Experiencias de Cooperación para el Comercio de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile - SANTIAGO, ABRIL 2014
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Experiencias de Cooperación para
el Comercio de la Agencia de
Cooperación Internacional de Chile
SANTIAGO, ABRIL 20142
Experiencias de Cooperación para el Comercio de la Agencia de Cooperación
Internacional de Chile: Análisis y Proyecciones
La experiencia de Chile en materia de cooperación internacional, fundamentalmente,
aquella que va desde el retorno de la democracia hasta la actualidad, representa una
importante fuente de aprendizajes y lecciones que pueden ser replicadas en distintos
países de igual o menor desarrollo relativo. La inserción del país en la economía
internacional, llevada a cabo, principalmente, a través de la firma de distintos
Tratados de Libre Comercio, trajo consigo un impacto decisivo en el crecimiento
económico del país, impulsando a su vez el tránsito paulatino de ser un país receptor
neto de cooperación, a jugar un doble rol de país de renta media.
El proceso de una creciente apertura comercial, junto con la transición del rol jugado
por el país en materia de cooperación, decantaron en la necesidad de dar inicio a la
búsqueda de un desarrollo autosustentable, mediante la inversión de los recursos
provenientes del comercio con miras a la resolución de distintas problemáticas
sociales, propias de un país que está saliendo del subdesarrollo. Esto, con el objetivo
primordial de poder afrontar la prescindencia paulatina de la ayuda extranjera.
Sin embargo, la experiencia a nivel regional indica que, si bien muchos de sus países
han alcanzado el nivel de país de renta media, esto no se ha reflejado en una
transición del rol que ellos juegan dentro de la cooperación internacional,
manteniendo en gran parte su condición de receptores netos, producto de las
vulnerabilidades sociales aún existentes. Este hecho, se debe principalmente a la
ausencia de inversión, de los recursos provenientes del crecimiento económico y la
ayuda extranjera, en la resolución de las problemáticas sociales que viven,
perpetuándose así la dependencia de la ayuda de otros países de mayor desarrollo
relativo.
En este contexto se enmarca la cooperación brindada por Chile a los países de
América Latina y el Caribe, mediante la cual se busca proveerlos de herramientas
para que su desarrollo sea sustentable en el tiempo, y no dependa de los vaivenes del
comportamiento de la ayuda extranjera.
De modo específico, este artículo se propone como un primer acercamiento
conceptual a la práctica de Cooperación para el Comercio que se ha desarrollado
desde AGCICHILE, cuya finalidad se enfoca, efectivamente, en compartir
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experiencias exitosas del país en desarrollo económico y social sustentable para con
los países de la región, con el fin de que fortalezcan su institucionalidad y su capital
humano en materia comercial.
Introducción
Chile, en su doble rol de País de Renta Media (PRM), ha asumido la responsabilidad de
consolidarse como un ente promotor de la Cooperación Sur Sur (CSS) y Triangular (CT),
con el objetivo de impulsar el desarrollo e integración de la región. Desde los años noventa
el país se ha visto inmerso en un proceso de transición desde un rol de país receptor de
cooperación a jugar un rol dual “donde, sin prescindir de las aportaciones que la
cooperación internacional puede realizar para su propio desarrollo, también pone a
disposición de otros países sus propios recursos, capacidades y experiencias” (Santander,
2013: 107), fundamentalmente, en aquellas áreas temáticas donde se han desarrollado
políticas públicas exitosas.
En este contexto, la cooperación en materia comercial se presenta como una de las siete
áreas temáticas1 que la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCICHILE) ha
definido como primordiales dentro de su política de cooperación. Esto, responde al hecho,
fehaciente, de que el área del comercio se ha constituido como uno de los pilares de la
inserción de Chile en la economía mundial durante las últimas décadas (DIRECON, 2009;
Van Klaveren, 2011; Aranda & Riquelme, 2011 et al.), lo cual ha traído aparejado un
crecimiento y desarrollo económico sostenido. De este modo, se vuelve menester que el
país pueda compartir y traspasar sus experiencias en la materia, principalmente, con
aquellos países que componen la región en la cual se ha focalizado la política de
cooperación chilena: América Latina y el Caribe (ALC).
Bajo este escenario, el presente artículo tiene el objetivo central de contribuir al desarrollo
conceptual de lo que AGCICHILE ha denominado como Cooperación para el Comercio
(CpC), práctica de cooperación que, como se sostendrá a lo largo del escrito, representa un
contrapunto respecto de la tradicional Ayuda para el Comercio (ApC) que se ha impulsado
desde la Organización Mundial para el Comercio (OMC), y cuyas características se
enmarcan en la lógica de la Cooperación Norte-Sur.
Con base en este objetivo, el presente trabajo contrastará la práctica tradicional de ApC y
sus principales postulados, con los proyectos de cooperación que se han gestionado desde
AGCICHILE en materia comercial. Esto, con el fin de establecer una demarcación entre las
1
Consultar siete áreas temáticas en: http://www.agci.cl/index.php/tematicas-de-cooperacion-home
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modalidades de la Ayuda para el Comercio y la Cooperación para el Comercio, justificando
así la necesidad de elaborar y consolidar este nuevo concepto que ha emanado desde la
Agencia, el cual hasta ahora, se puede reconocer más bien como una práctica que como una
construcción conceptual en sí.
El estudio será guiado a través del siguiente plan de exposición: en primer lugar se realizará
un marco teórico-conceptual que dé cuenta del origen del concepto de ApC. Será
fundamental en este apartado señalar los contextos y circunstancias en los cuales emerge la
modalidad de cooperación de ApC, así como los principales organismos internacionales
involucrados en su promoción. Por su parte, y teniendo en consideración que el presente
escrito se establece como una primera propuesta de operacionalización conceptual de la
práctica de CpC, en este apartado se introducirá la incipiente elaboración conceptual que se
ha hecho de la Cooperación para el Comercio desde la Agencia, con el fin de hacer discutir
ambas modalidades de cooperación.
En un segundo momento, se darán a conocer las categorías utilizadas por la Organización
Mundial del Comercio (OMC) para clasificar las experiencias de ApC, con el objetivo de
dejar manifiesta las diferencias que existen al momento de cuantificar la ApC y la CpC,
debido a la naturaleza divergente a la cual responde cada modalidad de cooperación.
Asimismo, en este acápite se presentarán las principales tendencias existentes a nivel
regional en ApC, de acuerdo a los estudios que se han hecho al respecto. Se considerará
como parte de la explicación el “Sistema de Notificación por parte de los Países
Acreedores” (SNPA), del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Si bien Chile es solo observador del
CAD, se abordará el SNPA por cuanto constituye un mecanismo susceptible de computar la
ApC, reconocido por los organismos internacionales, que puede contribuir al análisis de las
diferencias existentes entre los proyectos que el país ha desplegado en CpC y la práctica de
ApC.
En tercer lugar, se procederá al análisis de los proyectos de AGCICHILE en materia
comercial, a través de un estudio cualitativo y cuantitativo de ellos, contrastándolos con los
lineamientos teóricos y conceptuales de la ApC previamente definidos, analizando de este
modo la necesidad de generar una nueva matriz conceptual que aborde la cooperación en
materia comercial de Chile y los demás países del sur. Este capítulo comprende la piedra
angular del estudio, por cuanto será decisivo al esclarecer qué áreas de la cooperación en
materia comercial ha sido mayormente desarrollada en AGCICHILE, pudiendo así avanzar
en la construcción de un mecanismo de categorización propio para la Agencia. Finalmente,
se realizarán algunas reflexiones sobre el estudio, dejando planteadas algunas preguntas
guías para futuras investigaciones en la temática.
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Para llevar a cabo el presente trabajo, se recurrió a una metodología de recolección de datos
enfocada en dos áreas principales. En primer lugar, para el desarrollo teórico-conceptual se
procedió, por una parte, a una revisión bibliográfica dedicada a los estudios que se han
hecho en organismos internacionales como la OMC, la OCDE y el BID respecto a la ApC,
etapa útil para generar una aproximación a la temática; por otra, se realizó una revisión
documental, enfocada en el análisis de instrumentos oficiales tales como declaraciones de
foros y conferencias, mecanismos estadísticos de cuantificación de ApC, resultados de
relatos de experiencias concretas, todos documentos que brindan información certera
respecto del objeto de análisis del presente estudio. En segundo lugar, para la aplicación del
estudio enfocada en el análisis de los proyectos de AGCICHILE, la metodología de
recolección de datos se focalizó, en un primer momento, en solicitar las bases de datos
internas de la Agencia (documentos Excel) con la información total de los proyectos que se
han gestionado, para así poder filtrar aquellos proyectos asociados a la CpC; en un segundo
momento, ya seleccionados los proyectos de CpC, se procedió a solicitar a cada
coordinador de sector los documentos de proyectos, para así poder analizar y justificar la
inclusión de aquellos proyectos que en las bases no figura como parte de la CpC de la
Agencia, pero que los temas que abordan, se consideraron como parte del análisis.
I. Marco teórico-conceptual
La Agencia de Cooperación Internacional de Chile ha venido desarrollando una práctica de
cooperación en materia comercial que se establece desde los principios de la CSS, definida
esta última por “su capacidad para transferir experiencias y conocimientos entre países de
manera „horizontal‟, en contraste con la cooperación técnica „vertical‟ entre países
desarrollados y en desarrollo” (Prada y Sagasti, 2011: 286). Esta práctica, que ha sido
denominada como “Cooperación para el Comercio”, y que se constituye como parte
constituyente de la CSS, ha sido pionera en llevar a la praxis una modalidad de cooperación
en materia comercial que se ha caracterizado por estar desprovista de condicionalidad en su
prestación, responder a la demanda de los propios países receptores al solicitar cooperación
y defender los derechos en las tomas de decisiones de los países del sur.
Con base en la práctica de CpC que se ha instaurado, AGCICHILE sostiene que el país no
provee ApC, afirmación que deriva de las particularidades de esta modalidad de
cooperación. En primer lugar, la ApC es parte constituyente de la Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) que brindan los países miembros del CAD de la OCDE (OCDE y OMC,
2011), del cual Chile es solo observador. Un segundo elemento que determina que Chile no
realice ApC, deviene de la verticalidad que implican los flujos provenientes desde el norte
que se constituyen como AOD. Sin embargo, a pesar de esta aparente diferenciación entre
ambas prácticas de cooperación, hasta hoy no se ha establecido una elaboración conceptual
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clara y precisa de la CpC, ni se ha contrastado esta modalidad de cooperación con la ApC,
cuestión imprescindible para consolidar e impulsar una cooperación en materia comercial
que emane desde los fundamentos de la Cooperación Sur Sur.
Ayuda para el Comercio
Uno de los principales hitos que le otorgó sustento institucional a la ApC fue la Declaración
Ministerial de Hong Kong, adoptada el 18 de diciembre de 2005, como parte del Programa
de Trabajo de Doha2. En esta ocasión, se instruyó al Director General de la OMC para
conformar un equipo de trabajo que generara recomendaciones al Consejo General del
organismo, respecto a la forma más eficaz para proveer e implementar la ApC (Declaración
Ministerial Hong Kong, 2005). De este modo, la Conferencia Ministerial de Hong Kong
sentó las bases para un nuevo programa de ApC, implementado por el equipo de trabajo en
julio de 2006 (BID-OMC, 2009).
La Declaración de Hong Kong reconoce áreas prioritarias de la ApC. Por un lado, destaca
la construcción de capacidades productivas de los Países Menos Adelantados (PMA) como
un área de desarrollo primordial. Por otro lado, señala la relevancia de la generación de
infraestructura enfocada en las necesidades comerciales. En este sentido, la ApC reconoce
los elevados costos que implica la creación de condiciones necesarias para desarrollar el
área comercial de un país, principalmente en los PMA. De este modo, “prevalece el
supuesto de que el comercio es un motor para el desarrollo, pero se subraya el hecho de que
es necesario ayudar a los países más atrasados para que aprovechen las oportunidades que
potencialmente puede ofrecerles el comercio” (Murillo, 2008: 23).
Por su parte, es importante destacar que la provisión de la ApC se encuentra sujeta a los
principios emanados de la Declaración de París del año 2005, enfocada en la eficacia de la
ayuda para el desarrollo, y a las directrices que emergieron de los Foros de Alto Nivel sobre
Eficacia de la Ayuda, de Accra y de Busán, celebrados en 2008 y 2011 respectivamente
(Rueda y Gozalo, 2012). Los principios que contempla la Declaración de París son los
siguientes: apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua
responsabilidad.
En este contexto, la ApC se consolida a mediados de los 2000 como un área de especial
preocupación para los organismos internacionales involucrados en la temática. Para la
OMC la ApC representa un eslabón fundamental en los esfuerzos empeñados por alcanzar
los beneficios de la apertura comercial. En concreto, la OMC junto a la OCDE han
señalado que la ApC “trata de permitir a los países en desarrollo, y en particular a los PMA,
utilizar el comercio con mayor eficacia para promover el crecimiento, el desarrollo y la
2
Para mayor detalle, revisar http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min05_s/final_text_s.htm
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reducción de la pobreza y alcanzar sus objetivos de desarrollo, incluidos los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM)” (OCDE y OMC, 2011: 22).
La importancia que se le confiere al comercio como motor del desarrollo, responde al
postulado de que el acceso a los mercados globales constituye un poderoso catalizador de la
prosperidad económica (OMC y ADB, 2011). Sin embargo, y siguiendo esta lógica, si bien
el acceso al mercado mundial y la firma de tratados de libre comercio se estructuran como
condiciones necesarias para el crecimiento económico, hay que ser consciente de que no
representan una condición suficiente. Junto con el acceso a los mercados, es imperioso que
los países posean instituciones adecuadas, cuenten con mano de obra calificada, así como
con una infraestructura física que les permita aprovechar los beneficios que implica la
apertura comercial (Murillo, 2008).
Otro elemento a considerar, son los programas que se gestan a nivel regional en ApC.
Estudios de la OCDE y la OMC ponen de relieve esta variable, señalando que los
programas regionales de ApC son potencialmente más rentables que los programas de un
solo país, en el apoyo a los esfuerzos enfocados en palear los déficits de infraestructura y
las limitaciones al comercio (OCDE-OMC, 2013).
Siguiendo esta línea, y considerando la creciente relevancia que han adquirido los
proyectos de cooperación en materia comercial, se ha enfatizado que los proveedores Sur
Sur están otorgando cada vez mayor importancia a la ApC, hecho que conlleva la necesidad
de reinterpretar y redefinir la ApC, en función de las realidades y capacidades existentes en
los países del Sur, con el fin de adaptar la cooperación brindada (en sus distintas etapas) a
los contextos de cada país y región. Esta necesidad de dotar de sentido la cooperación que
realizan los países del sur en materia comercial, radica en la naturaleza divergente que
caracteriza la Cooperación Norte-Sur, de carácter eminentemente vertical (que envuelve la
ApC), y la Cooperación Sur-Sur, en la cual se insertan, mayoritariamente, los esfuerzos de
cooperación de América Latina y el Caribe, y cuya horizontalidad en el trato de las partes y
respeto por las necesidades de cooperación de los países receptores, la alejan de la
tradicional cooperación que se impulsa desde el norte desarrollado. Luego de que se
analicen los proyectos que AGCICHILE ha gestionado en materia comercial, será necesario
volver sobre este punto para analizar de qué forma la “práctica” que ha impulsado la
Agencia en esta materia contribuye a la gestación y consolidación de un nuevo concepto de
cooperación en materia comercial, que ya se ha identificado incipientemente como
“Cooperación para el Comercio”.
Por último, hay que recalcar que dentro de los propósitos que otorgan sentido a la ApC se
encuentra su contribución al logro de los ODM, específicamente al número 8, enfocado en
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Fomentar una alianza mundial para el desarrollo, donde la OMC juega un rol central.
Como señalan Rueda y Gozalo (2012) “en la medida en que los proyectos y programas de
ApC contribuyan a la consecución de este objetivo, se puede considerar que los resultados
de la Iniciativa de la ApC son satisfactorios” (2012: 866).
El Rol de la OMC en la promoción de la Ayuda para el Comercio
La OMC es uno de los principales organismos internacionales dedicados a la promoción de
la iniciativa de la ApC. Esta organización, dedicada a regular las normas comerciales a
nivel mundial entre las naciones, tiene dentro de sus funciones primordiales reducir las
restricciones de acceso a los mercados, para lograr, a su vez, que el comercio se lleve a
cabo en condiciones de igualdad para sus miembros, y de la manera más previsible y libre
posible (OMC, 2011).
De este modo la OMC juega un papel principal en la promoción de la ApC, en la medida
que el objetivo principal de ésta es “ayudar a los países en desarrollo, especialmente los
países menos adelantados, a aumentar su capacidad productiva y reforzar su infraestructura
relacionada con el comercio” (OMC, 2011: 12). Por su parte, la OMC se ve compelida a
participar activamente en la consecución del ODM nº 8, toda vez que la creación de
capacidad productiva es un rasgo principal de éste. En concreto, el ODM 8 establece en su
meta 8b la necesidad de “continuar desarrollando un sistema comercial y financiero abierto,
basado en reglas establecidas, predecible y no discriminatorio”3, con lo cual la comunidad
internacional da por sentado que el libre comercio es un elemento indispensable en el
camino hacia el desarrollo. De esta forma, se puede observar una relación directa entre la
OMC, la ApC, y la consecución del ODM 8. Este hecho, reviste importancia en el posterior
análisis que se haga de la CpC que realiza Chile, por cuanto ésta no se considera como
parte constituyente de la AOD, que se enfoca, efectivamente, en la consecución de los
ODM. Así, se presenta una diferencia importante entre la ApC que promueven la OMC y la
OCDE hacia la consecución del ODM nº 8, y la CpC que realiza AGCICHILE, bajo una
concepción de la CSS. En este sentido, si bien se puede aseverar que en términos generales
toda la cooperación se enfoca en la consecución de los ODM, es importante tener en cuenta
que la Cooperación Sur Sur, de la cual Chile es promotor, busca trascender más allá de las
metas iniciales que plantean los ODM, con el fin de hacer más efectivo el proceso hacia el
desarrollo de los países, mediante acciones complementarias que se lleven a cabo entre
actores estatales, privados y de la sociedad civil.
En su rol de promotor de la ApC, la OMC junto con la OCDE, impulsaron desde el año
2007 un marco de vigilancia de la ApC, con el fin de fomentar el diálogo entre los actores
3
Para mayor detalle, revisar http://www.un.org/es/millenniumgoals/global.shtml
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involucrados en la temática, promoviendo así también que los protagonistas lleven a cabo,
efectivamente, los compromisos asumidos (BID y OMC, 2009). Esta iniciativa se
institucionalizó a través de los denominados “Exámenes Globales” que se realizan cada dos
años, y de forma ininterrumpida, desde el 20074.
De igual forma, ambas organizaciones establecieron el año 2010 una iniciativa destinada a
analizar los logros de la ApC. Esta consiste en la presentación de relatos de experiencias en
Ayuda para el Comercio de los actores involucrados en los proyectos. Para el caso de
América Latina, se puede apreciar que en los relatos (difundidos el año 2011 en el sitio
oficial de OCDE) se destacan tres factores que emergen como indispensables en el éxito de
los proyectos. En primer lugar, se señala la necesidad de que exista una identificación del
proyecto con el país beneficiario; en segundo lugar, se plantea la participación del sector
privado como un elemento fundamental en la consecución de los proyectos, así como
también, en la definición de las prioridades comerciales de los países; finalmente, se
menciona como factor de éxito la presencia de mecanismos de coordinación a nivel
nacional, más aún, cuando en los proyectos están involucrados distintos ministerios o
regiones (Rueda y Gozalo, 2012).
Estas iniciativas, dedicadas al seguimiento de la ApC, permiten apreciar la labor conjunta
que realizan OMC y OCDE en la promoción de la ayuda. En este sentido, el trabajo de la
OMC está centrado en mostrar la relevancia del comercio como catalizador del crecimiento
y el desarrollo económico, y por ende, de la mitigación de la pobreza, labor que se realiza,
en parte, mediante los exámenes de la ApC y los relatos de experiencias en la materia. Así,
“la OMC colabora estrechamente con la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) en el seguimiento y evaluación de la Ayuda para el Comercio”
(OMC-OCDE, 2011: 9).
Los resultados de los relatos de las llamadas experiencias concretas en Ayuda para el
Comercio en ALC, en función de los beneficios notificados por los países hasta marzo de
2011, dan cuenta del siguiente panorama. En primer lugar, destacan las actividades de
formación como uno de los beneficios que en más ocasiones se mencionó, estando presente
en 57 relatos. Dentro de estas actividades se consideran talleres, cursos, seminarios y
conferencias. El segundo beneficio más mencionado, dice relación con los nuevos procesos,
enfocados en la integración de procedimientos que permiten disminuir los tiempos de las
transacciones en las fronteras, así como en nuevas normas administrativas de los sectores
público y privado. A continuación, la categoría más mencionada se refiere a una nueva
4
Para mayor detalle, revisar http://www.wto.org/spanish/tratop_s/devel_s/a4t_s/global_review13_s.htm
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política, relacionada con reformas a las políticas comerciales canalizadas a través de
acuerdos y compromisos regionales (OMC, BID y OCDE, 2011).
Por su parte, y de forma no menor, en cuanto a los efectos mencionados en los relatos, éstos
hicieron mención en más de 15 oportunidades al área de medidas sanitarias y
fitosanitarias, como parte de los “efectos positivos en la integración comercial regional”.
Este énfasis en la materia responde a la comprensión, por parte de donantes y beneficiarios,
respecto a la importancia que posee el cumplimiento de tales medidas, al constituirse como
el primer paso para el aumento de las exportaciones en la región, principalmente en el área
de la agricultura, más aún si se considera que esta área se estructura como una ventaja
comparativa de sus países (OMC, BID y OCDE, 2011).
Antes de pasar a los mecanismos de clasificación de la ApC utilizados por la OMC, es
importante mencionar el rol de juega el Banco Interamericano de Desarrollo en la
promoción de la Ayuda en la región. El BID constituyó un “Fondo Temático Estratégico de
Ayuda para el Comercio de Múltiples Donantes” (FApC), en noviembre de 2008. Según el
estudio que hizo el BID (2012) del FApC, éste se encuentra compuesto por cuatro
donantes: Canadá, Inglaterra, Suiza y Chile. De acuerdo a la información entregada en el
estudio, el aporte de Chile al FApC el año 2012 ascendió a US$ 410.321. Se deja
constancia de este aporte, ya que en el análisis de la cooperación en materia comercial que
ha gestionado la Agencia es importante considerarlo. Sin embargo, al no tener el desglose
del uso que se le dio a este aporte de Chile al BID, no se incluirá en la suma total de
proyectos.
II. Clasificación de la Ayuda para el Comercio de parte de la OMC ¿Es susceptible de
clasificar la Cooperación para el Comercio?
El equipo de trabajo de la OMC definió el año 2006 seis categorías que comprenden la
clasificación de la ApC: a) políticas y reglamentos comerciales, b) fomento del comercio,
c) infraestructura relacionada con el comercio, d) creación de capacidad productiva, e)
ajuste relacionado con el comercio, y finalmente, f) otras necesidades relacionadas con el
comercio (OCDE y OMC, 2006). Ahora bien, al momento de cuantificar la ApC los
organismos dedicados a su estudio han recurrido, a modo de aproximación, a la base de
datos del Sistema de Notificación por parte de los Países Acreedores (SNPA) de la OCDE
(OCDE, 2009). Esta base de datos se utiliza para monitorear los flujos de AOD provistos
por los miembros del CAD, y abarca alrededor del 90% de ésta (Rueda, y Gozalo, 2012).
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Sin embargo, el SNPA no contiene, de forma exacta, las seis categorías definidas por OMC.
De acuerdo a lo señalado por OMC y OCDE en el documento “Perfil en el sistema de
notificación por parte de los países acreedores”, al momento de computar la ApC se
consideran cuatro categorías del SNPA que de forma indirecta cubren los seis indicadores
definidos por la OMC. Estas son: a) políticas y reglamentos comerciales, b) infraestructura
económica, c) creación de capacidad productiva (energía, transportes y
telecomunicaciones) y d) ajuste relacionado con el comercio (OCDE y OMC, 2006).
Es crucial destacar que, si bien la OMC y la OCDE reconocen que el SNPA representa la
mejor base de datos para el seguimiento de los flujos mundiales de ApC, al mismo tiempo
se asume que el uso de ésta conlleva una pérdida de información valiosa referida,
principalmente, a la asistencia técnica y fomento al comercio (OCDE, 2009). Este hecho
representa una veta de análisis fundamental al momento de establecer una frontera entre la
tradicional Ayuda para el Comercio, y la práctica que desde AGCICHILE se ha
comenzando a denominar como Cooperación para el Comercio, y cuya dotación de sentido
es el leitmotiv del presente artículo. Esto, en la medida que al no considerar la ApC la
asistencia técnica está dejando de lado un área que, a priori, resulta de mayor importancia
que otras áreas de la cooperación en materia comercial, como puede ser, por ejemplo, la
construcción de infraestructura. La importancia de primer orden que posee la asistencia
técnica, como un área fundamental de la cooperación en materia comercial, responde a las
necesidades específicas que tienen los países en desarrollo. Acorde con la realidad de estos
países, en cuanto a su formación de capital humano y falta de expertiz en ciertas áreas que
apuntan hacia el desarrollo, la asistencia técnica representa una condición previa para que
otras áreas de la cooperación puedan ser, efectivamente, aprovechadas en pos del beneficio
de los países receptores. Si bien la construcción de infraestructura que permite expandir las
capacidades comerciales de los países puede tener un gran impacto en la consecución de los
objetivos de la cooperación, éste no será tal, si previamente no se responde a las
necesidades de capacitación y formación de capital humano que pueden tener los países en
desarrollo en la materia.
Este hecho, comporta especial interés para los propósitos del presente artículo pues, sin
entrar aún en el análisis de los proyectos que AGCICHILE ha gestionado, se puede
aseverar que gran parte de ellos dicen relación con asistencia técnica y fomento comercial.
En este sentido es importante destacar que, al no contabilizar estas áreas de la cooperación
en materia comercial, los mecanismos utilizados por OCDE y OMC están dejando fuera del
análisis una serie de esfuerzos de cooperación, que como se vio en el punto anterior,
comprenden gran parte de las experiencias concretas que se han relatado en ALC (los
relatos de experiencias concretas en ALC dan cuenta de que los beneficios que más se
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mencionan son las actividades de formación, es decir, cursos, talleres, seminarios y
conferencias, que se insertan dentro de la asistencia técnica). De confirmarse la primacía de
los proyectos de cooperación en materia comercial de AGCICHILE en los ámbitos de
asistencia técnica y fomento comercial, se podrá observar que las categorías utilizadas por
OMC para cuantificar la ApC no satisfacen las necesidades temáticas de la Cooperación
que realiza Chile en el área comercial, lo cual constituiría otro punto central para la
explicación del porqué Chile considera que no realiza ApC, sino más bien CpC.
III. Análisis y clasificación de los proyectos de Cooperación para el Comercio de
AGCICCHILE 2010-20135
Para determinar qué proyectos gestionados por AGCICHILE se considerarían como parte
del área de CpC, se procedió de la siguiente manera. En primer lugar, se consideró la
clasificación previamente establecida en las bases de datos de la Agencia, a partir de la cual
ya se encontraban clasificados 16 proyectos6 como CpC.
A continuación fue necesario revisar la totalidad de proyectos de la Agencia, para evaluar
la pertinencia de incluir como parte del análisis otros proyectos que se encontraran
clasificados en otras categorías7. En este ejercicio, fue de particular importancia la
consideración de los proyectos clasificados como Fomento Productivo (FP), debido a que
en varios de estos casos se presentaron proyectos susceptibles de ser considerados como
CpC. Luego de una lectura de las temáticas abordadas por los 53 proyectos clasificados
como FP, 30 de éstos fueron incluidos al estudio de proyectos de CpC, cifra no menor, si se
considera que la categoría previamente definida como CpC solo incluye 16 proyectos.
Por su parte, en el transcurso del análisis de los proyectos hubo 3 (dos clasificados como FP
y uno como CpC) que no tenían gastos asociados e ingresados en la base de datos, lo cual
se debe a que se encuentran acordados, mas no aún ejecutados. La tabla nº 1, da cuenta de
los 3 proyectos que no han sido ejecutados, y que por ende serán excluidos del análisis
central del estudio.
5
La información de proyectos 2013 se encuentra solo hasta la primera semana de octubre
6
En la base de datos inicial se pueden observar 19 proyectos, sin embargo, en 3 casos se encuentran
proyectos repetidos (con diferente año de ejecución). De igual forma, cabe destacar que muchos nombres
de proyectos diferían entre lo indicado en las bases de datos excel y lo que finalmente aparecía en el
documento de proyecto, siendo este último el considerado al momento del análisis.
7
Esto se debe a que muchas veces los límites entre una categoría y otra son difusos. En este caso, se genera
una yuxtaposición de categorías entre Cooperación para el Comercio y Fomento Productivo.
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Tabla Nº 1: Proyectos acordados por AGCICHILE en Cooperación para el Comercio, que
aún no han sido ejecutados 8
Nombre de Proyecto País País Institución Técnica Chile Aporte de Chile Años
Beneficiario Socio Acordado
Fortalecimiento Institucional de la Dirección de Comercio República - - - -
Exterior (DICOEX) y Oficina Coordinadora de la Comisión Dominicana
Nacional de Negociaciones Comerciales (OC-CNNC) como
9
apoyo a la Política Comercial de República Dominicana
Fortalecimiento de la Vigilancia Epidemiológica en los servicios El Salvador EE.UU. Servicio Agrícola y Ganadero 10 2012-
US$ 26.533
veterinarios a partir de la implementación de un sistema de (SAG) – Subdepartamento de 2013
registro de unidades productivas en una zona piloto – FORVE Vigilancia Epidemiológica,
División de Protección Pecuaria.
Implementación del Sistema de Inocuidad de productos El Salvador EE.UU. Servicio Agrícola y Ganadero 11 2012-
US$ 42.831
Agropecuarios, el cual permita el desarrollo de un modelo (SAG) – División de Protección 2013
voluntario de aplicación de Buenas Practicas Agropecuarias, en Pecuaria (DPP) y la División de
armonía con las buenas prácticas de manufactura – SIPA Protección Agrícola y Forestal
(DPAF).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos de proyecto, facilitados por coordinadores.
Los montos que se detallan en los proyectos de la tabla nº 1 han sido tomados de los
respectivos documentos de proyecto ya existentes, y corresponden a los recursos
comprometidos por la Agencia para la realización de éstos. Esta suma, expresada en
dólares, solo considera el monto total que se ha comprometido a ejecutar, más no incluye la
valorización que conllevarán los proyectos. Es necesario detenerse en este punto, por
cuanto los proyectos que se pasarán a analizar a continuación incluyen tanto el “Monto
Total Ejecutado en los proyectos”, como el “Monto Total Ejecutado más la Valorización de
Horas Técnicas”. La Valorización de Horas Técnicas Profesionales, dice relación con el
Costo Diario de las Horas Técnicas del profesional involucrado en la ejecución del
proyecto sumado al Costo de Administración del Proyecto. Esta Valorización de Horas
Técnicas, conlleva un costo indirecto del proyecto, que si bien no implica una salida de
recursos financieros de parte de la Agencia, sí involucra un costo referido a la prestación de
profesionales, ya sea de la misma agencia, o de las instituciones técnicas comprometidas en
el proyecto (AGCICHILE, 2013b).
Explicado esto, la Tabla nº 2 que se encuentra en los Anexos presenta 43 proyectos que ha
gestionado AGCICHILE en CpC, 28 de los cuales están categorizados en las bases de datos
como FP. Los proyectos se encuentran ordenados por orden alfabético, y con un asterisco
se detallan aquellos que han sido tomados de la categoría de FP. La consideración de estos
28 proyectos como parte del análisis responde, por una parte, a la naturaleza de la política
de CpC que ha sido definida por la Agencia, y por otra, deviene del estudio de la práctica
8
Se asumen esto, pues no se encuentran considerados en la base de datos de montos y valorización
9
Proyecto acordado, que aún no cuenta con documento de proyecto ni montos asociados. Información
entregada por el coordinador de sector
10
Aporte de Chile comprometido, consultado en documento de proyecto
11
Aporte de Chile comprometido, consultado en documento de proyecto
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de cooperación en materia comercial que se lleva a cabo en la región y la tendencia que ésta
siguen. En cuanto al primer punto, al definir su política de CpC AGCICHILE ha señalado
que el país comparte su conocimiento en dos áreas que son fundamentales para el diseño e
implementación de políticas públicas para el desarrollo. Estas son la “Asistencia técnica
relacionada con el comercio” y la “Creación de capacidad productiva”, teniendo esta última
una directa relación con el área de FP. De este modo, se vuelve imprescindible la inclusión
de estos proyectos al momento de estudiar la CpC que realiza la Agencia.
En cuanto al segundo punto señalado –el estudio de la práctica de cooperación en materia
comercial que se llevan a cabo en la región- los estudios del BID, OMC y OCDE, de
Relatos de Experiencias Concretas en ALC en ApC del año 2011, dan cuenta de una
temática vinculada a obstáculos no arancelarios al comercio, que es incluida de forma
recurrente por los países de la región en los proyectos de cooperación en materia comercial
que se llevan a cabo: las medidas sanitarias y fitosanitarias. Es importante destacar que los
proyectos en esta área se han venido haciendo cada vez más presente en las gestiones que
realiza AGCICHILE. En este sentido, como se sostiene en el citado estudio, y teniendo en
cuenta la gran presencia de exportaciones de productos agrícolas en ALC, “no es de
extrañar que sean tantos los proyectos de Ayuda para el Comercio que destinan fondos a la
formación de agricultores y funcionarios gubernamentales sobre cómo lograr niveles más
altos de inocuidad de los productos alimenticios y cómo cumplir las normas sanitarias y
fitosanitarias internacionales” (OMC, BID y OCDE, 2011: 29). Esta, constituye otra razón
del porqué se incluyeron los proyectos seleccionados de FP en el análisis de CpC, en este
caso particular, los que dicen relación con medidas sanitarias y fitosanitarias.
Solo a modo de ejemplo, se puede citar el proyecto “Asistencia Técnica y capacitación para
manejo de Moscas de la Fruta” del año 2011, que a simple vista parecería no tener relación
con la CpC, sin embargo, al detenerse en el análisis del documento y, específicamente, en
la descripción de proyecto, se lee lo siguiente: [Se promoverá la] “colaboración Técnica y
capacitación para el manejo de Moscas de la Fruta con el fin de apoyar a la implantación
y ejecución del “Programa Nacional de Moscas de la Fruta”, sobre la base del
conocimiento para el manejo de estas plagas, considerando que es el principal limitante
para las exportaciones de frutas”. En la parte final de esta descripción, queda manifiesta la
importancia de los proyectos de esta índole como un primer paso para impulsar y acrecentar
las exportaciones, piedra angular de los objetivos que comprende la CpC. De esta forma,
resulta imprescindible considerar estos proyectos que son parte del FP, “no sólo por
asegurar la inocuidad de los alimentos en muchos países (y reducir la propagación del
riesgo) sino también porque, una vez puestas las normas nacionales en consonancia con las
normas internacionales, las oportunidades de exportación aumentan considerablemente
(OMC, BID y OCDE, 2011: 30).
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Se procederá a continuación al análisis de los proyectos presentados en la tabla nº 2 (en
Anexos), considerando las distintas variables que se han incluido: a) montos ejecutados
según año de proyecto, b) montos ejecutados más valorización de horas técnicas según año
de proyecto, c) modalidad de cooperación, d) países beneficiarios, e) países socios, f)
instituciones ejecutoras y g) cantidad de proyectos según año de ejecución.
Como primer elemento a tener en cuenta, la tabla nº 3 presenta un resumen de los montos
totales ejecutados y la suma de éstos con la valorización de horas técnicas, de los proyectos
gestionados en CpC por la Agencia, entre 2010-2013.
Tabla nº 3. Resumen de montos de proyectos de CpC gestionados por AGCICHILE
Año de Ejecución Monto Total Ejecutado en Monto Total Ejecutado + Valorización
CLP$ de Horas Técnicas CLP$
2010 86.754.607 151.164.939
2011 109.256.003 226.387.647
2012 112.063.965 229.023.121
2013 153.076.026 312.059.980
Total 461.150.601 918.635.687
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
La información que se desprende de la tabla nº 3, da cuenta en primer lugar de las
cuantiosas diferencias que se observan entre los montos totales ejecutados y los montos
totales más la valorización de horas técnicas, hecho que realza la importancia de considerar
la valorización en el conteo anual de recursos utilizados. Si se comparan los $ 461.150.601
totales ejecutados con los $918.635.687 que incluyen la valorización, se puede observar un
aumento de un 99% de recursos, cifra del todo significativa.
En cuanto a la distribución de los montos en relación a los años de ejecución, se puede
observar un aumento progresivo a lo largo de los cuatro años considerados, lo que se
presenta como un primer indicio respecto de la mayor relevancia que se ha conferido a los
proyectos de Cooperación para el Comercio. El gráfico nº 1, que muestra los montos totales
sin valorización de horas técnicas ejecutados en cada año, refleja esta situación,
evidenciando el aumento sostenido en los 4 años analizados.
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Gráfico 1. Monto total ejecutado en CLP$ sin valorización de horas técnicas, en proyectos de
CpC gestionados por AGCICHILE, según año de proyectos
180000000
160000000
140000000
120000000
100000000
80000000 Total
60000000 Lineal (Total)
40000000
20000000
0
2010 2011 2012 2013
Total 86754607 109256003 112063965 153076026
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
En términos porcentuales, el gráfico 1.1 expresa cuánto representan los montos ejecutados
para cada año, en relación al monto total ejecutado en los cuatro años, que asciende a los
$461.150.601
Gráfico 1.1, Porcentaje de Monto total ejecutado en CLP$,
en proyectos de CpC gestionados por AGCICHILE, según
año de proyectos
18,8 2010
33,2
2011
23,6 2012
24,3 2013
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
Las cifras que entregan los dos gráficos anteriores, confirman el aumento sostenido de los
montos desembolsados en CpC entre los años 2010 y 2013. Además de esto, se puede
observar que el salto más grande dado de un año a otro, en cuanto a la cantidad de recursos
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enfocados en esta área de cooperación, se produjo entre los años 2012 y 2013, pasando de
$112.063.965 a 153.076.026. El gráfico nº 2, que se presenta a continuación, refleja los
montos totales ejecutados más la valorización de horas técnicas, en cada año de ejecución.
Gráfico 2. Monto total ejecutado + valorización de horas técnicas en CLP$, en proyectos de
CpC gestionados por AGCICHILE, según año de proyectos
350000000
300000000
250000000
200000000
Total
150000000
Lineal (Total)
100000000
50000000
0
2010 2011 2012 2013
Total 151164939 226387647 229023121 312059980
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
Queda manifiesto nuevamente el aumento considerable que se ha producido en los recursos
utilizados en CpC entre los años 2010-2013, al incluir en el análisis la valorización de horas
técnicas. El gráfico 2.1 da cuenta de qué porcentaje representa el monto ejecutado más la
valorización de horas técnicas de cada año, en relación al total de los cuatro años, que
asciende a $918.635.687.
Gráfico 2.1 Porcentaje de Monto total ejecutado +
Valorización de horas técnicas en CLP$, en proyectos de
CpC gestionados por AGCICHILE, según año de proyectos
16,5
34% 2010
2011
24,6 2012
2013
24,9
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
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Los cuatro gráficos anteriores, reflejan el aumento que se ha producido en los recursos
utilizados en CpC, dando cuenta de un mayor énfasis colocado en esta área de la
cooperación, tanto de parte de los países receptores que demandan los proyectos, como de
parte de Chile. Esta afirmación tiene carácter preliminar, y debe ser reforzada con mayor
precisión. Al comparar el aumento de los montos ejecutados en CpC entre los años 2010-
2013, con el comportamiento de los montos ejecutados por AGCICHILE en la totalidad de
proyectos de las distintas áreas de cooperación, se podrá observar que tal aumento se
condice con el crecimiento de los recursos comprometidos por la Agencia en su política
integral de cooperación. Al realizar este ejercicio, se desprenden los siguientes resultados:
Tabla 4, Montos totales ejecutados por AGCICHILE en CpC vs Montos totales ejecutados
por AGCICHILE en todas las áreas de cooperación
Año Montos totales ejecutados Montos totales ejecutados por
por AGCICHILE en CpC, AGCICHILE en todas las áreas
CLP$ (Porcentaje en de cooperación, CLP$
relación a montos totales en
todas las áreas)
2010 86.754.607 (4,22%) 2.052.241.228
2011 109.256.003 (10,07%) 1.084.334.107
2012 112.063.965 (8,37%) 1.338.202.360
2013 153.076.026 (7,8%) 1.964.795.854
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
La tabla n° 4 permite visualizar, en primer lugar, el incremento ya señalado de los montos
ejecutados en CpC por la Agencia entre los años 2010-2013. En cuanto a la totalidad de
recursos ejecutados por AGCICHILE en las distintas áreas de cooperación, se evidencia
una disminución de éstos entre los años 2010-2011 y, posteriormente, se observa un
aumento importante entre los años 2012-2013. Este hecho, deja constancia de que mientras
los flujos totales de todas las áreas de cooperación que emanaron desde la Agencia bajaron
considerablemente los años 2011 y 2012 en relación al año 2010, los montos
comprometidos y desembolsados en CpC durante esos años se mantuvieron al alza. En
términos porcentuales, se observa que mientras el año 2010 la CpC representó un 4,22% de
los montos totales ejecutados en todas las áreas temáticas, los años 2011, 2012 y 2013
comprendieron el 10,07%, 8,37% y 7,8% respectivamente.
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Otro factor que contribuye al análisis de los montos desembolsados cada año, dice relación
con la cantidad de proyectos que se ejecutaron en cada uno de ellos en CpC. La relevancia
de este factor responde a la necesidad de saber, a ciencia cierta, si se condice una mayor
cantidad de proyectos con un monto ejecutado más elevado, o bien, si la mayor cantidad de
recursos se debe a la concentración en unos pocos proyectos. Para ello, en los gráficos
siguientes se considerará que hay proyectos que tienen más de un año de duración, y por
ende, más de un año en los cuales se han desembolsado recursos para su ejecución. En estos
casos, se tomó la decisión de considerarlos como un solo proyecto en el conteo inicial (34
proyectos), sin embargo, fueron desagregados por año de desembolso en los siguientes
gráficos, con el fin de comparar montos totales ejecutados con concentración de proyectos
por año. Esto dio un total de 57 proyectos, tal como se aprecia a continuación:
Gráfico 3, frecuencia de proyectos de CpC gestionados por AGCICHILE, según año de
ejecución
25
20
15
Total
10
Lineal (Total)
5
0
2010 2011 2012 2013
Total 11 13 13 20
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
El gráfico nº 3, da cuenta de un panorama similar al que se observa en relación a los
montos totales ejecutados, en la medida que se observa un incremento de la cantidad de
proyectos entre los años estudiados. Esto no deja de ser importante, pues refleja una
tendencia hacia una distribución de montos equitativa en los proyectos ejecutados. Sin
dudas que esta hipótesis se podría refutar con facilidad ante la existencia de uno o dos
proyectos que acapararan altos montos en su ejecución, sin embargo, para el presente
estudio se puede concluir que hay una concomitancia entre cantidad de proyectos
ejecutados, y montos totales desembolsados. Esto se puede confirmar al observa el gráfico
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3.1, que da cuenta de los porcentajes que le corresponde a la frecuencia de proyectos para
cada año:
Gráfico 3.1, porcentaje de proyectos de CpC gestionados
por AGCICHILE, según año de ejecución
19,2% 2010
35,1
2011
2012
22,8
2013
22,8
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
Dejando de lado por un momento el estudio de los montos desembolsados, es importante
analizar cómo se distribuyeron la totalidad de proyectos de CpC en cuanto a su modalidad
de cooperación. El gráfico nº 4 presenta esta distribución:
Gráfico 4, frecuencia de proyectos de CpC gestionados por AGCICHILE, según modalidad
bilateral, triangular o regional
25
20
15
10 Total
5
0
Bilateral Regional Triangular
Total 17 3 23
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
Los resultados dan cuenta de una supremacía de los proyectos en modalidad triangular,
seguidos de los proyectos bilaterales y, finalmente, tres proyectos que se clasifican como
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regionales producto de que se insertan dentro de los proyectos ejecutados en el marco de la
Alianza del Pacífico (ADP). En cuanto al porcentaje que representa cada modalidad, se
observan los siguientes resultados:
Gráfico 4.1 Procentaje de proyectos de CpC gestionados por
AGCICHILE, según modalidad bilateral, triangular o regional
Bilateral
40%
53% Regional
Triangular
7%
Fuente: Elaboración propia a partir de tabla nº2
Fue mencionado con anterioridad el hecho de que al definir su política de CpC,
AGCICHILE plantea la importancia de compartir su conocimiento y experiencia, tanto en
asistencia técnica relacionada con el comercio como en creación de capacidad productiva.
En este sentido, las modalidades de cooperación que aquí se mencionan, junto con el
análisis posterior de los países que componen el grupo de receptores y socios, confirman la
centralidad que se le confiere al hecho de compartir la experiencia que el país ha
desarrollado y acumulado en materia comercial. Sin políticas públicas exitosas en materia
comercial, Chile no podría posicionarse como un país que busca fortalecer la CSS y CT en
CpC. Sin embargo, como se mencionó en un comienzo, las últimas décadas han
evidenciado un desarrollo tal en esta área, que el país ha asumido el desafío de estar a la
vanguardia en Cooperación para el Comercio a nivel regional, en consonancia con su
mayor grado de desarrollo relativo. La existencia de un 40% de proyectos en modalidad
bilateral da cuenta de una importante experiencia y conocimiento acumulado en esta área
de parte de Chile, lo cual es reconocido por sus vecinos, teniendo en cuenta que la
cooperación que realiza el país tiene como una de sus características principales el ser una
respuesta ante las demandas de los países receptores.
El gráfico nº 5, que se presenta a continuación, da cuenta de la distribución de países
beneficiarios de los proyectos que AGCICHILE ha ejecutado en CpC.
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