Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa - Documento de investigación núm. 37
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Bogotá y la descentralización intraterritorial:
crónica de una historia inconclusa
Documento de investigación núm. 37
Universidad del Rosario
Editorial Universidad del Rosario
Bogotá, D.C.Botero, María Elena
Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia /
María Helena Botero y Camilo Suárez Espinosa; Facultad de Ciencia Política y
Gobierno.—Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2010.
44 p. — (Documento de Investigación ; 35)
ISSN: 1692-8113
BOGOTÁ (COLOMBIA) – ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEMOCRACIA
– HISTORIA – BOGOTÁ (COLOMBIA) / DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA – HISTORIA – BOGOTÁ (COLOMBIA) / PARTI-
CIPACIÓN CIUDADANA – HISTORIA – BOGOTÁ (COLOMBIA) / I.
SUAREZ ESPINOSA, CAMILO / II. TÍTULO. / III. SERIE
350.0073 SCDD 20Bogotá y la descentralización intraterritorial:
crónica de una historia inconclusa
María Helena Botero
Camilo Suárez EspinosaMaría Helena Botero Camilo Suárez Espinosa Editorial Universidad del Rosario Facultad de Ciencia Política y Gobierno ISSN: 1692-8113 Mónica Laverde H. Corrección de estilo Fredy Johan Espitia Balleteros Diagramación * Las opiniones de los artículos sólo comprometen a los autores y en ningún caso a la Universidad del Rosario. No se permite la reproducción total ni parcial sin la autorización de los autores. Todos los derechos reservados Primera edición: Octubre de 2010 Impresión: Javegraf Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia
Contenido
Introducción..................................................................................... 7
1. El modelo de descentralización de Bogotá D.C................................. 9
1.1. Antecedentes nacionales del proceso ............................... 11
1.2. Estructura del proceso descentralizador en Bogotá D.C....... 15
1.3. Expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá
–Decreto 1421 de 1993– ................................................... 19
1.4. Principales reformas tendientes a la descentralización........ 22
1.4.1. Desarrollos del Estatuto Orgánico de Bogotá
tendientes a la descentralización..................................... 22
1.4.2. Desarrollos del Estatuto Orgánico de Bogotá
tendientes a la desconcentración y delegación. ................ 24
2. La política de descentralización del Distrito Capital . ............... 26
2.1. Formulación de la política ................................................. 26
2.2. Implementación de la política de descentralización ........... 27
2.3. Evaluación de la política de descentralización ................... 31
3. Lecciones aprendidas del proceso de descentralización
de Bogotá .................................................................................. 36
4. Conclusiones ............................................................................. 37
4.1. Descentralización administrativa ....................................... 39
4.2. Descentralización política ................................................. 40
Bibliografía.................................................................................... 42Bogotá y la descentralización intraterritorial:
crónica de una historia inconclusa1
María Helena Botero2
Camilo Suárez Espinosa3
Introducción
Este documento de investigación hace parte de un estudio comparativo de
los procesos de descentralización en las ciudades de Bogotá, México D.F.,
Lima y Santiago de Chile, en el marco del desarrollo del Convenio Nº 1429
de 2009 suscrito entre la Universidad del Rosario y la Secretaría de Gobierno
Distrital.
Para el caso bogotano, se tomaron como punto de referencia los hechos su-
cedidos desde mediados del siglo XX –cuando, debido a varios factores que se
explicarán en este documento, la ciudad empieza a tener un gran crecimiento
y se hace necesario tomar medidas para afrontar esta nueva configuración,
las cuales incluyen la modernización del gobierno de la ciudad a tal punto
que pueda gobernar de una manera efectiva y eficaz en una metrópoli de las
características actuales de Bogotá– y hasta la actualidad.
Es así como el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en
Bogotá D.C. se origina en 1954, durante el gobierno del General Gustavo Rojas
Pinilla, quien gestionó la primera adhesión de los municipios circunvecinos a
la ciudad, para que fueran parte integral de ella. Ello permitió atender las
circunstancias que se presentaban en esa época –crecimiento físico de la
1 Los autores agradecen la colaboración de Alexandra Stross, pasante de la Universidad de Stuttgart
en la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario.
2 Profesora e investigadora de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones
Internacionales de la Universidad del Rosario.
3 Joven investigador en gestión y políticas públicas del Centro de Estudios Políticos e Internacionales
–CEPI– de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la
Universidad del Rosario.Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
ciudad, crecimiento de población y crisis de la prestación de los servicios
públicos– las cuales hacían necesario no sólo que Bogotá absorbiera estos
municipios, sino que a la par se instaurara un esquema que modernizara la
estructura de funcionamiento y gobierno de la ciudad. Es así como se comen-
zaron a dar los primeros pasos hacia un esquema descentralizado.
La ciudad, desde los inicios del proceso de descentralización a mediados
del siglo pasado y hasta nuestros días, ha pasado por varias reformas que se
ven consolidadas con la Constitución de 1991, la cual, con una clara vocación
descentralizadora para Colombia, le otorga a Bogotá un régimen especial.
Posteriormente, esta postura se traduce en la expedición del Estatuto Orgánico
de la Ciudad –Decreto Ley 1421 de 1993–, el cual conjura los vacíos que
existieron anteriormente en las reformas y desarrollos realizados al proceso
de descentralización de la ciudad.
Desde esta perspectiva y con la actual dinámica de funcionamiento de
Bogotá D.C., se hace necesario hacer una revisión de la descentralización
intraterritorial del Distrito, contenida en su Estatuto Orgánico, la cual busca
una modernización de la ciudad, que permita adelantar una mejor prestación
de servicios públicos de cara al ciudadano, a la par que se fortalezca el sector
local (a través de una autonomía administrativa de las localidades) y a la vez
democracia local.
Con el fin de llegar a una comprensión profunda del caso bogotano, esta
investigación toma como punto de partida los inicios del proceso descentrali-
zador de la ciudad; pasa por la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá,
el cual se convierte en el referente a seguir en la actualidad, puesto que es el
marco de funcionamiento y organización de la ciudad; y termina con la actual
formulación de la política de descentralización intraterritorial, expresada en
el plan de desarrollo “Bogotá Positiva”.
A la par, se busca tener una base argumentativa que legitime la necesi-
dad de generar mayor autonomía al sector local de la ciudad, sin que esto
necesariamente se traduzca en una atomización y fragmentación de la misma,
debido a un posible choque en entre el sector central y el local, lo cual deri-
varía en que el desarrollo de la ciudad se trunque. Muy por el contrario, se
busca demostrar que a través de un esquema descentralizado, donde existan
unas competencias claras –en las cuales el sector central se encargue de dar las
directrices macro para el desarrollo integral de la ciudad y el sector local, de
atender los problemas propios de una localidad–, que mejoren la prestación
de servicio y propendan por un desarrollo local armónico con la ciudad, se
puede dar otro paso hacia la modernización que necesita Bogotá, con más
de siete millones de habitantes y 20 localidades –cada una con características
propias y diferenciadoras–.
8María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
Para lograr los fines propuestos, se hará una revisión y análisis temático y
documental del tema, complementado con una serie de entrevistas realizadas
a personas que les atañe el proceso realizado en la ciudad, con el fin de obte-
ner una nueva óptica, derivada de la experiencia y praxis que se adquiere al
trabajar en distintos frentes relacionados con el proceso de descentralización
implementado en el Distrito Capital.
1. El modelo de descentralización de Bogotá D.C.
El modelo de descentralización adoptado por Bogotá D.C. desde mediados del
siglo XX se caracterizó por la absorción u adhesión de los municipios circun-
vecinos a la ciudad, para conformar una sola unidad territorial y de servicios.
En principio, esta fusión fue motivada por factores de crecimiento de la ciudad,
debido a la afluencia de un gran número de colombianos que veían en ella el
lugar ideal para asentarse, pues, por un lado, estaban escapando de la violencia
que por ese entonces empezaba a aquejar al sector rural de país, y por el otro,
buscaban un entorno urbano capaz de prestar servicios públicos y sociales
de buena calidad.
Bajo estas circunstancias, la dinámica de funcionamiento de la ciudad se
enfocó en buscar un modelo que se basara en dos eslabones fundamentales:
eficiencia administrativa y democracia participativa, los cuales tenían como
punto de convergencia la descentralización en la ciudad. Es así como Bogotá
D.C. ha transitado un largo camino, buscando un equilibrio que se traduzca en
que la ciudad sea capaz de funcionar eficientemente, prestando unos servicios
públicos de buena calidad, al tiempo que sea un espacio de participación ciu-
dadana, donde la gestión pública no sólo sea inherente al gobierno de la ciudad,
sino que los ciudadanos tengan un grado de injerencia en ella.
En este modelo se debe buscar un enfoque donde ninguno de los dos
eslabones opaque al otro, se debe buscar una especie de cohabitación para
que se deje de ver simplemente a
[…] la administración urbana como proveedor de servicios y ejecutor de obras de
infraestructura, y se avance hacia otro que, recogiendo la importancia de las obras y
acciones de habilitación del espacio urbano, recoge también la importancia de anali-
zar y operar en la dimensión del proceso de gestión y de administración de dichos
productos. Esto abre un campo de propuestas distintas que incluye, por ejemplo, el
fortalecimiento de mecanismos participativos de toma de decisiones4.
4 Ver: documento CEPAL-ECLAC. “Proyecto de Gestión Urbana en Ciudades Intermedias de
Latinoamérica y el Caribe. Definiciones conceptuales” [en línea]. Disponible en: http://www.eclac.
org/dmaah/gucif/defcon.htm. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010. 9Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
Con lo anterior se quiere decir que en un esquema de descentralización
enmarcado en la democracia participativa y participación ciudadana, una
buena gestión urbana, y por ende de gobierno, no radica sólo en tener un
modelo donde la prestación de servicios sea eficaz y eficiente, lo que acerca
a la administración pública hacia los linderos de la gestión empresarial, sino
que se debe hacer converger con la creación de unos espacios e instancias
de participación ciudadana en la gestión pública.
En el caso bogotano, se ha intentado buscar este equilibrio, pero se sigue
en un proceso de ajuste del modelo. Lo anterior debido a que, a pesar de que la
prestación de servicios públicos en Bogotá D.C. tiene unos niveles satisfactorios,
se han creado instancias de participación tanto distritales como locales que en
el fondo, por la poca construcción de ciudadanía, se han quedado en el papel o,
en el mejor de los casos, se convierten en espacios ocupados por ciertos grupos
de interés, lo que distancia el verdadero sentido de la participación ciudadana,
puesto que sólo defienden sus conveniencias y no el interés general.
Por lo anterior, resulta conveniente realizar un proceso de fortalecimiento
del sector local en una ciudad de las características de Bogotá D.C., para
que con
[…] mayores niveles de autonomía, independencia financiera y discrecionalidad en la
toma de decisiones, [se asuma] un papel dinamizador, generador y de promoción del
desarrollo local; se diferencie, así, de concepciones de administración basadas solamente
en el control de la ocupación y transformaciones del espacio urbano, y de la provisión
de algunos servicios básicos5.
Lo anterior permitirá posicionar las localidades como elementos de la ciu-
dad capaces de generar unas dinámicas que, partiendo de las potencialidades
y características de las localidades, se conviertan en los ámbitos adecuados
para incrementar el desarrollo integral de la ciudad desde el sector local.
Una buena gestión del gobierno central de la ciudad se va a ver reflejada
en una buena gestión de los gobiernos locales, puesto que éstos son la ins-
tancia más cercana a los ciudadanos. Pero esta tan anhelada legitimidad del
gobierno de la ciudad no debe basarse sólo en un criterio gerencial de pres-
tación de servicios adecuada, sino que en el sector local se debe profundizar
en dinámicas tendientes a enfatizar que “el agente público no solo es gestor/
actor, sino que lo es también todo aquel individuo o agrupación que: idea,
promueve, ejecuta y administra acciones de desarrollo en el territorio local,
sean éstas físicas, sociales, económicas, o de otro tipo”.6
5 Ver: Ibíd.
10 6 Ibíd.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
Desde esta perspectiva, una buena gestión pública local depende de una
buena administración y de una construcción ciudadana capaz de empoderarse
en los espacios y mecanismos de participación ciudadana. Ello permitirá que
un modelo descentralizador, como el que se ha venido instaurando en Bogotá
D.C. desde antaño, se convierta en una solución integral, capaz de ejecutar
una muy buena prestación de servicios públicos, de generar un desarrollo local
sin descuidar el desarrollo integral de la ciudad, basándose en un modelo
de democracia participativa, donde los ciudadanos se conviertan en actores
principales, con capacidad de controlar la actuación gubernamental, y de
cierta forma, en arquitectos del desarrollo local y distrital.
1.1. Antecedentes nacionales del proceso
La descentralización en Colombia surge como un proceso encaminado a
darle mayor relevancia y fortalecimiento al ámbito regional, dejando de lado
una marcada tendencia centralista-presidencialista, en la cual el poder polí-
tico, financiero y los servicios públicos del Estado se hallaban concentrados
en el gobierno nacional.
Con el fin de darle un giro al esquema de organización y funcionamiento
del Estado, se empezó a impulsar el proceso de descentralización, mediante
el fortalecimiento de las entidades territoriales, dándoles a éstas facultades
políticas, administrativas y de prestación de servicios, que antes eran de com-
petencia de la Nación. Este nuevo esquema tiene origen en la reforma de 1968,
la cual se caracterizó por la creación del situado fiscal (primer régimen de
transferencias), el traspaso del impuesto sobre la renta a los municipios y la
vida jurídica de las empresas públicas.
Como resultado de esta reforma, se llegó a un modelo de centralismo polí-
tico con rasgos de descentralización administrativa. No obstante, esta reforma
no alcanzó para darle una nueva orientación al Estado colombiano, puesto
que la autonomía que deben tener los entes territoriales en un modelo como
el planteado no se hizo evidente.
Para profundizar la descentralización y con la esperanza de que este
esquema –con el cual se fortalecían las regiones y a los gobiernos locales–
se convirtiera en una herramienta legitimadora y de soberanía del Estado
sobre todo su territorio, y buscando disminuir la violencia y los problemas
propios de un régimen centralista, se dio en la década de los 80 un nuevo y
determinante impulso a la descentralización.
Con esta iniciativa se buscó consolidar un Estado más democrático y
eficiente de cara a los ciudadanos, dejando atrás sus matices centralistas y de
concentración de poder, abocando por una nueva configuración tendiente a
subsanar una 11Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
[…] crisis de legitimidad del Estado sobre todo en las regiones, las cuales abogaban por
más autonomía y libertad. En el campo social, las superestructuras del gobierno central
no eran capaces de suplir las demandas de la población en cuanto a servicios básicos
como salud, educación y agua potable, lo cual se reflejó en protestas sociales7.
En 1983 se gestaron las primeras propuestas para profundizar la descentra-
lización, la cual era vista como una estrategia que hacía parte de la solución
a los grandes problemas de antaño del país; entre otros: la violencia ejercida
por los grupos al margen de la ley, la mala prestación de servicios públicos del
Estado y una democracia débil, en la que los ciudadanos no tenían muchos
espacios de participación e injerencia en las decisiones del Estado.
Esta decisión de darle una nueva fuerza al proceso descentralizador surgió
por la presión que empezaron a ejercer varios grupos sociales de origen popular
desde la década de los 70, los cuales, cansados de la mala intervención del
Estado centralista para cumplir con la prestación de servicios públicos básicos
de una forma óptima, se volcaron a las calles del país. Lo que se reflejaba en
esta actitud de la sociedad era, en primera instancia, que un alto porcentaje
de municipios en Colombia no tenían resueltos sus problemas de saneamiento
básico, sumado a los altos precios que se les cobraban a los ciudadanos por
la utilización de servicios públicos de mala calidad.
Estos hechos desataron que
[…] entre 1970 y 1986 más del 62% de los paros cívicos tuvieran como causa in-
mediata la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios
públicos domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. En este contexto
de los paros cívicos, nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter
político que constituyen formas permanentes de organización popular por fuera del
bipartidismo8.
Desde esta perspectiva, se pueden vislumbrar las circunstancias que
vivía el país en esa época, las cuales se convirtieron en los ingredientes
fundamentales para seguir el camino hacia la descentralización. De la crisis
del modelo de un Estado centralista, que tenía un ejecutivo inoperante en
las regiones, con problemas de orden público y una mala prestación de ser-
vicios, nació una posible solución que concentró todos los esfuerzos hacia la
descentralización.
En este nuevo esquema se buscó una mayor autonomía y fortalecimiento
de las regiones del país, con el fin de mejorar la prestación de servicios pú-
7 Pening Gaviria, Jean Phillipe (2003, marzo). “Evaluación del proceso de descentralización en
Colombia”. En: Revista Economía y Desarrollo, 2: 124.
8 Restrepo, Darío I. (1992). Descentralización y neoliberalismo. Bogotá: Fondo Editorial CEIR Realidad
12 Municipal: p. 127.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
blicos (los cuales quedaron en manos de los departamentos y municipios) y
de aumentar el poder soberano del Estado colombiano en algunas regiones
muy apartadas del centro del país. También buscaba mejorar la democracia a
través de la participación ciudadana, y así darle una solución a la crisis que
generó el esquema político bipartidista desde la época del Frente Nacional.
En este contexto y con el fin de dar solución a la problemática mencio-
nada, en el Tercer Encuentro Nacional de Movimientos Cívicos se propuso,
como antesala de la gran reforma de 1986, “la elección popular de alcaldes y
gobernadores, planes de desarrollo en cada entidad territorial, participación
de los usuarios en las entidades prestadoras de servicios públicos y cabildos
abiertos para incentivar la participación ciudadana”9. Estas iniciativas fueron
reforzadas con la expedición de la Ley 14 de 1983, donde se concedió un
margen de autonomía tributaria a los entes territoriales, y con el Acto Legis-
lativo Nº 1 de 1986, donde se dio la potestad a los ciudadanos de designar a
sus mandatarios locales con la elección popular de alcaldes.
Para 1991, y con la expedición de la nueva Constitución, se reforzó esta
política a través de la determinación de una forma de Estado que se situó
en un punto intermedio entre el centralismo y el federalismo, concediéndole
autonomías y transferencias de poder a los entes territoriales, pero siguiendo
siempre la batuta del poder central. Esto buscaba fortalecer una dinámica
de centro periferia, con el fin de armonizar la actuación del Estado en lo
local y fortalecer la legitimidad de la Nación. Al mismo tiempo, se inició un
tránsito hacia una democracia participativa, con la creación de mecanismos
de participación ciudadana como la iniciativa popular, el cabildo abierto, el
plebiscito y el referendo, entre otros, lo que abrió espacios de participación
ciudadana tendientes a fortalecer el ámbito local.
Con la Constitución de 1991, el país entró en un proceso modernizador
de la estructura del Estado, el cual encontró en la descentralización una de
las bases para realizar este cometido, con el fin de darle a los municipios del
país una mayor autonomía que redundara en el acercamiento del gobierno a
los ciudadanos.
Así, se hace evidente cómo “La capacidad de la sociedad civil y del Es-
tado para obtener las metas de competitividad, solidaridad, sustentabilidad e
identidad colectiva está condicionada por la existencia de gobiernos locales
con real posibilidad de orientación del desarrollo integral de las ciudades”10.
9 Restrepo, Darío I. (2002). “El Futuro de la descentralización en Colombia”. Ponencia presentada en
el IV Encuentro Colombia Hacia la Paz: El Futuro de la Descentralización: Experiencias de Quince
Años y Perspectivas. Ginebra, Suiza: 7 a 9 de febrero.
10 Ver: Marín Bernal, Rodrigo. “Exposición de Motivos - Ley 388 de 1996”. En: Comisión Nacional de
Televisión [en línea]. Disponible en: http://www.cntv.org.co/cntv_bop/basedoc/motivos/mtl038897.
html. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010. 13Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
Adicionalmente, con el fortalecimiento de los municipios se puede generar
una mejor prestación de los servicios públicos a los ciudadanos, al tiempo
que se fortalece un proceso democrático en el cual la participación ciudadana
es de vital importancia para hacer una veeduría a la gestión de los gobiernos,
tener la posibilidad de injerencia en la implementación de políticas públicas
tendientes a solucionar sus problemas y combatir los altos índices de absten-
cionismo y falta de participación política.
También se buscó solucionar problemas que venían aquejando al país desde
varias décadas atrás, “por un lado, democratizando el ejercicio del poder en
las regiones, y por otro lado, otorgando más responsabilidades y autonomía
fiscal a los entes territoriales”11. Desde esta perspectiva, resulta evidente que
en Colombia el verdadero impulso a la descentralización se dio en la década
de los 80 y se consolidó con la Constitución de 1991, la cual le “entrega recur-
sos, facultades políticas y responsabilidades en la provisión de servicios a los
gobiernos departamentales y municipales”12, lo que a su vez se vio reflejado
en un grado más amplio de autonomía a los gobiernos de dichas entidades
territoriales y, por ende, en el incremento del proceso de descentralización.
La lógica del proceso da cuenta de una búsqueda de mayor legitimidad para
el régimen político, a través de una mayor eficiencia de la administración y de
los servicios públicos prestados por el Estado, y del fortalecimiento y amplia-
ción de la democracia. Estas transformaciones se reflejaron, a su vez, en
[…] tres componentes iníciales de la siguiente manera: el político, mediante la elección
popular de alcaldes y gobernadores; el fiscal, con la transferencia de aproximadamente
el 50 % de los ingresos corrientes de la nación a los municipios y departamentos; y el
administrativo, en virtud del cual se traspasaron de la nación a los gobiernos locales
las políticas de salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación,
cultura y deporte13.
De esta manera, el Estado colombiano pudo mejorar su capacidad de ac-
ción, no sólo ejerciendo en todos los municipios del país la soberanía perdida
en algunos momentos en la época de la violencia, sino mejorando la efectividad
del gasto público y la prestación de servicios, lo que llevó a solucionar los
problemas de la comunidad de una forma más directa. Asimismo, se consolidó
una sociedad más democrática, que pudiera incidir en los asuntos de interés
general tratados desde el Estado. Este nuevo esquema se vio reflejado en la
creación de instancias que elevaran el grado de representación popular en
11 Pening Gaviria, Jean Phillipe. Op. cit.
12 Ver: Ministerio de Economía y Finanzas de Perú. “Procesos de descentralización en Latinoamérica:
Colombia, México, Perú y Chile”. Disponible en:http://www.mef.gob.pe/DGAES/btfiscal/
N11BTFInforme.pdf. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010.
14 13 Restrepo, Darío I. (2002). Op. cit.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
todos los municipios y corregimientos de Colombia, con la creación de la
figura de las Juntas Administradoras Locales –JAL–, las cuales hallaron sus
bases en el Código de Régimen Municipal.
Con las JAL nació la figura del “comunero”, que es el representante
electo por voto popular de su comuna. Vale la pena aclarar que tanto la figura
de las JAL municipales, como la del comunero se distancian de la creación de
las Juntas Administradoras Locales de Bogotá y de la figura de los ediles,
puesto que estas se derivan del Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto 1421
de 1993), el cual les dio unas facultades y funciones totalmente diferentes
a las estipuladas en la Ley 136 del 96, lo cual se convierte en un desarrollo
de lo estipulado en el Decreto 1333 de 1986, bajo el cual se promulga el
Código Municipal.
1.2. Estructura del proceso descentralizador
en Bogotá D.C.
En el caso bogotano, se ha implantado un modelo de descentralización único
en el país, que halló sus primeras bases en la expedición del Decreto 3640
de 1954. Este decreto dividió administrativamente la ciudad en zonas, con
un esquema de desconcentración, en el cual cada zona tiene un alcalde me-
nor, con funciones de inspector de policía, y quien cumple la tarea de “ser
simples subalternos y representantes del alcalde mayor en sus respectivos
territorios”14.
Este esfuerzo no fue tan significativo en materia de descentralización,
puesto que sólo ordenó el territorio que conformaba la ciudad de Bogotá, per-
mitiendo que los que antes eran municipios circunvecinos entraran a formar
parte integral de la misma15. Esta reforma tiene origen en dos situaciones que
para la época aquejaban al país y, por ende, a Bogotá: la violencia y la necesidad
de modernizar el Estado. Bajo la lupa del paradigma de la marginalidad social
urbana se puede ver que, debido a la inoperancia del Estado en la prestación
de los servicios públicos a la ciudadanía en la gran mayoría del territorio
colombiano, y a la grave situación de violencia que se había generado por la
guerra entre conservadores y liberales, el país tenía un naciente fenómeno
de desplazamiento de su población.
14 Velásquez Gavilanes, Raúl (2003). Políticas públicas de gobierno local. Bogotá: Pontificia Universidad
Javeriana.
15 Los municipios circunvecinos que se anexaron a Bogotá en el gobierno del Presidente Rojas Pinilla
se suprimieron como entes territoriales autónomos del ordenamiento territorial colombiano, para
hacer parte de la ciudad de Bogotá; esto se dio debido al crecimiento de la ciudad. Bajo estas nuevas
circunstancias, los que antes eran municipios autónomos entraron a ser direccionados y, por ende, a
ser parte del Distrito Capital, como zonas de la ciudad. 15Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
Lo anterior se evidencia en el cambio de composición de asentamiento de
la población, que muestra que “en 1938 el país tenía el 70% de su población
ubicada en las zonas rurales y el 30% en las cabeceras urbanas, y en tan solo
medio siglo ésta relación se invirtió de tal manera que en 1993 el 26% de
la población residía en las áreas rurales y el 74% en las áreas urbanas”16.
Este fenómeno impactó fuertemente el crecimiento de la población tanto en
Bogotá como en sus municipios aledaños, puesto que los migrantes veían
en la capital de la República un espacio dónde poder desarrollarse, el cuál,
además, no tenía tan arraigados los problemas de violencia que se vivían en
las demás zonas del país y la prestación de servicios públicos que ofrecía era
de mucho mejor calidad.
Esto llevó al crecimiento rápido de los municipios circunvecinos de
Bogotá, los cuales terminaron integrándose a la ciudad en el marco de esta
reforma, puesto que crecían hacia ella; posteriormente, esto forjó la con-
cepción y visión de ciudad-región. Es así como la población bogotana “en
1938 estaba estimada en 330.312 habitantes, en 1951 asciende a 715.250
habitantes (durante el período denominado como Violencia Política), y en
1964 a 1’697.311”17, con la adhesión Suba, Engativá, Usaquén, Bosa, Fon-
tibón y Usme a la ciudad.
El segundo factor que influyó en la reforma del 54 fue la necesidad de
proyectar a Bogotá no sólo como la capital de la República, sino como una
ciudad moderna de cara a una futura internacionalización. La ejecución de
esta visión fue puesta en marcha por Le Corbusier, quien diseñó e implementó
el Plan Piloto, que estaba encaminado a darle “un rostro a la ciudad de corte
internacional, moderno, con fuertes emblemas arquitectónicos y urbanísticos
que denotaran una nueva etapa del ‘progreso urbano en Bogotá’”18.
Posteriormente, con el ánimo de profundizar la descentralización intra-
territorial en Bogotá, se expidió el Acuerdo 26 de 1972, “el cual estipulaba
la delegación de la responsabilidad de contratación de obras menores con
recursos especiales a las alcaldías menores”19, con el fin de fortalecer los
gobiernos locales. Unos años después se expidió el Acuerdo 8 de 1977 y su
posterior reforma con el Decreto 2621 de 1982, los cuales le dieron el carácter
y denominación de alcaldías zonales, en vez de menores.
16 Díaz Mosquera, Carlos Andrés (2009, 20 de abril). “Procesos de Urbanización. Algunas Características
del Proceso de urbanización en Bogotá desde 1950 hasta finales del siglo XX, una Mirada desde la
Marginalidad Social Urbana”. En: Proceso de Urbanización [blog en línea]. Disponible en: http://
carlosdiazmosquera.blogspot.com/. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010.
17 Ibíd.
18 Ibíd.
16 19 Velásquez Gavilanes, Raúl. Op. cit.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
La esencia de estas reformas era darle a Bogotá un esquema donde preva-
leciera la participación ciudadana y la autonomía local20. El resultado fue una
ciudad con 19 zonas, en las cuales cada uno de sus alcaldes podía “elaborar
un plan zonal con la asesoría del Departamento de Planeación, y se creó un
concejo de coordinación de servicios zonales”21, el cual cumplía la función de
ser el enlace entre la administración central y las zonales, con el fin de generar
un desarrollo armónico en Bogotá. Este intento no tuvo las repercusiones que
se esperaban, puesto que fue enfocado más a la desconcentración que a una
verdadera descentralización, donde lo que se debía buscar era la autonomía
de las zonas y no que desde lo local simplemente se ejecutaran las políticas
implantadas desde el nivel distrital, dejando sin operación a los concejos de
coordinación zonal. Esto también se evidenció en que “los propósitos de estas
reformas –mayor autonomía y participación popular– nunca se cumplieron […]
puesto que al implementarse la reforma del gobierno local, la falta de voluntad
política para suministrar los elementos que permitieran poner a funcionar esas
autoridades locales”22 hizo imposible cumplir los objetivos propuestos para
que se llevara a cabo una política de descentralización.
Posteriormente, se expidió el Código de Régimen Municipal –Decreto 1333
de 1986–, el cual nació con la intensión de “promover la descentralización
interna de la administración municipal, al mismo tiempo que se adelantan
prácticas de participación ciudadana”23. En consecuencia, en éste se estipuló
la creación de las Juntas Administradoras Locales –JAL– y las Alcaldías
Locales, cuyas funciones van más allá de ser inspectores de policía; desde
este momento se comenzó a vislumbrar la senda para llegar a la estructura
actual de Bogotá.
Con el fin de dar cumplimiento al Código, se expidió el Acuerdo 8 de 1987,
con el cual “se crearían las 20 Juntas Administradoras Locales, elegidas po-
pularmente en cada zona, con recursos propios que les permitan desempeñar
ciertas funciones”24, estos recursos asignados se manejan bajo la figura de los
fondos de desarrollo local. Pero este acuerdo nunca pudo ser implementado,
porque “el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió y luego
anulo dicho acuerdo”25, argumentando que este acto recaía en la Ley 11 de
1986 –ordinaria–. Esta situación generó un limbo jurídico en Bogotá, pues
20 La autonomía local que se pretendía con estas reformas giraba en torno a que los alcaldes menores
pudiesen proponer sus propios planes zonales al alcalde mayor de la ciudad, de acuerdo con las
necesidades de cada área geográfica.
21 Velásquez Gavilanes, Raúl. Op. cit.
22 Ibíd.
23 Lordello de Melo, Diogo (1987). I Seminario de Gobierno Municipal. Bogotá: Editorial Universidad
Externado de Colombia.
24 Velásquez Gavilanes, Raúl. Op. cit.
25 Ibíd. 17Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
“la ciudad se encontró en una situación legal indefinida, en la cual no podía
proceder a mejorar sus instituciones, ante la imposibilidad de aplicar leyes
ordinarias de modernización, como la Ley 1126 para el Distrito Especial.
Este acuerdo daba a las JAL la facultad de tener injerencia en los asuntos
de planeación, vigilancia y control de la prestación de servicios públicos, de
la administración pública, y control y destinación presupuestal en las Zonas
para las cuales habían sido electas. De esta manera, se buscó aumentar el
grado de eficiencia en la relación Distrito-ciudadanos, puesto que al ser una
ciudad tan grande, se perdía la interrelación entre estos dos. La vocación de
estas juntas era ser el enlace para que el Distrito, a través de la división te-
rritorial y administrativa por zonas, pudiese dar soluciones eficaces y acordes
con las necesidades de cada población. De esta manera, se buscó modernizar
el Distrito y aumentar la participación ciudadana.
En el proceso de descentralización de Bogotá, el momento más importante
y que ha generado un verdadero cambio descentralizador para la ciudad se da,
en primera instancia, con la expedición de la Constitución de 1991 la cual,
con una visión claramente descentralizadora –no sólo a nivel de fortalecer
los departamentos y municipios en Colombia–, crea unas figuras especiales
como la del Distrito Capital, que se acomoda a los requerimientos de la ciudad
más grande del país y que a su vez es capital del departamento y la Nación,
y sede del poder central.
Como antesala a la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, se dio la
Ley 1 de 1992, que regula los ámbitos políticos, fiscales y administrativos del
Distrito, enmarcándolos en el ámbito local. De esta manera, la Ley “estableció
un período fijo para los alcaldes locales y los requisitos para ser edil y alcalde
local”27, lo que dio una mayor organización política a las localidades y las en-
focó en el principio constitucional de promover la participación ciudadana.
Posteriormente, con base en la Constitución del 91 y en sus disposiciones
para el Distrito Capital, en 1993 se dio otro paso fundamental encaminado
a fortalecer el proceso descentralizador de la ciudad, enmarcado bajo la ex-
pedición del Estatuto Orgánico de Bogotá –Decreto Ley 1421 de 1993–, que
se encarga de darle la actual estructura político-administrativa a la ciudad.
Como resultado de este proceso, iniciado en 1954, Bogotá D.C., cuenta hoy
en día con un esquema de descentralización sui generis, que recoge matices
de distintas corrientes descentralizadoras acomodadas y ensambladas con
elementos de procesos de desconcentración y delegación.
En algunos momentos del proceso se ha tendido hacia la autonomía y for-
talecimiento del ámbito local de la ciudad y en otros, se ha propendido por la
26 Ibíd.
18 27 Ibíd.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
reducción de la autonomía entregada desde el nivel central al local, dejando
entreabierto el debate sobre “cuál debe ser el modelo adoptado por la ciudad,
para cumplir no sólo con la finalidad de modernizarla, sino bajo un esquema
de democracia participativa con énfasis en la participación ciudadana”.
Para ello, se deben adoptar mecanismos modernos que permitan que el
ciudadano esté al tanto y pueda tener algún grado de injerencia en el gobierno
de la ciudad, para que se garantice que sus necesidades y la prestación de
servicios públicos sean adecuadas y puedan acercar al Estado a los ciuda-
danos; además de buscar que la administración de la ciudad sea eficiente y
esté a la altura de los retos que se le plantean en este tema.
Con la expedición del Código de Régimen Municipal –Decreto 1333 de 1986–,
nació la intensión de “promover la descentralización interna de la administra-
ción municipal, al mismo tiempo que se adelantan prácticas de participación
ciudadana”28.
1.3. Expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá
–Decreto 1421 de 1993–
En virtud de las facultades especiales que le otorgaba la Constitución de
1991 a la ciudad, se adoptó del Estatuto Orgánico de Bogotá –Decreto 1421
de 1993–, en aras de consolidar un mejor desarrollo, un gasto público más
eficiente y el espacio para que los ciudadanos tuvieran participación en los
asuntos inherentes a la ciudad.
Como antesala a la adopción del Decreto 1421 del 93, estuvo la Ley 1 de
1992, que se encargó de dar los primeros desarrollos a lo estipulado para la
organización política, administrativa y fiscal en Bogotá. En esta ley se esta-
blecieron los criterios para crear las localidades y cómo éstas deben funcionar
bajo los siguientes principios básicos:
1. La gestión de las autoridades centrales y locales puede ser concurrente, subsidiaria o
complementaria, 2. La distribución de funciones debe buscar la eficiencia, la participación
y la armonía entre los planes centrales y locales, 3. Para que puedan desempeñarse, las
funciones deben asignarse acompañadas de recursos29.
A la par, se estipuló la elección popular de las JAL para todas las loca-
lidades y se le dio a los alcaldes locales períodos fijos, acompañados de la
facultad para tener autonomía en la destinación de los recursos públicos,
previa aprobación de las Juntas Administradoras Locales.
28 Lordello de Melo, Diogo. Op. cit.
29 Velásquez Gavilanes, Raúl. Op. cit. 19Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
Con esta nueva configuración, se dieron grados de autonomía y repre-
sentación por lo cuales se había luchado antaño. Al ponerse en ejecución,
la reforma no fue tan benéfica para la ciudad como se pensaba, puesto que
empezó a generar altos grados de corrupción en la contratación que se hacía,
con cargo a los Fondos de Desarrollo Local. Esto, a su vez, repercutió en que
la tarea de suplir las necesidades de los ciudadanos a través de obras y la
prestación de servicios se volviera ineficiente.
Debido a las anteriores razones, en la administración del alcalde mayor
Jaime Castro, se hizo necesario realizar ajustes a las competencias que cons-
titucionalmente se le concedían a Bogotá para autorregularse, razón por la
cual se presentó ante el Congreso el Estatuto Orgánico de Bogotá, con el fin
de corregir los errores de los desarrollos de la Ley 1 del 92 y darle a la ciudad
un ordenamiento jurídico claro y sólido.
Entre las reformas más importantes estipuladas en el Estatuto se encon-
traban: el nombramiento de los alcaldes locales por parte del alcalde mayor,
pero con libre nombramiento y remoción, de acuerdo con su desempeño; y
la recentralización del gasto público de las localidades, con el fin de evitar la
corrupción, así, el alcalde mayor quedó como representante legal de los fondos
de desarrollo local y, por ende, como ordenador del gasto e inversiones que
estos hagan en las localidades.
Paralelamente, el Estatuto buscó un funcionamiento armónico entre el nivel
central de la administración y el nivel local, dándole a las localidades unas
funciones mas especificas, pero sin más autonomía, como se denotó anterior-
mente. Esto se tradujo en que la prestación de servicios y recursos y, por ende,
todas las inversiones locales vinieran orientadas desde la alcaldía mayor.
Como se puede apreciar, a pesar de existir un esquema descentralizado en
Bogotá, todavía prevalece un centralismo dentro de la misma administración de
la ciudad, puesto que la autonomía de las localidades frente a la gran mayoría
de los asuntos a los que deben hacer frente las alcaldías locales respecto a los
ciudadanos se vio reducida por las decisiones del nivel central del Distrito.
Desde esta perspectiva, según Silva
[…] ha predominado la descentralización de procesos administrativos, de planeación y
de control social, pero hacia adelante es necesario avanzar en aspectos que conduzcan al
logro del propósito básico de un gobierno: mejorar el servicio a la comunidad y optimizar
los procesos de formación ciudadana […] en materia de convivencia y productividad30.
Es así como desde la adopción del Estatuto Orgánico de Bogotá, durante las
administraciones de Jaime Castro, Antanas Mockus (y la finalización de Paul
30 Ver: Silva, Jaime. La Descentralización en Bogotá: Una Visión Prospectiva. En: Fundación Corona
[en línea]. Disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/publicaciones/gestion/
20 GLC_17_DescentralizaBogota_Visionprospectiva.pdf. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010.María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
Bromberg de la segunda administración de Mockus, luego se su renuncia),
Enrique Peñalosa y Luis Eduardo Garzón, se dieron diversos impulsos para
mejorar este proceso, desde diferentes ángulos, pero siempre bajo la visión
de objetivos de eficiencia, más que de poder local real.
Bajo este esquema, se planteó una descentralización intraterritorial, que
[…] ordena una división del territorio, se crea una entidad político-administrativa
–la localidad–, se establecieron unas autoridades electas, directamente los ediles e
indirectamente los alcaldes locales, se determina que tendrán asuntos propios […] y
se ordenó la asignación de recursos propios del presupuesto distrital31.
Es de mencionar que con la entrada en vigencia el Estatuto Orgánico, la
asignación de recursos a las localidades, derivados del presupuesto del distrito,
cambió en materia de porcentajes. Así, se estipuló que los recursos transferidos
del presupuesto distrital a las localidades “podría alcanzar el 20% o podría
reducirse, pero nunca por debajo del 10% de los ingresos corrientes de la ad-
ministración central”32. Esto significó un cambio importante, puesto que antaño,
con la Ley 1 de 1992, se establecía que “el 10% de los ingresos corrientes de
la administración central de la ciudad debería transferirse a las localidades y,
que esta cifra se elevaría en 2% anual hasta que llegara a 20%”33.
Paralelamente, se buscó fortalecer el esquema de democracia participa-
tiva, creando espacios para que los ciudadanos tuvieran una injerencia en
las decisiones que se tomaran en el Distrito y, por ende, en las respectivas
localidades.
Empero, este esquema de descentralización adoptado por Bogotá es sui
géneris, puesto que tiene unos elementos que lo diferencian del proceso que
ha vivido el país y que han sido tema de debate durante varios años. Entre
ellos está que el Estatuto Orgánico de Bogotá, le desconcentra a los alcaldes
locales algunas funciones del alcalde mayor y las que estipule el Concejo
de Bogotá, pero no les da autonomía financiera, puesto que el gasto público
se ejecuta bajo la figura de los fondos de desarrollo locales, los cuales están
atados a la administración central, desde las Unidades Ejecutoras Locales
–UEL–. En consecuencia, la prioridad del gasto la define el alcalde mayor,
como ordenador del gasto.
Esta problemática derivada del esquema de funcionamiento y articulación
de la ciudad trasciende, puesto que a veces las prioridades y problemáticas de
31 Maldonado Copello, Alberto (2007). Descentralización territorial en Bogotá. El espíritu centralista de las
autoridades descentralizadas. En: Instituto Distrital Para la Planeación y Acción Comunal –IDPAC–.
“Proyecto Bogotá Cómo Vamos”. Disponible en: http://www.foro.org.co/cis/idpacv/290907%20
DocumentoBCV-DescentralizacionBogota-4taversion.pdf. Fecha de consulta: agosto 7 de 2010.
32 Velásquez Gavilanes, Raúl. Op. cit.
33 Ibíd. 21Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa
la localidad y de la comunidad se ven disociadas porque no tienen autonomía.
Desde esta perspectiva es que se abre el debate sobre el proceso de descentra-
lización de Bogotá, enfocado hacia la autonomía que deben tener las alcaldías
locales y en qué grado debe serlo.
1.4. Principales reformas tendientes
a la descentralización
Con la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, se le dio a la ciudad
un marco para su organización, administración y funcionamiento. Desde
el momento de su expedición, en 1993, hasta nuestros días, este marco ha
tenido varios desarrollos vía leyes, decretos y acuerdos, que han hecho girar
el proceso de descentralización de la ciudad. Por ejemplo, en ocasiones se le
ha otorgado un mayor grado de autonomías al sector local, mientras que en
otras se le ha disminuido, centralizando las competencias cedidas en cabeza
del sector central del Distrito.
A su vez, buscando también una mejor estructura administrativa del go-
bierno de la ciudad en sus tres sectores –central, descentralizado y local- y
que esté acorde con las necesidades de la ciudad y con su actual desarrollo,
puesto que hay localidades bogotanas que comparadas con los municipios que
conforman Colombia, por su densidad de población y características, podrían
ser de las 5 primeras ciudades más grandes del país, como son los casos de
las localidades de Kennedy y Ciudad Bolívar, entre otras.
El modelo bogotano también ha sido sui géneris, puesto que no se puede
encasillar en un modelo de descentralización específico, ya que, como se ha
mencionado anteriormente en este documento, ha tenido rasgos de descon-
centración y delegación que se ven claramente identificados en algunos de
los desarrollos que se le han hecho al Decreto Ley 1421 de 1993, con el fin
de lograr una modernización de la ciudad.
Es así como los desarrollos hechos hasta la fecha al Estatuto Orgánico de
Bogotá se pueden dividir en tres grupos, de acuerdo con la esencia que se ha
buscado en cada uno, de la siguiente forma: tendientes a la descentralización,
a la desconcentración y a la delegación.
1.4.1. Desarrollos del Estatuto Orgánico de Bogotá
tendientes a la descentralización
En los planes de desarrollo posteriores a la expedición del Estatuto Orgánico
de Bogotá se impulsó la descentralización, incluso se convirtió en una política
22María Helena Botero, Camilo Suárez Espinosa
pública a ejecutar en la ciudad y se enfocó, en una primera instancia, en el
fortalecimiento de la democracia participativa y la participación ciudadana,
y en una segunda, en la modernización de la estructura administrativa de la
ciudad, tanto a nivel central, como local.
El nivel central, conciente de la importancia del nivel local, buscó un
fortalecimiento de las localidades y, por ende, de su autonomía, excep-
tuando algunas decisiones que se tomaron en la administración Peñalosa
(1998-2000), cuando por medio del Acuerdo 022 de 1998 se centralizó la
delegación dada a los alcaldes locales de realizar contrataciones con cargo
a los Fondos de Desarrollo Local. Este hecho se convirtió en una decisión
que en su momento centralizó una facultad que se había dejado en manos de
las localidades, lo que hizo que la política de descentralización de la ciudad
tuviese un ir y venir.
En la administración Mockus-Bromberg (1995-1997), bajo el “Plan de
desarrollo distrital. Formar ciudad”, se dio un enfoque a la política de des-
centralización en el Distrito tendiente a fortalecer los canales de participación
distrital y local, a través de la figura del ciudadano como pieza clave para
un esquema de democracia participativa. Desde este enfoque, la solución
adecuada a los problemas de la ciudad y la correcta prestación de servicios
públicos parten de la base de un esquema de veeduría y participación ciuda-
dana en los dos niveles, que garanticen la creación de espacios para que el
ciudadano, hasta cierto punto, pueda tener injerencia en las políticas públicas
y decisiones que tome el gobierno de la ciudad.
En su administración (1998-2000), Peñalosa dio como enfoque funda-
mental de la política de descentralización distrital el fortalecimiento de la
democracia participativa y la participación ciudadana. Para ello creó los
encuentros ciudadanos, los cuales se convirtieron en la continuación del en-
foque descentralizador que se había dado en la administración anterior, y que
en este caso tendieron a fortalecer este proceso a nivel local, dejando como
cabeza de estos encuentros a los alcaldes locales. Así, a través del Decreto
Distrital 739 de 1998 se crearon los encuentros ciudadanos y las pautas de
elaboración y aprobación de los planes de desarrollo locales, y mediante el
Decreto Distrital 518 de 1999 se le dio la potestad de organización de los
encuentros ciudadanos a los alcaldes locales, teniendo en cuenta las carac-
terísticas y necesidades de cada localidad.
Posteriormente, en la segunda administración Mockus (2001-2003) y con
la adopción del “Plan de desarrollo económico, social y de obras públicas
2001-2004. Bogotá, para vivir todos del mismo lado”, se le dio énfasis a la
planeación participativa, como instrumento para profundizar la política de
descentralización que se venía implementando en el Distrito desde las admi-
nistraciones anteriores. En consecuencia, se emitió el Acuerdo 098 de 2002, 23También puede leer
