Segundo Informe de Gobierno de Felipe Calderón Ciudad de México 2008 Observatorio de Política Social y Derechos Humanos INCIDE Social, A.C.
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Segundo Informe de Gobierno de Felipe Calderón
Ciudad de México 2008
Observatorio de Política Social y Derechos Humanos
INCIDE Social, A.C.
Jorge Horbath Corredor
Sara Eny Curiel Ochoa
Brenda González García
Héctor Nájera Catalán
Nancy Pérez García
Osiris Marín CarreraÍndice
INTRODUCCIÓN 3
1. ESTADO DE DERECHO Y SEGURIDAD 3
1.1 Confianza en las Instituciones Públicas 4
1.2 Derechos Humanos 6
2. ECONOMÍA COMPETITIVA Y GENERADORA DE EMPLEOS 8
2.1 Sistema Nacional de Pensiones 8
2.2 Promoción del Empleo y la Paz Laboral 9
2.3 Construcción y Vivienda 10
3. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES 12
3.1 Superación de la Pobreza 12
3.2 Salud 14
3.3 Transformación Educativa 15
3.4 Pueblos y Comunidades Indígenas 17
3.5 Igualdad entre Mujeres y Hombres 18
3.6 Grupos Vulnerables 20
3.7 Familia, Niños y Jóvenes 22
3.8 Cultura, arte, recreación y deporte 24
4. SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL 26
5. DEMOCRACIA EFECTIVA Y POLÍTICA EXTERIOR RESPONSABLE 30
5.1 Mexicanos en el Exterior y Migración 30
Reflexiones en torno al Presupuesto de Egresos de la Federación 2009 31
BIBLIOGRAFÍA 33
Observatorio de Política Social y Derechos Humanos 2
Hilario Pérez de León No. 80, Col. Niños Héroes de Chapultepec, Benito Juárez, México D.F., 03440
Tel. 55 90 87 54 / 55 79 74 13
www.observatoriopoliticasocial.orgINTRODUCCIÓN
La presentación del segundo informe presidencial del Ciudadano Presidente
Felipe Calderón Hinojosa en el año 2008 tuvo cambios fundamentales en
materia de rendición de cuentas. Hasta hace un año, Presidencia tenía que
llevar al Recinto de San Lázaro el informe impreso y ser presentado por el
Ciudadano Presidente ante el pleno del Congreso. El cambio de formato con el
argumento de la reducción de tensiones frente a la que se establecía antes, ha
mostrado una reducción en las expectativas que los medios de comunicación y
la población en general tenían sobre el informe, restándole protagonismo pero
a costa de un descenso en el proceso de rendición de cuentas.
Así las cosas, el segundo informe de gobierno recoge los aspectos propuestos
en el Plan Nacional de Desarrollo, PND, por lo que en el documento se
reflejarían los avances o retrocesos en el programa de gobierno. Para hacer la
valoración de los alcances en materia de los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales, DESCA, se tomarán en consideración los tópicos del
informe como son i) Estado de derecho y seguridad, ii) Economía competitiva y
generadora de empleos, iii) Igualdad de oportunidades, iv) Sustentabilidad
ambiental y v) Democracia efectiva y política exterior responsable.
En el primero se observan los puntos de Confianza en las Instituciones
Públicas y Derechos Humanos, mientras que en segundo se abordan los
avances en materia del Sistema Nacional de Pensiones, promoción del empleo
y la paz laboral, y construcción y vivienda. En el punto tres se abordan los
alcances en superación de la pobreza, salud, transformación educativa,
pueblos y comunidades indígenas, igualdad entre mujeres y hombres, grupos
vulnerables, familia, niños y jóvenes, cultura, arte, recreación y deporte. En el
punto cuatro se observarán los aspectos de derechos ambientales y por último
en el quinto punto se consideran los aspectos de mexicanos en el exterior y
migración.
1. ESTADO DE DERECHO Y SEGURIDAD
Debido a que el Informe de Gobierno se basa cabalmente en la estructura del
Plan Nacional de Desarrollo (PND), es importante remarcar lo mencionado en
el Posicionamiento sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012: la
transversalidad del tema de la seguridad; y la falta de visión integral del
desarrollo. Como se señaló en el Posicionamiento mencionado “la seguridad
pone énfasis en el control del delito o de ciertos delitos como el narcotráfico o
la delincuencia organizada, sin considerar otras causas del problema como son
la desigualdad social” y “las directrices y los esfuerzos se avocan
principalmente a fortalecer y propiciar mejores condiciones para el desarrollo
económico… Siendo el tema de la seguridad un tema prioritario para garantizar
la inversión extranjera y las instituciones, dejando en menor nivel de
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de los derechos humanos.”1
1.1 Confianza en las instituciones públicas
El primer objetivo pretende “generalizar la confianza de los habitantes en las
instituciones públicas, particularmente en las de seguridad pública, procuración
e impartición de justicia” y encontramos solamente cinco de las seis estrategias
establecidas en el PND, desapareciendo la relativa a “Reforzar los procesos y
mecanismos necesarios para que, sin excepción, los servidores públicos
cumplan la ley” y en la que se comprometían a “proceder con equidad y con
toda firmeza para impedir las prácticas de nepotismo, amiguismo y
compadrazgo, a través de la consolidación del servicio de carrera, de mejorar
los procesos de selección de servidores públicos de confianza y de la
construcción de acuerdos con los organismos gremiales de los trabajadores
sindicalizados.”2
Con respecto a la estrategia dirigida a “Impulsar la vigencia de leyes modernas,
suficientes, claras y sencillas en todos los ámbitos de la actividad nacional” se
mencionan diversas iniciativas de reformas y disposiciones de ley en materia
de política fiscal y de justicia y seguridad y la revisión de diversas leyes de la
Secretaría de Seguridad Pública. Sin embargo, es importante hacer una
revisión más minuciosa de dichos instrumentos para comprobar qué tanto
contribuyen a aumentar la confianza de los habitantes en las instituciones y los
efectos reales que puedan tener (como los de la Ley del Impuesto a la
Informalidad y la Ley del Impuesto de la Contribución Empresarial a Tasa Única
–IETU-). Además, el Informe no menciona avance alguno sobre el compromiso
establecido en el PND de “impulsar reformas necesarias para dar certeza,
claridad y agilidad a los procedimientos que los particulares tramitan ante las
instancias de la Administración Pública Federal”.
En lo que respecta a la estrategia de “hacer transparentes los procesos de
operación de los servicios públicos que reciben los ciudadanos” se han
realizado estrategias dirigidas a atender las peticiones ciudadanas por medio
de la Secretaría de la Función Pública; se estableció el Proyecto “10
Instituciones con Procesos, Trámites y Servicios Críticos en la Administración
Pública Federal” que busca optimizar los trámites y servicios y asegurar la
satisfacción del usuario; también fue realizada la Encuesta Nacional de
Corrupción y Buen Gobierno por Transparencia Mexicana. Asimismo, se
iniciaron ejercicios de monitoreo ciudadano, verificaciones y fiscalizaciones en
Instituciones de la APF. Frente a estos avances, es importante continuar
avanzando en el monitoreo para asegurar servicios de calidad y sin corrupción
como lo señala el PND.
Con respecto a la estrategia de “fortalecer los mecanismos de comunicación
con la ciudadanía y difundir de manera oportuna la información pública
1
INCIDE Social A.C., Posicionamiento sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, 2007.
2
Gobierno Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, disponible en
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=home
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además las tres líneas telefónicas de la SFP para recibir y atender peticiones,
inconformidades y sugerencias. Como lo señala el PND, a pesar de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y
de la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI),
es necesario “verificar la debida observancia de la Ley” e “intensificar la
sistematización y apertura de la información pública gubernamental” para que
los ciudadanos ejerzan su derecho a la información. Muy estrechamente
relacionado a lo antes mencionado, está la estrategia de “coordinar y
establecer mecanismos para la transparencia y la rendición de cuentas de los
gobiernos estatales y municipales en el ejercicio de los recursos federales”, en
donde es de vital importancia ir capacitando a los servidores públicos estatales
en cuestiones de transparencia y avanzar en la legislación que los obligue a
rendir cuentas. Aunque no se puede negar el adelanto en la materia, es
evidente que existen instituciones y temas cerrados que dificultan el acceso a
la información, por lo que hay que continuar avanzando para deshacer estos
nudos.
El segundo objetivo dirigido a “combatir a la corrupción de forma frontal”,
encontramos 6 estrategias y diversas acciones enfocadas a: Fomentar una
cultura cívica de transparencia; difundir las sanciones a los servidores públicos
que incurren en comportamientos ilícitos, para activar los mecanismos de
sanción social; reducir los trámites burocráticos para abatir la discrecionalidad;
fortalecer los sistemas de prevención, supervisión y control de la corrupción;
crear y mejorar mecanismos que faciliten la denuncia pública de los
funcionarios que incurran en prácticas ilícitas.
Podemos decir que es necesario ir avanzando en:
Reforzar los procesos y mecanismos para que los servidores públicos
cumplan la ley y transparenten el uso de recursos federales estatales y
municipales.
Reformar los procedimientos y trámites ante las instancias de la
Administración Pública Federal.
Mejorar la difusión oportuna de la información pública gubernamental.
Avanzar en el monitoreo institucional y ciudadano.
Capacitar a los servidores públicos en los tres niveles de gobierno en
cuestiones de transparencia y avanzar en la legislación que los obligue a
rendir cuentas.
Sancionar los comportamientos ilícitos, en particular los actos de
corrupción. La transparencia es un requisito imprescindible para lograr
una plena rendición de cuentas de los funcionarios públicos, pero sin
sanciones efectivas a las prácticas de corrupción, puede resultar
intrascendente e incluso incentivar el desprestigio en la institucionalidad
y la legalidad.
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www.observatoriopoliticasocial.org1.2 Derechos Humanos
En este apartado, el Segundo Informe de Gobierno establece las acciones
realizadas con el fin de avanzar en el objetivo “Asegurar el respeto irrestricto a
los Derechos Humanos y pugnar por su promoción y defensa” y en cuatro
estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) respecto al
tema de Derechos Humanos. De esta manera podemos remarcar que en este
documento el tema de los derechos humanos sigue siendo planteado como
criterio y no como un principio transversal de las políticas públicas, tal como lo
habíamos señalado el año pasado en el Posicionamiento sobre el Plan
Nacional de Desarrollo. Asimismo se mantendrá la “preocupación por la
debilidad con la que se aborda el tema de los derechos humanos y las
garantías sociales de los ciudadanos.”3
Continuando con el Informe, entre las acciones realizadas en la estrategia de
“actualizar el marco normativo para responder a las demandas y necesidades
de una sociedad cada vez más preocupada por el respeto a los derechos
fundamentales de los individuos” se ratificaron dos importantes instrumentos
internacionales de derechos humanos: la Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad y el Segundo Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos dirigido a
abolir la pena de muerte, además se aceptó la Competencia del Comité de
Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus familias y se suscribió un
acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones para los
Derechos Humanos para continuar con sus actividades en México. A pesar de
esto, no se señalan avances en “el compromiso de trabajar estrechamente con
los grupos sociales y el Poder Legislativo para que se reconozcan en la
legislación los derechos humanos en su connotación más amplia y
contemporánea” ni en el de “establecer los mecanismos para hacer efectivo el
respeto a los instrumentos internacionales” señaladas en el PND, únicamente
se suscribió el Programa de Cooperación en Derechos Humanos entre la Unión
Europea y México 2008-2011 que contiene como uno de sus ejes temáticos la
armonización del marco jurídico nacional con los instrumentos internacionales
de derechos humanos.
Dentro de la estrategia dirigida a “establecer un programa en la Administración
Pública Federal para fortalecer el respeto a los derechos humanos” se elaboró
y publicó el Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012; si bien es
cierto que se abrió a la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil
la elaboración del anteproyecto del Programa Nacional, de manera sorpresiva
se publicó el 29 de agosto en el DOF, por lo que hace falta una revisión
minuciosa de dicho documento para analizar sus alcances.
Por otra parte, se puede resaltar la falta de acciones preventivas encaminadas
a la capacitación y concientización de los servidores públicos para asegurar el
respeto a los derechos humanos en la Administración Pública Federal, y mucho
menos acciones dirigidas al establecimiento de medidas punitivas en contra de
quienes incurran en prácticas violatorias, lo cual fue establecido en el PND.
3
INCIDE Social A.C., Posicionamiento sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, 2007.
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www.observatoriopoliticasocial.orgEntre las acciones realizadas en la estrategia de “priorizar la atención de
grupos vulnerables para prevenir la violación de sus derechos humanos” se
muestra un avance en el tema de mujeres con la elaboración del banco de
datos, el programa integral y la atención a las solicitudes de alerta de violencia
de género en cumplimiento a lo señalado en la Ley General de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia, además de la elaboración del
reglamento de dicha Ley. Es importante resaltar la falta de avances en el
cumplimiento y prevención de los derechos de los demás grupos vulnerables
(niños y niñas, adultos mayores, personas con discapacidad, entre otros) y
tampoco se avanza en la modificación del enfoque de las políticas públicas
para la defensa de los derechos humanos ni se privilegia un enfoque preventivo
de la violación de estos derechos, todo esto también señalado en el PND.
Por último, en la estrategia dirigida a “promover campañas para difundir el
alcance de los derechos humanos, de manera que todos los ciudadanos los
conozcan y exijan su respeto” se estableció una página web de la Unidad para
la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de SEGOB y se continúo
con la campaña “Vamos Derecho por los Derechos Humanos”. Si bien la
página web es una herramienta útil, hay que plantearnos qué tan accesible es,
claramente muchos grupos vulnerables no tienen acceso a este servicio.
También es importante mencionar que la información aún no está disponible en
casi todos los apartados, como ejemplo la sección Conoce tus derechos está
completamente vacía.
A partir de todo lo anterior, podemos señalar que:
Es necesario incorporar el tema de los derechos humanos como
principio transversal de las políticas públicas. Es importante que el
Gobierno Federal trabaje junto con el poder legislativo y judicial para la
difusión de los Derechos Humanos” y se avance en el reconocimiento y
establecimiento de los derechos humanos en su connotación más
amplia dentro de la legislación nacional y estatal en concordancia con la
legislación internacional; ese avance también debe incluir el
establecimiento de los mecanismos necesarios para el cumplimiento
progresivo de los derechos y del respeto a los instrumentos
internacionales.
Es importante abrir a la participación de la sociedad, entre ella a las
Organizaciones de la Sociedad Civil, en las discusiones de las políticas y
programas a realizarse en pro del cumplimiento de los derechos
humanos.
Es primordial la difusión de los derechos humanos entre todas y todos
los mexicanos.
Es de vital importancia avanzar en capacitar en derechos humanos a los
servidores públicos, desde darles a conocer los instrumentos
internacionales hasta incluir la perspectiva de derechos humanos en su
quehacer cotidiano.
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www.observatoriopoliticasocial.org2. ECONOMÍA COMPETITIVA Y GENERADORA DE EMPLEOS
2.1 Sistema Nacional de Pensiones
A partir del 1o. de abril de 2007 entró en vigor la nueva Ley del ISSSTE, y
desde el 1o. de enero de 2008 los trabajadores tienen el derecho de
seleccionar entre un sistema de reparto modificado y uno con base en cuentas
individuales. Asimismo, el 27 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de
la Federación (DOF) el Decreto por el que se modifica el Reglamento para el
ejercicio del derecho de opción hacia los trabajadores, según los artículos
quinto y séptimo transitorios del Decreto de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Se dicta como fecha límite
el 15 de agosto de 2008 para que los trabajadores inicien una solicitud de
revisión de los datos que servirán de base para calcular su Bono de Pensión y
al 14 de noviembre de 2008 como límite para manifestar su elección.
Según el segundo informe de gobierno, ocho estados efectuaron reformas a
sus sistemas de pensiones hacia cuentas individuales y 27 universidades
públicas iniciaron cambios a sus sistemas de pensiones, siete de ellas
adhirieron al sistema del IMSS o del ISSSTE, mientras que la Universidad de
Juárez Autónoma de Tabasco fue el único caso que se conformó como un
sistema propio.
La nueva Ley del ISSSTE permitió la creación del Fondo Nacional de
Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (PENSIONISSSTE),
entrando en operaciones formales con la primera reunión de su comisión
ejecutiva en marzo del presente año, mientras que el 14 de julio de 2008 el
IMSS y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social firmaron el
Convenio Adicional para las Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores de
Base de Nuevo Ingreso al IMSS, sustentado en el esquema de cuentas
individualizadas. La CFE y el Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de
la República Mexicana (SUTERM) también suscribieron convenio sobre el
nuevo régimen de jubilaciones firmado el 18 de agosto de 2008.
Las reformas al Sistema de Ahorro para el Retiro, SAR, generaron ajustes en
las AFORES para que se diera más transparencia y claridad en el cobro de
comisiones, elevando la competencia entre entidades financieras. Ello ocasionó
la fusión de varias AFORES para sostener el cobro más bajo entre
administradoras. Además se inició la divulgación del Índice de Rendimiento
Neto (IRN), con el que se trata de informar a los trabajadores cuáles son las
administradoras que ofrecen mejor rendimiento neto.
A las dos sociedades de inversión especializadas se crearon tres nuevas
SIEFORES en julio de 2007, por lo que cada AFORE opera cinco SIEFORES
con un sistema de ciclo de vida que le permite a los trabajadores realizar sus
inversiones según su edad, lo que lleva a que los trabajadores jóvenes
inviertan en fondos con una rentabilidad a más largo plazo que los que realizan
los de mayor edad.
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www.observatoriopoliticasocial.orgCon todos los cambios en el SAR, el crecimiento obtenido del 2.5 por ciento en
el ahorro llevó a pesar más de 11 por ciento en el PIB. Tal aumento hizo pasar
del 16 al 25 por ciento el peso del ahorro para el retiro en el ahorro interno. En
los anexos estadísticos del informe se aprecia que en las instituciones públicas
de seguridad social de IMSS, ISSSTE, CFE, PEMEX, y LFC, incrementaron el
peso del gasto en seguridad social en pensiones respecto al gasto
programable, pero que en el gasto en pensiones al derechohabiente se había
contraído el del IMSS al pasar de 4829 pesos en 2006 a 2241 pesos en 2007.
Dichas reformas al SAR en el país se contemplan bajo un esquema de
formación de pensiones bajo esfuerzo propio, lo que libera de la carga que
anteriormente realizaban las instituciones pero pone en riesgo la capacidad
equitativa que podrían requerir las generaciones de adultos mayores en
pensiones desfavorables a las que estaría construyendo la fuerza de trabajo de
jóvenes4.
2.2 Promoción del Empleo y la Paz Laboral
Los programas del Servicio Nacional de Empleo van encaminados al uso del
empleo temporal como estrategia para mitigar el serio problema estructural que
tiene el país. Los programas de Apoyo al Empleo y Desarrollo Local tienen un
enfoque de carácter asistencial, y no incorporan una estrategia que convierta a
los beneficiarios de manera endógena en fuerza de trabajo. Algo similar ocurre
con el programa de Fomento al Empleo, pues su soporte es el empleo
temporal, que resuelve el aspecto inmediato de la población que busca trabajo
pero no las inserta en espacios que sean detonadores del desarrollo. Tal
inmediatez no garantiza la estabilidad en el empleo como un derecho
fundamental para la población y busca fortalecer la flexibilidad laboral como
costo hacia las empresas, considerándolo como base de la competitividad,
pero que lesiona los derechos de los trabajadores.
Con la necesidad que tiene una franja importantísima de la población para el
acceso al empleo con calidad, el propio programa de Primer Empleo no ha
dado muestras reales de ser el motor de solución para el ensanchamiento de
empleo digno en el país. La falta de articulación con las empresas participantes
y la baja confianza reflejada en la poca participación de las grandes empresas.
El programa reporta 26.176 registrado, lo que representa el 43 por ciento de la
meta fijada, pero con una necesidad real de aproximadamente 1 millón 200 mil
empleos anuales, donde cerca de 20 millones de jóvenes demandan un trabajo
formal. Algo similar ocurre con los programas Joven Emprendedor Rural y
Fondo de Tierras, cuya generación de nuevos empleos es verdaderamente
baja frente a las apremiantes necesidades de reactivar los mercados rurales de
trabajo como generadores de empleo para su población.
4
En palabras de Gonzalo Saraví, la nueva ley no sólo termina con un sistema “teóricamente” más
solidario, sino que también individualiza los riesgos y por ende descomprímete al estado del
cumplimiento de un derecho que debería ser universal y básico como la seguridad durante la vejez. Es
importante hacer estas observaciones, pues en estas medidas macro de cambios estructurales, es
donde se observa la construcción de un modelo basado en un estado reducido a su mínima expresión,
y muy alejado de un estado de bienestar garantizador de derechos sociales de manera universal.
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www.observatoriopoliticasocial.orgEn el informe se reporta que para 2007 el número de personas colocadas en
un empleo fueron 657.479, con un incremento de 47 por ciento respecto al
registrado en 2006, pero al observar los indicadores representativos de la
política laboral, sorprende que en primer lugar el número de trabajadores
asegurados al IMSS haya descendido de 593 mil a 561 mil, acompañada de
una disminución en el volumen de empleos eventuales urbanos, llevando a un
leve aumento de 0.4 por ciento en la proporción del trabajo asalariado, mientras
la subocupación se incrementó un uno por ciento en un escenario en que el
peso de la informalidad no cedería.
Otra preocupación que arroja el informe es que, en materia de desocupación, la
tasa nacional sigue en aumento, siendo más alta en las zonas urbanas que en
las rurales, lo que viene a conjugarse con los nuevos rostros de la pobreza que
anteriormente se encontraban en las zonas rurales principalmente y ahora ya
cubre un espectro de pobreza urbana donde el tamaño y crecimiento de la
informalidad no logra ser compensada aún por la dinámica del empleo formal.
Si el 2006 parece haber sido un año de alta productividad en la industria
manufacturera con una alta contracción en el costo laboral unitario de ese
sector, 2007 muestra un comportamiento inverso. Su productividad se redujo
casi a la mitad de lo registrado y los costos laborales tuvieron un descenso muy
leve, lo que al acompañarse con una desaceleración tanto de la inflación de un
punto porcentual como de las remuneraciones de la industria manufacturera y
la construcción, con caída de la remuneración media en el sector comercio,
llevaría a la generación de un excedente mayor hacia el sector empresarial,
pues tal diferencia no se canalizaría hacia los trabajadores ni a la inversión de
capital fijo, ya que la elasticidad formación bruta del capital fijo del PIB pasaría
de 2 a 1.75 entre 2006 y 2007, siguiendo el descenso histórico que ha tenido.
El resultado es un incremento de las importaciones, especialmente en consumo
final de bienes, desfavorable teatro de desarrollo para el país, con un
desplazamiento del mercado interno y una alta dependencia de un tipo de
comercio hacia segmentos específicos de la población que margina a quienes
no tienen disposición de gasto para ese tipo de consumo.
Mucho más serio resulta que en el mismo informe se reporte que en el
programa de micro, pequeñas y medianas empresas se hayan perdido 327
empleos formales en el sector manufacturero, en vez de generarse nuevos
empleos, con lo que la meta de 100 mil empleos generados para 205 clases de
actividades y su participación en el crédito de la banca comercial perdió dos
puntos porcentuales al reducirse de 16.4 por ciento en 2006 a 14.4 por ciento
en 2007, alejándose la meta al 2012 de 20 por ciento.
2.3 Construcción y Vivienda
La articulación entre las instituciones financieras y los organismos
gubernamentales continuaron en la facilidad al crédito hipotecario encaminados
a los programas habitacionales. Los créditos y subsidios tanto para adquisición
como para mejoramiento de vivienda han mostrado una tendencia creciente,
según lo programado en el PND. Las reestructuraciones en el INFONAVIT y el
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vivienda y una ampliación en la oferta de instituciones financieras, ha dado
lugar a la conformación de oportunidades de acceso y mejoramiento de
vivienda para los trabajadores.
En el Segundo Informe de Gobierno, cabe destacar que el Fideicomiso Fondo
Nacional de Habitaciones Populares con $6.110 millones de pesos en 2007,
representa poco más del 1 por ciento de los programas de vivienda, mientras
que el resto de programas basados en hipotecas con intereses que afectan el
ingreso de los trabajadores corresponden al 99 por ciento restante.
Según el abanico de opciones que tienen los programas de construcción y
mejoramiento de vivienda, el propio informe muestra que 12.4% de los
préstamos otorgados por el INFONAVIT fueron ejercidos por trabajadores con
ingreso menor a dos salarios mínimos (hasta 3,200 pesos mensuales),
mientras que el Programa “Esta es tu casa” del Gobierno Federal ha
contribuido para que 18.9% de los préstamos concedidos por el Instituto sean
aprovechado por trabajadores que ganan hasta dos salarios mínimos.
Pero al apreciar las cifras, se puede ver que la capacidad de reacción de la
demanda por vivienda de escasos recursos es baja, toda vez que la población
sin vivienda ha tenido un crecimiento de cerca de 60 por ciento, según los
datos de INEGI del Censo de 2000 y Conteo de 2005. Esto es un crecimiento
anual de más del 11 por ciento. Además, el déficit de servicios hacia las
viviendas también es alto, 12.1 por ciento de las viviendas no cuentan con agua
y se concentra entre el 32 por ciento de las viviendas de localidades pequeñas.
Para el caso de las viviendas sin energía eléctrica el déficit es de 2.5 por ciento
para el total y de 8 por ciento en pequeñas localidades, mientras que en
promedio 13.2 por ciento de las viviendas en el país no tienen acceso a drenaje
y ese déficit alcanza a más del 40 por ciento de las viviendas en pequeñas
localidades.
La población a la que están dirigidos esos programas de vivienda cuyo ingreso
es inferior a dos salarios mínimos en el año 2005 era de 19.4 millones y
representaba al 46.7% de la población ocupada, mientras que en 2007 la
proporción se redujo en cerca de dos puntos porcentuales, en términos
nominales esta población fue similar, de 19.45 millones.
Si los programas logran cubrir en suma una estimación de 2.5 millones de
créditos según sus propias cifras, siendo en una proporción de 20 por ciento
dirigido a la población con ingresos de hasta 2 salarios mínimos, llevaría a que
los programas serían de 500 mil créditos frente a una población de 19.4
millones de personas ocupadas que reciben este ingreso.
Si se considerara como supuesto que los hogares tienen un tamaño de 4
miembros por hogar y que todos esos miembros trabajan y ganan hasta 2
salarios mínimos en ese grupo de ingreso, lo cual no es cierto y el escenario
real es más dramático, se tendría que la demanda efectiva estaría alrededor de
4.85 millones de créditos, pero con el cubrimiento de 500 créditos se llegaría a
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www.observatoriopoliticasocial.orguna cobertura real del 10 por ciento y un déficit estimado de aproximadamente
90 por ciento de la demanda a la que están dirigidos parte de los programas.
También hay que considerar que el gasto en vivienda para los hogares no se
ha reducido sino por el contrario ha aumentado de manera preocupante. Según
datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares del INEGI, en 2002
ese gasto era el 10.1 por ciento en promedio, siendo para el decil más bajo el
10.4 por ciento y para el más alto el 9.02 por ciento. Para 2005 el gasto en
vivienda representó el 10.3 por ciento respecto al total del gasto de los
hogares, elevándose mucho más para el decil más bajo al 11.8 por ciento y
mientras que para el más alto el incremento fue marginal, representando el
9.23 por ciento.
Con tal escenario, la realidad de los programas de vivienda y construcción
salen siendo todavía programas de expectativas, sujetos precisamente a
comportamientos financieros y que no tienen precisiones sobre la necesidad de
la población en ese rubro cada vez más costoso para que sea una estrategia
sólida para paliar dicho problema.
3. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
3.1 Superación de la Pobreza
De acuerdo al PND 2007-2012, el objetivo planteado para superar la pobreza
es reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de
pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de
modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades
de trabajo. La metodología del Gobierno para medir la pobreza en México
identifica tres tipos de pobreza, de acuerdo con el nivel de ingresos, la
educación, el acceso a servicios básicos y de salud, la alimentación y la
vivienda de la población.
El segundo informe destaca que 44.7 millones de mexicanos vivían en
condición de pobreza de patrimonio en 2006, lo que representa el 42.6% de la
población total en México; mientras que 21.7 millones de mexicanos vivían en
condición de pobreza de capacidades, es decir, el 20.7% del total de la
población. Asimismo, 14.4 millones de mexicanos vivían en condición de
pobreza alimentaria, que equivale al 13.8% del total de la población.
El tema central dentro de este apartado del informe es el relativo a la pobreza
alimentaria, debido a la crisis que se enfrenta en este sector a nivel
internacional y nacional. De acuerdo al segundo informe de gobierno, la línea
de pobreza alimentaria mensual per cápita se incrementó de 2006 a 2008 en
los ámbitos urbano y rural, pasando de 809.87 pesos a 922.21 en el primer
caso y de 598.70 a 685.39 en el segundo. Los estados con mayor grado de
rezago social según las dimensiones contenidas en el Índice de Rezago Social
son Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla presupuesto autorizado de los
programas y acciones para superar la pobreza
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www.observatoriopoliticasocial.orgEl gobierno de México en seguimiento a las propuestas emitidas por
organismos internacionales, en relación a implementar o incrementar el apoyo
que se otorga a través de programas de transferencias monetarias
condicionales para familias pobres, el pasado 25 de mayo puso en marcha una
serie de acciones para proteger la economía de las familias mexicanas, en
especial las más pobres, frente al alza internacional en el precio de los
alimentos. La iniciativa denominada “Acciones de apoyo a la economía familiar”
está sustentada en tres ejes: abasto seguro de alimentos, impulso a la
producción de alimentos y proteger el ingreso de las familias más pobres.
Las medidas implementadas si bien son necesarias para aminorar de manera
inmediata los impactos en la capacidad de compra de las familias más pobres,
no son medidas que van a permitir una sustentabilidad alimentaria a mediano y
largo plazo. Existe la interrogante, por ejemplo, sobre si la selección de
productos que el gobierno subsidia hasta el 31 de diciembre es la adecuada, ya
que de 21 artículos que forman parte de la canasta básica de Diconsa,
consumida por la población más pobre, sólo el fríjol, la sardina, el café soluble,
chiles enlatados y el atún, están incluidos.
En relación a las transferencias monetarias que se realizan a través del
Programa Oportunidades a las familias de menores recursos, el apoyo se
incrementó a 120 pesos, para entregar un monto total de 655 pesos a cada una
de las cinco millones de familias beneficiadas por el programa. El aumento
está pensado, de acuerdo al titular de la Sedesol para que puedan compensar
el faltante que están teniendo las familias mexicanas para llevar comida a su
mesa como consecuencia del incremento en los precios. Sin embargo, este
apoyo no resuelve el acceso a la canasta básica de las familias más pobres ni
del resto de las familias, de nada sirve contener los precios temporalmente de
aquí a diciembre, si una vez que la economía no esté en capacidad de
subsidiar dicha medida, las familias, de golpe, van a estar en imposibilidad de
adquirir productos de la canasta básica. Es importante insistir sobre los
impactos negativos que ha tenido para México el no contar con una política
alimentaria de Estado que le permita de manera sustentable enfrentar los retos
presentes y prepararse para los desafíos futuros.
Finalmente, el segundo informe de gobierno también destaca entre los
principales logros: la ampliación y fortalecimiento de los instrumentos para la
superación de la pobreza, la creación de nuevos programas como son el
Programa de Infraestructura Elemental en Educación Básica, “Mejores
Espacios Educativos”; Seguro Médico para una Nueva Generación; Caravanas
de Salud; Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y más en
Zonas Rurales, Apoyo Especial de Seguridad Alimentaria, Guarderías y
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, Apoyo en Zonas de
Atención Prioritaria y Rescate de Espacios Públicos, los cuáles se
implementaron desde el primer año de gobierno.
Una de las iniciativas recientes es la Estrategia Vivir Mejor, implementada en
abril del 2008 y que busca fortalecer los mecanismos y acciones asociados a
la concurrencia de los programas sociales existentes para combatir la pobreza,
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www.observatoriopoliticasocial.orgbasados en los principios de transversalidad y de coordinación
interinstitucional. Si bien se destaca la voluntad política del Ejecutivo al tomar
como eje de las políticas públicas a la política social, persisten limitaciones y
ausencias debido a que está dirigido a población clasificada en situación de
pobreza, dando prioridad a quienes viven en condiciones de mayor riesgo y
vulnerabilidad, excluyendo al resto de la población de apoyos para su
desarrollo.
3.2 Salud
El PND señala como objetivo el mejorar las condiciones de la población en el
rubro de salud. Se reconoce que un requisito indispensable para propiciar la
igualdad de oportunidades para todos los mexicanos, consiste en asegurar la
satisfacción de sus necesidades fundamentales de salud con calidad, siendo
uno de los retos principales la cobertura para la población que aún se
encuentra con rezagos o con un acceso limitado.
Algunos de los programas más destacados son el seguro popular, el seguro
médico para una nueva generación y caravanas de la salud. Entre los
principales resultados del segundo informe destaca que al mes de junio del
2008, el gasto en salud sumó 100,984.6 millones de pesos, lo que significó una
disminución moderada de 0.8% real, respecto al mismo periodo del año
anterior. Del total, el 56.8% lo ejercieron las instituciones que cubren a la
población asegurada. Sobresalen por su participación el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS), con el 71.1% y el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), con el 19.2%. El restante
43.2% correspondió a las instituciones que cubren a la población no
asegurada. La inversión federal en salud al primer semestre de 2008 ascendió
a 1,672.2 millones de pesos, lo que representó un avance de 18.4% respecto
de la meta anual.
Entre septiembre de 2007 y junio de 2008 se constituyó el Comité Nacional por
la Calidad en Salud como órgano asesor de la Secretaría de Salud, publicado
en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 24 de diciembre de 2007, a través
del cual se busca fortalecer la coordinación de acciones federales, estatales, de
las organizaciones civiles y de la población, para la mejora de la calidad en la
prestación de los servicios, la capacitación y operación de los mismos.
Por acuerdo presidencial, quedó conformada la Comisión Coordinadora para la
Negociación de Precios de Medicamentos y otros Insumos para la Salud, cuyo
propósito es llevar a cabo el proceso de negociación anual de precios de
medicamentos y otros insumos para la salud contenidos en el Cuadro Básico
para el primer nivel de atención médica y Catálogo de Insumos para el segundo
y tercer nivel, que cuenten con patente vigente y por la tanto son sujetos del
procedimiento de adjudicación directa. De esta forma, se pretende ordenar la
compra pública, tener menos procesos de compra y negociar directamente con
la industria los precios de medicamentos con patente.
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www.observatoriopoliticasocial.orgLa crítica que se ha hecho a los programas de salud es que profundizan la
reforma neoliberal del sistema de salud, cuya propuesta es reordenar el
sistema público de atención a la salud en la lógica mercantil, la salud como un
bien privado y la incorporación de la población más pobre al mercado,
intervenciones focalizadas, excluyentes y fragmentadas, sin soporte
institucional.
3.3 Transformación Educativa
La transformación educativa consiste en la reducción de desigualdades
regionales, de género y entre grupos sociales a través de la elevación de la
calidad del sistema educativo, fortalecer el acceso y la cobertura en la
educación media superior e incorporar la tecnología a la enseñanza. La
estrategia Vivir mejor atiende algunos de los puntos de la trasformación
educativa a través de cuatro aspectos: Becas (Pronabes), infraestructura
educación básica, calidad y el fortalecimiento de la educación superior.
Los resultados del informe atribuyen la reducción de las desigualdades
(regionales, de género y entre grupos sociales) a aumentos en el gasto en
educación, la cobertura educativa en nivel básico, medio superior y superior y
en una mayor descentralización del gasto. Las medidas para reducir las
brechas espaciales y de grupos han sido las mismas que en gobiernos
anteriores (aumento de gasto, infraestructura escolar, descentralización del
gasto) donde es innegable el aumento en la cobertura educativa para los
distintos niveles de escolaridad. Los resultados del informe no contrastan con
los resultados de periodos previos. Es evidente que las poblaciones presentes
y futuras en edades normativas de educación básica, en su gran mayoría,
terminarán la primaria e ingresaran a la secundaria. Considerando que el
acceso a las escuelas en el nivel básico ya no es un problema grave ahora la
atención debe ponerse en el rezago, la eficiencia terminal y la deserción.
El establecimiento del Programa Nacional de Becas (estrategia Vivir Mejor)
pretende atender los nuevos problemas del sistema educativo como la
desigualdad regional y la inequidad entre grupos poblacionales. A nivel
nacional no se niega el aumento de la eficiencia terminal, el grado promedio de
escolaridad y la disminución de la deserción. Sin embargo las brechas
estatales y grupales persisten en cuanto a la deserción, grado promedio de
escolaridad y la absorción en secundaria.
Antes la preocupación era que los mexicanos fueran y pudieran entrar a las
escuelas, el reto, en el contexto global, es la calidad del sistema educativo. El
informe de gobierno muestra datos sobre la movilización de recursos hacia las
mejoras en el sistema. Por ejemplo la evaluación de alumnos, maestros y los
cursos de capacitación. La prueba ENLACE es un proxy de la calidad del
aprendizaje de los alumnos. A decir del informe, los resultados de esta prueba
son satisfactorios ya que los promedios obtenidos en las áreas evaluadas han
ido mejorando. La iniciativa de capacitar a los docentes y directivos parece
atractiva pero el porcentaje de capacitados es muy pobre (17%) respecto a la
ambiciosa meta del 2012 (87.9%). Ambos procesos, evaluación y capacitación,
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www.observatoriopoliticasocial.orgestán siendo acompañados por cambios y actualizaciones en los planes de
estudio.
Otro objetivo es el del fortalecimiento del acceso y la permanencia en el
sistema de enseñanza media superior. La información cuantitativa del informe
refleja que el sistema educativo mexicano está roto en el nivel básico y el
medio superior –la cobertura es del 60% y la meta es 68% para el 2012. Los
datos muestran que 15% de los jóvenes que comienzan a cursar la educación
media superior son desertores. Al igual que en educación básica, existen becas
y aumentos sostenidos en el gasto, pero no muestra la existencia de
programas tendientes a contrarrestar las razones que tienen los jóvenes para
dejar la escuela. Si un objetivo secundario es mejorar la competitividad de los
jóvenes mexicanos a través del componente educativo, se necesita entonces
convencer a la población joven de seguir estudiando.
El objetivo de la ampliación de la oferta de instituciones de educación superior
es el complemento para aumentar la cobertura y la permanencia de jóvenes.
En un año se crearon 13 instituciones de educación superior, pero no hay datos
sobre la diversificación de carreras en el sistema de educación superior ni de si
los ingresados están interesados en un espectro heterogéneo de licenciaturas
e ingenierías.
El Impulso al desarrollo y utilización de nuevas tecnologías en el sistema
educativo para apoyar la inserción de los estudiantes en la sociedad del
conocimiento y ampliar sus capacidades para la vida, se sustenta en los
programas Enciclomedia, Red Escolar y Secundaria para el Siglo XXI, los
cuales han aumentado tanto su alcance como su presupuesto. Estos
programas atienden en conjunto a 4.5 millones de alumnos. Todos estos son
programas para educación básica, en el caso de la educación media superior el
componente tecnológico se expresa mediante la generación de sistemas de
educación a distancia.
El trasfondo de la erogación federal a la educación se articula a partir de la
creación y mejoramiento de infraestructura, becas, mejoras a la calidad e
incorporación de tecnología. Los resultados del informe muestran que sigue
aumentando la cobertura en todos los niveles educativos, que la absorción y el
rezago son temas prioritarios para el diseño de programas y que el aumento de
la calidad del sistema es un tema prioritario.
Con los resultados del informe, no hay dudas respecto a la universalidad de la
cobertura en primaria en los próximos años. Donde hay incertidumbre es en el
abatimiento del rezago en secundaria y la deserción en el nivel medio superior.
Los programas de becas que han abatido la deserción en secundaria parecen
no funcionar muy bien con los jóvenes mayores. Otro tema es el de la calidad
de la enseñanza. Está suscrita en la Alianza por la Calidad de la Educación
donde los resultados de la próxima instrumentación del PISA darán muestras
de lo bien o lo mal que se ha actuado. No parece ser suficiente evaluar a los
alumnos y a los maestros si éstos últimos no están involucrados con las
actualizaciones de los programas de enseñanza.
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www.observatoriopoliticasocial.orgPor último, Enciclomedia es una plataforma tecnológica dirigida a los niños de
quinto y sexto de primaria. Los resultados del informe muestran que se le sigue
apostando a una iniciativa que no está ni siquiera parcialmente evaluada. Éste
es uno de varios ejemplos que se pueden dar sobre la falta de evaluación de
los programas.
3.4 Pueblos y Comunidades Indígenas
En el informe de gobierno se tiene a los pueblos y comunidades indígenas en
la conformación de programas transversales de la política pública para reducir
la discriminación y mejorar el trato con equidad y justicia con igualdad de
oportunidades. Como objetivo central en esta materia, el informe refiere a
“incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas al
desarrollo económico, social y cultural del país con respeto a sus tradiciones
históricas y enriqueciendo su patrimonio cultural a toda la sociedad”.
Tal transversalidad se incorpora en la asignación presupuestal de los
programas: Oportunidades, Programa de Infraestructura Social Básica para la
Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI) Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), Programa de Apoyo Directo al
Campo (PROCAMPO), y del Programa IMSS-Oportunidades.
Al revisar el recuento de cifras y programas destinados a las comunidades
indígenas, se aprecia la articulación de éstos a una estrategia de prevalencia
con las actividades agropecuarias, lo cual no refleja un impacto real para el
desarrollo de las localidades o una alternativa efectiva para la población
indígena rural. Los programas son asistenciales, sin acompañamientos que
redunden en un desencadenamiento a la creatividad ancestral del conocimiento
indígena frente a las alternativas reales. El derecho al desarrollo es cada vez
más el derecho que no se contempla en los enfoques de los programas hacia
esas comunidades.
Según los datos arrojados por el Sistema de Protección Social en Salud
(SPSS), la cobertura de 693.043 familias indígenas afiliadas, representa un
39% del universo estimado de familias que cubre a los 6 millones de indígenas
en el país, lo que lleva a un déficit de más del 60 por ciento de las familias
indígenas en el programa. Con respecto a los avances en materia de
educación la tasa de reprobación se redujo en 2 puntos porcentuales, la tasa
de deserción ha aumentado. En el informe no se aprecian ganancias respecto
a 2002 por ejemplo, la mitad de la población de 15 años y más no había
terminado primaria, así como en la reducción en la distribución de textos
gratuitos en lenguas indígenas, al pasar de 1.70 millones en 2005 a 1.52
millones en 2007.
Vale la pena destacar que en materia de infraestructura, el informe reporta la
conformación de un convenio marco entre la CDI y la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), para ejecutar en 2008 obras de infraestructura eléctrica y de
electrificación en mil localidades indígenas de alta y muy alta marginación.
Dicho programa es de mucho interés para las comunidades y debe ser materia
de seguimiento, dada la característica de alta volatilidad en las acciones de
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www.observatoriopoliticasocial.orginversión en infraestructura hacia dichas comunidades que se refleja en los
datos de los anexos del informe.
3.5 Igualdad entre Mujeres y Hombres
Respecto a este apartado, en el Segundo Informe de Gobierno se nota
claramente la misma estructura que tiene el Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2012 a diferencia de que en el Segundo Informe se desglosan únicamente los
resultados que el presiente Felipe Calderón plantea haber tenido en este
segundo año a cargo del ejecutivo.
El Plan Nacional de Desarrollo y el Segundo Informe de Gobierno, establecen
en su apartado Igualdad de oportunidades en el número 3.5 Igualdad entre
mujeres y hombres el objetivo central que dice: “Eliminar cualquier
discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades
para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus
derechos por igual”.
De este objetivo se desprenden 9 estrategias que se mencionan a
continuación:
Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera
transversal en toda la Administración Pública Federal, y trabajar desde el
Ejecutivo Federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta
transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y
municipales.
Desarrollar actividades de difusión y divulgación sobre la importancia de
la igualdad entre mujeres y hombres, promoviendo la eliminación de
estereotipos establecidos en función del género.
Implementar acciones para elevar la inscripción de niñas en las escuelas
y asegurar su permanencia en éstas.
Promover una cultura de prevención a las enfermedades de la mujer y
garantizar el acceso a servicios de calidad para la atención de las
mismas.
Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Facilitar la integración de la mujer al mercado laboral mediante la
expansión del sistema nacional de guarderías y estancias infantiles.
Dar especial atención a las mujeres en pobreza.
Estrechar los vínculos entre los programas para la erradicación de la
pobreza y los programas para la igualdad de oportunidades y la no
discriminación de la mujer.
Promover la participación política de la mujer.
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