Propuesta de Reforma Hacendaria y Sistema de Seguridad Social Universal - Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
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Propuesta de
Reforma Hacendaria y
Sistema de Seguridad Social Universal
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
México, D.F., agosto de 2013.D. R. 2013, Sintropía. Instituto de Estudios Estratégicos y Política Públicas, A. C.
Miguel Ángel de Quevedo No. 578, Casa 1, Barrio Santa Catarina, Delegación
Coyoacán, D. F., C. P. 04100. www.ieepp.org.mx
Director General
Eric Villanueva Mukul
Responsables:
José Manuel Venegas Martínez
René Acosta Vázquez
Raúl Carbajal Cortés
Pedro Javier González Gutiérrez
2CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO 3 INTRODUCCIÓN 7 LA REFORMA HACENDARIA 8 1. EFICIENCIA RECAUDATORIA 11 2. FEDERALISMO FISCAL 14 IMPACTO DEL AUMENTO EN LOS PORCENTAJES Y LA CREACIÓN DE FONDOS 16 3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 18 SECTOR INFORMAL 22 IMPUESTOS DIRECTOS 24 IMPUESTOS INDIRECTOS 24 4. EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO Y TRANSPARENCIA 27 5. REVISIÓN A LA POLÍTICA DE SUBSIDIOS 32 6. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL 35 ACCESO UNIVERSAL A LOS SERVICIOS DE SALUD 37 PENSIÓN PARA ADULTOS MAYORES DE 65 AÑOS 38 SEGURO DE DESEMPLEO 38 SEGURO DE VIDA PARA JEFAS DE FAMILIA 38 7. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y REFORMA HACENDARIA 39 ANEXOS 49 A. METODOLOGÍA DE LAS ESTIMACIONES 2014-2018 49 B. POLÍTICA DE GASTO 2014 53 BIBLIOGRAFÍA 57
2
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
RESUMEN EJECUTIVO
El crecimiento en las economías avanzadas ha perdido impulso. En este escenario a la baja,
México no escapa de los efectos de la desaceleración global y el crecimiento se ha visto
afectado por la caída del comercio internacional y la actividad industrial en Estados Unidos.
A pesar de ello, el país posee un enorme potencial y continúa siendo una de las grandes
promesas entre las economías emergentes. Para aprovechar este potencial, se están llevando
a cabo una serie de reformas estructurales en sectores estratégicos; tal es el caso de las
reformas laboral, educativa y de telecomunicaciones. En el marco de este proceso
reformista, mención especial merece el compromiso del Pacto por México de realizar una
reforma hacendaria integral. En este respecto, el Instituto de Estudios Estratégicos y
Políticas Públicas, A.C. sostiene que la reforma hacendaria que el país demanda debe ser
eficiente y equitativa y no limitada a captar más ingresos, sino que debe ser concebida
como un instrumento para dinamizar el crecimiento y para lograr una mejor distribución.
Ante el escenario de una baja en la expectativa de crecimiento económico, se considera que
es inaplazable una reforma hacendaria que contemple la instrumentación de medidas que
promuevan la reactivación del mercado interno, ya que sin reforma el país seguirá sujeto al
entorno económico externo.
La reforma hacendaria debe fortalecer la capacidad financiera del Estado, eliminar el
desequilibrio en la recaudación y gasto entre los niveles de gobierno, así como buscar la
progresividad en la recaudación y en el gasto público. La propuesta de reforma hacendaria
integral que en este documento se propone comprende los siguientes aspectos: 1. Eficiencia
recaudatoria, 2. Federalismo Fiscal, 3. Fortalecimiento de la capacidad financiera del
Estado, 4. Eficiencia del gasto público y transparencia, y 5. Revisión integral de la política
de subsidios. De igual manera, debido a que la mejora de las condiciones de vida de todos
los mexicanos es la principal razón de ser de la reforma hacendaria, se incluye también una
propuesta para la creación de un sistema de seguridad social universal.
3Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
La debilidad tributaria en México, ha sido un problema que no ha logrado resolverse. Es,
por lo tanto, indispensable, elevar la eficiencia recaudatoria a través de la ampliación de la
base de contribuyentes, el combate a la evasión y la elusión fiscal y la simplificación del
cobro de los impuestos. Entre las medidas planteadas en el presente documento destacan: la
elaboración de un Censo General de Contribuyentes que permita contar con un padrón
completo, confiable y actualizado para un mejor control de las obligaciones fiscales de los
contribuyentes; y la acumulación de los depósitos a nombre de un contribuyente en
diferentes instituciones bancarias con el fin de combatir la elusión del impuesto a los
depósitos en efectivo.
Desde el punto de vista del federalismo, se observan fuertes desequilibrios fiscales. Los
Estados y Municipios recaudan poco y gastan más, lo que ha provocado un déficit en las
finanzas locales, que se ha cubierto con endeudamiento. Con la finalidad de que los
gobiernos subnacionales cuenten con margen de maniobra para equilibrar su situación
financiera, se propone ampliar los porcentajes para la determinación de los fondos
vinculados a la Recaudación Federal Participable, que se distribuyen por medio de los
ramos generales: Participaciones (ramo 28) y Aportaciones Federales (ramo 33). Asimismo,
para construir una relación más equitativa entre la Federación y las entidades federativas se
propone incorporar nuevos fondos a las participaciones, los que además de dotar de
mayores recursos a entidades federativas y municipios deberán de contener fórmulas y
variables que incentiven a los gobiernos locales a instrumentar normas y procedimientos
para incrementar sus ingresos propios, tal es el caso del Fondo para el Apoyo a la
Recaudación de Contribuciones Inmobiliarias.
Se estima que el efecto combinado del aumento a participaciones y aportaciones, así como
la creación de fondos nuevos no rebasaría el 1% del PIB y debe ser financiado con la
recaudación adicional generada por la propia reforma hacendaria.
Para fortalecer la capacidad financiera del estado, se propone la eliminación de privilegios
fiscales, en particular, el régimen de consolidación fiscal. Así como reducir el sector
informal de la economía y revisar el diseño y la ejecución de los impuestos directos e
4Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
indirectos. En materia de impuestos directos, la propuesta parte de la premisa de que el ISR
debe ser el eje de una política tributaria progresiva y consiste en la aplicación de mayores
tasas de impuesto a los ingresos de las personas físicas a partir del umbral de los 100 mil
pesos mensuales hasta alcanzar el 38% para ingresos mensuales superiores a un millón de
pesos. En relación con el impuesto al valor agregado, se consideran diferentes opciones,
tales como el cobro generalizado de la tasa del 16%, la generalización del IVA acompañada
por una transferencia en efectivo a los sectores de menores ingresos.
Se estima que como resultado de la eliminación de diversos privilegios y del régimen de
consolidación fiscal, así como del incremento de la tasa de ISR cobrada a las personas
físicas de altos ingresos, la recaudación se incrementaría en 4.9% del PIB. Si se considera
el IVA, los ingresos adicionales se elevarían, en el caso del IVA generalizado, a 7.7% del
PIB y a 6.4% en caso de que el IVA generalizado sea compensado mediante transferencias.
En lo relativo a la eficiencia del gasto público y transparencia, se propone eliminar
duplicidades de funciones, compactar áreas y dependencias de gobierno, y revisar
permanentemente el gasto del sector público para mejorar su eficiencia y alcanzar mejores
indicadores de desempeño. Asimismo, para potenciar los efectos distributivos del gasto, se
propone la definición de prioridades estratégicas y la etiquetación transparente de los
recursos provenientes de nuevas fuentes de ingreso para canalizarlos a la inversión en
infraestructura y a la creación de un sistema de seguridad social universal.
Por lo que se refiere a la revisión integral a la política de subsidios con el fin de garantizar
su progresividad, se propone, en primer lugar, la eliminación -súbita o paulatina, según sea
el caso- de los subsidios abiertamente regresivos y/o con efectos negativos en otros ámbitos
de la realidad social (v. gr. el medio ambiente). En segundo lugar, la focalización cuidadosa
de los subsidios con el propósito de garantizar que éstos, efectivamente, contribuyan a
elevar la calidad de vida de los sectores más desfavorecidos. En tercer lugar, la
reorientación de subsidios que, si bien son necesarios, se han distorsionado y, en la
actualidad, están lejos de cumplir sus fines originales. Estas propuestas atañen
5Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
principalmente a los subsidios a los energéticos y al campo y se estima que podrían
traducirse en una liberación de recursos que podrían alcanzar el 2% del PIB.
Por último, el documento plantea que una parte considerable de la recaudación adicional
deberá destinarse a crear un Sistema de Seguridad Social Universal que otorgue a todos los
mexicanos acceso a los servicios de salud, pensiones para el retiro y seguro de desempleo.
De acuerdo con las estimaciones contenidas en el documento, los recursos adicionales
necesarios para la creación del sistema ascienden al 3.4% del PIB.
6Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
INTRODUCCIÓN
En el contexto internacional, el crecimiento en las economías avanzadas ha perdido
impulso. En este escenario a la baja, la situación económica de México destaca
positivamente, aunque el país no escapa de los efectos de la desaceleración global y el
crecimiento se ha visto afectado por la caída del comercio internacional y la actividad
industrial en Estados Unidos de América -nuestro mayor socio comercial, que representan
el 80% de las exportaciones-.1 El Banco Mundial previó para México un crecimiento
cercano a 3.3% para 2013 y 3.9% para 2014.2 Parte importante de este dinamismo sería
producto de una combinación de finanzas públicas sanas, una inflación controlada, una
recuperación importante del empleo y un mejoramiento del ambiente para los negocios.3
Sin embargo, los indicadores económicos más recientes de la economía mexicana, como la
caída de las exportaciones en mayo, las ventas petroleras a la baja y que la producción
manufacturera disminuyó su ritmo de crecimiento, de manera sustancial en el segundo
trimestre, aunado al lento ejercicio del gasto público, permiten identificar una
desaceleración importante de la demanda doméstica, por lo que el gobierno realizó un
ajuste a la baja de su meta de crecimiento económico para 2013 en 1.8%.4
A pesar de ello, México continúa siendo una de las grandes promesas entre las economías
emergentes. Las recientes medidas de mejora regulatoria y de apertura comercial a través
de la red de tratados de libre comercio con la que cuenta el país, hacen de México una de
las plataformas de inversión más atractivas de cara al próximo decenio.
1
Embajada de los Estados Unidos (2013). Temas Bilaterales. Disponible en
http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/comercio.html. Los EE.UU.
son el mayor socio comercial de México, haciendo la compra de más del 80% de las exportaciones mexicanas.
2
The World Bank (2013). Global Economic Prospects. Disponible en
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/EXTGBLPROSPECTSAPRIL/0,,con
tentMDK:23427897~menuPK:8688141~pagePK:2470434~piPK:4977459~theSitePK:659149,00.html. Esta previsión
es inferior a la que tiene el Fondo Monetario Internacional (FMI) para este año y ligeramente mayor al pronóstico
revisado del gobierno federal, en 3.1%. Morales, Yolanda (12 de junio, 2013). México mantendrá crecimiento
económico: BM. El Economista. México. Disponible en http://eleconomista.com.mx/economia-
global/2013/06/12/mexico-mantendra-crecimiento-economico-bm
3
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2012). Perspectivas OCDE: México – Reformas para
el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf
4
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). La Secretaría de Hacienda y Crédito Público estima el crecimiento
del PIB para 2013 en 1.8%. Comunicado de prensa núm. 053/2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/Biblioteca_noticias_home/comunicado_053_2013.pdf
7Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Esta coyuntura abre una oportunidad significativa para México. Para aprovecharla se están
llevando a cabo una serie de reformas estructurales en sectores estratégicos para el
desarrollo, tal es el caso de la reforma laboral, con un marco normativo moderno y flexible,
que contribuya a la productividad y la competitividad; la reforma educativa, para avanzar
en un modelo de vanguardia y calidad; y la reforma de telecomunicaciones, que pretende
fomentar la competencia. También es necesario realizar una reforma hacendaria y redefinir
los esquemas de financiamiento del gasto público acorde con los retos y oportunidades
actuales del país.
LA REFORMA HACENDARIA
La reforma hacendaria debe diseñarse de acuerdo con la realidad económica nacional,
empezando por asumir que es necesario implementar políticas fiscales anticíclicas, que
permitan remontar la fragilidad estructural de las finanzas públicas del país, recuperar el
impulso a la actividad productiva y asegurar, con ello, la sustentabilidad fiscal.
Por lo tanto, se requiere realizar una reforma hacendaria eficiente y equitativa, que se
distinga como un instrumento de desarrollo para dinamizar el crecimiento y que permita
una mejor redistribución para reducir la desigualdad social, y no sólo como una vía para
captar más ingresos.5 Es importante mencionar que diversas reformas fiscales en México
han resultado muy limitadas, ya que por un lado la percepción de la ciudadanía es que el
dinero de sus impuestos no se gasta de manera eficiente -existe un alto nivel de
desconfianza-, y por otro lado, el gobierno, aunque ha venido introduciendo una serie de
leyes para mejorar la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia, éstas no
han sido suficientes e insiste en que no es posible considerar nuevos gastos con una base de
ingresos tan débil.
5
El Pacto por México (2012). Acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad. Disponible en
http://pactopormexico.org/acuerdos/
8Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Se requiere un nuevo pacto fiscal con mayor reciprocidad entre el Estado y los ciudadanos,
lo cual implica la necesidad de acuerdos entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial.6
A tal efecto, el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C. emprendió la
tarea de elaborar la presente propuesta de reforma hacendaria, que plantea impulsar un
nuevo modelo de desarrollo, considerando que la reforma deber ser integral; al modificar el
sistema de planeación, presupuesto, control, vigilancia y fiscalización, democratizando la
gestión económica del Estado y fortaleciendo de manera efectiva los indicadores de
desempeño del sector público.
Asimismo, debe existir una relación integral de las políticas de ingreso y gasto en inversión
pública y con ello propiciar la factibilidad de la reestructuración productiva, la cual
depende de un marco institucional de planeación que brinde racionalidad, coherencia,
responsabilidad y legalidad al ingreso, al gasto y a la inversión pública, gracias a una mayor
transparencia y a la eliminación de la discrecionalidad del Ejecutivo Federal en el manejo
de las finanzas públicas. El fin es propiciar un patrón de distribución del ingreso más
equilibrado, mediante una estructura tributaria progresiva y el despliegue de distintos
programas de inversión y ejercicio del gasto, en favor de los sectores con menores recursos
de la población.7
Cabe señalar que el equilibrio de las finanzas públicas se ha logrado mediante la contención
del gasto público, especialmente de inversión pública. La inversión pública en
infraestructura en México no alcanza el 1% del PIB, el promedio de América Latina y el
Caribe es del 2% del PIB, mientras que en economías emergentes de Asia es el 5% del PIB.
El reducido gasto público no ha permitido atender las necesidades de la población ni
generar las condiciones para transformar la economía y lograr mayor crecimiento; de ahí
6
Véase: Herrera, Arturo (2013). Política Tributaria ¿Para qué? Banco Mundial. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/tres.pdf. Bárcena, Alicia (2013). Política Fiscal en
América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. El concepto de Pacto Fiscal está siendo
retomado por ambas instituciones.
7
Carbajal, Raúl (marzo, 2013). Reforma Hacendaria y el Pacto por México. El punto sobre la i, Demócratas de
Izquierda, 2 (6), 33-37.
9Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
que, de acuerdo con los datos más recientes, 53.3 millones de mexicanos (45.5% del total)
vivan en pobreza y 11.5 millones (9.8% del total) padezca la pobreza extrema o
alimentaria.8
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la reforma
hacendaria es una oportunidad histórica para enfrentar los desafíos económicos y sociales,
que puede contribuir al desarrollo de objetivos sociales: combatir la pobreza, evitar la
exclusión social y generar una mayor igualdad de oportunidades.9
En este sentido, la reforma hacendaria, debe fortalecer la capacidad financiera del Estado,
eliminar el desequilibrio en la recaudación y gasto entre los niveles de gobierno, así como
buscar la progresividad en la recaudación y en el gasto público. La propuesta de reforma
hacendaria integral que en este documento se propone, es de amplio alcance y comprende
los siguientes aspectos:
1. Eficiencia recaudatoria.
2. Federalismo Fiscal.
3. Fortalecer la capacidad financiera del Estado.
4. Eficiencia del gasto público y transparencia.
5. Revisión integral a la política de subsidios y a los regímenes especiales, para
establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo.
8
Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (2013). Análisis y Medición de la Pobreza. Disponible en
http://www.coneval.gob.mx/medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx
9
Bárcena, Alicia (2013). Política Fiscal en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf
10Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
1. EFICIENCIA RECAUDATORIA
Mejorar y simplificar el cobro de los impuestos, así como incrementar la base de contribuyentes
y combatir la evasión y la elusión fiscal.
La recaudación tributaria en México refleja la fragilidad que existe en el sistema fiscal. En
conjunto los ingresos tributarios que se estimaron para el 2011 fueron de 10.4% del PIB.
De 2005 a 2010 el promedio fue de 8.9% con respecto al PIB, mientras que los ingresos no
tributarios, en particular los derivados del petróleo, fueron en promedio de 7.9% del PIB.
Es claro el contraste de estas cifras con el nivel promedio de ingresos tributarios de los
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que es
de alrededor del 36.2% del PIB.
En el 2012 los ingresos públicos en México, que incluyen los ingresos tributarios (18.8%
del PIB), fueron de los más bajos de la OCDE (33.8%) e incluso estuvieron por debajo del
promedio en América Latina (19%). Si no se tienen en cuenta los ingresos de los derechos
sobre la producción de hidrocarburos (13.9%),10 el panorama es aún peor. Esto se explica
principalmente por bases impositivas estrechas, un alto nivel de informalidad y una
administración tributaria más débil.11
La debilidad tributaria en México, vista a través de estos datos, ha sido un problema que no
ha logrado resolverse, seguimos dependiendo de los ingresos petroleros, mientras que los
tributarios no han crecido lo suficiente a pesar de sucesivas modificaciones fiscales en los
últimos años. Por lo tanto, es necesario fortalecer los ingresos fiscales, con vistas a lograr
un sistema tributario eficiente, moderno, progresivo y competitivo, con independencia de
los ingresos petroleros. Para tal efecto, es indispensable elevar la eficiencia recaudatoria a
través de incrementar la base de contribuyentes, combatir la evasión y la elusión fiscal, así
como mejorar y simplificar el cobro de los impuestos.
De acuerdo con este propósito, para incrementar la base de contribuyentes se propone la
elaboración del Censo General de Contribuyentes, en convenio con el INEGI, que permita
10
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2011). Estadísticas Tributarias en América Latina
1990 – 2010. Disponible en http://www.oecd.org/ctp/tax-global/Mexico%20country%20note_final.pdf
11
Ibídem. En relación con los países de la OCDE, México es el país con menor recaudación tributaria en el período
1990-2010, excepto en 3 ocasiones, en 1990 y 1991 después de Turquía, y en 2009 después de Chile.
11Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
contar con un padrón completo, confiable y actualizado para un mejor control de las
obligaciones fiscales (federales y locales) de los contribuyentes, con el objetivo de:
Contar con registros confiables de contribuyentes para tener un mayor impacto en la
recaudación.
Reducir costos en la actualización de sus padrones y mejora de su información.
Aumentar la eficiencia para la localización de los contribuyentes.
Facilitar a los pequeños contribuyentes el cumplimiento voluntario de sus
obligaciones.
Además, habrá que dotar a la autoridad recaudatoria de los instrumentos idóneos para
reducir la evasión y la elusión fiscal.12
El uso de efectivo se ha convertido en un medio de evasión fiscal que goza de anonimato,
lo que representa un incentivo para evitar el pago de impuestos. Actualmente, un
contribuyente puede tener diferentes cuentas en distintos bancos, con el objetivo de realizar
depósitos por debajo de los límites establecidos en la Ley del Impuesto por Depósitos en
Efectivo (LIDE). La evasión fiscal por el uso de efectivo en el 2011 representó 196,267
millones de pesos, cifra equivalente a 1.37% del PIB, dos veces y media por arriba de la
evasión fiscal en 2002, la cual fue de 73,511 millones de pesos.13
Cuadro 1. Evasión fiscal mediante el uso de efectivo expresada en montos y puntos
(Millones de pesos)
porcentuales del PIB
Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Evasión 73,511 80,668 80,165 92,888 117,408 137,164 171,948 141,776 174,862 196,267
PIB % 1.079 1.068 0.935 1.004 1.131 1.212 1.412 1.188 1.336 1.368
Fuente: Evas i ón fi s cal medi ante el us o de efecti vo, Ins ti tuto Tecnol ógi co y de Es tudi os Superi ores de
Monterrey. 2012.
12
Es importante resaltar que tanto la evasión como la elusión fiscal producen pérdidas recaudatorias considerables al
erario público. La evasión implica una actitud del contribuyente frente a la capacidad del fisco para detectar y
sancionar la omisión. La elusión parte de una posición del contribuyente frente a la norma fiscal, es decir, la elusión
aprovecha las lagunas o imperfecciones de las normas tributarias para disminuir la carga fiscal del contribuyente,
mientras que la evasión fiscal parte de la ineficiencia de la autoridad recaudadora para descubrir y fiscalizar la
omisión.
13
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (2012). Evasión fiscal mediante el uso de efectivo.
Disponible en ftp://ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/ITDWeb/eva_fis_efec_2012.pdf
12Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Por esta razón, se propone modificar la disposición contenida en el Artículo 2 fracción III
segundo párrafo de la LIDE), a fin de promover la acumulación de los depósitos a nombre
de un contribuyente en diferentes instituciones del sistema financiero.
Por lo que se refiere a la elusión fiscal, se propone el fortalecimiento de la administración
tributaria con la finalidad de incrementar considerablemente, entre otros aspectos, el
porcentaje de juicios favorables al SAT (54.8%), especialmente en la unidad administrativa
de grandes contribuyentes.
Cuadro 2. Total de Juicios
(Número de litigios)
Año 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total de juicios 35,195 37,178 43,892 38,074 32,680 35,334 33,116 35,577
Favorables al SAT 16,718 16,879 19,225 19,951 18,366 19,646 18,015 19,496
(porcentaje) 47.5% 45.4% 43.8% 52.4% 56.2% 55.6% 54.4% 54.8%
Fuente: Informe Tri butari o y de Ges ti ón, Servi ci o de Admi ni s traci ón Tri butari a. enero-marzo, 2013.
Cuadro 3. Montos totales de Juicios
(Millones de pesos)
Año 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Monto total* 46,827 42,025 62,432 125,097 58,714 69,923 72,539 98,639
Monto favorable 22,336 21,474 37,022 91,821 37,694 41,534 46,570 60,662
(porcentaje) 47.70% 51.10% 59.30% 73.40% 64.20% 59.40% 64.20% 61.50%
* Cons i dera montos fa vora bl es y des fa vora bl es .
Fuente: Informe Tri buta ri o y de Ges ti ón, Servi ci o de Admi ni s tra ci ón Tri buta ri a . enero-ma rzo, 2013.
Cabe señalar que la reforma integral al sistema impositivo deberá partir del reconocimiento
de los derechos de los contribuyentes. El causante debe ser visto por la autoridad
hacendaria como el principal sostén del Estado y debe ofrecer certidumbre jurídica al
contribuyente a través del reforzamiento de las labores de asesoría, representación y
defensoría que realiza la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.
13Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
2. FEDERALISMO FISCAL
Promover mayores y mejores facultades tributarias para las entidades federativas y municipios,
y la ampliación de las atribuciones de control y cobro.
La relación federalista presenta fuertes desequilibrios fiscales. Los Estados y Municipios
recaudan poco y gastan más, lo que ha provocado un déficit en las finanzas locales, que se
ha cubierto con endeudamiento; por ello, con la finalidad de que cuenten con margen de
maniobra para equilibrar su situación financiera, se propone ampliar los porcentajes para la
determinación de los fondos vinculados a la Recaudación Federal Participable, que se
distribuyen por medio de los Ramos Generales: Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones
Federales (Ramo 33).
Asimismo, se propone incorporar nuevos fondos a las participaciones, los que además de
dotar de mayores recursos a entidades federativas y municipios, deberán de contener
fórmulas y variables que incentiven a los gobiernos locales a instrumentar normas y
procedimientos para incrementar sus ingresos propios.
El impuesto predial representa la mayor parte de los ingresos de los municipios mexicanos
(59%). Sin embargo, su aplicación es asimétrica y sus recaudaciones son mucho más
modestas; con respecto al PIB representa escasamente el 0.2%, mientras que en la mayoría
de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico llega al
4% de dicha variable. Los anticuados registros de la propiedad representan una limitación
importante, a la que se suman capacidades de administración local poco sólidas y valores
catastrales obsoletos.
Por consiguiente, para construir una relación más equitativa entre la Federación y las
entidades federativas es necesario reformar la Ley de Coordinación Fiscal. Considerando
que es el marco normativo que regula las transferencias subnacionales, brinda certidumbre
jurídica y financiera, así como transparencia en las asignaciones de recursos. Dicha reforma
tendrá como objetivos principales:
14Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Incrementar el porcentaje de la Recaudación Federal Participable (RFP) asignado al
Fondo General de Participaciones de 20 a 22%, el Fondo de Fomento Municipal de
1 a 2% y el Fondo de Fiscalización de 1.25 a 1.50%.
Crear el Fondo para el Apoyo a la Recaudación de Contribuciones Inmobiliarias
asignándole el 1% de la RFP; incorporar el Fondo para la Atención de Problemas de
Salud Pública y Adicciones, con el 10% del IEPS estimado en la Ley de Ingresos
del ejercicio fiscal correspondiente; y crear la figura de Promotora Estatal de Micro
y Pequeñas Empresas, asignándole el 1% de la RFP.
Incrementar los porcentajes del Fondo de Aportaciones Federales: para la
Infraestructura Social la vertiente estatal pasaría del 0.303% al 0.400% y la
municipal de 2.197 a 2.5% de la RFP; el Fondo para el Fortalecimiento de
Entidades Federativas de 1.4 al 2% de la RFP; y Fondo para el Fortalecimiento de
los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que es de
2.35% a municipios y 0.2123% al Distrito Federal, uniformarlo al 2.8% de la RFP;
y el Fondo de Aportaciones Múltiples de 0.814 a 1% de la RFP.
Ampliar el porcentaje del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, lo que
también permitiría incorporar al Distrito Federal al beneficio de estos recursos, en
su vertiente municipal. En una primera etapa, podrían considerarse las brechas de
carencias en las Demarcaciones Territoriales de la periferia de la ciudad, debido a
que son las que requieren ampliar su infraestructura para dotar a la población de
agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal,
electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud,
infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e
infraestructura productiva rural.
Incorporar la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación la
metodología con sus fórmulas, variables, porcentajes, así como montos estimados
de los recursos correspondientes, debido a que solamente se publican las cifras con
el resultado final y se desconoce las variables utilizadas en los cálculos.
15Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Es importante comentar que el aumento en los tres Fondos de Participaciones responde a
que son los más relevantes, y porque los otros que constituyen este Ramo están
relacionados a la recaudación que se realiza en cada Estado, además de que son por
naturaleza autoasignables. En el caso de los Fondos que constituyen las Aportaciones
Federales, en los que no se propone aumento alguno obedece a que generalmente se
destinan a programas que tienen la responsabilidad compartida los Estados y la Federación
(educación, salud, seguridad pública), por lo que se determinan anualmente en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, derivados de ampliaciones presupuestarias,
actualización de gastos de operación, actualización de plantillas de personal, entre otros.
Impacto del aumento en los porcentajes y la creación de Fondos. La reforma
hacendaria habrá de incrementar la recaudación fiscal y será la fuente de ingresos
adicionales para lograr aumentar las transferencias a entidades federativas y municipios,
por consiguiente, con los escenarios estimados de mayor recaudación tributaria, se
realizaron algunos cálculos para obtener techos vinculatorios o de referencia para el
ejercicio fiscal 2014.
Estos techos de referencia o vinculatorios se determinaron para los casos de la Recaudación
Federal Participable y el Gasto Neto. Con las cifras estimadas, se determinó la participación
o el impacto derivado de las modificaciones propuestas en los porcentajes en tres fondos de
las Participaciones y cuatro fondos de las Aportaciones Federales, así como para la creación
de tres fondos en Participaciones.
La suma de los recursos de los dos Ramos mencionados pasaría de representar el 6.3 actual
al 6.9% del PIB,14 y del 26.5 actual al 27.8% del Gasto Neto estimado, de manera que el
monto actual de 1 billón 049 mil 019.1 millones de pesos, aumentaría a 1 billón 232 mil
749.2 millones de pesos; de esta forma, el aumento nominal que se espera distribuir a
entidades federativas y municipios ascendería a 183 mil 730.2 millones de pesos, cuya
fuente de financiamiento, como ya se mencionó, sería la recaudación adicional esperada.
14
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Presupuesto de Gastos Fiscales 2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/presupuesto_gastos_fiscales_2013.pdf
16Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
El mayor impacto del aumento en los porcentajes y la creación de fondos se registrará en
las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, que recibirán 144 mil 086.6
millones de pesos adicionales; en segundo lugar se ubican las Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios, con 39 mil 643.6 millones de pesos adicionales.
El siguiente cuadro presenta el impacto de esta propuesta con un amplio detalle en las
cifras, la parte sombreada corresponde a los rubros que registrarían los incrementos y la
creación de nuevos fondos.
Cuadro 4. Federalismo Fiscal
Propuesta de aumento a los Fondos Vinculados a la Recaudación Federal Participable
(Millones de pesos)
Situación actual 2013 Propuesta de aumento 2014
Aumento
% de la RFP MDP % de la RFP MDP nominal
Participación en el PIB 16,607,900.0 6.3% 17,876,800.0 6.9%
Participación en el Gasto Neto 3,956,361.6 26.5% 4,435,112.3 27.8%
Suma de Participaciones y Aportaciones Federales 1,049,019.1 1,232,749.2 183,730.2
Ramo 28 Participaciones 535,115.5 679,202.1 144,086.6
Fondo General de Participaciones 20% 427,171.3 22% 490,993.1 63,821.8
Fondo de Fomento Municipal 1% 21,236.3 2% 44,635.7 23,399.4
Fondo de Fiscalización 1.25% 26,545.4 1.50% 33,476.8 6,931.4
Fondos de nueva creación:
Fondo para el Apoyo de la Recaudación de Contribuciones Inmobiliarias 1% 22,317.9 22,317.9
Fondo para la Atención Preventiva y Correctiva de Problemas de Salud Pública 10% del IEPS* 5,298.2 5,298.2
Fondo para la Protección, la Generación de Empleos y el Fomento Económico 1% 22,317.9 22,317.9
Otros Fondos ya existentes 60,162.5 60,162.5
Ramo 33 Aportaciones Federales 513,903.5 553,547.1 39,643.6
Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social
Estatal (FAISE) 0.303% 6,434.6 0.400% 8,927.1 2,492.5
Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social
Municipal (FAISM) 2.197% 46,656.2 2.500% 55,794.7 9,138.5
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de
las Entidades Federativas (FAFEF) 1.400% 29,730.9 2.000% 44,635.7 14,904.9
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de
los Municipios y el Distrito Federal (FORTAMUNDF) 2.35% y 0.2123% 54,413.8 2.800% 62,490.0 8,076.2
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 0.814% 17,286.4 1% 22,317.9 5,031.5
Otros Fondos ya existentes 359,381.7 359,381.7
* Se refi ere a l IEPS es tima do en l a Ley de Ingres os del ejerci ci o fi s ca l corres pondi ente.
Fuente: El a bora ci ón propi a ba s a da en da tos del Pres upues to de Egres os de l a Federa ci ón 2013, l a Ley de Coordi na ci ón Fi s ca l y
di vers a s i ni ci a tiva s de Reforma Ha cenda ri a pres entada s entre 2001 y 2011.
17Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Estas estimaciones de aumento en las transferencias a Estados y Municipios no deterioran
el gasto de la Federación, como se observa en la tabla anterior, ya que no representan un
incremento relevante en el PIB, ni en el gasto público, además de que se financiarían con
los ingresos adicionales como resultado de las reformas fiscales.
3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Eliminar los privilegios fiscales, en particular, el régimen de consolidación fiscal y reducir el
sector informal de la economía. Igualmente, revisar el diseño y la ejecución de los impuestos
directos e indirectos.
Sin lugar a dudas, una de las principales debilidades estructurales del Estado mexicano es la
insuficiencia de sus recursos fiscales. Esta situación le impone límites muy claros a su
capacidad para cumplir con sus funciones básicas y, sobre todo, con los mandatos
constitucionales en materia de derechos sociales y económicos.
Ciertamente, la autoridad recaudadora ha desplegado esfuerzos notables para ampliar el
padrón de contribuyentes. Como se observa en la gráfica adjunta, éstos casi se duplicaron
entre 2005 y 2012. Sin embargo, en términos de porcentaje del PIB, los ingresos del
gobierno federal no han registrado un incremento paralelo.
Gráfica 1. Ingresos Tributarios (% del PIB) y miles de contribuyentes
40 10
9.8
35 9.6
9.4
30 9.2
9
25 8.8
8.6
20 8.4
8.2
15 8
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
In g resos tributarios Co n tribuyentes
Fuente: Informe Tri butari o y de Ges tión, Servi ci o de Admi ni s tra ci ón Tri butari a . enero-ma rzo, 2013.
1
1
2
2
3
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18Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
La recaudación en México, en relación con el PIB, sigue estando por debajo de la de otros
países de la OCDE y aún del promedio latinoamericano, según se desprende de la siguiente
gráfica.
Gráfica 2. Ingresos totales del sector público (% del PIB) 2011*
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Promedio OCDE Promedio AL México México sin
ingresos
petroleros
*Incl uye i ngres os tri butari os , a portaci ones a l a s eguri da d s oci a l e i ngres os de orga ni s mos y empres a s .
Fuente: El a bora do con ba s e en i nforma ci ón de l a OCDE, Es tadís tica s tri butari a s . 2012.
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2
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0
3
5
Esto ocurre a pesar de que las tasas impositivas nominales no distan mucho de las de otras
economías, hecho que nos lleva a inferir que la base impositiva es considerablemente
menor, ya sea como resultado de la definición legal de dicha base, la enorme cantidad de
lagunas y regímenes especiales o bien debido a la debilidad en la administración y la
recaudación de impuestos.
Por otra parte, la estructura de los ingresos públicos en México se diferencia con respecto a
la prevaleciente en las naciones de la OCDE. Destaca, ante todo, el poco peso relativo de
los ingresos tributarios (40.6% de los ingresos totales) y la alta dependencia respecto a los
ingresos petroleros, principalmente los derechos a los hidrocarburos y los ingresos propios
de Petróleos Mexicanos, que suman el 32% de los ingresos totales.15 Sin embargo, no
pueden ser considerados como una fuente estable de ingresos a largo plazo, toda vez que su
comportamiento obedece a factores exógenos no controlables en función de las necesidades
nacionales.
15
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2012). Ley de ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013.
Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2013.pdf. Cabe aclarar que a este porcentaje deben
añadirse los impuestos pagados por Pemex.
19Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Más en específico, la recaudación por el impuesto sobre la renta (20.7% del total de
ingresos) es de apenas el 4.9% del PIB, por debajo del promedio de la OCDE (9.4% del
PIB).16 A su vez, la recaudación del IVA alcanza sólo el 3.7% del PIB, la segunda más baja
a nivel regional y por debajo del promedio de América Latina (6.3% del PIB) y de la
OCDE (6.6% del PIB).17
Con todo, vale la pena subrayar la existencia de un margen amplio para elevar la
recaudación sin demérito de la competitividad del sistema impositivo ni de su sencillez y
transparencia. El gobierno mexicano debe poner fin a las lagunas tributarias que han venido
generándose durante los últimos años e incrementar la capacidad recaudatoria. En este
sentido, resulta crucial que la reforma hacendaria se dirija de manera clara al logro de tres
objetivos estratégicos: eliminar los privilegios fiscales; reducir el sector informal de la
economía; y revisar el diseño y la ejecución de los impuestos directos e indirectos.
La eliminación de los subsidios, exenciones, excepciones y privilegios fiscales permitirá
ampliar la base fiscal, incrementar los ingresos y simplificar el sistema tributario,
reduciendo así las oportunidades de evasión y elusión fiscales. Cabe apuntar que, a pesar de
algunas reformas llevadas a cabo en los últimos años, persisten las exenciones fiscales, las
deducciones y los regímenes especiales. Estos elementos dañan y distorsionan el sistema de
incentivos de la economía, al tiempo que complican la administración tributaria.
En este sentido, se propone:
Derogar las deducciones inmediatas, anticipadas o aceleradas de inmuebles y
activos fijos.
16
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2012). Perspectivas OCDE: México – Reformas para
el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf. En Turquía se contribuye con el 4%, en Corea
con el 4.4%, en Grecia con el 4.7%, en Dinamarca con el 25.1%, en Suecia con el 14.9% y en Bélgica con el 12.8%
del PIB.
17
Véase: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2012). Perspectivas OCDE: México –
Reformas para el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf. Bárcena, Alicia (2013). Política
Fiscal en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. Servicio de Administración Tributaria
(2013). Informe tributario y de Gestión, enero-marzo. Disponible en
http://www.sat.gob.mx/sitio_internet/transparencia/51_8833.html
20Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal en un plazo de 5 años, con el fin de
impedir la elusión actual que se presenta cuando los corporativos empresariales
compensan las pérdidas que se generan en una firma contra las ganancias de otras
en el mismo conglomerado. Se propone un plazo de 5 años, con un pago de 30%, en
el primer año, para concluir el pago de los impuestos diferidos.
Revisar la viabilidad y la conveniencia de elevar el porcentaje retenido a la venta de
empresas a través de la bolsa de valores (actualmente es de 5% del total de la
operación).
Definir los mecanismos idóneos para que los sectores que actualmente disfrutan de
diferentes privilegios fiscales sean objeto de un tratamiento tributario general.
En los casos del régimen de consolidación fiscal, deducción inmediata de activos fijos, los
diferimientos del valor de los terrenos adquiridos por desarrolladores inmobiliarios y la
eficiencia recaudatoria, se calcula que para 2014 ascenderían, para el rango más alto,
respectivamente, a 0.6%, 0.16%, 0.04% y 1.3% como porcentaje del PIB. Así, se estima
que el efecto combinado de estas medidas en la captación tributaria podría ascender al 2.1%
del PIB.18 Si ampliamos las estimaciones incorporando incrementos de ISR a los más altos
deciles, de mejoramiento de la eficiencia recaudatoria, considerar un aumento en la
retención de las operaciones en la Bolsa de Valores, de eliminar los diferimientos del valor
de los terrenos adquiridos por desarrolladores inmobiliarios, se puede alcanzar el 4.9% del
PIB, es decir casi 5 puntos porcentuales del PIB (Véase: Cuadro 5. Estimaciones del
impacto recaudatorio para 2014).
18
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Presupuesto de Gastos Fiscales 2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/presupuesto_gastos_fiscales_2013.pdf
21Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Cuadro 5. Estimaciones del impacto recaudatorio para 2014
(Millones de pesos y porcentajes del PIB)
Recaudación tributaria adicional al
Porcentaje del PIB
incremento tendencial
Reformas al marco normativo
Rango Monto A Monto B
Eliminación del Régimen de Consolidación Fiscal 0.2 0.6 35,591.4 106,774.1
Incremento al ISR en los deciles 9 y 10 (CEPAL) 1.8 2.6 323,881.3 462,687.6
Eficiencia recaudatoria. Evasión 1.3 1.3 236,376.4 236,376.4
Elevar el porcentaje de retención de los
intermediarios financieros (5%) por concepto de
0.13 0.13 24,000.0 24,000.0
enajenación de venta de acciones a través de la
Bolsa de Valores
Eliminación de la deducción por la compra de bienes
0.16 0.16 28,135.0 28,135.0
nuevos de activos fijos
Eliminación diferimientos del valor de los terrenos
0.04 0.04 7,830.1 7,830.1
adquiridos por desarrolladores inmobiliarios
IVA Generalizado 2.8 2.9 498,278.9 516,074.6
IVA con compensación de los deciles I al V 1.5 1.6 266,935.1 284,730.8
Total con IVA general 6.4 7.7 1,125,958.0 1,353,742.7
Total con IVA compensado 5.1 6.4 922,749.2 1,150,533.9
Total sin IVA 3.7 4.9 655,814.1 865,803.1
Fuente: El a bora ci ón propi a ba s a da en da tos de l a SHCP.
Sector Informal. Por sus características y sus dimensiones, el sector informal representa
uno de los principales retos de la economía mexicana. Si bien es cierto que ante la
incapacidad de la economía para generar fuentes de trabajo e ingreso dignas y bien
remuneradas, el sector informal contribuye a reducir la presión social, es igualmente cierto
que, debido a los bajos niveles de productividad en él imperantes, la informalidad está
directamente asociada con la precariedad en el empleo y con el pobre dinamismo de la
actividad económica. Desde el punto de vista de lo fiscal, el tamaño del sector informal
representa un potencial digno de ser considerado, pues según cifras del INEGI, en
diciembre de 2012 el 60% de la población ocupada se ubicaba en la informalidad.19
19
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2012). Empleo Informal en México. Boletín de prensa núm. 449/12. La
informalidad involucra a 29.2 millones de personas: 14.2 empleadas en el sector informal, 2.1 en el trabajo
doméstico, 6.7 en empleadas en empresas y diversas instituciones y 6.1 en el sector agropecuario. Disponible en
http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/boletines/boletin/Comunicados/Especiales/2012/Diciembre/comuni
ca3.pdf.
22Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
Por tanto, resulta indispensable favorecer la incorporación al régimen fiscal de quienes se
desempeñan en la economía informal y, para tal efecto, las medidas clave que se proponen
son:
Realizar un censo exhaustivo de actividades económicas, que permita identificar a
quienes se desempeñan en la informalidad. Al margen del monto que va ser
directamente recaudado por la formalización de este sector, el mayor impacto
consistiría en la detección de las redes de proveeduría que, por regla general, suelen
estar fuera del radar de la fiscalización.
Instrumentar un programa de otorgamiento de facilidades (simplificación tributaria
y desregulación) e incentivos a la formalidad (acceso a la seguridad social y
esquemas de capacitación y financiamiento).
Es importante resaltar que algunos estudios parten del supuesto de que formalizar e
incorporar al padrón de contribuyentes a, por lo menos, la mitad de los trabajadores en
actividades informales, podría incrementar la recaudación. Sin embargo, debido a los
amplios márgenes de variación respecto al peso de este sector en el PIB que indican
estudios como el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, no se podría
establecer con relativa seguridad un monto a recaudar en esta esfera de la actividad
económica informal.
Independientemente de la eliminación de los privilegios fiscales y de la incorporación de
quienes laboran en la informalidad al universo de contribuyentes, para el incremento
significativo de los ingresos fiscales es necesaria la revisión del diseño y la ejecución de los
impuestos directos e indirectos. La recaudación de estos impuestos constituye el verdadero
reto de nuestro sistema tributario.
Impuestos directos. En materia de impuestos directos, la propuesta parte de la premisa
de que el ISR debe ser el eje de una política tributaria progresiva y, en dicho sentido,
consiste en:
23Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
mantener la tasa del 28% a quienes perciben ingresos mensuales hasta por 100 mil
pesos mensuales;
elevar a 32% para aquellos cuyos ingresos se ubican en un rango entre 100 mil y
500 mil pesos;
aplicar el 35% al rango entre 500 mil un millón; y
gravar con el 38% a los ingresos superiores a un millón de pesos.20
Se calcula que una medida de esta naturaleza se traduciría en una captación adicional
equivalente entre el 1.8% y 2.6% del PIB, según estimaciones de la CEPAL (Véase:
Cuadro 5. Estimaciones del impacto recaudatorio para 2014).
Impuestos indirectos. En relación con los impuestos indirectos y, en específico, en
relación con el impuesto al valor agregado, vale la pena tener presentes algunas
consideraciones. En primer lugar, desde el punto de vista de la administración tributaria, el
IVA es un impuesto más fácil de administrar en comparación con el ISR, y dicha facilidad
se vería claramente favorecida con la homologación y universalización del impuesto.
En segundo lugar, la SHCP estima que en 2013,21 por concepto de exenciones y tasas
reducidas en el IVA, el erario dejará de recibir poco más de 250 mil millones de pesos. El
problema con la eventual ampliación de los ingresos tributarios, que resultaría de la
eliminación de exenciones y tasas reducidas, se ubica en el terreno de sus efectos
ambivalentes sobre la distribución del ingreso. Por un lado, la universalización de la tasa
del IVA, particularmente la eliminación de la tasa cero a los alimentos, tendría impactos
regresivos, toda vez que la población de menores recursos destina un porcentaje más
elevado de sus ingresos a la adquisición de alimentos. Sin embargo, por otro lado, son los
deciles de mayores ingresos los que reciben el porcentaje mayor de los gastos fiscales: de
acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2013, los dos deciles de menores ingresos
20
Bárcena, Alicia (2013). Política Fiscal en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. El incremento del 3 y 7%
en la tasa del ISR aplicable a los deciles 9 y 10; podría generar una recaudación adicional de entre un 2.6% y 1.8%
del PIB, en los supuestos de una tasa de evasión de entre 0 y 30%.
21
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Presupuesto de Gastos Fiscales 2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/presupuesto_gastos_fiscales_2013.pdf
24Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, A.C.
reciben, respectivamente, el 10.7 y el 5.9% del total de las transferencias derivadas de la
tasa cero en alimentos y medicinas; en cambio, los dos deciles de mayores ingresos reciben,
respectivamente, el 26 y el 48.5% del total de las transferencias. Esta situación plantea
cinco opciones:
Mantener las exenciones y las tasas reducidas (tasa cero y tasas diferenciadas en la
frontera norte) con el doble fin de evitar cualquier tipo de afectación a los ingresos
de los sectores más pobres y de evitar los impactos regresivos en términos de
distribución. El costo de esta medida es renunciar a una mayor captación tributaria.
Eliminar las exenciones y las tasas reducidas con el fin de incrementar los ingresos
tributarios. De esta forma se eliminan también las cuantiosas transferencias que
benefician a los hogares más ricos, aunque la afectación a los ingresos de los
hogares más pobres tendría efectos regresivos.
Eliminar las exenciones y las tasas reducidas e instrumentar de manera simultánea
un esquema de transferencias directas a los sectores de menores ingresos -para lo
cual se podría utilizar el padrón del programa Oportunidades-; de esta manera se
contrarrestarían los efectos regresivos de la medida, aunque se reduciría el monto de
la captación tributaria adicional.
Eliminar la tasa cero y aplicar un IVA de 2%. Esta medida, si bien tendría un efecto
poco significativo en términos de recaudación, no implicaría una afectación
importante en materia de distribución del ingreso y, sobre todo, permitiría una
fiscalización más eficaz a lo largo de todas las cadenas de agregación de valor.
Finalmente, se podría explorar la posibilidad de definir una canasta básica de bienes
con tasa cero y aplicar el IVA general del 16% al resto.
De acuerdo con la CEPAL, la aplicación del IVA de 16% a los alimentos y medicinas
puede generar mayor recaudación tributaria (2 a 3% del PIB bajo el supuesto de una tasa de
evasión tributaria entre 30% y 0%, respectivamente), pero generaría aumento en la pobreza
25También puede leer
