EXPERIENCIAS DE MEJORES PRÁCTICAS EN GESTIÓN MUNICIPAL: SISTEMAS DE CATASTRO Y REGISTRO EN EL ÁMBITO LOCAL
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EXPERIENCIAS DE MEJORES PRÁCTICAS
EN GESTIÓN MUNICIPAL:
SISTEMAS DE CATASTRO Y REGISTRO EN EL
ÁMBITO LOCAL
Editores
Martín Mendoza Botelho, AICD/OEA
Ana Mari López Veira
Panelistas
Raúl Ponce Corona, Municipalidad de Santiago de Chile
Miguel Ángel Montoya Martín del Campo, Municipalidad de Guadalajara – México
Edmundo Chávez Méndez y Mario Larios, Instituto Catastral y Registral del Estado De Sonora
(ICRESON)- México
Agustín Lanero Parrado, Ayuntamiento de Gijón – España
Richard Petty y Loretta Williams, Stewart Information International (SII)
John Harrison y Jon Nystrom, Environmental Systems Research Institute (ESRI)
Ramón Pérez, Grupo ESRI de Venezuela C.A.
Moderador
Antoine Chevrier, IACD/OEA
Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo
Organización de los Estados Americanos
Marzo - 2004Tabla de Contenidos
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................1
2. PRESENTACIONES DE MEJORES PRÁCTICAS...........................................................2
2.1. Ayuntamiento de Gijón, España - Los Sistemas de Información
Municipales ......................................................................................................................2
2.2. Instituto Catastral y Registral de Sonora (ICRESON), México -
Información Geográfica: la Relación Catastro-Registro ............................................9
2.3. Municipalidad de Guadalajara, México – Catastro como Herramienta
Efectiva de Recaudación ...............................................................................................14
2.4. Municipalidad de Santiago de Chile – Sistema de Catastro
Multifinalitario ...............................................................................................................23
2.5. Programa de Modernización del Registro Público de la Propiedad y su
vinculación con el Catastro en Sonora........................................................................32
3. PANELES DE DISCUSIÓN ACERCA DEL CATASTRO COMO HERRAMIENTA
MULTIFINALITARIA DE DESARROLLO....................................................................35
3.1. Catastro como herramienta de planificación urbana......................................35
3.2. El concepto del Catastro y consideraciones institucionales...........................41
3.3. Privatización de los Servicios de Catastro ........................................................43
3.4. Seguridad y Protección de la Información........................................................44
3.5. Ocupación Informal de predios..........................................................................45
4. EXPERIENCIAS DE EMPRESAS INTERNACIONALES LIGADAS A CATASTRO
Y REGISTRO........................................................................................................................46
4.1. Stewart Information International .....................................................................46
4.2. Environmental Systems Research Insitute - ESRI ...........................................51
5. CONCLUSIONES GENERALES .....................................................................................53EXPERIENCIAS DE MEJORES PRÁCTICAS
EN GESTIÓN MUNICIPAL: SISTEMAS DE CATASTRO
Y REGISTRO EN EL ÁMBITO LOCAL
Editores
Martín Mendoza Botelho, IACD/OEA1
Ana Mari López Veira
Panelistas
Raúl Ponce Corona, Municipalidad de Santiago de Chile
Miguel Ángel Montoya Martín del Campo, Municipalidad de Guadalajara – México
Edmundo Chávez Méndez y Mario Larios, Instituto Catastral y Registral del Estado De Sonora
(ICRESON)- México
Agustín Lanero Parrado, Ayuntamiento de Gijón – España
Richard Petty y Loretta Williams, Stewart Information International (SII)
John Harrison y Jon Nystrom, Environmental Systems Research Institute (ESRI)
Ramón Pérez, Grupo ESRI de Venezuela C.A.
Moderador
Antoine Chevrier, IACD/OEA
1. INTRODUCCIÓN
Los contenidos de este documento se basan en el “Taller de Trabajo para el Desarrollo de
Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local”, que tuvo lugar los días 3 al 5 de
noviembre del 2003 en la ciudad de Caracas Venezuela. Este taller aglutinó a representantes de
municipalidades de los 5 países participantes del Programa de Apoyo a Municipalidades de la
Región Andina de la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD) de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) con apoyo de la Corporación Andina de
Fomento (CAF). El objetivo de este programa consiste en la identificación de necesidades y
demandas de los gobiernos locales y la aplicación de experiencias y mejores prácticas
desarrolladas en otras regiones para su transferencia a los países andinos, a través de provisión
de asistencia técnica. El mencionado taller tuvo como principal propósito el apoyar a los
municipios participantes en el desarrollo de propuestas de proyectos en el tema de catastro y
registro aplicado a la gestión municipal.
1
Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD) de la Organización de los Estados
Americanos (OEA).
- 1-Experiencias de Mejores Prácticas en Gestión Municipal: Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local - AICD/OEA
2. PRESENTACIONES DE MEJORES PRÁCTICAS
2.1. Ayuntamiento de Gijón, España - Los Sistemas de Información
Municipales
(Agustín Lanero Parrado)
Datos Generales
Gijón es un municipio de 182 Km2, con 30.000 fincas en zona rural y 30.000 en la zona urbana
con 182.325 locales (predios), es decir, hay una edificación muy consolidada y compacta. Tiene
46.514 accesos a portales, a parcelas, y en la tabla de direcciones 591.666, es decir hay casi
600.000 direcciones consolidadas en la base de datos. La ciudad cuenta con 275.000 habitantes,
pero con 400.000 personas relacionadas al ayuntamiento.
Unidad de Integración Corporativa
Esta unidad se creó en el año 1998 para integrar y mantener todos los datos que maneja el
municipio, de tal forma que sólo un departamento mantiene y actualiza toda la información,
tanto gráfica como alfanumérica que el resto de los departamentos y empresas municipales
utilizan en su trabajo diario.
Se parte de que la situación normal en el Ayuntamiento de Gijón, y posiblemente en muchos
otros, era la siguiente: cada oficina manejaba sus datos, una oficina con territorio, otra oficina de
recursos humanos, un departamento de Urbanismo y Obras Públicas, un área económica que
hace los expedientes, gestión contable, etc., es decir, departamentos estancos, cada uno con su
propia información y de uso único. Si algún otro departamento necesitaba la información, ésta
tenía que ser generada, de tal forma que había duplicidad de datos, algunos de ellos erróneos, y
una desintegración de la información sin terceros corporativos.
El concepto de terceros se utiliza en el sentido de que es cualquier persona física o jurídica que
tiene relación con el Ayuntamiento, es decir, un tercero es un ciudadano, una empresa, que
tiene algún tipo de relación con el Ayuntamiento, una empresa que ha solicitado una licencia o
un ciudadano que es residente del Municipio o un ciudadano que no lo es pero ha ido de
vacaciones y ha sido multado por aparcamiento. Un tercero es cualquier persona física o
jurídica que tiene una relación directa con el Ayuntamiento, de cualquier tipo.
En temas de territorio, no había una representación homogénea de todo el municipio, es decir,
había planos aislados de zonas, planos urbanísticos, planos de detalle, planos catastrales y cada
uno manejado por un departamento. La producción administrativa era dependiente de los
departamentos, la cartografía se utilizaba para fines específicamente técnicos, proyectos de
urbanismo, proyectos de jardinería, proyectos de obras, etc., pero era centrada sólo en aspectos
técnicos. Se tenía desde el año 1991 un Sistema de Información Geográfica sobre unas máquinas
UNIX que estaba aislado. Se manejaba independiente del resto del Ayuntamiento y estaba para
uso de la corporación, es decir, que se utilizaba para dar información a la corporación,
información que solicitaban a medida que necesitaban o que querían plantear ciertos diversos
proyectos en zonas de la ciudad. Había un departamento, que se dedicaba a proporcionar
información a la dirección y tenia un sistema de información geográfica, pero independiente,
no manejaba datos municipales sino que manejaba datos concretos para actuaciones
particulares. Tampoco existía ningún indicador de gestión, por lo tanto, no había ningún control
-2-Experiencias de Mejores Prácticas en Gestión Municipal: Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local - AICD/OEA
de calidad, ni ningún indicador que dijera si eso que se estaba haciendo era productivo, eficaz o
si requería algún cambio.
A partir de esta situación, en 1997 se aprueba la realización de un Plan de Sistemas que tiene
como objetivo final integrar la información en unas bases de datos corporativas, de las cuales el
centro dependía de un sistema de información geográfico, incluyendo las gestiones contable
municipal, de recursos humanos, de territorio y terceros, los registros de entrada y salida de
información de los ciudadanos, la gestión de expedientes y el padrón de habitantes. Este último
es sumamente importante porque al final es el que soporta al municipio.
Luego de varios años de trabajo, se llegó a una situación donde actualmente existe una
información integrada, hay datos de terceros y territorios comunes, hay una producción
administrativa estandarizada (denominada PAC), procedimientos administrativos comunes,
muchos PAC creados. De esta forma se ha logrado estandarizar funciones en la municipalidad y
se ha conseguido la estandarización ISO 9000, con reconocimiento nacional en Servicios de
Atención al Ciudadano, y una descentralización total de servicios. Existe una posición integrada
del ciudadano y hay un sistema de información geográfica de uso corporativo, es decir, ya no lo
utiliza solo un departamento sino que lo utiliza toda la corporación, no sólo a nivel político,
sino también a nivel de departamentos técnicos y administrativos.
Sin embargo, para lograr este cambio hacía falta crear un departamento específico que lo
manejara y que lo utilizara, llamado Unidad de Integración Corporativa. Para que ese
departamento fuera operativo convenía que no dependiera de ninguna unidad técnica ni de
ningún otro departamento, o sea, su dependencia sería directamente de la alcaldía a través de lo
que se llama la Dirección General de Servicios, dependiente directamente de la mayor
autoridad del ayuntamiento, la alcaldesa.
Este departamento tiene dos oficinas técnicas: la Oficina Técnica de Datos del Territorio
(mantenimiento de cartografía), y la Oficina Técnica de Datos de Terceros donde se mantienen
los datos del padrón de habitantes y de los terceros.
La base de datos corporativa contiene los datos de temas relativos al territorio y a las personas
relacionadas con el Ayuntamiento. En cuanto al territorio se dan todas las calles del municipio,
todos los números de portal del municipio, todos los pisos, escaleras, plantas y puertas que hay
en todos los edificios del municipio, todos los lugares y parajes, y por supuesto, todos los datos
catastrales. Es decir, cualquier entidad geográfica identificable sobre el territorio está incluida
en la base de datos.
En cuanto a los datos alfanuméricos están los datos de todas aquellas personas que tienen
relación con el Ayuntamiento. Los datos de las personas normales son básicos: nombre,
documento nacional de identidad, dirección, teléfono, cuenta de correo electrónico (si tiene) y
domiciliación bancaria si tiene alguna gestión económica con el Ayuntamiento. Si ese tercero a
su vez es un habitante de la ciudad, entonces se capturan todos sus datos históricos desde que
llegó a vivir al municipio y ha sido dado de alta como residente de la ciudad, datos familiares,
datos de lugar de donde viene, nivel de estudios, nivel económico, familiares con los que
convive, dirección exacta, es decir, los datos que se contemplan para un habitante son
completos y los datos que se completan para un tercero, que no es habitante, son genéricos de
identificación de la persona.
Esta base de datos contiene 3.400 tablas de información y el modelo de datos definido es
complejo, existiendo muchas interrelaciones entra tablas pero garantizando la integridad,
unicidad y seguridad de los datos.
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En catastro se manejan dos conceptos: la parcela, lo que comúnmente en América Latina se
llama predio, y el local. La parcela es el suelo donde está construido, y el local es un espacio
edificado en una parcela y de propiedad independiente, por ejemplo en un edificio de cinco
plantas, cada uno de los espacios que tienen diferente propiedad dentro del edificio, es decir,
cada piso será un local, una plaza de garaje será un local también, un trastero o un almacén
dentro de ese edificio es un local también, es decir, dentro de una parcela puede haber 200, 500
o siete locales, están todos identificados a nivel de local, la entidad básica catastral es la parcela,
pero la entidad básica tributaria es el local.
En Gijón se desarrolló una aplicación de software con múltiples aplicaciones. Dicho software
tiene todas las calles que existen en la ciudad. El usuario puede elegir una seleccionándola en
un listado alfabético de calles y el sistema la localiza y la presenta en la pantalla, de la misma
forma, el usuario puede “pinchar” en la pantalla sobre el mapa de la ciudad y se le presentará
información completa del objeto cartográfico seleccionado. Este sistema es muy usado sobre
todo en los departamentos de atención al público. Ese mismo software es utilizado en la gestión
tributaria, es decir, una vez localizado el contribuyente se puede saber cuánto tiene que pagar o
cuales son todas sus propiedades y el histórico de las mismas. De la misma forma, identificando
una parcela se obtienen todos los datos de la misma en cuanto a propiedad, usos, superficies,
etc. Se localiza esa parcela por cualquiera de los conceptos que se presentan en la pantalla, por
datos del local, del centro de gestión catastral, por datos del Ayuntamiento, por dirección
tributaria, por referencia, por documentación del propietario, por nombre del propietario, etc.
Las parcelas en España, a nivel nacional están identificadas por un identificador único, que se
denominan referencia catastral. La referencia catastral de cada parcela tiene 22 dígitos,
distribuidos de la siguiente forma: los 10 primeros identifican el plano a nivel nacional, los 5
siguientes identifican la manzana dentro de ese plano, los dos siguientes identifican la parcela
dentro de la manza, los 3 siguientes identifican el local dentro de la parcela y lo dos últimos son
dífitos de control para el local. Este sistema de codificación garantiza que todas las parcelas
catastrales del país tienen un identificador único, o lo que es lo mismo, no pueden existir dos
parcelas con una misma identificación. Una vez identificada la parcela y elegido el local, se
pueden encontrar los datos de gestión tributaria, es decir el propietario, la dirección, la
dirección tributaria (la dirección del local) y el importe del impuesto de bienes inmuebles que
pagará ese año. Así mismo se cuenta con los datos históricos de la parcela, es decir, cuando fue
creada, modificada, transferencias, o sea ventas, divisiones, valoraciones, etc.
EL sistema también permite hacer una consulta catastral identificando parcelas en el plano, la
cual daría como resultado a todos los propietarios que hay en esa parcela. Por ejemplo si esa
parcela resulta ser un edificio, ahí se identifican todos los propietarios y seleccionando en cada
propietario se obtendrían unos datos básicos. También podemos tener la situación contraria, se
ingresan unos datos de un ciudadano, y el sistema busca y presenta la ubicación de la parcela y
de la manzana, etc. así como de los datos asociados a ella.
Suelo Rural
El suelo rural en España se maneja catastralmente con conceptos distintos al urbano ya que
paga menos impuestos y aunque los datos de las parcelas rurales son los mismos que los de las
urbanas, no se les da tanta importancia – aspecto erróneo y mal entendido por cierto- pero es
así. La justificación está en que el suelo rural es más barato que el suelo urbano. Sin embargo
para el propietario evidentemente no es así, ya que para el dueño de una finca en la zona rural
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esa propiedad es tan valiosa como el mejor piso en la zona más céntrica de la ciudad, ya que es
su propiedad.
El suelo rural se identifica por dos conceptos: a) en que polígono están dentro de un municipio
y b) qué parcela de ese polígono es. Gijón está dividido en 119 polígonos, cada uno tiene entre
100 y 300 parcelas. Dependiendo de la parcelación que exista en cada zona y con los datos de
polígono y parcela se llega a cualquier propiedad del municipio. En algunos casos todavía se
utiliza la parroquia, una antigua división geográfica de la Edad Media en España de origen
eclesiástico que ha seguido utilizándose en muchas regiones y que hoy día, aunque no ha
perdido su origen eclesiástico se utiliza más en concepto de división geográfica o territorial.
La representación cartográfica del municipio se ha enriquecido con la obtención de unas
ortofotos a dos escalas 1:2,000 y 1:5,000. Las ortofotos se hacen cada cuatro años. Para llevar la
evolución histórica del municipio es mucho más barato en términos económicos hacer ortofotos
que hacer cartografía. Como ya se tiene cartografía, ésta se actualiza en base a ortofotos, las
cuales poseen una información fotográfica mucho más legible para el usuario no técnico, que a
su vez es técnica porque es ortogonal, es decir, se puede medir sobre ella y es representable y
superpuesta a la cartografía. De esta forma posee prácticamente toda la información que se
puede tener sobre cualquier territorio, incluyendo su plano topográfico y su representación
fotográfica en forma de ortofoto.
También existen diversos mapas temáticos urbanos, que se han ido solicitando en función de la
información que se va adquiriendo. Por ejemplo, con motivo de la renovación del contrato de
mantenimiento del mobiliario urbano, la alcaldía solicitó que se le hiciera un mapa
representativo de dónde estaba el mobiliario urbano actual, a efectos de ver si convenía
cambiar alguna marquesina o algún poste informativo, etc. A partir de esta solicitud se realizó
un mapa temático donde se representaba lo que eran los modelos de marquesinas, las columnas
informativas, las columnas con alumbrado público, las que tienen fuentes, es decir, cómo estaba
situadas dentro de la ciudad.
También existe una representación de cómo está compartimentada la ciudad a efectos del
censo electoral y del Padrón de Habitantes. Se tiene compartimentado toda el Municipio en 9
distritos y 196 secciones, de tal forma que siempre se cumpla la condición de que ninguna
sección tenga más de 2.000 habitantes. En el año 2003 se realizaron elecciones municipales y
como una de las aplicaciones se le dio al día siguiente a todos los partidos Políticos presentados
a las elecciones la distribución del voto en el municipio, Con esa información los políticos saben
en que áreas tienen que hacer más insistencia en mejorar cosas para que les voten donde no les
han votado en el siguiente período.
El sistema también tiene un mapa temático del patrimonio municipal en zona rural, es decir,
todas las propiedades que tiene el ayuntamiento en el municipio.
La posibilidad de producción de mapas temáticos es prácticamente ilimitada, teniendo algunos
de ellos como los descritos ya totalmente automatizados. El sistema nos permite ir alimentando
algoritmos nuevos de producción temática que vamos almacenando en una librería
automatizada.
Acciones realizadas desde la ejecución de este plan de sistemas:
a) publicación en web de datos del ayuntamiento,
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b) adaptación del plan general de organización urbana al sistema de información
geográfica,
c) información turística en la web. Imprescindible para un municipio con tendencia
turística,
d) consultas temáticas en la web, para que la gente pueda hacer consultas sin necesidad
de desplazarse a ningún sitio ni de pedir planos.
Uno de los objetivos actuales es de evitar la compra permanente de software para los
departamentos, sino que el se desarrolle vía Internet, a través de aplicaciones web. Con este
sistema los demás departamentos y empresas municipales pueden hacer uso de la información.
Esto permite poner más énfasis en el mantenimiento cartográfico, porque esto es el soporte de
todo, del catastro más del resto de las cosas que hace el Ayuntamiento.
Esta información permite hacer modelos tridimensionales de la ciudad, hacer perspectivas, etc.
La normativa, la literatura del plan de ordenación está puesta en la Intranet para que todos los
departamentos que tengan que hacer alguna consulta de ordenanzas urbanísticas puedan
hacerla en tiempo real y directamente, sin necesidad de tener grandes colecciones de libros ni
papeles para su uso.
Definición de Conceptos
La definición de conceptos es importantísima, de hecho en España el concepto es registro de la
propiedad, y lo que se documenta es la propiedad en sí, independientemente de quienes sean
sus propietarios o las transacciones que haya tenido.
Ésta se indexa por dos conceptos, por la propiedad en cuanto a su situación geográfica, en estos
momentos definida por calle y número o por situación territorial y por propietario. De esta
manera siempre es posible acceder a cuántos propietarios ha tenido esta finca, identificando la
finca, o cuántas fincas tiene un propietario identificando el propietario, pero siempre el
concepto básico es el territorio, que es lo que no se mueve, que existe siempre.
Uno de los fundamentos es poder reconstruir la propiedad en caso de desastre natural, es decir,
una inundación se lleva todo y las 10 o 15.000 parcelas que había allí con sus cultivos, con sus
cosas, ahora son un terreno baldío. Entonces, uno de los objetivos finales es poder reconstruir y
delimitar de quién era cada trozo de ese terreno que ahora es baldío, para que su propietario
pueda volver a construir su casa o plantar su huerta, es decir, el objetivo final y lo importante es
la propiedad.
Los problemas de concepto están en el tipo de superficie que se utilizaban a la hora de hacer las
escrituras, la superficie horizontal, superficie agraria, superficie inclinada, superficie ladeada,
etc. En España está establecido por ley, que la superficie de un terreno es la superficie sobre el
plano horizontal, es igual que sea un acantilado o que sea el desierto más llano de este mundo.
La ley, al menos en España, contempla un máximo de un 20% de diferencia entre la superficie
real de un terreno y la superficie escriturada, hay que tener en cuenta que en muchos lugares de
España el Registro todavía tiene datos del año 1500, y hay muchas propiedades donde sus
escrituras no se han modificado desde el año 1400.
Los litigios relativos a la propiedad se resuelven siempre por vía judicial. En el momento en
que hay algún conflicto entre propiedades colindantes, (invasión de terrenos, discrepancia en
los límites, etc.) el Registrador - siempre vía judicial- nombra peritos técnicos por las partes, y si
hay conflicto entre partes, el Juez nombra un perito independiente que emite un informe técnico
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previo levantamiento topográfico del terreno en cuestión y de los terrenos colindantes con ése, a
efectos de determinar si ha habido intrusión de unos terrenos en otros.
Publicación, difusión y venta de datos
En el Ayuntamiento de Gijón no se pretende autofinanciar el costo que ha supuesto y que
supone el mantenimiento constante de la base cartográfica y la alfanumérica. Teóricamente se
autofinancia con los impuestos que se recaudan a través del Impuesto de Bienes Inmuebles
(IBI), y de otros impuestos municipales, es decir, el propio impuesto genera los ingresos
suficientes para mantener la herramienta que permite gestionarlo.
Además se tiene un sistema de venta de cartografía, que está publicado en la ordenanza con
precios de venta, precios públicos de servicios municipales y en los cuales está contemplada la
información cartográfica, tanto en formato en papel como en formato digital.
Tenemos dos aspectos en cuanto a la publicación de datos o difusión de datos. Unos son los
aspectos puramente catastrales y otros son los datos estadísticos que solicitan ciudadanos,
empresas, corporaciones, etc.
En cuanto a datos catastrales como son competencia exclusiva del gobierno nacional a través
del Ministerio de Hacienda, cuando alguien solicita datos catastrales al Ayuntamiento se le
remite a las oficinas del Centro de Gestión Catastral, puesto que los Ayuntamientos solo son
usuarios y mantenedores del Catastro pero no propietarios del mismo. La ley y los convenios
que tienen con el Ministerio de Hacienda, impiden hacer difusión del Catastro, tanto en
cartografía como en datos. De tal forma que el aspecto catastral está relegado todo a las
competencias y a la legislación que regula la gerencia de Catastro.
En España la Ley de Protección de Datos regula el tema de la protección de la información, es,
es decir, el Catastro en España ahora tiene un proyecto que se llama el Catastro de la sociedad
de la información, para difundir en web muchos datos catastrales. Pero cuando hablamos en
España de datos catastrales, no estamos hablando de titulares de las propiedades, estamos
hablando de datos físicos, datos asépticos, es decir, se puede, entrar alguna vez en la web del
Ministerio de Hacienda en la parte de catastro, verán muchísima información catastral, verán
toda la información catastral en forma de documentos de PDF, verán toda la normativa, todos
los formatos de intercambio de ficheros porque son documentación pública que utilizan las
empresas. Y si son propietarios y titulares y tienen la firma electrónica registrada, podrán
acceder a sus datos catastrales, es decir, yo como ciudadano, si tengo una propiedad y he
registrado mi firma digitalmente -que se aprobó recientemente en España- entonces puedo
acceder a mis datos catastrales vía web, pero sólo a los míos, no a los de los vecinos o de otra
tercera persona, es así como funciona en España.
Y en cuanto al resto de los datos, se proporcionan todo tipo de datos, pero siempre genéricos
relativos a las personas y al territorio., Es decir, la información estadística es pública, lo que no
es público es la información personalizada, ahí están también sujetos a la misma Ley de
Protección de Datos. Por ejemplo, se dan datos de pirámides de población para los centros
comerciales que quieren hacer campaña de marketing, promocionar productos, etc. Los datos
que se proporcionan son estadísticos, por barrios de la ciudad en forma de pirámides de
población, por grupos de edades para saber en qué barrios pueden hacer mayor campaña de
determinado producto, porque a lo mejor tienen mejor respuesta, esos datos son públicos y no
representa un problema facilitarlo a las empresas, porque nunca se refieren a una persona, se
refieren a grupos, es decir, hay 150 niños entre 2 y 6 años, 287 entre 6 y 12, y 6.225 entre 20 y 42
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años. Con esos datos es lo que la gente pide y lo que utiliza para sus gestiones, y esos datos no
afectan la privacidad de nadie.
Litigio entre propiedades
En el caso de España por lo menos, todos los temas de litigio entre propiedades se resuelven
mediante expedientes de deslinde judicial y no hay otra solución a ellos. El Catastro desde
luego no es la panacea para todo, sí colabora a que esos problemas se minimicen o por lo menos
afloren y se detecten y puedan ser tratados puntualmente, ahora, no resuelve este tipo de
problemas.
Recaudación
En España la situación es la siguiente, el catastro se contempla como un inventario de bienes,
cuya finalidad es proporcionar datos para hacer una gestión recaudatoria o fiscal eficaz. No es
que haya que fundir toda la recaudación, la gestión del impuesto, el cobro y el catastro todo en
uno. De hecho ahí hay tres administraciones implicadas una vez que se cobra el impuesto de
bienes inmuebles, el Ministerio de Hacienda que es del gobierno o del Estado, como ente
generador, productor y mantenedor de catastro, los ayuntamientos como entes que colaboran
con el Ministerio de Hacienda, y luego están los gobiernos autónomos de las comunidades
autónomas, que son los que hacen la recaudación, se alimentan de los otros que proceden de
catastro y que a su vez han procedido del ayuntamiento. Están en la vía que también son cosas
separadas pero que todas se están manejando conjuntamente.
Uso de Suelo (locales)
El sistema catastral español conceptúa los locales, los califica en función de su uso -el uso
declarado por el propietario- es decir, que la delegación de Catastro no tiene herramientas
suficientes para controlar y verificar esos usos, incluso los cambios de uso si el propietario no lo
declara, ese cambio de uso seguirá constando el uso anterior.
En estos momentos ocurren algunas incongruencias, como son que si el planeamiento
urbanístico de la ciudad no permite en planta baja, por ejemplo, usos de oficinas o en planta
primera, en Catastro puede haber un local que esté en primera planta declarado como uso de
oficinas y su valoración habrá sido consecuencia de la superficie del local más el coeficiente por
uso, sin embargo, urbanísticamente hablando estaría en condición irregular, eso ocurre, porque
el catastro pone la información sin contrastarla con el ayuntamiento a nivel de uso de local nada
más. El mantenimiento que se realiza en catastro es un mantenimiento en cuanto a superficies y
en cuanto a datos de propiedad, que son los datos a los que tiene acceso el ayuntamiento por
relación con el ciudadano o propietario.
Si se detecta algo que no es congruente con la información que se maneja, se notifica a Catastro
y se da seguimiento. No existe respuesta si se ha modificado ese uso y por lo tanto la
valoración. Los intercambios con el Ministerio de Hacienda de datos catastrales son
cuatrimestrales en términos alfanuméricos y semestrales en términos cartográficos.
-8-Experiencias de Mejores Prácticas en Gestión Municipal: Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local - AICD/OEA
2.2. Instituto Catastral y Registral de Sonora (ICRESON), México -
Información Geográfica: la Relación Catastro-Registro
(Mario Larios)
Descripción General Acerca del ICRESON
En el ICRESON el catastro y registro van juntos. Dentro de la estructura organizacional del
gobierno, el ICRESON depende la Secretaría de Finanzas y su función principal es la
información como instrumento fundamental para el desarrollo, a fin de contar con información
confiable, accesible y disponible. El ICRESON busca establecer normas y lineamientos para
poder llevar las funciones tanto catastrales como registrales, apoyadas en las diferentes leyes
del Estado y de la República, como son la Constitución, Constitución Política del Estado, los
códigos, etc. y las leyes que de alguna manera tienen una relación con el Instituto.
El ICRESON depende de la Secretaría de Finanzas, y cuenta con una Vocalía Ejecutiva, un
Consejo Técnico Catastral - de apoyo y consulta y asesoría al Instituto- y cinco direcciones en
las cuales se incluyen: 1) la Registral, 2) la Catastral, 3) la Informática (que maneja los sistemas),
4) Enlace y coordinación con municipios -ya que a partir de hace dos años el catastro por ley es
municipal, anteriormente el Estado lo manejaba- y 5) una de servicios administrativos, que es la
que conjuga todos los aspectos de apoyo a las diferentes direcciones.
La estructura territorial es la siguiente: el Registro Público se maneja por medio de 16
jurisdicciones territoriales y las mesas catastrales que corresponde a 72 municipios, el Estado
está conformado por 72 municipios, de los cuales se podría decir que 10 o 12 municipios
conforman el 80% de la información catastral. Hay dos inventarios, dos bases de datos.
De acuerdo con la Ley esta información catastral y registral están contempladas dentro de un
sistema estatal de información catastral y registral, lo que significa que por ley se establece un
sistema único. Sin embargo, al ser municipal el catastro se corría el riesgo de que el Instituto
perdiera esta información por lo que se solucionó mediante un sistema en el cual los
ayuntamientos tienen la obligación de seguir proporcionándole al Estado toda la información
que se genera dentro de sus municipios.
Este sistema está conformado por cuatro subsistemas:
a) subsistema de información catastral,
b) gestión tributaria
c) registro público, y
d) información geográfica, el GIS.
Los cuatro sistemas en conjunto ofrecen servicios y productos.
Un aspecto muy importante es lograr un enlace con diferentes instituciones que les permita
vincular toda esa información. Las diferentes instituciones, tanto del gobierno, del propio
gobierno estatal, municipal y federal, universidades particulares, valuadores, desarrollo urbano,
todas las dependencias que de alguna manera manejan información territorial, están totalmente
vinculados con el ICRESON.
Básicamente la idea es tener información para el desarrollo, o sea, conformar información
estadística, legal, comercial, para la promoción pública y privada y tener una herramienta para
la plena ejecución de proyectos. El catastro y el Registro Público tienen sus datos diferentes,
-9-Experiencias de Mejores Prácticas en Gestión Municipal: Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local - AICD/OEA
concuerdan en algunos, pero el objetivo de los dos como instituto es otorgar la seguridad
jurídica.
Se buscó también crear el uso multifinalitario por medio de información estadística, la
cartográfica y creando indicadores económicos, ya que si se conjuga información tanto de lo que
es catastral y del Registro Público, se hace una mezcla de información muy interesante.
Las ventajas de tener un instituto
1.- Fortalecer la coordinación municipal. El Instituto, partiendo de la base de que el
catastro es municipal, ha ido buscando una descentralización paulatina, ordenada hacia
los municipios.
2.- Reducir los tiempos de respuesta. Es lógico, se aprovecha, se optimizan los
recursos, no es lo mismo tener 72 catastros municipales a tener el control de un sistema
integrado
3.- Optimizar los padrones. El uso de la información geográfica.
4.- Eficiencia y transparencia en el control de la recaudación. Al seguir apoyando a los
municipios.
5.- Eficiencia y seguridad jurídica integrada a la información. O sea, la forma en que
son manejadas las bases de datos.
Hay un aspecto muy importante: la coordinación, al estar unidos Catastro y Registro Público, se
da una coordinación importante, el Estado de Sonora inició hace cuatro o cinco años una
regularización masiva de propiedades impulsada por el gobierno del Estado, el gobierno
Federal, en los cuales a la fecha lleva regularizados y titulados el gobierno alrededor de 350.000
predios que se están integrando legalmente al sistema; el crearle su título, el proceso en catastro
de la traslación de dominio, el darlos de alta en la base de datos y luego inscribirlos en el
Registro Público que era parte del programa, se pudo realizar con la coordinación. Se hicieron
convenios con los municipios en el sentido de que el catastro estatal pudiera certificar, dar de
alta y certificar todos los 350.000 predios y ligarlos inmediatamente al Registro. Lo único que se
hacía es que una vez que el catastro los daba de alta –que es el procedimiento que verificaban y
daban de alta en el catastro- el Ayuntamiento validaba la información en su misma base de
datos que ICRESON estaba certificando. Al municipio le llegaba su copia de su traslación de
dominio con su base de datos actualizada.
La base de datos se actualizaba automáticamente y los títulos se podían mandar directamente
con su traslación de dominio debidamente certificada al Registro Público para su inscripción.
Entonces, el tiempo de ahorro fue sustantivo, se aprovechó la infraestructura que se tenía en el
ICRESON como una de las ventajas, que hizo que este programa realmente fuera un éxito. De
otra forma el estar haciendo todos estos trámites en los 72 municipios hubiera sido mucho más
complicado.
Valores Catastrales
En México por disposición de las reformas de la Constitución, se obliga a los ayuntamientos que
a partir del 2002, tenían la obligación de equiparar los valores catastrales a valores de mercado.
En realidad nos encontramos que los valores catastrales siempre traen un rezago tremendo.
Sonora no era la excepción, a pesar de que se tenía dos modernizaciones catastrales, el valor
- 10 -Experiencias de Mejores Prácticas en Gestión Municipal: Sistemas de Catastro y Registro en el Ámbito Local - AICD/OEA
siempre se había estado manejando políticamente. En el caso de Sonora el 2000 al 2001 traía un
rezago de 30% en relación al valor comercial.
Como se sabía que estaba en el Congreso la discusión de la actualización de valores, se
adelantaron un año e hicieron una propuesta en el 2001 de acercar un poco el valor catastral del
30 al 60, lo que implicó en recaudación para los municipios, un incremento alrededor de 100
millones de pesos. En el 2002 subió del 60 al 90, pero no podían impactar a la economía de los
contribuyentes con dos golpes tan duros. El rural lo traían a un 5% del comercial, entonces el
golpe ahí si era fatal para los productores, ganaderos y otros por lo que se incluyó una figura
que es el Consejo Técnico Catastral Municipal. Se Involucró a los técnicos, a los que determinan el
valor, incorporamos a la sociedad civil, y a todos los involucraron en el estudio de valores.
Básicamente los que hacen el trabajo son los peritos valuadores, los desarrolladores, los
arquitectos, los ingenieros, los que se dedican a todo este tipo de situaciones, e involucran a la
sociedad civil para que opine, que se midan ellos en función de lo que se quiera proponer,
entonces dio resultados muy buenos, o sea, se trajo a la jefas de barrios a opinar sobre valores
y sobre todo comunicarles que el beneficio del incremento en los valores va a ser en
beneficio del impuesto predial y en beneficio de la propia comunidad.
Entonces al subir los valores catastrales, que sabían que iba a ser un impacto muy grande, se
incluyó en este ingrediente a la sociedad civil, lo que amortizó la inconformidad. El resultado
final fue una subida en la recaudación en dos años de alrededor de 300 millones a 480 millones,
que es la recaudación actual en el Estado. En algunos municipios el incremento en el valor
catastral en el primer año fue del 33%, hubo otros en que fue del 50% y que se le dio un
tratamiento más personalizado y en la segunda etapa la idea era que el incremento con las tasas
ajustadas no dieran más del 10%. En algunos casos, casi en el 80% de los municipios se pudo
hacer. Hubo municipios en que fue del 20 al 25% y que también se tuvo que enfocar mucha
gente a dar la atención personalizada, para evitar ese tipo de inconformidades.
Actualmente se tiene un monitoreo permanente. Como la sociedad es la receptora de la
información del Registro Público, una vez que llegan los avalúos en las operaciones de
compraventa, se va monitoreando, lo que permite tener un control de los valores catastrales. El
valor catastral, al igual que en Guadalajara, se tiene que actualizar año con año. Se desarrolló un
sistema que permite hacer las presentaciones de las tablas de valores año con año digitalmente,
el cual tiene que ser autorizado por el Congreso y publicado en el boletín oficial.
Efectividad de Cobro
La efectividad de cobro en Sonora es de un 65%. Esto quiere decir que hay un 35% de rezago.
Por esta razón se están implementando programas de auxilio a los municipios, con base a toda
la información cartográfica, para ver si se puede reducir este rezago a un 15% mediante la
verificación de los predios. Incluso, mucha gente no paga el impuesto predial porque hay un
error en el nombre o porque la ubicación el número oficial no es la correcta, y cree que si lo paga
ésta va a quedar incorrecta en forma definitiva.
Actualización de Bases de Datos
En el caso de ICRESON, las bases de datos que se actualizan se replican en los municipios. Hay
municipios que no tienen la capacidad para generar su propia base de datos, entonces
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básicamente lo que hace el ICRESON, con base en la información que proporcionan los propios
municipios, es actualizar su base de datos y replicándosela, para que la tengan actualizada.
El ICRESON está en el proceso de manejar vía Internet la actualización diaria. Lo que hacemos
puede traer un retraso de hasta 30 días en la actualización, particularmente en algunos casos
donde los municipios no tienen tanto movimiento. Es decir, el propio sistema genera
información con la actualización de las bases de datos, lo que permite considerar en que
municipios hay que hacer una actualización, de acuerdo al número de movimientos que se
tiene. Por ejemplo, hay municipios donde no se tienen movimiento, los cuales posiblemente se
actualicen anualmente. En la descentralización que se está haciendo en algunos municipios, ya
el municipio propiamente actualiza su base de datos y ahora se estaría la inversa, mandar esa
información a ICRESON, lo que permite tener los mismos tiempos Es importante mencionar,
que el que debe tener en primera instancia su información actualizada es el municipio.
Vinculación de Registro Público y Catastro
El Instituto fue creado previendo esta posible vinculación. Por ley se estableció que cuando un
predio se inscribe en el Registro Público, este tiene que tener asignada una clave catastral, y
para poder registrar un predio catastral éste debe venir vinculado a su inscripción.
Esto ha permitido lograr un avance en la identificación, catastro y registro de la propiedad,
partiendo de sus bases de datos. La idea central es la definición de un folio real, que sea un
número así como lo que es el catastro, para que por medio de la identificación exclusiva del
número de folio real, nos dé una semblanza en qué población está, en qué zona, en qué colonia,
etc. El folio real permite capturar todo el acervo histórico. Al hacer esa captura esta información
se digitaliza y se la puede ligar. Si se quiere se pueden ligar incluso los títulos y todos los datos
jurídicos.
Si hay que hablar de un catastro que esté actualizado, entonces es necesario hacer el vuelo otra
vez, se hace revisión de campo, estudio de valores, todo lo que es catastral a fin de tener la
información al día. Por otro lado, en el Registro Público es necesario hacer la identificación o
folio real, irle colgando los registros a la misma base de datos, entonces una vez que ya se tenga
el folio real con todas sus inscripciones (que esté peinado) lo que es una labor muy pesada,
considerando que se está hablando de 240.000 registros o predios catastrados y que no todos
están registrados. Dado que en Sonora el registro es opcional (no es obligatorio) esto va a
permitir en un momento dado, una vez que se termine este Programa, iniciar programas de
regularización o inscripción en el Registro Público. Pero una vez que se tenga una base de datos
catastral actualizada y una base de datos registral actualizada, digitalizada –que todavía está en
libros- entonces sí se va a poder hacer una vinculación completa.
En el caso de Sonora el catastro es municipal, el registro es del Estado. Se cuentan con la ventaja
de que por convenios el catastro del Estado mantiene actualizada la información de los
municipios, esa es la ventaja que vemos con relación a otros. Esto ha permitido que algunos
problemas vayan resolviéndose. Por ejemplo, todavía existe una problemática común a varios
municipios, pues al tener una inscripción sobre algo que presentan los propietarios, entonces no
se tiene la identificación plena de la propiedad y seguramente que una vez que se haga el folio
real, se van a encontrar que existen 20 predios identificados con una ubicación física dentro del
Registro Público. Eso ya no sucede en Catastro, porque en Catastro si quieren presentar una
propiedad duplicada se rechaza automáticamente, en el Registro Público no, es parte de la
modernización.
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Descentralización de las Funciones Catastrales
Existe habitualmente una confusión cuando se habla de este tema. En el caso de ICRESON que
es estatal y antes la función catastral era estatal básicamente, cuando decimos descentralizar es
otorgarle al ayuntamiento o a los municipios la facilidad de que manejen su información, el
propio ayuntamiento o el municipio tiene esa facultad, ya sea que el área de catastro se
encuentre dentro de Hacienda o de Tesorería o si se encuentra en desarrollo urbano. Todavía
existe mucha discusión dónde debe estar el área de catastro. ¿Por qué siempre los catastros
están en Hacienda o en la Secretaría de Finanzas? Por que se parte de una base fiscal.
Tradicionalmente el Catastro como generador de impuestos ha estado en la Secretaría de
Hacienda o en las Tesorerías. Entonces básicamente es una tradición que esté ahí. Cuando se
integró el Registro Público que dependía de la Secretaría de Gobierno, se integró a la Secretaría
de Finanzas también como generadora de recursos el Registro Público, juntando los recursos de
Catastro con el Registro Público. Entonces, cuando se habla de descentralización, es que cada
área manejará sus bases de datos, partiendo de que se tiene una base de datos catastral que
sirve de plataforma para todo.
Financiación del Sistema
En el caso de Sonora, la ventaja que se tiene es que hasta el 2001 el sistema estatal de
información era del Estado, por lo tanto todo fue desarrollado con financiamiento del Estado
básicamente y todos los procesos de modernización también. Por ejemplo, en algunos casos en
1994 se requirió una inversión de 2.5 millones de dólares, se actualizó y se generó un sistema en
el cual ya se modernizó un poco más lo que es el proceso catastral. A partir de hace tres años se
desarrolló otro sistema previendo la descentralización, y era en el sentido no un sistema de
gestión catastral para el Estado, sino un sistema que pudiera ser manejado por los propios
municipios, los ayuntamientos.
Esto facilitó el proceso y este sistema va a permitir que el Catastro que ahora es municipal se
actualice con el sistema estatal. El tiempo que se demoró en desarrollar el sistema fue alrededor
de dos años en tiempo y con un costo de unos 400.000 dólares. Eso es lo que costó pagar a un
asesor externo, si se le agrega el costo tiempo hombre de los que participaron en él, que son del
tiempo normal de trabajo que se estima en un 30%, posiblemente se estaría hablando en dos
años del doble de la inversión.
Éxito del Programa
Los problemas en el Programa donde se habla de volumen fueron técnicos, pero el éxito de este
Programa fue que se involucró a todas las dependencias habidas y por haber, incluyendo el
tema rural, la reforma agraria, el registro agrario nacional; por el lado de los ayuntamientos los
propios municipios y en el Estado lo que se conoce como Comisión de Bienes.
El Estado básicamente fue un gestor, involucrando a los ayuntamientos y a las dependencias
federales, por eso es que si los municipios lo hubieran hecho en forma independiente, entonces
a lo mejor no hubiera habido -ni se hubieran tenido- la forma de lograrlo. En su rol de gestor, en
el cual los actores principales eran el Catastro del Estado y el Registro Público, también se
involucró mediante este programa especial a otras dependencias y actores, incluyendo una
activa participación de la sociedad civil. Por eso en la realidad no se tuvieron mayores
dificultades. En el caso de la reforma agraria, todos los que eran posesionarios fueron
regularizados. Los ejidos, por conducto del programa de regularización, también fueron
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incorporados convirtiéndose en propiedad privada. El éxito de esta experiencia es que fue un
programa conjunto donde intervinieron todos los actores, definitivamente.
2.3. Municipalidad de Guadalajara, México – Catastro como Herramienta
Efectiva de Recaudación
(Miguel Ángel Montoya Martín del Campo)
Desde el año 1995 el Catastro de Guadalajara tenían la problemática de un marco jurídico
obsoleto, dado que a pesar que la Constitución planteaba que el catastro es un tema municipal,
en el Estado de Jalisco todavía la Ley de Catastro estatal establecía que el catastro debería de
manejarse en el Estado, lo cual creaba una serie de conflictos muy importantes.
Por otra parte, dentro del Ayuntamiento se tenía una estructura organizacional compleja, dado
que como catastro generaban de base para los impuestos, este tenía que pasar a la Dirección de
Ingresos que es la que cobraba a través de una Dirección de Procesamiento de Datos. Entonces,
por el tipo de programas de computación que se utilizaban había muchísimos problemas dado
que no se actualizaba la información, no tenían retroalimentación de los pagos, y finalmente
nadie se hacía responsable del manejo. Adicionalmente, los sistemas de información que se
manejaban en ese momento tenían capacidades muy limitadas por su arquitectura.
Marco Jurídico existente
El marco jurídico consistía en una Ley de Catastro que databa del año 1976 y era incompatible
con unas modificaciones que se hicieron a nivel constitucional en 1982. Estas modificaciones lo
que hacían era darle más atribuciones a los Ayuntamientos y básicamente la idea era que el
impuesto predial formara parte de la Hacienda municipal. Entonces, existía una discrepancia
entre estos dos ordenamientos legales. Esa Ley de Catastro otorgaba todas las facultades de
control catastral al Estado y los municipios dependían al cien por cien de las disposiciones de la
Dirección de Catastro estatal.
En cuanto a la estructura organizacional, en el catastro predial intervenía la Dirección de
Ingresos que era la que cobraba. Asimismo, la Dirección de Procesamiento de Datos y la
Dirección de Catastro hacían los requerimientos. En Procesamiento de Datos y Catastro tenían
sistemas que no se relacionaban muy bien y la Dirección de Ingresos tenía muchos problemas
con Procesamiento de Datos. Habitualmente en muchos ayuntamientos se sufre de este tipo de
problemas, las actualizaciones de catastro e ingresos se tardaban días o semanas y como eran
por procesos de copiado de datos, tenían cuatro copias en nuestras bases de datos en cuatro
recaudadoras diferentes, si por alguna situación no se copiaba cierto día, a lo mejor se daban
cuenta pero esto sucedía semanas después y era un problema.
No había una retroalimentación de ingresos a Catastro, no sabían si el impuesto lo habían
cobrado o no, en qué condiciones se había cobrado, y había una muy limitada capacidad para
atender necesidades adicionales. En ese momento, en el año 1995 se manejaba cartografía en
una herramienta CAS, porque no tenían DGS, no tenían una liga con las cuentas catastrales ni
con los avalúos, ni con impuesto predial, todo estaba separado.
Esta desvinculación entre la información gráfica y alfanumérica, traía consecuencias graves para
el sistema, los avalúos no correspondían a la cartografía, la cartografía no correspondía a la
cuenta, y finalmente tenían un conjunto de datos muy valiosos, que al no estar coordinados no
era posible obtener de ellos todo lo que se podía obtener, los sistemas estaban fuera de línea.
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