Presentación - Instituto de Relaciones Internacionales
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Presentación
Coordinador: Javier Surasky
Secretaria: María Laura Ganganelli
Miembros: Federico Borrone
María Lujan Perez Meyer
Luz Marina Mateo
Celina Soledad Manso
Emiliano Dreon
Anuario en Relaciones Internacionales 2019 / (Publicación digital) ISSN: 1668-639X
Departamento de Cooperación Internacional / Página 2
La Cooperación Internacional en 2018:1
Introducción:
El año 2018, que aquí recorreremos, muestra continuidades y señales de cambios en el espacio de la
Cooperación Internacional al Desarrollo. La Agenda 2030 sigue funcionando como eje del trabajo de la
cooperación, pero su grado de audacia y ambición no parecen estar igualmente vigentes.
En la Cooperación Norte-Sur, cambios en la consideración de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y el
avance del TOSSD son las novedades más relevantes de una realidad que no cambia.
La Cooperación Sur-Sur, concentrando sus debates frente a la realización de la inminente Conferencia
de las Naciones Unidas que conmemoraría los 40 años de la adopción del Plan de Acción de Buenos Aires
para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, no ha logrado plantear verdaderos argumentos
o innovaciones, atrapada en las propias diferencias internas entre sus actores.
Tal vez lo mejor del año 2018, en perspectiva de la cooperación internacional, será que ya ha pasado,
sin pena ni gloria y en un momento en que la inacción es criminal en términos ambientales, humanos y
de futuro.
Las agendas globales de la cooperación internacional
En 2018, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible mostró continuidad en su esquema de examen y
seguimiento.
El primer elemento a señalar es la publicación del Informe del Secretario General de las Naciones Unidas
sobre los Progresos en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (E/2018/64) recorriendo de
manera resumida el estado actual de cada uno de los 17 ODS. En la misma línea se publicaba el Informe
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2018 de la ONU. Siguiendo un discurso que se viene
convirtiendo en un mantra, afirma en su página 4:
Si bien en general las personas viven mejor que lo que lo hacían hace una década, el progreso para
asegurar que nadie se quede atrás no ha sido lo suficientemente rápido como para cumplir con las metas
de la Agenda 2030. De hecho, la tasa de progreso mundial no está logrando seguirle el ritmo a la Agenda
para cumplir con sus ambiciones;
La principal reunión a destacar fue la sesión de 2018 del Foro Político de Alto Nivel de las Naciones
Unidas (HLPF, por sus siglas en inglés), que tuvo lugar en la ciudad de Nueva York entre el 9 y el 18 de
julio bajo el lema “La transformación hacia sociedades sostenibles y resilientes” y dedicó especial
atención al examen de los objetivos 6. Agua y saneamiento; 7. Energía asequible y no contaminante; 11.
Ciudades y comunidades sostenibles; 12. Producción y consumo responsables; y 15. Vida de ecosistemas
terrestres.
Al final de la reunión se adoptó una “Declaración Ministerial” (E/HLS/2018/1), cuyo texto debió ser
sometido a votación por no alcanzarse consenso en torno a temas relacionados con el comercio
1Este trabajo fue publicado en el Anuario 2019 en Relaciones Internacionales, Sección: Cooperación Internacional, IRI-UNLP: La
Plata (Publicación digital), ISSN: 2347-0674. El autor agradece el apoyo en la sistematización de información brindado por María
Laura Ganganelli y Celina Manso (Universidad Nacional de La Plata, Argentina).
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internacional como motor del desarrollo (párrafo 28), temas de género (párrafo 16) y la inclusión de la
referencia a situaciones de ocupación extranjera de territorios (párrafo 12).
Ese encuentro fue testigo de la presentación de 46 Informes Nacionales Voluntarios (VNRs, por sus siglas
en inglés) de progresos en la implementación nacional de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS).
Países que presentaron Informes Nacionales Voluntarios durante el HLPF de 2018:
Albania, Andorra, Arabia Saudita, Armenia, Australia, Bahamas, Bahréin, Benín [2], Bután, Cabo Verde,
Canadá, Colombia [2], Ecuador, Egipto [2], emiratos Árabes Unidos, Eslovaquia, España, Estado de
Palestina, Grecia, Guinea, Hungría, Irlanda, Jamaica, Kiribati, Lao Rep. Pop. Dem., Letonia, Líbano, Lituania,
Mali, Malta, México [2], Namibia, Níger, Paraguay, Polonia, Qatar [2], República Dominicana, Rumania,
Senegal, Singapur, Sri Lanka, Sudan, Suiza [2], Togo [3], Uruguay [2], Vietnam.
[2] Segundo VNR; [3] Tercer VNR
En una perspectiva regional, los VNRs mostraron en 2018 la siguiente distribución:
ILUSTRACIÓN 1: DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LOS PAÍSES INFORMANTES ANTE EL HLPF DE 2018
Fuente: Naciones Unidas
Manteniéndonos en el este nivel, y como parte del proceso preparatorio del Foro, se reunieron en cada
una de las cinco regiones de Naciones Unidas los Foros Regionales de Desarrollo Sostenible, enmarcados
en cada una de las comisiones económicas regionales, según el siguiente detalle:
Otros foros regionales, siempre insertos en el marco de las comisiones económicas regionales de las
Naciones Unidas, mantuvieron sus encuentros según el siguiente detalle:
• Foro del Asia Pacífico sobre Desarrollo Sostenible: 28 al 30 de marzo de 2017, Bangkok.
• Foro regional sobre Desarrollo Sostenible de la Comisión Económica para Europa: 1 y 2 de marzo,
Ginebra.
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• Foro Regional de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible: 18 al 20
de abril, Santiago de Chile.
• Foro de Desarrollo Sostenible de la Región Árabe: 24 al 26 de abril al 5 de mayo de 2017, Líbano.
• Foro Regional de Desarrollo Sostenible de la Región de África: 2 al 4 de mayo, Dakar.
Dedicando nuestra atención a la reunión de América Latina y el Caribe, debe subrayarse la presentación
allí realizada del Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, cuya principal conclusión -a nuestro
entender- aparecen en la página 180:
Transcurridos más de dos años desde la aprobación de la Agenda 2030, en los países de América Latina
y el Caribe se observan significativos avances en el diseño y la puesta en marcha de una arquitectura
institucional, en el desarrollo de mecanismos de medición y en el proceso de seguimiento de los ODS.
Asimismo, se pueden advertir los esfuerzos de los países para integrar los requerimientos de la Agenda
2030 en sus planes de desarrollo y en sus presupuestos nacionales y subnacionales. En la mayoría de los
países también es visible el continuo aumento de la participación de diversos actores de la sociedad civil,
el sector privado y el sector académico para el seguimiento y examen de la implementación de la Agenda
2030. Mientras tanto, es necesario avanzar aún más en el desarrollo de medios de implementación. La
magnitud de la tarea requiere una gran movilización de recursos internos y externos a la región, además
de exigir cambios en el financiamiento, la organización y la asignación de recursos. En especial, el gasto
social aparece como un medio de implementación clave para el logro de numerosas metas sociales
relacionadas con la educación, la salud, la protección social y el acceso a servicios básicos, entre muchas
otras.
El foro también produjo un Resumen de la Presidencia del Foro de los países de América Latina y el
Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, unas Conclusiones y Recomendaciones acordadas entre los
gobiernos reunidos en la Segunda Reunión del Foro de los países de América Latina y el Caribe sobre el
Desarrollo Sostenible y un Informe de la Segunda Reunión del Foro de los Países de América Latina y El
Caribe sobre el Desarrollo Sostenible.
Es importante mencionar que las Organizaciones de la Sociedad Civil presentaron a los Estados en el
marco de este encuentro una Declaración y un Mecanismo de participación de sociedad civil en la
Agenda de Desarrollo Sostenible y en el Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el
Desarrollo Sostenible
Como una iniciativa mueva para la promoción de los ODS, el Secretario General de las Naciones Unidas
anunció la creación de un Pacto Mundial de Medios para los ODS (SDG Media Compact), presentado
como una alianza de medios de noticias y entretenimiento presentes en más e 80 países que se
comprometen a trabajar con las Naciones Unidas para fomentar el conocimiento público y estimular la
acción sobre los ODS2.
Orientando nuestra atención hacia la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre Financiamiento del
Desarrollo, destaca en 2018 la reunión del Tercer Foro de Financiamiento para el Desarrollo (FfD Forum)
del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas que se desarrolló en Nueva York entre los días
2Los miembros fundadores del pacto son: Al Jadeed TV-Lebanon, Aljoumhouria Newspaper-Lebanon, Annahar Newspaper-
Lebanon, Asahi-Shimbun-Japan, Asia-Pacific Institute for Broadcast Development, Asociación de Commerical TV en Europa,
Association for International Broadcasting, Athina 9.84 emisora de radio-Grecia, Channels Media Group-Nigeria, China Media
Group, Daily Star Newspaper-Lebanon, Daily Tribune-Philippines, Deutsche Welle-Germany, Discovery, Inc., Eurasia-Azerbaijan,
European Broadcasting Union, Kathimerini-Greece, LBCI TV-Lebanon, Lebanon Archivos Noticias, Ministerio de Información y
Radiodifusión-India, Naharnet News-Lebanon, Unión Nacional de Periodistas Tunecinos-SNJT, Nikkan Kogyo Shimbun-Japan,
Nippon TV-Japan, RLL Radio-Lebanon, RRI - Radio República de Indonesia, Diplomacia del sonido, Tass-Rusia, This Day-Nigeria, TVC-
Communications-Nigeria, TV-BRICS-Russia, VDL Radio-Lebanon, y Ziff Davis.
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23 y 26 de abril de 2018, cuyo documento de Conclusiones y recomendaciones expresa el compromiso
de los países y organizaciones internacionales allí presentes de adoptar tres medidas clave para apoyar
la aplicación de la Agenda de Acción de Addis Abeba en el actual contexto mundial: a) facilitar el uso de
todas las fuentes de financiación, incluida la financiación innovadora, a todos los niveles sin perder de
vista la sostenibilidad fiscal y de la deuda, reconociendo que dichas fuentes tienen distintos objetivos y
características que las hacen adecuadas en diferentes contextos y sectores; b) trabajar para armonizar
los incentivos de los agentes públicos y privados con el desarrollo sostenible a largo plazo; y c) hacer que
los marcos financieros nacionales se concreten en perspectivas y proyectos aptos para la inversión
(párrafo 5).
El trabajo del FfD Forum estuvo apoyado en el Informe de 2018 del Equipo de Tareas Interinstitucional
sobre la Financiación para el Desarrollo, que examinó progresos y asuntos pendientes en el avance de
la Agenda de Acción de Addis Abeba, planteando opciones de políticas y haciendo hincapié en las
dificultades propias que resultan de la obtención del financiamiento necesario para poder implementar
los ODS. Los principales mensajes de este trabajo fueron:
• Las estrategias nacionales integradas de desarrollo sostenible y los marcos de financiamiento
deben informar las políticas, los planes y las líneas de proyectos.
• Los incentivos de las instituciones financieras públicas y privadas deben estar alineados con el
desarrollo sostenible a largo plazo.
• El financiamiento público, privado y mixto contribuye al financiamiento de las inversiones de los
ODS.
• Las políticas y acciones públicas están en el corazón de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible.
• Las nuevas tecnologías tienen el potencial de respaldar el progreso a través de los ODS y las áreas
de acción de la Agenda Addis.
• La igualdad de género debe abordarse en cada punto de la formulación de políticas y
programación.
• El enfoque debe permanecer firmemente sobre los más pobres y vulnerables, para garantizar
que nadie se quede atrás.
• La movilización de fondos públicos nacionales adicionales y su gasto de manera más efectiva,
sigue siendo fundamental.
• El logro de los ODS requerirá un cambio en el sector financiero hacia horizontes de inversión de
largo plazo y hacia la consideración de la sostenibilidad como una preocupación central en las
decisiones de inversión.
• La cooperación para el desarrollo sigue siendo fundamental para apoyar la implementación de
la Agenda; Las finanzas públicas internacionales están aumentando, pero siguen existiendo
brechas de financiación críticas.
• Las políticas comerciales se centran cada vez más en el impacto del comercio en el desarrollo
sostenible en todas sus dimensiones, lo que refuerza su capacidad para servir como un motor
para el crecimiento económico inclusivo y para reducir la pobreza.
• Los riesgos del endeudamiento están aumentando el fantasma de un ciclo renovado de crisis de
endeudamiento y de perturbaciones en la economía.
• Para crear normas e instituciones internacionales adecuadas al desarrollo sostenible se necesita
un mayor enfoque en la prevención, la reducción de riesgos y la respuesta frente a crisis para
hacer frente a las vulnerabilidades y desastres financieros y económicos.
• Un mayor número de datos desagregados permitirá a los responsables políticos tomar decisiones
mejor informadas y los ayudará a implementar mejor sus políticas y programas. Esto requerirá
de más apoyo al desarrollo de capacidades.
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En el área del financiamiento del desarrollo, es importante señalar el acuerdo logrado entre las Naciones
Unidas y el Grupo del Banco Mundial mediante la firma, el 18 de mayo de 2018, de un Marco de
Asociación Estratégica para cooperar en apoyo a la implementación de los ODS a nivel de los países.
Este acuerdo identifica como áreas clave de cooperación al apoyo financiero y en la implementación de
los ODS; la acción global sobre el cambio climático, el trabajo conjunto en situaciones post crisis y crisis
humanitarias y el aprovechamiento de los datos para mejorar los resultados de desarrollo. Sobre esa
base las iniciativas a impulsarse en el marco del acuerdo se concentrarán en
• Movilizar mayor y mejor financiamiento de todas las fuentes, incluso a través de recursos
nacionales, y brindar ayuda a los países a atraer y administrar capital privado.
• Mejorar la capacidad de implementación para alcanzar los ODS, en particular a nivel nacional y
local.
• Promover acciones e inversiones conjuntas para mejorar la infraestructura y construir capital
humano.
• Convocar a gobiernos, instituciones financieras, inversionistas privados y bancos de desarrollo
para movilizar, coordinar y hacer efectivo el financiamiento requerido para ayudar a los países a
hacer la transición a un futuro resiliente con bajas emisiones de carbono.
• Fortalecer la colaboración y la acción conjunta en situaciones de crisis y postcrisis humanitarias
dirigidas a fomentar la resiliencia de las personas más vulnerables, reducir la pobreza y la
desigualdad, mejorar la seguridad alimentaria, prevenir conflictos y mantener la paz.
• Mejorar los sistemas nacionales de estadísticas y mejorar las capacidades de datos digitales de
los países.
• Ampliar y profundizar las asociaciones para el desarrollo de políticas y la promoción, análisis y
evaluación conjunta y diseño y ejecución de programas.
Además, el Secretario General de la ONU anunció a finales de noviembre, la puesta en marcha de un
Grupo de Trabajo Global encargado de recomendar estrategias para aprovechar el potencial de la
tecnología financiera para promover los ODS.
El denominado Grupo de trabajo sobre financiación digital -del que participan expertos en inversiones,
mercados de capital, representantes de gobiernos y de la sociedad civil, bancos y líderes innovadores en
materia de pagos digitales- está copresidido por María Ramos, Directora Ejecutiva de Absa Group Ltd.
(Sudáfrica), y Achim Steiner, Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo3.
El proceso de reforma del Sistema de Naciones Unidas para el Desarrollo
Este proceso, iniciado formalmente en 2017, ha tenido un fuerte impulso durante 2018.
El primer documento sobre el que llamar la atención es el Informe del SG “Aplicación de la resolución
71/243 de la Asamblea General sobre la revisión cuadrienal amplia de la política relativa a las actividades
operacionales del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, 2018” (A/73/63) de enero de 2018.
Se trata de un documento extenso pero indispensable para comprender el rumbo que seguirán las
3 En la conformación inicial del grupo no hay representantes de América Latina y el Caribe. Sus miembros son: Maiva Atalina Emma
Ainuu-Enari, Gobernadora, Banco Central de Samoa; Mats Granryd, Director General de GSMA; Piyush Gupta, Director Ejecutivo y
Director del Grupo DBS; Natalie Jabangwe, Directora General de EcoCash; Xiandong (Eric) Jing, Director Ejecutivo y Presidente
Ejecutivo de Ant Financial Services Group; Bradley Katsuyama, fundador y director ejecutivo de IEX; Phumzile Mlambo-Ngcuka,
Directora Ejecutiva de ONU Mujeres; Ambareen Musa, Fundador y Director Ejecutivo de Souqulmal; Patrick Njoroge, Gobernador
de Banco Central de Kenia; Richard Samans, Director Ejecutivo del Foro Económico Mundial; Liu Zhenmin, Subsecretario General de
las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales; y Aurelie Adam Soule Zoumarou, Ministra de Economía y Comunicaciones,
Gobierno de Benín.
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reformas, las argumentos que sostienen las propuestas de cambios y el análisis de los hechos que han
convencido al SG de su necesidad.
Dando seguimiento a las propuesta realizadas por el Secretario General, la AGNU adoptó su resolución
72/279 sobre “Nuevo posicionamiento del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo en el
contexto de la revisión cuadrienal amplia de la política relativa a las actividades operacionales del
sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo”, del 31 de mayo, que brinda su beneplácito a la
propuesta de utilizar un Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo revitalizado,
estratégico, flexible y orientado a la acción y los resultados como el instrumento más importante para
la planificación y ejecución de las actividades de las Naciones Unidas para el desarrollo en cada país; a la
vez que solicita al SG
que dirija los esfuerzos de las entidades del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo con
el fin de establecer de manera colaborativa una nueva generación de equipos de las Naciones
Unidas en los países, cuya presencia esté adaptada a las necesidades de cada país y basada en el
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (párrafo 2).
También requiere del SG que “determine criterios apropiados” sobre la presencia y la composición de
los equipos de las Naciones Unidas en los países, teniendo en cuenta sus prioridades de desarrollo y sus
necesidades de largo plazo, así como el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo;
y que realice un examen de la configuración, capacidad, necesidades de recursos, rol y servicios de las
oficinas encargadas de varios países, con el objetivo de tener un 50% de oficinas comunes para 2021
(párrafos 3, 4 y 5).
El elemento más “fuerte” de la resolución está, sin embargo, en su párrafo 8, que expresa la decisión de
los Estados de
crear una función específica, independiente, imparcial, empoderada y centrada en el desarrollo
sostenible para la coordinación del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, mediante la
separación de las funciones del coordinador residente y las del representante residente del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, aprovechando la experiencia y los activos de
todas las entidades del sistema de las Naciones Unidas
Es decir, se opta por poner fin a la práctica de que sea el representante nacional del PNUD quien lidere
la presencia del Sistema de Naciones Unidas para el Desarrollo en cada país. Como consecuencia se ha
creado la figura del “Coordinador Nacional”, que ya no necesariamente será un funcionario PNUD: desde
el 1º de enero de 2019, todos los coordinadores residentes quedaron totalmente desvinculados de las
funciones de representante residente del PNUD, y el sistema de coordinadores residentes pasará a
integrar el esquema de la Secretaría General de la ONU, lo que implica que los coordinadores residentes
tendrán cartas de nombramiento de la Secretaría e informarán directamente al Secretario General.
Este cambio está acompañado del llamado a fortalecer el rol e incrementar sus responsabilidades de
rendición de cuentas. El párrafo 9.b, por ejemplo, establece un esquema de avaluación cruzada entre el
coordinador nacional y los jefes de los equipos de las Naciones Unidas en los países.
Avanzando sobre el funcionamiento del sistema e nivel de las regiones, la misma resolución destaca la
necesidad de “abordar las lagunas y superposiciones a nivel regional” y adopta un “enfoque por etapas
para renovar el sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo a nivel regional”, dando inicio formal
a esta nueva etapa de cambios.
Un capítulo especial es dedicado a la Financiación del Sistema de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Se afirma allí la relevancia de avanzar hacia un Pacto de Financiación que asegure tanto la disponibilidad
de los recursos necesarios como la transparencia y la rendición de cuentas del sistema, aunque los
Estados se limitan luego a tomar nota de las propuestas del Secretario General “para aumentar los
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recursos básicos hasta un nivel de al menos el 30% en los próximos cinco años y duplicar los fondos
interinstitucionales mancomunados, hasta llegar a un total de 3.400 millones de dólares, y los fondos
temáticos para entidades específicas, hasta llegar a un total de 800 millones de dólares, para 2023”
(párrafo 25).
Otros temas abordados en esta resolución son la dirección estratégica, supervisión y rendición de
cuentas en relación con los resultados de todo el sistema y el seguimiento de los esfuerzos mundial,
regional y nacional en relación con el nuevo posicionamiento del sistema de las Naciones Unidas para el
desarrollo.
Un paso importante en el impuso de la reforma del sistema de desarrollo de la ONU fue el
establecimiento por el SG de un equipo dedicado a la transición, entre cuyas funciones se encuentra la
de brindar orientación estratégica al sistema de desarrollo. El 14 de septiembre de 2018, el equipo de
transición presentó a la AGNU su plan de implementación para el inicio del sistema reforzado de
coordinadores residentes detallando los arreglos operativos, administrativos y de financiamiento
requeridos para el establecimiento del sistema de coordinadores residentes revitalizado.
Poco antes, en julio de 2018, el SG había establecido un fondo fiduciario para recibir, consolidar,
administrar y rendir cuentas de todas las contribuciones y transacciones financieras del nuevo sistema
de coordinadores residentes.
La separación funcional de la Oficina de Coordinación de Operaciones de Desarrollo del PNUD se produjo
el 1º de noviembre de 2018, momento en el cual su nombre oficial cambió por el de Oficina de
Coordinación del Desarrollo (DCO, por sus siglas en inglés) y su estatus cambió al de oficina
independiente dentro de la Secretaría General.
Paralelamente, y en consonancia con la reforma del sistema de desarrollo, se ha avanzado en la
introducción de cambios que complementan las modificaciones propias del sistema, entre ellos cabe
señalar:
• La redefinición de los Marcos de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ahora
Marcos de Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible.
• El establecimiento de un nuevo marco de gestión y rendición de cuentas del sistema de desarrollo
de las Naciones Unidas (Mutual Accountability Framework o MAF).
• La adopción prevista para 2019 de un nuevo Pacto Global de Financiamiento (Funding Compact)
La Ayuda Oficial al Desarrollo en 2018:
Normalmente comenzamos esta sección dirigiendo nuestra mirada directamente a los donantes que son
miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Sin embargo, este año es necesario
detenernos para analizar la puesta en marcha de cambios en la consideración de los recursos
considerados Ayuda Oficial al Desarrollo, llevando a la práctica debates en marcha desde 2012, año en
el cual el CAD comenzó a trabajar una propuesta de modernización de su sistema estadístico orientada
a mejorar su precisión y reflejar cambios que afectan el actual paisaje de la cooperación internacional al
desarrollo, como la creciente importancia de los donantes no-CAD, la diversificación de instrumentos
financieros en uso o el solapamiento de objetivos de las políticas de cooperación para el desarrollo con
las políticas en áreas tales como migraciones o seguridad internacional.
Las reuniones de Alto nivel del CAD de 2014, 2016 y 2018 fueron dando pasos Adelante en este proceso,
especialmente en lo referido a la medición de préstamos concesionales por el sector público, de
instrumentos del sector privado, gastos en paz y seguridad y costos del mantenimiento de refugiados
viviendo en los países donantes.
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Ya en 2016 se habían actualizado las reglas para la consideración de gastos en paz y seguridad como
AOD, en reconocimiento del rol en pro del desarrollo que pueden desempeñar actores militares,
especialmente en situaciones de conflicto. En ese momento se decidió considerar como recursos
informables bajo el paraguas de AOD4:
1. Financiamiento de entrenamiento militar: siempre que este se desarrolle bajo supervisión civil,
tenga como propósito el beneficio de civiles; y contribuya a enfrentar abusos, prevenir la violencia
contra las mujeres, mejorar la respuesta humanitaria y promover el buen gobierno.
2. Utilización del ejército como último recurso para brindar servicios de desarrollo y ayuda
humanitaria.
3. Prevención del extremismo violento: siempre que se trate de actividades dirigidas por los países
socios y cuyo propósito principal sea promover el desarrollo.
Junto a este cambio se introdujo un nuevo coeficiente para el cálculo de AOD sobre las contribuciones
a operaciones de paz de la ONU. Hasta entonces, ese coeficiente representaba el 7% de los recursos
aportados e incluía solo actividades realizadas por personal civil. Ahora el coeficiente se ha sudividido
en tres componentes: el civil, que alcanza al 7,8%; el policial, que se eleva hasta el 3,8%; y el militar, que
representa el 3,9% del e incorpora actividades del personal policial y militar. Como resultado el
coeficiente total se ha elevado desde el 7% original hasta un 15% de los recursos aportados.
Un año más tarde, en 2017, se había dado un paso similar para considerar los gastos del país en el
mantenimiento de refugiados en su propio territorio. Las reglas para reporta esos flujos financieros
acordadas en el CAD fueron:
1. Que el término "refugiados" se extiende a solicitantes de asilo y a los refugiados con estatus
reconocido, incluyendo el período mientras se toma la decisión de otorgamiento de ese estatus,
con una extensión máxima de 12 meses. Para los solicitantes de asilo cuyas peticiones sean
rechazadas no se podrán incluir como AOD los costos que se generen tras el rechazo.
2. Son gastos elegibles como AOD para refugiados
a. Todos los gastos directos para el sustento temporal (comida, refugio y capacitación) antes y
después del reconocimiento del estado de refugiado: Alimentos y otras disposiciones
esenciales de sustento temporal tales como ropa; instalaciones de alojamiento temporal (si se
trata de alojamiento en edificios solamente los costos de mantenimiento pueden reportarse
como AOD);; educación inicial, primaria y secundaria para niños; capacitación en idiomas y
otras capacitaciones para refugiados; atención médica básica y apoyo psicosocial para personas
con necesidades específicas (como menores no acompañados o sobrevivientes de violencia y
tortura); dinero de bolsillo para cubrir gastos de subsistencia; asistencia en el procedimiento
de asilo.
b. Costos de repatriación voluntaria de refugiados a un país en desarrollo durante los primeros
doce meses.
c. El gasto en transporte hacia y dentro de un país anfitrión en el caso de programas de
reasentamiento.
d. Costos adicionales generados por la realización de operaciones de rescate de
refugiados/solicitantes de asilo en el mar cuando ese sea el objetivo principal de la operación.
4Para aclarar situaciones dudosas, en octubre de 2017 la OCDE publicó su ODA Casebook on Conflict, Peace and Security Activities,
disponible en https://one.oecd.org/document/DCD/DAC(2017)22/FINAL/en/pdf#_ga=2.96987739.550682620.1560086621-
1818904480.1560086621 (únicamente en inglés)
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e. Costos administrativos relacionados con la provisión directa de sustento temporal para los
refugiados.
Ahora, para la consideración de la AOD otorgada durante 2018, se ha puesto en funcionamiento el
denominado “sistema de donaciones equivalentes” (Grant Equivalent System) como el estándar del CAD
para medición de la AOD.
El equivalente de donación de AOD es definido por el CAD como “una medida del esfuerzo del donante.
Las donaciones, préstamos y otros flujos que ingresan en el cálculo de la medida equivalente de
donación de AOD se denominan flujos de AOD”.
La donación equivalente parte de considerar que el sistema que se utilizaba hasta ahora, consistente en
valorar donaciones y préstamos registrando los flujos de efectivo otorgados o el valor nominal de los
préstamos otorgados, deduciendo reembolso de préstamos, no refleja los esfuerzos de los donantes, ya
que una donación representa un esfuerzo mayor que un préstamo tanto como un préstamo con tasa de
interés muy baja y largo período de amortización representa un esfuerzo mayor que un préstamo con
una tasa mayor y un período de amortización más breve. Con la aplicación del nuevo sistema se
registrará como AOD solo el elemento de donación/concesión, de tal forma que cuanto más generoso
sea el préstamo, mayor sea el valor de la AOD.
Para explicar el funcionamiento de este sistema debemos recordar que el paso del tiempo afecta el valor
del dinero, por lo que las comparaciones entre dinero a disposición actual y dinero a disposición futura
deben tener en cuenta la tasa a la que el dinero pierde valor.
En un cálculo inverso, cualquier suma de dinero a disposición futura puede calcularse en su valor actual
mediante la aplicación de una tasa de descuento (una suerte de tasa de interés inversa). Los cálculos de
elementos de donación utilizan tasas de descuento para reducir el valor de los futuros reflujos
resultantes de una transacción financiera actual a su valor de hoy. El resultado de ese ejercicio puede
mostrar que el valor de los futuros reflujos esperados es inferior al monto prestado hoy. De acuerdo a
la medida del AD, la diferencia entre lo prestado y lo que se devolverá dada por el paso del tiempo
equivale a una donación si se expresa como un valor monetario, y representa porcentualmente el
elemento de donación incorporado en la cantidad hoy prestada. En otros términos, el equivalente de
donación es el elemento de donación multiplicado por la cantidad de dinero prestada.
Utilizando una “calculadora del elemento de donación” podemos hacer la siguiente comparación:
Préstamo 1 Préstamo 2
Valor nominal del préstamo USD 100000000 USD 100000000
Tipo de repago Anual Anual
Pagos por año 1 1
Tasa de interés 1,00% 2,00%
Plazo de vencimiento 20 años 10 años
Período de gracia 5 años 2 años
Tasa de descuento 10% 10%
Elemento de donación 60,523% 34,039%
Donación equivalente USD 60523000 USD 34039000
En ambos préstamos el capital prestado es el mismo (USD 100 millones), y son idénticos el tipo de repago
(anual), la cantidad de pagos por año (una) y la tasa de descuento (10%). Sin embargo, el préstamo 1
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tiene una tasa de interés menor al préstamo 2 y un plazo de vencimiento y un período de gracias más
extensos. Como resultado el elemento de donación del préstamo uno es cercano al 60% del capital
prestado, mientras que en el segundo es de casi el 34%. Teniendo en cuenta que ambos préstamos
fueron otorgados por igual monto, el elemento de donación equivalente del préstamo 1 alcanza los USD
60523000, mientras que las condiciones más onerosas del préstamo 2 lo reducen a USD 34039000. La
doació equivalente del préstamo uno es de más de la mitad del valor de capital prestado, mientras que
en el caso dos está apenas por encima de un tercio del monto del préstamo. La medida del CAD nos dice
que el préstamo 1 implica un mayor esfuerzo de quien lo realiza que el préstamo 2, elemento que el
sistema de donación equivalente pretende reflejar.
Ha habido avances en cuanto a las formas y contenidos a reportar como AOD sobre la base de
instrumentos privados, pero aún quedan en este campo elementos en los que el acuerdo no se ha
alcanzado. Para 2018 se han incorporado como recursos que pueden ser informados los siguientes:
1. Aportes institucionales:
a. Contribuciones de capital a las Instituciones de Financiación del Desarrollo u otros
instrumentos del sector privado que representan aportes realizados en 2018 se incluye en
como AOD conforme su valor nominal. Si la institución está activa tanto en países elegibles
como no elegibles, o en áreas de actividad elegibles y no elegibles como AOD, se estima la
proporción de actividades elegibles dentro de la cartera total de la institución.
b. Todos los reflujos, incluso las ganancias obtenidas, de instrumentos del sector privado al
gobierno se cuentan como AOD negativa.
2. Préstamos individuales a entidades del sector privado en países en desarrollo:
a. Los préstamos comprometidos o desembolsados en 2018 se reportan como AOD en función
del flujo de efectivo y siempre y cuando tengan un elemento de donación de al menos el 25%
calculado utilizando una tasa de descuento del 10%.
b. Los reflujos de los instrumentos del sector privado de años anteriores cuentan como AOD
negativa cuando las transacciones que son su origen se hubieran contabilizado como AOD.
3. Las inversiones individuales de capital para entidades del sector privado en países en desarrollo se
informan como AOD sobre una base de flujos de efectivo, siempre y cuando tengan como objetivo
principal el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo y cumplan los requisitos
de forma para ser considerados AOD.
a. La AOD positiva se registra en el momento de la inversión, El producto de las ventas se reporta
como AOD negativo, aplicando un límite en los reflujos correspondientes a la inversión
original.
b. Las contribuciones a los fondos de inversión pueden ser elegibles como AOD.
Digamos finalmente que se esperaba que para los datos de 2018 ya se contara con una metodología
consensuada por los miembros del CAD para definir los elementos del alivio de deuda que se
contabilizarían como AOD, sin embargo no se alcanzó un acuerdo y se sigue trabajando con los pautas
que están vigentes desde 2014.
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Los donantes CAD5
Ahora sí, estamos en condiciones de adentrarnos en el análisis de la AOD aportada en 2018 por los
donantes CAD, que representó un monto de USD 153 mil millones.
Si bien es posible hacer comparaciones con años anteriores, y el mismo CAD para aportar transparencia
al proceso de aplicación del nuevo esquema de medición de la AOD reporta aún los datos siguiendo el
sistema anterior, entendemos que la utilización de esa información “ilustrativa” ya no es relevante y que
los cambios imposibilitan la comparabilidad entre los años anteriores, por un lado, y el actual más los
futuros, por el otro.
Por lo anterior, trabajaremos en esta sección los datos publicados por la OCDE como preliminares para
2018, bajo el concepto de AOD aplicando el equivalente de donación, y solo utilizaremos el cálculo de la
AOD de 2018 sobre la base de los flujos de dinero efectivo que se utilizaba hasta ahora para analizar
ciertos elementos durante esta etapa transicional.
Lo primero que debemos señalar entonces es que la aplicación de la nueva metodología se traduce per
se en un aumento de aproximadamente 2,5% en el total de la AOD aportada por países CAD, aunque
con impactos diferenciados entre ellos que van desde aumentos del 40,8% (Japón) hasta decrecimientos
del 3.5% (Alemania).
Los casi USD 153 mil millones de AOD otorgados en 2018 adoptaron la forma de donaciones, préstamos
y contribuciones a instituciones multilaterales, que representaron un monto de USD 150 mil millones. El
resto se dividió entre instrumentos privados para la promoción del desarrollo (USD 1,5 mil millones),
préstamos netos y acciones en empresas privadas que operan en países elegibles como receptores de
AOD (1 mil millones) y alivio de deuda (USD 2 millones).
Los miembros del G7 aportaron en conjunto recursos de AOD por valor de USD 114.630 mil millones.
Los países del CAD que también son miembros de la Unión Europea (UE) aportaron de forma combinada
USD 86.484 mil millones, a lo que deben sumarse USD 16.388 mil millones provenientes de las
instituciones de la UE.
En términos netos los Estados Unidos siguen siendo el principal aportante (USD 34,3 mil millones).
Detrás se ubican en las “posiciones de honor” Alemania (USD 25 mil millones), el Reino Unido (USD 19,4
mil millones), Japón (USD 14,2 mil millones) y Francia (USD 12,2 mil millones).
5A menos que se indique otra cosa, todos los datos utilizados en este título han sido tomados del sitio web de estadísticas del
Development Co-operation Directorate de la OCDE, tal como constaban a fecha 10/06/2019, y son números preliminares (no
definitivos).
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ILUSTRACIÓN 2: AOD NETA (2018, EN USD MILES DE MILLONES , APLICANDO LA METODOLOGÍA DE DONACIÓN
EQUIVALENTE )
Fuente: CAD-OCDE
Si observamos el conjunto de recursos considerados AOD aplicando la metodología de flujos de efectivo,
los USD 153 mil millones se reducen a 149,3 mil millones, lo que representa un aumento de algo más de
USD 2 mil millones respecto del monto de 2017, pero que se traduce como una caída interanual real de
2,7 puntos porcentuales respecto de ese mismo año, debida principalmente a la baja en los recursos
dedicados a la atención de refugiados en el propio país, tras el pico de solicitantes de asilo recibidos por
países europeos durante 2015 y 2016. Aún así, los montos correspondientes a este ítem estuvieron por
encima del 10% del total de la AOD reportada por Austria, Bélgica, Canadá, Países Bajos, Suecia y Suiza;
y más del 20% para Alemania y Grecia, llegando a superar el 30% para Islandia e Italia
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ILUSTRACIÓN 3: AOD NETA OTORGADA POR LOS PAÍSES CAD (E N MILES DE MILLONES DE USD A PRECIOS
CORRIENTES): 2009-2018
Fuente: QWIDS
Se reportan una caída, en relación con 2017, del monto destinado como ayuda humanitaria (-8% en
términos reales)
La mirada desde el esfuerzo de la ayuda, es decir observando el monto de la AOD en relación con el PIB
nacional del donante, muestra que el esfuerzo combinado de los países CAD alcanza un valor del 0,31%,
siempre lejos de la meta internacionalmente acordada de dedicar como AOD el 0,7% del PIB,
compromiso que solo es cumplido por Suecia (1,04%), Luxemburgo (0,98%), Noruega (0,94%),
Dinamarca (0,72%) y el Reino Unido (0,70%), convirtiendo a este último país en el único en aparecen en
los primero lugares en cualquiera de las dos mediciones tradicionales de la AOD. Como veremos luego,
el compromiso “0,7” también es respetado por dos donantes que no son miembros del CAD: Turquía y
Emiratos Árabes Unidos.
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ILUSTRACIÓN 4: AOD COMO PORCENTAJE DEL PIB (2018, APLICANDO LA METODOLOGÍA DE DONACIÓN
EQUIVALENTE )
Fuente: CAD-OCDE
Observando los componentes de la AOD de 2018 como flujo de efectivo contra los años anteriores,
vemos que no se producen cambios de relevancia.
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ILUSTRACIÓN 5: AOD DE P AÍSES CAD, COMPONENTES (2009-2018; USD MILES DE MILLONES , APLICANDO LA
METODOLOGÍA DE FLUJO DE EFECTIVO )
Fuente: OCDE (2018)
Si miramos el destino de la AOD originada en países CAD, hallamos los flujos netos de ayuda bilateral a
África fueron de USD 29,7 mil millones, una caída del 4,0% en términos reales respecto de 2017. Si nos
enfocamos en la subregión del África subsahariana, esta fue destino de USD 25,9 mil millones, otra caída
en términos reales, ahora del 4,4%.
Por su parte los Países de Ingresos Bajos recibieron flujos de efectivo como AOD por USD 24 mil millones,
reducción del 6% en términos reales respecto del año inmediato anterior. Los Países de Ingresos Medios
Bajos fueron el destino de USD 21 mil millones y los de Ingresos Medios Altos de USD 10 mil millones,
caídas en términos reales del 11% y 19%, respectivamente. Los Países de Ingresos Altos fueron destino
de USD 158 millones.
Los Países Menos Adelantados, que venían perdiendo recursos en los últimos años con excepción de
2017, volvieron a ver caer su recepción de AOD en 2018: una baja de 2,7% en términos reales que se
traduce en la recepción de USD 27,6 mil millones en términos netos de AOD medida como flujo de
efectivo.
La siguiente tabla nos permite ver cómo se ha movido la AOD de los países CAD entre 2017 y 2018.
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T ABLA 1: AOD DE PAÍSES CAD (2017-2018, EN MILLONES DE USD A PRECIOS DE 2017, APLICANDO LA
METODOLOGÍA DE FLUJOS DE EFECTIVO )
AOD 2017 AOD 2018 Variación (%)
Alemania 25005 24266 -3 ↓
Australia 3036 3151 3,8 ↑
Austria 1251 1104 -11,7 ↓
Bélgica 2196 2219 1 ↑
Canadá 4305 4521 5 ↑
Corea 2201 2336 6,1 ↑
Dinamarca 2448 2449 0 ↔
Eslovenia 76 78 2,8 ↑
España 2560 2442 -4,6 ↓
Estados Unidos 34732 33000 -5 ↓
Finlandia 1084 925 -14,6 ↓
Francia 11331 11832 4,4 ↑
Grecia 314 268 -14,5 ↓
Hungría 149 180 20,7 ↑
Irlanda 838 885 5,6 ↑
Islandia 68 80 17,4 ↑
Italia 5858 4613 -21,3 ↓
Japón 11463 9921 -13,4 ↓
Luxemburgo 424 440 3,7 ↑
Noruega 4125 3952 -4,2 ↓
Nueva Zelanda 450 565 25,6 ↑
Países Bajos 4958 5246 5,8 ↑
Polonia 679 716 5,4 ↑
Portugal 381 322 -15,6 ↓
R. Checa 304 294 -3,2 ↓
R. Eslovaca 119 124 4,4 ↑
Reino Unido 18013 18429 1,8 ↑
Suecia 5563 5812 4,5 ↑
Suiza 3138 3048 2,9 ↑
Total CAD 147160 143218 -2,7 ↓
Clave de lectura columna 5: ↔: Incremento/Reducción < 1.0 %
↑: Incremento > 10,1 % ↓: Reducción 1,1 - 10%
↑: Incremento 1,1 -10% ↓: Reducción = > 10,1%
Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE
Entre los países en los que se produjeron caídas destaca Italia, únco con un porcentual interanual
negativo superior al 20%.
Las bajas en los flujos se deben a diferentes razones combinadas, pero podemos destacar las siguientes
como centrales:
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Menores recursos a la atención de refugiados en el propio país donante: Alemania, Austria,
Finlandia, Grecia, Italia, Noruega, República Checa, Suiza
Recortes en los aportes a organismos multilaterales: Estados Unidos, Japón, Portugal.
Recortes en aportes a la UE: Finlandia
Reducción de recursos a programas de alivio de deuda: España
Recortes en préstamos concesionales: Portugal
Por el contrario, los aumentos pueden explicarse por las siguientes razones:
Incremento de aportes a organismos internacionales: Canadá, Eslovaquia, Irlanda, Islandia.
Incremento en sus aportes al presupuesto para ayuda al desarrollo de la UE: Polonia
Compromiso de avanzar/sostener el “objetivo 0,7”: Reino Unido.
Incremento de aportes al BM y bancos de desarrollo regional: Australia, Países Bajos.
Incremento en la ayuda bilateral: Corea, Hungría, Suecia
Incremento de la ayuda bi y multilateral: Bélgica, Canadá, Eslovenia, Francia, Luxemburgo, Nueva
Zelanda, Reino Unido.
Países y sectores de destino de la AOD proveniente de países CAD
Los datos sobre destino de la ayuda se publican más lentamente que aquellos sobre su origen, lo que
nos obliga a trabajar ya no sobre el año 2018, sino sobre 2017, en que los principales destinos de la AOD
de los países CAD fueron la República Árabe Siria (recibió el 6% del total de la AOD de 2017), seguida por
Etiopía (3%), Afganistán, Bangladesh, Nigeria, Yemen, Turquía, India, Jordania e Irak (2% cada uno).
Respecto del año pasado hay tres cambios por la salida de este top ten de Cuba, Pakistán, Vietnam y la
llegada de Irak, Nigeria y Yemen.
Una vez más, la lista de principales receptores incluye países con dudoso apego a la democracia y perfiles
cuando menos controversiales en materia de derechos humanos.
En una desagregación regional hallamos que:
América Latina y el Caribe fue destino de AOD por USD 8570 millones, siendo los principales
receptores Haití y Bolivia (11% de los recursos dedicados a la región cada uno), Colombia (10%)
México (9%) y Cuba (8%). Los principales donantes fueron Los Estados Unidos (aporto el 24% de
la ayuda que llegó a la región), el Banco Interamericano de Desarrollo (13%), Alemania (12%), las
instituciones de la UE (10%) y Francia (8%).
África recibió recursos de AOD desde países CAD por USD 52800 millones. Los principales destinos
nacionales fueron Etiopía (8%), Nigeria (6%), Tanzania (5%) y Kenia (5%). Los principales donantes:
Estados Unidos (21%), las instituciones de la UE (13%), la Asociación Internacional de Fomento
(12%), el Reino Unido (7%) y Alemania (7%).
Asia fue destino de USD 48769 millones en concepto de AOD de países CAD. Los países que
recibieron mayores recursos fueron la República Árabe Siria (21%), Afganistán (8%), Bangladesh
(8%) y Yemen (7%). Los principales aportantes del CAD a la región fueron Turquía (15%), los
Estados Unidos (14%), Alemania (11%), Japón (9%) y las instituciones de la UE (8%).
Europa recibió AOD por 8371 millones. Los primeros receptores han sido Turquía (38%), Serbia
(20%), Ucrania (14%), Bosnia y Herzegovina (5%) y Kosovo (5%). Los mayores donantes a la región:
las instituciones de la UE (42%), Alemania (13%), Emiratos Árabes Unidos (10%), Estados Unidos
(7%) y Francia (5%).
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Los países de Oceanía recibieron AOD por valor de USD 1983 millones, que beneficiaron
principalmente a Papúa Nueva Guinea (27%), las Islas Salomón (9%) y a Fidji, Vanuatu y Samoa
(7% cada país). Los principales donantes fueron Australia (41%), Japón (12%), Nueva Zelanda (11%)
y los Estados Unidos (8%).
Complementando la visión anterior, una mirada por destinos geográfico resulta en la siguiente tabla.
T ABLA 2: DISTRIBUCIÓN DE LA AOD SEGÚN REGIÓN DE DESTINO (2017)
AOD Población AOD per cápita
(en millones de USD) (en millones) (en USD)
África 52800 1255 42
Asia 48769 4120 12
América 8570 638 13
Europa 8371 157 53
Oceanía 1983 11 185
Fuente: CAD-OCDE
En promedio, la AOD per cápita global correspondiente al año 2017 ha sido de USD 26 por habitante en
países en desarrollo.
En perspectiva de agrupamientos no geográficos, hallamos el siguiente resultado:
ILUSTRACIÓN 6: AOD SEGÚN DESTINO , PAÍSES AGRUPADOS POR NIVEL DE INGRESOS (2017, EN MILLONES DE USD,
DESEMBOLSOS NETOS)
Fuente: CAD
Esta gráfica permite ver claramente cómo los países de renta media alta ven limitada la llegada de AOD,
elemento que denuncian de manera reiterada y frente al cual han construido el concepto de “Desarrollo
en Transición”.
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El cambio de metodología que introduce a partir de 2018 el CAD para medir la AOD hace que este sea
un buen momento para observar en retrospectiva cómo ha cambiado la financiación a este grupo de
países. Para ello hemos seleccionado datos en saltos quinquenales partiendo desde el quinquenio
anterior a la adopción de la Declaración del Milenio y dedicando cierto detalle a los años más cercanos.
En lugar de tomar el año 2005 hemos optado por incluir los años 2004 y 2006 porque en 2004 el CAD
modificó su sistema de definición de posibles receptores de AOD, dando de baja la “Parte II” de la lista
de receptores, por lo que los datos oficiales sobre flujos destinados a los países de la “Parte II”6, donde
se hallaban los PRMA, tuvo su última publicación oficial en 2004. Para facilitar la comparaciñon hemos
optado por tomar como medida el valor corriente de la moneda estadounidense en cada uno de los años
de referencia.
ILUSTRACIÓN 7: VARIACIÓN DE RECURSOS DE AOD DESTINADOS A PRMA ( AÑOS SELECCIONADOS , EN MILLONES DE
USD A PRECIOS CORRIENTES Y COMO PORCENTAJE DE LA AOD TOTAL)
Fuente: elaboración propia sobre datos provistos por QWIDS
La elocuencia de las modificaciones porcentuales habla por sí sola de la desatención hacia estos países
por parte de los donantes de AOD.
En cuanto a los sectores a los que se dedicó la AOD de los miembros del CAD en 2017 hallamos la
siguiente distribución:
6La “Parte II” de la lista de posibles receptores de AOD del CAD incluía a los países en desarrollo “más avanzados” y de Europa
Oriental. Algunos de los cuales integran hoy el CAD (como República Checa, Hungría o Polonia). Los recursos que iban hacia esos
países eran denominados “Ayuda Oficial”.
Anuario en Relaciones Internacionales 2019 / (Publicación digital) ISSN: 1668-639XTambién puede leer
