió como
resultados la participación activa de las comunidades en el diseño y
favorecidos. Los mecanismos de información y la intervención, la aceptación y empoderamiento del proyecto, y el
comunicación permanentes pueden ser fortalecidos establecimiento de convenios entre el municipio y las comunidades
como eje estructural de la participación y también rurales para apuntar a una mayor sostenibilidad de los servicios.
como mecanismos permanentes de control social. Las ventajas sobre la adopción del enfoque basado en la demanda
en la experiencia del PRONASAR son las siguientes:
ii) Más allá del ciclo de proyecto. Desarrollar • La aplicación de diferentes estrategias técnicas y sociales
mecanismos que faciliten el enfoque en la demanda ajustadas a las condiciones de las comunidades para mejorar
la prestación de los servicios y su sostenibilidad.
en temas estratégicos del municipio, incluyendo,
• La intervención participativa que incluye a la población
por ejemplo, una visión global de la sostenibilidad en situación de pobreza y extrema pobreza en la toma de
del recurso hídrico y temas de prevención de los decisiones sobre los servicios de agua y saneamiento que se
riesgos. Mayor inclusión, también, de la capacitación van a implementar.
para el manejo financiero y de gestión para facilitar • El establecimiento de una responsabilidad compartida entre la
comunidad, el gobierno local, el gobierno nacional y el sector
reposiciones y las ampliaciones de coberturas. privado, en la dotación y gestión de los servicios.
• El desarrollo de liderazgo local, reconociendo la existencia de
iii) Promover alianzas locales (público-privado-social).
potencialidades, necesidades e intereses diferenciados de las
Promover las alianzas locales (público-privado- personas según género, edad y etnia.
social) en los procesos que buscan proveer servicios También fueron identificadas limitaciones del enfoque, tales
sostenibles, en donde la inclusión del sector privado como: i) la ausencia de una política de concertación entre los
local contribuye brindando servicios en distintos programas sociales nacionales para que exista una coherencia y
complementación de acciones; ii) la limitada concertación previa
niveles, como consultores, ejecutores, facilitadores, a la intervención entre la comunidad, el municipio y otros actores;
y proveedores de materiales. Las alianzas locales no iii) la carencia de coordinación intersectorial que involucre a los
sectores de salud, ambiente y educación; y iv) en algunos casos
debe ser un enfoque exclusivo entre el sector público la demora en el desembolso oportuno del gobierno local para la
y la comunidad. La participación comunitaria por sí ejecución de las obras de su jurisdicción.
sola no es suficiente para alcanzar la sostenibilidad de
los servicios, debe ser acompañada por otras fuerzas
organizadas a nivel local.
iv) Sincronizar los tiempos. Procurar un balance entre
los tiempos necesarios para construir infraestructura y
los tiempos necesarios para conseguir las condiciones
sociales que puedan llevar a una mayor sostenibilidad
de los servicios.
7 Basado en la presentación en Cusco+10 de Vanessa Vereau, Jefa del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural –PRONASAR- Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento.
18Los Desafíos del Agua y Saneamiento Rural en América Latina para la próxima década Los desafíos de la próxima década
Desafío 3: La descentralización municipal coberturas sostenibles; en ese marco, complementar
Los procesos de descentralización y regionalización han los proyectos de agua y saneamiento rural con otros
continuado en América Latina y han creado nuevos escenarios procesos de desarrollo (salud, educación, desarrollo
para la implementación de los programas nacionales, en rural), en coordinación con la gobernabilidad
donde los gobiernos sub-nacionales tienen cada vez mayores municipal.
responsabilidades. La asignación e implementación de
proyectos de agua y saneamiento rural, que corresponde iii) El seguimiento y monitoreo de los servicios, los
con frecuencia a una entidad del gobierno central, en el municipios pueden diseñar sistemas de información
pasado se ha focalizado directamente en las comunidades local, articulados al nivel sub-nacional y nacional,
beneficiarias. Existe un gran avance en la incorporación para hacer el registro y actualización de la información
de la participación comunitaria durante la primera década sobre los servicios locales y proveer información
del presente siglo, desde que todos los proyectos reconocen fidedigna y confiable para programar las inversiones.
su valor y la incluyen como un componente específico,
asignando los fondos necesarios, aunque de manera variable. Dentro de estas vías se observó que existen claras ventajas así
En muchos casos las comunidades participan en la definición como retos en el rol municipal.
del presupuesto y son consultadas para el gasto. Se reconoce
Ventajas. Los municipios tienen contacto directo
que la comunidad debe participar en los momentos clave
con la población y tienen amplio conocimiento de
del proyecto y que esta participación no es parcial, dado el
su cultura. El trabajo con los municipios favorece
objetivo final de contar con servicios sostenibles.
la descentralización efectiva, administrativa y
Al momento de promover un esfuerzo orientado hacia la presupuestaria. Los municipios cuentan con
sostenibilidad de la operación y mantenimiento del sistema información de primera mano sobre su área de
rural, las iniciativas sectoriales se abren a los procesos locales. influencia, conocen mejor las necesidades locales y el
Esto obliga la consideración de la autoridad municipal, y se estado de los servicios.
ve reflejado en tres áreas de intervención: la promoción, la
asistencia técnica y el seguimiento: Retos. El principal reto es mantener los compromisos
a pesar de los cambios de alcaldes, gobierno
i) La promoción, actividad permanente de los y autoridades, despolitizando los procesos de
gobiernos locales para inducir la demanda y priorización de necesidades e inversiones. También son
compartir el financiamiento de los sistemas. Los retos importantes el contar con recursos financieros
municipios tienen la posibilidad de complementar la suficientes para cumplir con los planes de desarrollo
inversión central con aportes financieros municipales, local a partir de la descentralización financiera, tener
además de promover el aporte de la comunidad o del la capacidad logística local suficiente para responder
usuario. a los desafíos y habilidad para mantener fortalecidas
sus capacidades técnicas y administrativas. Todo ello
ii) La asistencia técnica, los municipios tienen la en base a información recolectada en el nivel local.
oportunidad de establecer una instancia o Unidad
Municipal, de manera individual o asociados, Sin embargo, la consolidación tiene ritmos distintos en
para brindar asistencia técnica a las Juntas cada país, y en muchos casos los gobiernos sub-nacionales
Administradoras de Servicios Sanitarios y a los y locales requieren mejorar sus capacidades técnicas y de
Operadores Especializados de los servicios locales, recursos humanos. Hay municipios donde el área rural puede
para trabajos de reparación y mantenimiento que tener una prioridad secundaria a las necesidades del casco
pueden sobrepasar las capacidades de la junta de urbano, y por lo tanto un gobierno municipal con niveles
agua; para capacitación y fortalecimiento de la razonables de gestión y ejecución necesitará equilibrar sus
gestión autónoma de los servicios y para identificar esfuerzos hacia las áreas rurales. Asimismo, hay otros casos
nuevas fuentes de financiamiento que amplíen las donde pueda existir un porcentaje alto de población rural
www.wsp.org
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