PRESENTACION 02 - Primera infancia
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PRESENTACION 02
Políticas públicas para la
primera infancia en
América Latina.
Reflexiones a
25 años de la ratificación
de la Convención
Internacional sobre los
Derechos del Niño
Néstor López
Vanesa D’Alessandre
Junio 2015
Organización
de Estados
Iberoamericanos
Organización Instituto Internacional de
de las Naciones Unidas Planeamiento de la Educación
Para la Educación, para la Educación,
la Ciencia y la Cultura la Ciencia y la Cultura Sede Regional Buenos Aires02 PRESENTACIONES POLITICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA EN AMERICA LATINA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE LA RATIFICACION DE LA CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO1 Introducción El SIPI está estructurado en torno a la idea de que para dar cuenta de la situación de la primera infancia desde la perspectiva de la Convención es necesario analizar los esfuerzos que están haciendo los estados para consolidarse en su condición de garantes de los derechos de los niños y niñas. En virtud de ello, el propósito de esta presentación es destacar algunos de los principales avances realizados por los Estados latinoamericanos en la implementación de los principios de la CIDN y fundamentalmente algunas alertas que surgen del análisis articulado del marco normativo y de las políticas orientadas a la primera infancia en América Latina. Esto es, desde la perspectiva de la actividad estatal efectiva registrada a través de la información compilada en el SIPI, nos preguntamos ¿cuál es el nivel de apropiación de los principios fundamentales que sostienen a la CIDN? Entendemos que la CIDN es en primer un lugar un esfuerzo por refundar el pacto social en torno a la infancia y la adolescencia. ¿Qué implica eso? Desde el SIPI creemos que la Convención propone un nuevo modo de relacionamiento entre Estado e infancia basado en la protección de sus derechos y esto supone instalar a la infancia en el centro de los debates sobre ciudadanía. Eso supone promover que el Estado participe en todos los ámbitos alrededor de los cuales gira la vida de los niños pequeños. Esta es la idea central que entendemos propone la CIDN al referirse al niño como sujeto de derechos. En los hechos supone transformar al sujeto niño en sujeto de políticas, por lo que los niños son en el presente, no sólo por lo que pueden llegar a ser en el futuro. Y esto supone en primer lugar, desmontar el adultocentrismo. El adultocentrismo, tal como trabajamos el concepto desde el SIPI, es uno de los soportes fundamentales de un orden social que jerarquiza los vínculos entre mujeres y varones y entre generaciones. Por eso consideramos que la agenda de la infancia está atada indisolublamente a la agenda de las mujeres y de las juventudes. La formalización del nuevo pacto Estado -‐ Infancia Ahora bien ¿cuál es el nivel de formalización de este pacto? Desde esta perspectiva, se observan avances muy importantes. Al firmar y ratificar la CIDN, todos los Estados latinoamericanos asumieron el compromiso de adecuar sus intervenciones a sus principios fundamentales, posicionando a los niños como titulares de esos derechos. 1 Esta presentación tuvo lugar en el marco de la Reunión de Inducción de nuevos oficiales y especialistas de educación de UNICEF en América Latina y el Caribe, realizada por la Oficina Regional de UNICEF en la Ciudad de Panamá. POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 2
02 PRESENTACIONES
Al día de hoy, como todos sabemos, todos los Estados latinoamericanos, adhirieron y
ratificaron a la CIDN. Dando un paso más al interior de los países, vemos –además-
que todos con excepción de Chile y Panamá, sancionaron leyes marco para la
protección integral de los derechos de la infancia. E incluso en estos dos países, hay
proyectos ya presentados al parlamento para avanzar en la sanción de la Ley.
Tabla 1: Rango jurídico otorgado a la CIDN, año de sanción de las leyes y Códigos de
infancia, y Ley o Código de infancia
América latina, 19 países
Rango jurídico
País Leyes y Códigos de Infancia y su fecha de sanción
dado a CIDN
Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y
Argentina Constitucional
Adolescentes. Ley N° 26.061 (2005)
Bolivia (EP) Supralegal Código Niño, Niña y Adolescente. Ley N° 2.026 (1999)
Brasil Supralegal Estatuto del Niño y del Adolescente. Ley N° 8.069 (1990)
Chile Legal Proyecto de ley
Colombia Supralegal Código de la Infancia y Adolescencia. Ley N° 1.098 (2006)
Costa Rica Supralegal Código de Niñez y Adolescencia. Ley N° 7.739 (1998)
Cuba (a) Legal Código de la Niñez y la Juventud. Ley N° 16 (1978)
Ecuador Supralegal Código de la Niñez y Adolescencia. Ley N° 2002-100 (2002)
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA).
El Salvador Supralegal
Decreto Legislativo N° 839 (2009)
Guatemala Supracostitucional Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (PINA)
Decreto N° 27 (2003)
Honduras Supralegal Código de la Niñez y Adolescencia. Decreto N° 73 (1996)
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y
México Legal
Adolescentes (2000)
Nicaragua Legal Código de la Niñez y Adolescencia. Ley N° 287 (1998)
Panamá(a) Legal Proyecto de ley
Paraguay Supralegal Código de la Niñez y Adolescencia. Ley N° 1.680 (2001)
Perú Legal Código de los Niños y Adolescentes. Ley N° 27.337 (2000)
Código para la Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y
República Dominicana Constitucional
Adolescentes. Ley N° 136 (2003)
Uruguay Legal Código de la Niñez y Adolescencia. Ley N° 17.823 (2004)
Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes
Venezuela (RB) Constitucional
(LOPNNA) - G.O. N° 5.859 (2007)
(a) Luego de implementar su reforma constitucional de 1994, Panamá dicta la Ley N°3 de “Código de Familia”, que reúne bajo
una estructura legal única las instituciones principales del derecho civil de familia y las normas de protección integral del
“menor” y la familia. No obstante, la familia y no los niños son los titulares de derecho de esta ley y no deja atrás la doctrina
de la situación irregular y la tutelaridad. Por este motivo, para la elaboración de este documento, no se la considera como
una Ley o Código de Infancia en armonía con los principios de la CIDN. En contraste, en Cuba la Ley N° 16 de “Código de la
Niñez y la Juventud” ha sido sancionada 12 años antes de firmada la Convención, su texto refleja los principios fundamentales
de la CIDN. Fuente: Sistema de Información sobre Primera Infancia (SIPI) disponible en http://www.sipi.siteal.org
Sumado a esto, actualmente diez de los diecinueve países latinoamericanos
avanzaron en la conformación de Sistemas Integrales para la Protección de Derechos
de la Infancia. Nueve países han desarrollados Planes Nacionales para la Protección
POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 302 PRESENTACIONES
de los Derechos de la Infancia, y ocho países desarrollaron planes específicos para la
protección de los derechos de la Primera Infancia.
Tabla 2a: Sistema de protección de derechos de la infancia en la normativa
País Normativa de referencia
Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Ley N° 26.061/2005).
ARGENTINA La ley crea un "sistema de protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes". Véase:
Título III (art 32); Título IV (art. 42 y 48).
Chile Crece Contigo (Ley N° 20.379 /2009).
CHILE (a) La ley tiene como objeto institucionalizar el Subsistema de Protección Integral a la Infancia "Chile Crece
Contigo"2.
Código de Infancia y Adolescencia (Ley n°1098/2006).
COLOMBIA
La ley crea el “Sistema nacional de bienestar familiar y políticas públicas”. Véase el libro III.
Código de Niñez y Adolescencia (Ley N° 7.739/1998).
COSTA RICA Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia. Véase Art 7;
Título IV, Capítulo 1.
Código de la Niñez y Adolescencia (2002).
ECUADOR La ley crea un "Sistema Nacional descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia".
Véase el libro tercero.
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) (Decreto Legislativo N° 839/2009).
EL SALVADOR
La ley crea un Sistema de protección Integral de la Niñez y Adolescencia. Véase: Art 1 y Libro II.
Código de la Niñez y Adolescencia (Ley N° 1.680/2001).
PARAGUAY El código establece el “Sistema Nacional de Protección y Promoción Integral a la Niñez y Adolescencia”.
Véase el Art. 37.
Código de los Niños y Adolescentes (Ley N° 27.337/2000).
PERÚ El código define el “Sistema nacional de atención integral al niño y al adolescente” Véase libro II, capítulo
1.
Código para la Protección de los Derechos de los Niños y Adolescentes (Ley N° 136/2003).
REPÚBLICA
DOMINICANA El artículo 51 define al Sistema Nacional de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes.
Véase Libro I, título III.
Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (LOPNNA) (Ley N° 5.859, 2007).
VENEZUELA
(RB) La ley define la conformación de un Sistema Rector Nacional para la Protección integral de Niñas, niños y
Adolescente. Véase Título III, capítulo 1.
Fuente: Leyes y Códigos de Infancia disponibles en el Sistema de Información sobre la Primera Infancia en América latina
(SIPI) http://www.sipi.siteal.org (a) En el caso de Chile, ya que no cuenta con una ley o un código de infancia, se analiza la
ley sancionada en 2009 que tiene como objetivo institucionalizar el sistema de protección Chile crece contigo conformado en
2006.
2 En el caso de Chile, la ley que crea el subsistema de Protección Integral no corresponde a una ley de protección integral como
en los demás casos. El sistema de protección integral que construye Chile emana de una política pública (Chile Crece Contigo,
2006) que más adelante se convirtió en una ley específica.
POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 402 PRESENTACIONES
Tabla 2b: Órganos rectores del Sistema de Protección Integral
Órgano de planificación Órgano deliberativo Niveles de descentralización
Federal: Consejo Federal de Niñez,
Secretaría de Niñez, Consejo Nacional de Adolescencia y Familia
ARGENTINA Adolescencia y Familia Coordinación de Políticas
Provincial (de acorde a las instituciones de
(SENNAF) Sociales
cada provincia)
Ministerio de planificación; Servicio Nacional de
CHILE Oficinas de Protección de Derechos (OPD)
Menores
Sedes regionales del ICBF
COLOMBIA Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Defensorías de Familia; Comisarías de Familia
Regional: direcciones regionales dependientes
El Patronato Nacional de la Consejo Nacional de la del Patronato
COSTA RICA
Infancia (PANI) Niñez y la Adolescencia Local: Juntas de Protección a la Niñez y la
Adolescencia
Cantonal: Consejos Cantonales de la Niñez y
ECUADOR Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia Adolescencia; Juntas Cantonales de
Protección de Derechos
Comités Locales de Derechos de la Niñez y de
Instituto Salvadoreño para el Consejo Nacional de la
la Adolescencia;
EL SALVADOR Desarrollo Integral de la Niñez y de la
Juntas de Protección de la Niñez y de la
Niñez y la Adolescencia Adolescencia
Adolescencia
Departamental: Consejos Departamentales de
Secretaría Nacional de la Consejo Nacional de la la Niñez y la Adolescencia,
PARAGUAY
Niñez y la Adolescencia Niñez y Adolescencia Local: Consejos Municipales de la Niñez y
Adolescencia
Ministerio de la
PERÚ Local: Defensorías del Niño y del Adolescente
Mujer y de Desarrollo Social (MIMDES)3
Local: Consejos Municipales para la Niñez y
REPÚBLICA Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia
Adolescencia; Juntas locales de protección y
DOMINICANA (CONANI)
restitución de derechos
Instituto autónomo Consejo Nacional de Derechos de Local: Consejos Municipales de Derechos de
VENEZUELA
Niños, Niñas y Adolescentes (adscrito al Ministerio del Niños, Niñas y Adolescentes; Consejos de
(RB)
poder popular) Protección del Niño y del Adolescente
Fuente: Sistema de Información sobre la Primera Infancia en América latina (SIPI) http://www.sipi.siteal.org
3 La ley indica que el Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), el cual fue reemplazado por
el Ministerio de la Mujer y de Desarrollo Social (MIMDES).
POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 502 PRESENTACIONES
Tabla 3a: Estrategias nacionales para la Protección de los derechos de la
infancia
Plan Nacional de Acción por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (2008-2015)
Argentina http://www.sipi.siteal.org/politicas/507/plan-nacional-de-accion-por-los-derechos-de-los-ninos-ninas-
y-adolescentes
Plan de Acción del Programa País (2013-2017) Recién aprobado
Bolivia (EP)
http://www.sipi.siteal.org/politicas/666/plan-de-accion-del-programa-pais-2013-2017
Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia (2011-2021)
Costa Rica
http://www.sipi.siteal.org/politicas/266/politica-nacional-para-la-ninez-y-la-adolescencia
Plan Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (2004-2014)
Ecuador http://www.sipi.siteal.org/politicas/561/plan-nacional-decenal-de-proteccion-integral-la-ninez-y-
adolescencia
Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (PNDINA) (2001-indefinido)
El Salvador http://www.sipi.siteal.org/politicas/677/politica-nacional-de-proteccion-integral-de-la-ninez-y-de-la-
adolescencia-de-el
Plan de Acción Nacional para la Niñez y Adolescencia (2004-2014)
Guatemala
http://www.sipi.siteal.org/politicas/665/plan-de-accion-nacional-para-la-ninez-y-adolescencia
Política Nacional de la Niñez y Adolescencia (POLNA) (2003-2013)
Paraguay
http://www.sipi.siteal.org/politicas/523/politica-nacional-de-la-ninez-y-adolescencia-polna
Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) (2001- 2021)
Perú http://www.sipi.siteal.org/politicas/562/plan-nacional-de-accion-por-la-infancia-y-la-adolescencia-
pnaia-2021
Programa Nacional de Atención Integral del Niño, Niña y Adolescente (PNANNA) (s.f.)
Venezuela (RB) http://www.sipi.siteal.org/politicas/359/programa-nacional-de-atencion-integral-del-nino-nina-y-
adolescente-pnanna
Tabla 3b: Estrategias nacionales para la protección de los derechos de la
Primera Infancia
Plan Nacional para la Primera Infancia (PNPI) (2011-2022)
BRASIL
http://www.sipi.siteal.org/politicas/248/plan-nacional-para-la-primera-infancia-pnpi
Sistema de Protección Integral a la Infancia "Chile Crece Contigo" (2006-indefinido)
CHILE http://www.sipi.siteal.org/politicas/225/sistema-de-proteccion-integral-la-infancia-chile-crece-
contigo
Atención Integral a la Primera Infancia "De Cero a Siempre" (2012-indefinido)
COLOMBIA
http://www.sipi.siteal.org/politicas/583/estrategia-nacional-de-cero-siempre
Política Nacional de Primera Infancia "Amor por los más chiquitos y las más chiquitas" (2011-
indefinido)
NICARAGUA
http://www.sipi.siteal.org/politicas/336/politica-nacional-de-primera-infancia-amor-por-los-mas-
chiquitos-y-las-mas-chiquitas
Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI) (2011-indefinido)
PANAMÁ
http://www.sipi.siteal.org/politicas/322/plan-de-atencion-integral-la-primera-infancia-paipi
Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia (2011-2020)
PARAGUAY http://www.sipi.siteal.org/politicas/521/plan-nacional-de-desarrollo-integral-de-la-primera-
infancia
Plan Quisqueya Empieza Contigo (QEC) (2013-Indefinido)
R. DOMINICANA http://sipi.siteal.org/politicas/730/plan-quisqueya-empieza-contigo-qec
http://www.sipi.siteal.org/politicas/556/programa-de-atencion-integral-la-primera-infancia
URUGUAY Sistema de Protección Integral a la Infancia “Uruguay crece contigo” (2012-indefinido)
Fuente: Sistema de Información sobre la Primera Infancia en América latina (SIPI) http://www.sipi.siteal.org
POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 602 PRESENTACIONES En síntesis, a 25 años de la firma de la Convención podemos decir que sin lugar a dudas se ha avanzado sustantivamente en la formalización del nuevo pacto entre Estado e Infancia y en la instauración de los principios de la convención como marco de referencia y regulación de los vínculos entre ambos. Políticas públicas para la primera infancia. El potencial transformador de la Convención. El SIPI parte de la convicción de que el potencial transformador de la CIDN solo se hace visible en el terreno de las políticas. ¿Por qué? Porque a los titulares de derecho –a los niños y sus familias- la CIDN se les aparece en la forma de recursos, bienes y servicios que inciden en sus vidas concretas; incluso los mecanismos de exigibilidad de derechos son formas de garantizar el acceso a estos recursos cuando por algún motivo estos fueron negados. Y acá nos adentramos entonces en una nueva complejidad. Cuando la CIDN irrumpe en el debate sobre infancia, el terreno ya estaba marcado. El Estado actuaba, regulaba. Había niños, adultos, existía el Estado. Por eso, cuando analizamos al Estado desde el punto de vista de sus estrategias efectivas para intervenir en el terreno de la infancia nos encontramos con un panorama mucho más complejo, lleno de tensiones, contradicciones, pliegues y algunos vacíos desoladores. En virtud de ellos desde el SIPI sostenemos que la potencia de la CIDN radica en primer lugar en su capacidad para reencauzar el flujo de acción ya existente. Dicho esto ¿qué vemos entonces cuando hacemos foco en las políticas para la primera infancia? La primera infancia entró en el debate público. El enfoque de derechos frente a la actualización de discursos adultocéntricos. Vemos que la primera infancia entró en el debate público, en las agendas de gobierno. Y todo indica que llegó para quedarse. Se habla de la primera infancia, hay discursos que circulan. La CIDN jugó un papel central en este proceso, pero también las neurociencias, el enfoque de capital humano, incluso el descubrimiento por parte del mercado del target “primera infancia”. La primera infancia importa. Los niños pequeños dejaron de estar ocultos en el ámbito de lo privado, de las familias. Y esto es muy bueno, porque es un paso importantísimo en la construcción de los niños como sujetos de derecho. Hoy por hoy la primera infancia es parte del debate. Lo cual no quiere decir necesariamente que el modo en que esta apareciendo y las respuestas que está teniendo desde el mundo adulto sean respetuosas de los principios que establece la CIDN. Por el contrario, los discursos que posicionan a la primera infancia en la escena pública abren nuevos desafíos. Hoy, el obstáculo a la CIDN no es solo el paradigma POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 7
02 PRESENTACIONES tutelar, sino también una actualización de la perspectiva adulto céntrica que descubrió el rendimiento económico futuro de los niños. Los vínculos que proponen estos paradigmas están muchas veces basados en la sobre exigencia para el desarrollo de la productividad futura de los sujetos. Esto definitivamente no es de lo que hablamos cuando hablamos de cuidar esta etapa del ciclo vital. Y estos enfoques penetraron fuerte, por ejemplo, en el terreno de las políticas educativas. Tanto es así, que en rigor, desde el SIPI tenemos la sospecha de que estos discursos están teniendo actualmente mayor capacidad para incidir sobre la orientación de las políticas que la propia CIDN. Y aquí quiero detenerme un momento. Del seguimiento y análisis que desde el SIPI hacemos de la producción de conocimiento relacionada con la primera infancia y de los textos con los cuales se presentan las políticas, se desprende que la CIDN está siendo apropiada en un sentido limitado que no abarca todo su potencial. La convención es una referencia obligada en todos los documentos en los que se hable sobre la infancia, sin embargo en muchos casos es solo una referencia normativa. El texto de la CIDN es tomado como una ley, como un marco que formalmente instaura al estado como garante y a los niños como titulares, pero solo eso. Al momento de presentar las problemáticas, diseñar e implementar políticas, la CIDN no es el enfoque prevalente desde el cual pensar la actividad estatal. Desde el SIPI vemos con preocupación este punto y estamos convencidos de que es necesario avanzar en precisar el alcance y significado de pensar políticas desde el enfoque de derechos. Estrategias integrales para la primera infancia. La familia sobrecargada, la familia desplazada ¿Qué panorama emerge del análisis de las estrategias nacionales orientadas a la primera infancia en clave de integralidad? Vemos en primer lugar la impronta del origen en que se dio la relación Estado / Infancia. La dimensión biofísica del desarrollo. El primer derecho que los estados buscaron garantizar, aún antes de hablar de derechos, fue la supervivencia de los chicos. El parto, la higiene, la nutrición, la detección temprana de enfermedades sigue siendo el aspecto sobresaliente de las políticas orientadas a la primera infancia. Insuficientes indudablemente dado las tasas de mortalidad infantil actuales y el porcentaje de defunciones por causas evitables, pero la preocupación por garantizar la supervivencia, están siempre presente en estas estrategias. Sin embargo, aún con esta marca inicial, algunos expertos señalan que los Estados están teniendo poca capacidad para enfrentar los nuevos desafíos que se plantean alrededor de la salud de los chichos más chicos. Por ejemplo las nuevas problemáticas que surgen alrededor del embate que está haciendo la industria de los POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 8
02 PRESENTACIONES alimentos. Un ejemplo: las dificultades que tienen los estados para garantizar el cumplimiento del Código Internacional para la comercialización de sucedáneos de la leche materna. La industria de las leches artificiales financian los congresos de pediatría, esponsorean folletos de cuidados prenatales que se difunden en los hospitales públicos. En este sentido creemos que el rol del sector privado frente a los derechos de los niños, que fue abordado por el Comité en la Observación General Nº 16, es un punto que merece atención urgente. ¿Qué vemos si nos posicionamos desde el derecho a la educación? En relación con este punto observamos un doble movimiento. En primer lugar vemos que en forma gradual se va incorporando la dimensión educativa a los servicios de atención a la primera infancia que tradicionalmente estuvieron enfocados hacia el cuidado y promoción de la salud. Y, por el otro lado vemos que desde los sistemas educativos regulares se está avanzando en extender el servicio educativo hacia edades cada vez más tempranas. Y aquí nuevamente surgen nuevos desafíos, vinculados por ejemplo al tipo de servicio educativo y a la propuesta pedagógica que se está ofreciendo. Varios expertos en la materia señalan, por ejemplo, el riesgo de primarización del nivel inicial, de perder la centralidad del juego, de excluir a las familias de la propuesta pedagógica y del servicio educativo. Y dicho esto, quiero detenerme en un punto que nos preocupa especialmente. La alianza Estado – Familia. Creemos que este es uno de los aspectos más ambiguos, difusos de las políticas. Es uno de los puntos en donde creemos que más hay que profundizar, precisar. Desde el SIPI vemos con cierta preocupación la reproducción incesante de perspectivas familiaristas y maternalistas en las políticas orientadas a primera infancia. Persiste la creencia de que la familia es la responsable exclusiva de atender las necesidades de cuidado y protección y que sólo cuando por carencias materiales o de otro tipo no puede hacerlo es oportuno y necesario que intervenga el Estado. Esto tiene una lectura positiva, y es que en los hechos se está gradualmente haciendo el pasaje desde una respuesta penal hacia otra basada en el estado social. Hasta cierto punto, con límites, pero igualmente es un aspecto que merece ser destacado. Ahora la CIDN pretende alterar algunos supuestos que en los hechos parecieran ser inalterables. La universalización del sujeto de política “niño, niña”. La mirada pública hacia la primera infancia no es solo a la infancia pobre. La presencia estatal, no es solo para la infancia pobre. La voluntad de construir una sociedad garante de derechos, en donde el estado lidere ese proceso, se basa justamente en construir a la primera infancia como sujeto de política. Todos los niños, no sólo los niños y las niñas pobres. POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 9
02 PRESENTACIONES Al analizar las políticas creemos que no hemos desmontado ni el familiarismo ni el maternalismo. La CIDN a la vez que entiende que la familia es el entorno privilegiado para la realización de los derechos de los niños reconoce que la crianza debe ser acompañada con políticas que alivien la carga de cuidado que enfrentan las familias con niños pequeños. Y en este punto se observan vacíos muy importantes. El déficit generalizado de servicios públicos, gratuitos y de calidad para apoyar el cuidado y la educación durante los primeros años de vida es expresión clara de esta ausencia. Esta ausencia, además, afecta muy fuertemente a las familias más pobres, reproduce las brechas de desigualdad y de género. Las respuestas que dan las familias ante la ausencia de Estado vulneran con más fuerza a los derechos de los niños, los adolescentes y las mujeres. Tal como mencionamos al comienzo de esta presentación, es imprescindible que la agenda de infancia dialogue más intensamente con la agenda de las juventudes y la agenda de las mujeres. Esto no siempre está sucediendo y por momentos limita el potencial de ciertas macropolílitcas. Por ejemplo, los programas de transferencias condicionadas están permitiendo aliviar en parte (según el país) este déficit, pero siguen sin poder resolver (e incluso por momentos refuerzan) los mecanismos que restringen la autonomía de las mujeres y su participación en la sociedad. El análisis articulado de las políticas orientadas a la primera infancia revela que por lo general estas siguen suponiendo una mujer dedicada a tiempo completo a la crianza, que a lo sumo tiene un trabajo secundario. En este sentido las políticas para la primera infancia están demostrando ser poco sensibles a las nuevas formas en que las familias se organizan para criar y a las innumerables dificultades que atraviesan para hacerlo. Entonces, vamos cerrando ¿cuáles son los aspectos para destacar de las estrategias nacionales orientadas a garantizar los derechos de los niños durante la primera infancia? En síntesis, desde la perspectiva del abordaje integral que el Estado hace de los derechos de la primera infancia, se observa una fragmentación de este tramo del ciclo vital. La relación que el Estado establece con los niños y sus familias durante el tramo que va desde el nacimiento hasta antes del inicio del ciclo obligatorio de educación es muy diferente al lugar que ocupa el Estado una vez que los chicos entran en la escuela. En este primer tramo, el espacio institucional asignado a la primera infancia continua siendo la familia. Sólo los servicios de salud –y solo en parte- parecieran interpelar a todos los niños cualquiera sea su estrato social de origen. El Estado aparece subsidiario de las familias, no a la par. Las familias están sobrecargadas en tanto el apoyo del Estado para acompañar la crianza de los niños más pequeños es limitado. POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 10
02 PRESENTACIONES
Cuando la familia no puede por si misma afrontar la crianza, aparecen políticas,
puntuales, de cobertura insuficiente, a veces de calidad dudosa: políticas pobres para
pobres. Experiencias basadas en el voluntarismo comunitario, iniciativas muchas
veces sumamente valiosas pero poco reguladas, en donde el Estado participa
tangencialmente. En el primer tramo de la primera infancia, antes del inicio del ciclo
educativo obligatorio, las políticas están desbalanceadas hacia la dimensión biofísica
del desarrollo. La dimensión educativa, si bien está empezando a hacerse presente
(pensemos que recién desde el año 2006 se establece formalmente que la educación
comienza con el nacimiento) está mucho más desdibujada.
El panorama cambia sustantivamente cuando el Estado irrumpe en la vida de los
niños a través del sistema educativo. Las tasas de escolarización son muy variables,
prácticamente universales en el año previo al ingreso al nivel primario, y en algunos
países muy bajas entre los 3 y 4 años. Pero más allá de su cobertura efectiva lo que se
observa es que cambia el espacio institucional asignado a la primera infancia. Aquí
aparece la voluntad del estado por incidir en la vida de los chicos más chicos. Se
revierte el panorama que se observaba en el tramo anterior. La dimensión educativa
pasa a ser central, y la dimensión salud ingresa al dispositivo escolar. Desde el punto
de vista del desarrollo integral, se observa como comenté anteriormente el
sobredimensionamiento de los aspectos cognitivos, y el desdibujamiento de la
dimensión lúdica y recreativa. Y así como antes las familias estaban sobre cargadas,
ahora corren el riesgo de ser desplazadas. Las alianzas entre Estado y Familia es uno
de los grandes temas pendientes.
Para finalizar, se presenta
en el siguiente esquema Liberar'el'poder'transformador'de'la'CIDN'
Avanzar"en"la"construcción"de"un"marco"analí5co"robusto"para"
algunos de los ejes 1" el"análisis"de"las"polí5cas"públicas"para"la"primera"infancia"
principales sobre los desde"la"perspec5va"de"los"derechos"establecidos"en"la"CIDN"
cuales desde el SIPI Los'niños'en'el'centro'de'los'debates'sobre'la'ciudadanía'
consideramos es necesario 2" El"Estado"no"debe"ser"subsidiario"de"las"familias,"deben"actuar"a"
la"par."Repensar"y"fortalecer"la"alianza"Estado"–"Familia."
avanzar para consolidar a
Extensión'de'la'red'de'servicios'de'atención'(cuidado)'y'
los Estados educación'
latinoamericanos como 3" Desmontar"el"familiarismo"/"maternalismo"–"Mayor"presencia"
de"Estado"en"la"vida"de"los"niños"durante"la"primera"infancia"
auténticos garantes de los
derechos de los niños y Mayor'regulación'del'sector'privado'
niñas durante la primera 4" Mercado"laboral"–"Licencias"y"asignaciones"–"lactancia"
materna"/"mala"nutrición"O"sedentarismo"
infancia.
POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 1102 PRESENTACIONES Consideraciones finales Esta es una síntesis muy ajustada y esquemática de la impresión con la cual nos quedamos luego de recorrer el entramado normativo y las principales políticas que llevan adelante los Estados para afrontar los compromisos asumidos al ratificar la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Quisiéramos remarcar algunos aspectos que para nosotros tienen especial relevancia. El primero es el avance que se observa en la formalización del nuevo pacto que propone la convención. En este punto el panorama es claramente alentador. En contraste, la preocupación surge cuando ponemos el foco en las políticas efectivas que están llevando adelante los Estados latinoamericanos. En este sentido, tal como mencionamos al comienzo de nuestra presentación, la pregunta que ordena nuestra indagación es en qué medida los Estados quedan fortalecidos como garantes de derecho a partir de las políticas que están implementando. Lo que nosotros vemos es que políticas hay muchas pero no necesariamente fortalecen a los Estados como garantes de los derechos de los niños. Esas políticas muchas veces se llevan adelante en terrenos signados por tensiones discursivas, algunas veces explicitadas, la mayoría de las veces solapadas, pero aún así muy intensas. Adentrarnos en estas tensiones nos obliga a reflexionar sobre el Estado que teníamos y el Estado que queremos tener. El Estado garante de derechos es muy diferente al que teníamos antes de la Convención. Las políticas para la primera infancia en gran medida siguen siendo gestadas en Estados que deberíamos poder revisar para poder avanzar en la construcción de Estados garantes de derechos. Estas tensiones se inscriben dentro de fuertes pujas entre paradigmas cognitivos desde los cuales se está pensando a la primera infancia. Un discurso fuerte, con puntos de convergencia pero muchos otros en conflicto con el enfoque de derechos es el de las neurociencias. El discurso de las neurociencias está definiendo una agenda que no necesariamente abarca todo el espectro de derechos. En paralelo, el enfoque del capital humano es también un fuerte orientador de las políticas para la primera infancia. Este enfoque instala una agenda de política que prioriza aquellos aspectos del desarrollo de los niños que tienen altas tasas de retorno y nuevamente desplaza la atención del goce presente de los derechos e incluso al desarrollo integral de todas las capacidades de los niños. En relación con la tensión entre el enfoque de derechos, el de las neurociencias y el enfoque del capital humano, creemos que es importante destacar que actualmente no es sólo el paradigma tutelar el gran obstáculo del proceso de implementación de la Convención sino que estos nuevos paradigmas ocupan un lugar central al igual que los ecos de Estado fundados en el viejo pacto. POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 12
02 PRESENTACIONES Por ello, los desafíos pendientes que deja en evidencia el análisis de las estrategias nacionales para la primera infancia, requieren repensar las herramientas necesarias para llevarlas adelante. Por ejemplo, es indudable que necesitamos políticas universales pero desde una concepción del universalismo que no es el mismo que se sostenía hace tres décadas atrás. La tensión entre centralización y descentralización también debe ser revisada. El diseño de una política no puede ser resuelta desde la vieja organización de los mecanismos estatales de gestión. Por último, cuando pensamos específicamente en políticas para la primera infancia es fundamental repensar la relación entre Estado y familia. El lugar que tiene la familia frente a la garantía de los derechos de los niños que dependen de ella lleva a revisar la relación entre lo público y lo privado entendiendo, por ejemplo, que los niños no son propiedad de los adultos y en virtud de ello que el cuidado es una función pública y no una función privada. Precisar el vínculo entre Estado y familia es en primer lugar revisar el límite entre lo público y lo privado. Desde este encuadre, las familias y las dinámicas que se establecen en su interior constituyen un espacio fundamental para la realización de los derechos de los niños. Es necesario entonces abrir la discusión sobre los diversos modos en que las familias se organizan para producir bienestar y garantizar derechos. Es necesario repensar las relaciones entre géneros e intergeneracionales. La convención en este sentido plantea dos grandes revoluciones conceptuales: redefine la relación entre Estado e infancia, y por otro lado redefine la relación entre el mundo adulto y el mundo de la infancia. Por ello es necesario repensar no solo los vínculos que se dan en el espacio público sino también como se dan esos vínculos en el entorno familiar. Desde el SIPI consideramos que estos son algunos de los ejes que deberían alimentar los debates sobre las políticas públicas para la primera infancia en la región. Estas discusiones generan insumos valiosos para reorientar la política pública actual, y no seguir aplicando en aquellas nuevas políticas que esperamos fortalezcan a los estados como garantes de los derechos de los niños, estrategias, herramientas, formas de pensarlas e implementarlas muy próximas a las utilizadas tiempo atrás y que en este nuevo contexto serían inadecuadas para afrontar los desafíos pendientes. POLITICAS PUBLICAS PARA LA PRIMERA INFANCIA. REFLEXIONES A 25 AÑOS DE RATIFICADA LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO 13
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