INCORPORAR LA EDUCACIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA EN LA PLANIFICACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO
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INCORPORAR LA EDUCACIÓN
EN LA PRIMERA INFANCIA
EN LA PLANIFICACIÓN
DEL SECTOR EDUCATIVO
MANUAL DEL MÓDULO 4:
Políticas, programas, cálculo de costos
y financiamiento para la educación preescolar
Organización
de las Naciones Unidas
para la Educación,
la Ciencia y la CulturaINCORPORAR LA EDUCACIÓN
EN LA PRIMERA INFANCIA
EN LA PLANIFICACIÓN
DEL SECTOR EDUCATIVO
MANUAL DEL MÓDULO 4:
Políticas, programas, cálculo de costos
y financiamiento para la educación preescolar
Organización
United Nations International Institute
de las Naciones
Educational, Unidas
Scientific and for Educational Planning
para la
Cultural Educación,
Organization
la Ciencia y la CulturaEXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD
Las denominaciones y la presentación del material incluido en esta publicación no implican la expresión
de ninguna opinión por parte de la UNESCO, UNICEF, la Alianza Mundial para la Educación ni del Grupo
Banco Mundial acerca de la situación legal de ningún país, territorio, ciudad o zona, ni de sus autoridades,
sus fronteras o límites.
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Suite 625
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así como de combinar o transformar el material y utilizarlo como base para otros trabajos, excepto para
fines comerciales.
Octubre de 2019Módulo 4
Bienvenido al módulo 4.
E
l plan del sector educativo (PSE) es un documento estratégico en el que
se presenta una visión de mediano a largo plazo sobre el sistema
educativo de un país y en el que se identifican estrategias para lograr los
resultados deseados. Los resultados deseados para el subsector preescolar
deberán formar parte de la visión general del PSE.
En este módulo, analizamos las siguientes fases del proceso de desarrollo del
PSE. Los desafíos de la educación preescolar que se identificaron mediante el
análisis del sector educativo se traducen en prioridades y estrategias
normativas para ese nivel escolar, que luego se ponen en práctica a través de
programas y actividades, con objetivos y plazos mensurables. Los modelos
de simulación y las proyecciones financieras aportan datos empíricos sobre la
viabilidad financiera de alcanzar determinados objetivos de políticas y de
programas, y sobre la necesidad de considerar las posibles diferencias en el
cálculo de los costos de la educación preescolar. Con estos modelos se pueden
analizar múltiples escenarios, lo que daría lugar a una revisión de las políticas
y estrategias del PSE con el fin de garantizar la viabilidad financiera y una
implementación más realista.
En el módulo 4 se presentan la segunda, tercera y cuarta fases del
proceso de planificación, que se basan en el análisis del sector a los efectos de
formular políticas y establecer objetivos, metas y plazos realistas y adecuadamente
presupuestados para los programas que incluyan el nivel preescolar.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | iÍndice
1. Introducción a la formulación de políticas y al diseño
de programas................................................................ 1
2. Formulación de políticas: Establecimiento de las
prioridades y las estrategias en materia de políticas
para el nivel preescolar................................................ 3
3. Diseño de programas para el subsector preescolar....11
4. Cálculo de los costos y el financiamiento de las
políticas para la educación preescolar: Utilización
de modelos de simulación educativa......................... 19
5. Próximos pasos........................................................... 29Resultados previstos del aprendizaje
Una vez que hayan concluido satisfactoriamente este módulo, los participantes podrán:
• explicar el proceso de formulación de políticas para programas de educación
preescolar;
• eterminar el proceso de establecimiento de metas y objetivos que aborden
d
las dificultades de la educación preescolar y las prioridades en materia de
políticas;
• xplicar cómo diseñar programas y actividades que permitan alcanzar las
e
metas y los objetivos del nivel preescolar;
• describir, mediante un modelo de simulación educativa, el proceso de proyección
de costos y de evaluación de metas y objetivos para determinar su viabilidad.
Cronograma
El módulo 4 se dictará entre el 18 y el 24 de noviembre de 2019.
El tiempo de estudio que se necesita para completar el módulo es, en promedio, de entre
dos y cuatro horas, según el perfil de aprendizaje del participante (es decir, si lee/mira
los materiales y completa el cuestionario y las actividades).
Lecturas sugeridas
Estos trabajos de referencia clave ofrecen una descripción general de las siguientes
fases de preparación del PSE: formulación de políticas, diseño de los programas y
cálculo de costos y financiamiento (políticas, diseño de los programas y cálculo de
costos), y complementan este manual. Tenga en cuenta que los contenidos de las
lecturas sugeridas no se evaluarán durante el curso.
Chang, G.-C. y M. Radi (2001), Modelos de simulación para la planificación de políticas
educativas, París, UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000124209_spa.
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO) (2010), Strategic Planning:
Techniques and Methods, documento de trabajo 3 sobre la planificación del sector
educativo, París, IIPE-UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000189759.
En especial, capítulo 2 (“Fase 2: Formulación de políticas”), capítulo 3 (“Fase 3: Selección
de objetivos clave del plan y áreas prioritarias”), capítulo 4 (“Fase 4: Diseño de programas
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | iiiprioritarios”) y capítulo 5 (“Fase 5: Preparación del marco para los costos y el
financiamiento”).
Örtengren, K. (2016), A Guide to Results-Based Management (RBM): Efficient Project
Planning with the Aid of the Logical Framework Approach (LFA), Estocolmo, Agencia
Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, https://www.sida.se/English
/publications/148157/a-guide-to-results-based-management-rbm-efficient-project
-planning-with-the-aid-of-the-logical-framework-approach-lfa/.
Estas lecturas sugeridas figuran también en la bibliografía, donde se enumeran todas
las fuentes citadas en este manual. Puede acceder a estos documentos y a las lecturas
complementarias que se recomiendan a continuación haciendo clic en los enlaces
correspondientes.
Lecturas complementarias
Según sus intereses, quizá desee consultar las siguientes lecturas:
Chang, G.-C. (2006), National Education Sector Development Plan: A Result-Based
Planning Handbook, París, UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000144783.
En especial, véase el capítulo 5 (“Cálculo de costos”), pp. 59-63.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Oficina Regional para África
Occidental y Central (2015), Structuring Development Perspectives for Early Childhood:
A User Guide for the Simulation of a Costing Model and Concept Note Drafting in a National
Context. [0-6 YEARS], Dakar, UNICEF, Oficina Regional para África Occidental y Central.
Garcito, M. y C. Matthews (2012), “Costing and Financing Early Childhood Programs”,
presentación en PowerPoint, Banco Mundial, https://olc.worldbank.org/sites/default/files
/Session_6B_Costing_and_Financing_Early_Childhood_Programs_Feb_6_2013_1_0.pdf.
Lesotho, Ministerio de Educación y Capacitación (2016), Education Sector Plan 2016–2026,
https://planipolis.iiep.unesco.org/en/2016/education-sector-plan-2016-2026-6432.
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
(2015), Desglosar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4: Educación 2030: Guía, París,
UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000246300_spa.
——— (2016), Integración del ODS 4 – Educación 2030 en la formulación de políticas y
planeamiento para todo el sector: Directrices técnicas para las oficinas de la UNESCO fuera
de la Sede, París, UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000246475_spa.
——— (2019), “La UNESCO presenta un nuevo modelo de simulación para la educación”,
https://es.unesco.org/news/unesco-presenta-nuevo-modelo-simulacion-educacion.
iv | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativoPlanipolis: Portal sobre Planes y Políticas de Educación, https://planipolis.iiep.unesco
.org/es.
Van Ravens, J. (2010), “Financing ECD”, presentación en PowerPoint para la Iniciativa del
Banco Mundial para el Desarrollo y Cuidado de la Primera Infancia en África, segundo taller
técnico, Ciudad del Cabo, Sudáfrica, del 26 al 28 de julio, https://slideplayer.com/slide/7407291/.
Van Ravens, J. y C. Aggio (2008), “Expanding Early Childhood Care and Education: How
Much Does It Cost? A Proposal for a Methodology to Estimate the Costs of Early Childhood
Care and Education at Macro-level, Applied to the Arab States”, documento de trabajo 46,
La Haya, Bernard van Leer Foundation, https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED522696.pdf.
Plataforma virtual
En la plataforma del curso, encontrará los siguientes recursos que le servirán de ayuda:
Video de presentación del módulo 4
Video de motivación
Presentación animada
Manual (este documento)
Herramientas de evaluación (cuestionario y ejercicios de
arrastrar y colocar)
Actividades
Encuesta
Foro
Glosario
Resumen
¿Necesita ayuda?
Si tiene preguntas u observaciones sobre las lecturas o las actividades del módulo 4, no
dude en plantearlas en el foro de debate (en la plataforma virtual) a fin de recibir
los comentarios de otros participantes y del equipo docente. Invitamos a los participantes
a ayudarse mutuamente en este foro. Los facilitadores del curso observarán estos
intercambios e intervendrán cuando sea necesario.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | v© UNICEF
1.
INTRODUCCIÓN A LA FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS Y AL DISEÑO DE PROGRAMAS
C
omo se explica en el módulo 2, el plan del sector educativo (PSE) debe ser estratégico y
ofrecer una visión del futuro del sistema educativo, incluido el nivel preescolar, y señalar
las formas de lograr esta situación deseable. Debe brindar un panorama a largo plazo,
con prioridades en materia de políticas a mediano y largo plazo que se establezcan como
metas, objetivos y estrategias en los que se trabaje a través de los programas.
En el módulo 3, nos concentramos en el análisis del sector educativo (ASE), en el que, entre
otras cosas, se identifican los diversos desafíos que enfrenta el sistema educativo, incluido el
nivel preescolar. También analizamos de qué forma el proceso de consulta para el análisis
incluye una primera identificación de posibles prioridades para poder abordar los desafíos
planteados. Una vez finalizado el ASE, se comienza a trabajar en el plan de ese sector.
Un PSE es eficaz cuando sirve para identificar respuestas que son pertinentes respecto de los
desafíos que enfrenta la educación en la primera infancia (EPI) y que se detectaron en el ASE,
incluido un examen de las políticas educativas actuales. Estas respuestas se formularán como
prioridades y estrategias en materia de políticas que ayudarán a superar los desafíos educativos.
Las prioridades de políticas y sus estrategias conexas se traducirán en programas de acción
más específicos y detallados, cada uno de los cuales tendrá objetivos precisos para medir el
desempeño del sector durante el período de implementación del plan.
En el módulo 2, se proporcionó una breve descripción general de las principales fases de
preparación del PSE. En este módulo, estudiaremos más detalladamente la segunda, la tercera
y la cuarta fases (gráfico 1):
• Fase 2: Prioridades y estrategias en materia de políticas para la EPI.
• Fase 3: Diseño de los programas de EPI.
• Fase 4: Cálculo de costos y financiamiento para la ampliación de la EPI.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 1G R Á F I CO 1.
PRINCIPALES FASES DE LA PREPARACIÓN DE UN PSE, CON ESPECIAL
ÉNFASIS EN LAS FASES 2 A 4
1. Análisis del sector educativo
2. Prioridades y estrategias en
materia de políticas
Consultas
3. Diseño de los programas
4. Cálculo de costos y financiamiento
5. Plan de acción
6. Mecanismos de implementación
7. Seguimiento y evaluación
Fuente: Alianza Mundial para la Educación (AME) e Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO), 2015.
Si bien las fases están numeradas en orden secuencial, no necesariamente son consecutivas;
algunas pueden producirse de manera simultánea o en paralelo. El PSE debe establecer el
marco normativo sobre el que se basen la visión general del plan y sus programas estratégicos.
Los resultados del ASE pueden indicar que se necesitan cambios en las políticas o nuevas
políticas; por ejemplo, que es necesario elaborar una política para agregar un año de educación
preescolar obligatoria. Debido a que las políticas y los programas estratégicos están en etapa
de formulación, su viabilidad se evaluará periódicamente, entre otras formas, a través de un
análisis de costos y financiamiento. Esto se realiza con más eficacia si se utiliza un modelo de
simulación (véase la sección 4).
2 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativo2.
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS:
ESTABLECIMIENTO DE LAS PRIORIDADES
Y LAS ESTRATEGIAS EN MATERIA
DE POLÍTICAS PARA EL NIVEL
PREESCOLAR
E
l PSE funciona a modo de mapa de ruta del sistema educativo. En él se establece un
entendimiento común sobre qué se espera lograr con las prioridades y metas en materia
de políticas; cómo se logrará el objetivo a través de las principales estrategias, programas
y actividades conexos, y en qué plazo se logrará.
2.1 Formulación de políticas
La formulación de políticas se refiere a la identificación tanto de las prioridades en materia de
políticas (por ejemplo, definir metas y objetivos amplios de mediano a largo plazo) como de las
principales estrategias que se aplicarán para alcanzar tales metas y objetivos. Por tratarse de un
instrumento de la política nacional, en el PSE influyen significativamente las prioridades de
desarrollo nacionales y los compromisos internacionales asumidos por el Gobierno. En este sentido,
es importante que las prioridades de políticas se encuentren en consonancia con lo siguiente:
• olíticas y planes nacionales y subnacionales, y declaraciones públicas de intención
p
(por ejemplo, planes nacionales de desarrollo, estrategias de lucha contra la pobreza,
Visión 2030);
• arcos de desarrollo globales e internacionales, como los Objetivos de Desarrollo
m
Sostenible (ODS) y Educación 2030. Para el nivel preescolar, resulta de especial
importancia el ODS 4.2, que se refiere específicamente al aprendizaje en los primeros
años de vida. Ese ODS alienta a los Gobiernos a financiar la educación preescolar gratuita
y obligatoria durante por lo menos un año. Es posible que, para poder llevar adelante ese
tipo de compromisos, sea necesario adaptar o fortalecer las leyes nacionales, lo cual
puede incluirse como una actividad del plan.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 3G R Á F I CO 2.
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS COMO PASO INICIAL EN EL DISEÑO DEL PLAN
Formulación de políticas Diseño de los programas Marco de resultados
en materia de
Prioridades
Resultado
Indicador
políticas
Objetivo 1:
intermedios
Resultados
Indicadores
Estrategias
principales
Programa 1.1 Programa 1.2 ... ...
Indicadores
Productos
Actividad Actividad .... .... ....
1.1.1 1.1.2
Fuente: Adaptado de AME e IIPE-UNESCO, 2015.
Además de los compromisos nacionales e internacionales, el plan debe abordar los principales
desafíos planteados por el ASE. Cuando se identifican las respuestas apropiadas a las
cuestiones y debilidades planteadas, así como los factores que las determinan, se pueden
definir las prioridades de políticas y las posibles estrategias y acciones para implementarlas.
Para esto se necesita establecer una cadena causal explícita o un marco lógico. El enfoque del
marco lógico incluye herramientas que pueden ser útiles para este proceso1. Analizaremos
específicamente los árboles de problemas y objetivos (que se describen más abajo) y la matriz
del marco lógico —o simplemente, “marco lógico”— (véase la sección 3).
1 El enfoque del marco lógico se creó a finales de la década de 1960 para la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional. La mayoría de los organismos de asistencia lo adoptaron
como práctica común en la década de 1990, cuando también comenzó a utilizarse para el diseño de
programas y planes más amplios en los países receptores. Se trata de un método para diseñar
proyectos (y darles seguimiento) de manera rigurosa. Implica un proceso sumamente estructurado
para analizar problemas, definir objetivos y luego seleccionar y organizar las actividades pertinentes
a fin de lograr los objetivos, siguiendo un estricto orden lógico. Al igual que el enfoque del marco
lógico, el enfoque de la teoría del cambio se utiliza cada vez más para la planificación, a fin de
presentar cadenas causales detalladas que lleven a los resultados y efectos deseados. A diferencia
del enfoque del marco lógico, que es más lineal, la teoría del cambio puede mostrar muchos caminos
distintos para lograr cambios y puede ser más flexible, no tiene un formato fijo e incluye procesos
cíclicos y circuitos de retroalimentación, entre otras cosas.
4 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativo2.2 Uso de los resultados de los ASE y del árbol de problemas
para pasar de los problemas a los objetivos
No es fácil determinar cuáles son las principales causas de las dificultades identificadas y pasar de
esas causas a los objetivos. No existe un enfoque estandarizado para ello, sino que se seguirá
aplicando el buen juicio, sobre la base de debates y la formación de consenso. Sin embargo, los
árboles de problemas y objetivos2 pueden ayudar en este proceso.
Los árboles de problemas ayudan a analizar los desafíos y problemas planteados durante el ASE.
Luego, se convierten en árboles de objetivos, que ayudan a elegir los futuros objetivos y estrategias.
En un análisis de árbol de problemas, las distintas cuestiones se consideran y ordenan según su
relación de causalidad y en torno a un problema central.
En el gráfico 3 se muestra un árbol de problemas basado en determinados desafíos del desarrollo
y la educación en la primera infancia que se detectaron en Sudán del Sur (recuadro 1). El árbol de
problemas permite priorizar claramente las diversas causas y ayuda a establecer la relación entre
el problema central (pocos niños con acceso a la educación preescolar) y las causas y los efectos
subyacentes.
G R Á F I CO 3.
ÁRBOL DE PROBLEMAS SIMPLIFICADO RELACIONADO CON EL POCO
ACCESO A LA EDUCACIÓN PREESCOLAR EN SUDÁN DEL SUR, 2015
No se alcanza una educación
primaria universal de calidad
debido a la falta de Efectos
preparación para la escuela
Pocos niños tienen acceso a la educación preescolar Problema central
Costos elevados Poca oferta de
Poca
de los programas programas de
demanda
de educación educación
de los padres
preescolar preescolar
Causas
Falta de provisión Falta de Falta de Falta de
Nivel de pobreza estableci-
del servicio de conocimiento docentes
elevado mientos
EPI pública de los padres capacitados
adecuados
Nota: Información basada en los principales desafíos de Sudán del Sur, 2015.
2 La construcción de un árbol de problemas es una técnica colaborativa que se utiliza para sistematizar
los debates grupales y lograr consenso. Por lo general, los miembros del grupo anotan en tarjetas
enunciados con problemas específicos, que luego se ordenan y se exhiben mostrando la relación de
causalidad. Tras varias rondas de anotaciones individuales, el resultado es una representación
gráfica de problemas interrelacionados distribuidos en orden jerárquico; los efectos se presentan
por encima del problema central y sus causas por debajo. El gráfico da una idea de cuáles son las
causas principales y los efectos del problema central según el grupo, y ayuda a comprender el
contexto, la relación entre los problemas y el posible impacto que podrían tener las medidas
específicas que se adopten.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 5R E C UA D RO 1.
EJEMPLO DE ANÁLISIS DE ÁRBOLES DE PROBLEMAS
Y OBJETIVOS PARA SUDÁN DEL SUR
Durante la preparación del Plan General del Sector Educativo 2017-22 en Sudán del Sur, el
grupo de trabajo técnico del plan examinó las conclusiones del ASE e identificó varios desafíos
clave con respecto a la ampliación del desarrollo y la educación en la primera infancia:
•• Cantidad insuficiente de establecimientos.
•• Conocimiento limitado sobre la importancia del desarrollo y la educación en la primera
infancia.
•• Pobreza.
•• Escasa coordinación entre el ministerio y los estados.
•• Actitudes culturales negativas con respecto a la educación de las niñas.
•• Coordinación y vínculos insuficientes entre el ministerio y los socios que trabajan en el
desarrollo y la educación en la primera infancia.
•• Fondos insuficientes, tanto los provenientes del Gobierno como los de los socios para el
desarrollo, para llevar adelante actividades de desarrollo y educación en la primera infancia.
•• Datos insuficientes sobre escuelas para el desarrollo y la educación en la primera infancia.
•• Ausencia de un programa académico para los docentes de escuelas destinadas al
desarrollo y la educación en la primera infancia.
•• Cantidad insuficiente de instituciones de capacitación para formar a docentes en
desarrollo y educación en la primera infancia.
•• Falta de capacitación de los docentes en desarrollo y educación en la primera infancia,
y ausencia de un sistema de calificación profesional.
•• Inseguridad en algunas zonas que impide o detiene la construcción; construir en zonas
remotas es más caro debido al mal estado de los caminos.
Fuente: Sudán del Sur, Ministerio de Educación e Instrucción General (2017).
En síntesis, el análisis del problema, que se desprende de las conclusiones del ASE, constituye
fundamentalmente una manera de organizar los desafíos y de estudiar las causas negativas
subyacentes de una determinada situación. Para ello, la pregunta que debe hacerse
es “¿por qué?”, lo que permite al grupo de trabajo organizar lógicamente desafíos seleccionados
que plantea el ASE para que se pueda ver la relación de causalidad. Por ejemplo, en el gráfico 3
se muestra que uno de los problemas o desafíos relacionados con la posibilidad de ampliar la
EPI en Sudán del Sur es que hay muy pocos establecimientos de EPI. La pregunta lógica es,
entonces, “¿por qué pasa eso?”. Dos motivos son la falta de establecimientos adecuados y la
falta de docentes capacitados (que en el ASE también se identificaron como problemas).
Una vez creado el árbol de problemas, el siguiente paso es convertirlo en un árbol de objetivos, para
lo que basta realizar una sencilla reformulación de palabras a través de la cual se obtienen metas,
objetivos, resultados y actividades conexas. Por lo tanto, en el gráfico se muestra una relación de
“medios” y “fines” respecto de posibles objetivos, y esa representación permite identificar programas
prioritarios que podrían incorporarse como parte del plan del sector (gráfico 4).
Puede considerarse que el árbol de objetivos es la versión positiva del árbol de problemas, ya que
convierte los problemas en objetivos. Mientras que la pregunta principal en el análisis del árbol de
6 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativoG R Á F I CO 4.
TRANSFORMACIÓN DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS EN UN ÁRBOL DE
OBJETIVOS, EJEMPLO DE SUDÁN DEL SUR
F
I
Mejor preparación para la escuela N Objetivo
E
S
Aumento del número de niños que acceden al nivel preescolar Objetivo estratégico
Mayor Ampliación de los
Menores costos
demanda programas del nivel Productos
del nivel preescolar M
de los padres preescolar
E
D
I
O
Implementación de Organización de Construcción de S
campañas de Capacitación de
EPI pública y gratuita establecimientos Actividades
sensibilización docentes
adecuados
Nota: Este árbol de objetivos deriva del árbol de problemas del gráfico 3.
problemas es “¿por qué?”, en el análisis del árbol de objetivos es “¿cómo?”. Por ejemplo, en el
árbol de objetivos del gráfico 4 se muestra que un objetivo es aumentar la demanda de los padres
de educación preescolar. Entonces, la pregunta que debe hacerse es “¿cómo lograremos ese
objetivo?”. En el ejemplo de Sudán del Sur, el grupo sugirió, entre otras actividades, una campaña
para dar a conocer específicamente los beneficios de la educación preescolar y alentar a los
padres a matricular a sus hijos. De acuerdo con el contexto, otras actividades podrían contribuir
a lograr este objetivo. Por lo tanto, el árbol de objetivos proporciona una estructura lógica que
puede utilizarse durante la fase de diseño de los programas (esto se analiza en la sección 3).
Es importante tener en cuenta que los resultados de los árboles de problemas y objetivos no
son datos empíricos, sino que reflejan la opinión colectiva de las personas que participaron en
su elaboración. Por lo tanto, la calidad de los productos depende directamente del perfil de
esas personas. Es importante seleccionar con cuidado a los miembros de los grupos de trabajo
técnico para garantizar la participación de especialistas que cuenten con los conocimientos
técnicos y la experiencia adecuados.
El ejemplo anterior de Sudán del Sur se concentra en un problema central: “pocos niños tienen acceso
a la educación preescolar”. Sin embargo, al realizar la planificación de todo el subsector, puede haber
más de un problema central, por ejemplo, la “calidad deficiente de la educación preescolar”, por lo
que habría que elaborar otro árbol de problemas y otro árbol de objetivos. Como se muestra en el
gráfico 5, los dos árboles de objetivos pueden estar vinculados por un mismo objetivo general.
En el caso de un PSE, esta misma lógica puede aplicarse en varios subsectores. Por ejemplo,
tanto el objetivo general del subsector preescolar como el de la educación básica pueden
contribuir a una meta de nivel superior del plan, como “lograr una educación básica de calidad
para todos”. Véase el gráfico 6, que ilustra de manera sencilla estas relaciones.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 7G R Á F I CO 5.
EJEMPLO DE ÁRBOLES DE OBJETIVOS COMBINADOS PARA EL
SUBSECTOR PREESCOLAR
Mejor preparación
para la escuela
Aumento del número de niños Mejor calidad de la
que acceden al nivel preescolar educación preescolar
Menores Ampliación de Implementación de
Mayor
costos los programas Mejoras en un nuevo programa
demanda de
del nivel de EPI/educación la enseñanza académico para el
los padres
preescolar preescolar nivel preescolar
Revisión de
Construcción Suministro de
Implementación Organización programas
de estableci- Capacitación Capacitación de materiales
de EPI pública de campañas de académicos
mientos de docentes supervisores de enseñanza y
y gratuita sensibilización del nivel
adecuados aprendizaje
preescolar
G R Á F I CO 6.
CONTRIBUCIÓN DE DOS PROGRAMAS PRIORITARIOS A UNA META
DE NIVEL SUPERIOR
Logro de una educación básica
de calidad para todos
Mejor preparación para Mayor acceso a educación
la escuela básica de calidad
8 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativo2.3 Selección de prioridades en materia de políticas
Es poco probable que con un solo plan se puedan abordar todos los problemas en una
determinada situación. Por lo tanto, la decisión con respecto a qué programas y estrategias se
adoptarán durante el período de implementación del plan debe basarse en consultas con las
partes interesadas, quienes examinarán diversas cuestiones, entre ellas, las analizadas
a continuación.
En esta etapa del proceso, los árboles de objetivos muestran un conjunto de prioridades en
materia de políticas: metas, objetivos y actividades para abordar los problemas centrales
identificados. Los grupos deben examinarlos, conversar sobre ellos y decidir la prioridad que les
asignarán para su implementación durante el período del PSE. Esto llevará a identificar
programas prioritarios (es decir, agrupar actividades clave).
Cuando un país formula las prioridades en materia de políticas para su PSE, debe tener en
cuenta los desafíos intrínsecos y las concesiones que resulten necesarias en función de las
aspiraciones sobre EPI y el modo en que eso puede adecuarse a la visión más amplia de la
educación como un todo. Por ejemplo, un país puede tener que decidir entre el deseo de
aumentar el acceso y, a la vez, mejorar la calidad; de dar prioridad a la ampliación y, al mismo
tiempo, hacer hincapié en la equidad, o de mantener el equilibrio entre la inversión en educación
preescolar y la de otros niveles educativos. Estos desafíos son especialmente marcados en los
subsectores preescolares recién creados y exigen debates y decisiones cuidadosos. En términos
generales, y en especial en el subsector preescolar, los países deben tomar decisiones difíciles:
• odalidades de prestación: Para llegar al objetivo del acceso universal a la educación
M
preescolar, es posible que algunos países elijan adoptar una estrategia de expansión
basada en el modelo de educación preescolar pública (por ejemplo, agregando clases de
iniciación en las escuelas primarias actuales) o combinar enfoques de programas y
alternativas (por ejemplo, prestación privada, preparación acelerada para la escuela) para
llegar a una mayor cantidad de niños y responder a la variedad de necesidades y contextos3.
• uestiones de equidad: Para lograr una rápida expansión, los países pueden decidir
C
proporcionar tres años o más de educación preescolar, que suele ser accesible solo a una
pequeña cantidad de familias y niños (a menudo de los sectores más privilegiados),
y luego intentar ampliar gradualmente los servicios para llegar a los niños más
marginados. Otra alternativa es elegir brindar un paquete mínimo de un año de educación
preescolar de calidad a todos los niños (incluidos los más marginados) y luego ampliar
gradualmente la cantidad de años de esa educación.
• ocentes: En todos los países hay una increíble demanda de maestros de preescolar,
D
acompañada de la necesidad de demostrar que están calificados y capacitados. Para hacer
frente a este desafío, los países pueden elegir entre contratar maestros altamente
calificados y gastar más en salarios, manteniendo una proporción de alumnos por docente
(PAD) razonable, o aumentar esa proporción, de modo que menos docentes trabajen con
más niños, lo cual puede afectar la calidad de las interacciones entre adultos y niños. Otra
opción a la que pueden recurrir es aplicar una estrategia temporal basada en contratar
3 Se debe tener en cuenta que, a menudo, a quienes están encargados de tomar decisiones a nivel
nacional les cuesta aceptar enfoques de base comunitaria. Probablemente ese enfoque sea más
eficaz en función de los costos, pero suele percibirse como deficiente, por lo que en muchos países
resulta difícil lograr el compromiso de estas autoridades.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 9a una mayor cantidad de docentes con calificaciones iniciales más bajas, pero elegidos
y respaldados cuidadosamente para poder proporcionar un ámbito de aprendizaje positivo
para los niños; esto estaría complementado con formación intensiva permanente de los
docentes, con una mejora gradual de la calificación y con medidas de control de la calidad.
De esta forma, la PAD sería inferior, los costos serían más aceptables y se podría llegar
a más niños a corto plazo.
• Calidad: Invertir en calidad es fundamental para garantizar que los niños obtengan
beneficios de la educación preescolar. Los países deben considerar sus prioridades a la
hora de establecer estándares claros de calidad y garantizar PAD razonables, y preparar
un sistema de garantía de la calidad sólido (con todo lo que eso implica en términos de
recursos humanos, financieros y físicos). Asimismo, deben establecerse objetivos para
reforzar el programa académico y los vínculos con las familias y las comunidades.
En el contexto educativo más amplio, una solución intermedia clave es dar prioridad a los objetivos
relacionados con la ampliación de la EPI más que a la del resto de los niveles educativos (por
ejemplo, universalización de los niveles superiores de la escuela secundaria o ampliación de la
educación y formación técnica y profesional). Por lo tanto, es importante formular políticas y
objetivos prioritarios sobre la base de criterios bien fundados y reflexiones profundas, y justificar y
explicar con claridad la elección de las políticas prioritarias o analizar otras estrategias creativas
que puedan ayudar a avanzar hacia el cumplimiento de los diversos objetivos.
Además, cuando se reflexione sobre las estrategias, será importante tener presente que quizás
sea necesario reformar drásticamente los sistemas actuales. Muchos planes del sector se
concentran, ante todo, en la ampliación del sistema actual y no en la necesidad de realizar reformas.
Algunos ejemplos pertinentes se refieren, por ejemplo, a la capacitación docente o a la supervisión
escolar. En los PSE se tiende a proponer el aumento de la cantidad de instituciones de capacitación
docente, el incremento de la proporción de docentes capacitados o la contratación de nuevos
supervisores. Sin embargo, según lo demuestra habitualmente el diagnóstico del sector, el desafío
no reside solo en las cifras, sino en la calidad e índole de la capacitación docente y de la supervisión
escolar. Por ello, los planes deberían incluir estrategias cuyo objetivo sea incorporar reformas, en
vez de solo aumentar la capacitación docente y la supervisión en el nivel preescolar, por ejemplo.
En definitiva, deben analizarse las diversas opciones como parte de un proceso de participación
amplio en el que intervengan las principales partes interesadas. En esta etapa inicial es
fundamental que los encargados de tomar decisiones y los grupos de trabajo técnico logren
llegar a un consenso con respecto a un conjunto de objetivos y programas prioritarios que sea lo
suficientemente sólido, realista y coherente4. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que un
proceso de verificación de la viabilidad como el que se describe en la sección 3.4 llevará a niveles
más altos de adaptación y perfeccionamiento durante el proceso de preparación del plan, en
especial, durante la fase de diseño de los programas (que se aborda en la sección 3) y cuando se
analicen las consecuencias más específicas de las estrategias de ampliación cualitativa del nivel
preescolar en términos de costos y financiamiento (que se trata en la sección 4).
4 De ser necesario, se puede consultar la información sobre mecanismos organizacionales en el
módulo 2, sección 2.4.
10 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativo3.
DISEÑO DE PROGRAMAS
PARA EL SUBSECTOR PREESCOLAR
U
na vez que se hayan acordado las metas, los objetivos y las estrategias del plan, deben
diseñarse los programas prioritarios específicos destinados al logro de los objetivos5.
En estos programas se indican detalladamente los objetivos que se busca alcanzar y los
productos esperados, las actividades clave que se realizarán y los indicadores y las fuentes de
información correspondientes6. Esta fase es la que suele llevar más tiempo, incluido el tiempo
necesario para informar y capacitar a los miembros del grupo de trabajo técnico en metodologías
de diseño de programas7.
3.1 Estructura de los programas del PSE
Los programas de un plan sectorial pueden estructurarse de tres maneras generales:
1. Por subsector.
2. Por punto de partida temático (por ejemplo, acceso, calidad y pertinencia, y gestión
eficiente). Cada punto de partida temático contiene componentes que suelen organizarse
por subsector (preescolar, educación básica, educación secundaria, entre otros).
3. Mediante un enfoque combinado en el que se priorice un subsector específico, como
educación preescolar o superior, y luego se aborden otros desafíos planteados en el
ASE a través de las áreas temáticas.
5 La sección 3 es una adaptación de IIPE-UNESCO (2010) y de IIPE-UNESCO (2015).
6 Según la plantilla de diseño elegida, también pueden incluirse los plazos y las unidades responsables de
cada actividad. Si no se incluyen aquí, se incorporarán en el plan de acción, que se analiza en el módulo 5.
7 Antes de iniciar esta fase, quizás sea necesario reorganizar los grupos de trabajo para adecuar su
cantidad y composición a la lista de áreas programáticas prioritarias seleccionadas, algunas de las
cuales corresponderán a niveles específicos, mientras que otras serán transversales y quizás sigan
líneas diferentes de las identificadas en el ASE.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 11Decidir cómo estructurar el PSE depende de los resultados del ASE —donde se identifican los
principales desafíos que enfrenta el sector, que luego se convierten en prioridades del PSE
(como vimos en la sección anterior)— y de las prioridades de cada país, que se establecen en
función de los contextos educativos, sociales y políticos. En el cuadro 1 se muestra de qué
manera tres países utilizaron estructuras distintas.
C UA D RO 1.
EJEMPLOS DE ESTRUCTURAS DEL PLAN
VIETNAM JORDANIA
TANZANÍA (TEMÁTICO)
(SUBSECTOR) (COMBINADO)
Programas de acción de Resultados por áreas/grupos Ámbitos prioritarios
la iniciativa Educación temáticos del Programa de Desarrollo 1. Desarrollo y educación
para Todos del Sector Educativo en la primera infancia
1. C
uidado y educación 1. Mejoramiento de capacidades y 2. Acceso y equidad
en la primera infancia valores (abordaje de la educación
3. Fortalecimiento del
preescolar en la sección de
2. Educación primaria sistema
educación básica)
3. Ciclo inferior de la 4. Calidad
2. Mejoramiento de la prestación y la
escuela secundaria
equidad (abordaje de la educación 5. Recursos humanos
4. Educación no formal preescolar en la sección de 6. Educación profesional
Plan Nacional de Acción educación básica)
de la Iniciativa Educación 3. Ámbito de enseñanza y aprendizaje Plan Estratégico para la
para Todos, 2003-15 Educación, 2018-22
conducente (abordaje de la
educación preescolar en la sección
de educación básica)
4. Microgestión, macrogestión y
gestión institucional (abordaje de la
educación preescolar en la sección
de educación básica)
Programa de Desarrollo del Sector
Educativo, 2008-17
12 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativoLo principal que debe tenerse en cuenta con respecto a la incorporación de la educación
preescolar en la planificación del sector educativo es que la estructura del plan determina la
forma en que se abordará el nivel preescolar. Si el plan se estructura por subsectores (o si, en
un enfoque combinado, se otorga prioridad a la educación preescolar), el subsector preescolar
se presentará completo, comenzando con un objetivo general (similar al ejemplo que se incluye
en la próxima sección). Si el plan se estructura en torno a áreas temáticas, en los programas
de cada una de esas áreas deberán incluirse los aspectos pertinentes del nivel preescolar.
La estructura y la terminología del diseño de los programas difieren según el plan, y no hay estructuras
y terminologías que sean, de por sí, “ideales”. Lo más importante es aplicar una lógica clara para
elaborar el programa y ser coherente en el uso de la terminología8. En esta sección se proporciona
una descripción general de los diversos pasos que pueden seguirse para diseñar programas.
3.2 Diseño de los programas y matriz del marco lógico
La matriz del marco lógico (también conocida como “marco lógico”) es otro instrumento del enfoque
del marco lógico. Se trata de un método sistemático y lógico de organizar las actividades para alcanzar
objetivos, resumir el programa o proyecto y sus metas, objetivos, resultados anticipados, actividades
y finalidades; suele utilizarse en el diseño de programas y proyectos9. El árbol de objetivos creado
durante la fase de formulación de políticas puede utilizarse como base para un marco lógico (véase
el gráfico 4). El marco lógico puede estar acompañado de planes de trabajo o cronogramas de
actividades más detallados, o puede utilizarse como punto de partida para elaborar planes de acción
plurianuales o planes de operación anuales (que se analizarán en el módulo 5).
La idea es comenzar a partir de los objetivos específicos y trabajar en sentido descendente
siguiendo la lógica de “medios” y “fines”, haciéndose dos preguntas:
1. Si logramos el objetivo específico del programa, ¿qué resultados se obtendrán?
2. ¿Qué actividades deben implementarse para que pueda lograrse cada uno de los
resultados específicos?
Para elaborar un marco lógico es necesario ir más allá de la formulación de estrategias; las
partes interesadas deben debatir e intercambiar ideas para proporcionar detalles suficientes
sobre los resultados esperados y las actividades específicas necesarias para implementar las
estrategias tendientes al logro de los objetivos específicos. Una vez que haya consenso sobre
el objetivo general (o estratégico) de los programas, el (los) objetivo(s) específico(s), los
resultados y las actividades, los encargados de la planificación deben definir con precisión las
metas por alcanzar, las fuentes de información con las que podrán verificar esas metas y los
supuestos en torno a la implementación de actividades.
8 La terminología utilizada para describir la jerarquía de los objetivos incluidos en el plan debe
decidirse al inicio del proceso de planificación. Por ejemplo, el “objetivo general” o “resultado a largo
plazo” también podría denominarse “meta”, “impacto” u otra cosa; el “objetivo estratégico”,
relacionado con el problema central, también podría denominarse “objetivo del programa”, “objetivo
específico”, “orientación de la política” o de otra manera; los “resultados” también podrían
denominarse “productos” o “resultados inmediatos”. Independientemente de la terminología que se
emplee, lo fundamental es utilizar los términos adoptados de manera sistemática durante todo el
proceso y entre los grupos de trabajo técnico para garantizar la coherencia.
9 Véase el anexo 1 para más detalles sobre la cadena de resultados que vincula insumos, actividades
y resultados de manera lógica, y que conforma el eje de los marcos lógicos.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 13C UA D RO 2.
ESTRUCTURA Y ELEMENTOS DEL MARCO LÓGICO
FUENTES DE
DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA INDICADORES Y METAS CONEXAS SUPUESTOS
VERIFICACIÓN
Un amplio impacto en términos Se calcula la medida en que se ha Fuentes de
de desarrollo, con el que el contribuido con la meta/el objetivo información y métodos
programa colabore a nivel general. utilizados para
nacional o sectorial (proporciona recopilarla y
OBJETIVO GENERAL
Por ejemplo:
el vínculo con el contexto de comunicarla (incluidas
políticas o del programa Indicadores indirectos: Tasa de las preguntas “quién”,
sectorial). repetición y de deserción de “cuándo” y “con qué
primer grado. frecuencia”).
Por ejemplo: Mejor preparación
para la escuela. Objetivos: Reducir las tasas de Por ejemplo:
repetición y de deserción de Resultados anuales
primer grado al 5 % (del 10 % del sistema de
y 20 %, respectivamente) información sobre
para 2025. la gestión de la
educación.
Resultado(s) de desarrollo al Ayuda a responder esta pregunta: Fuentes de Supuestos (factores fuera del
final del programa, en especial “¿cómo sabremos si se han información y métodos control de la gestión del
los beneficios previstos para el logrado los resultados?”. utilizados para programa) que pueden influir
OBJETIVO (O PROPÓSITO)
(los) grupo(s) seleccionado(s). recopilarla y en los resultados.
Debe incluir detalles apropiados
comunicarla (incluidas
Por ejemplo: Mayor acceso de cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo: Las comunidades
ESTRATÉGICO
las preguntas “quién”,
a educación preescolar de cuentan con recursos (humanos
Por ejemplo: “cuándo” y “con qué
calidad. y financieros) suficientes para
frecuencia”).
Indicador: Tasa bruta de administrar las clases de
matriculación (TBM) del Por ejemplo: educación preescolar; se
preescolar. Resultados anuales identifica una cantidad
del sistema de suficiente de docentes y de
Objetivo: Aumentar la TBM del
información sobre espacios de aprendizaje para
preescolar al 40 % para niños
la gestión de la establecer nuevas clases
y niñas para 2025.
educación. de educación preescolar.
Productos directos (bienes Ayuda a responder esta pregunta: Fuentes de Supuestos (factores fuera del
y servicios) del programa, que se “¿cómo sabremos si se han información y métodos control de la gestión del
encuentran mayormente bajo entregado los productos?”. utilizados para programa) que pueden influir en
control de la gestión del proyecto recopilarla y los resultados.
Debe incluir detalles apropiados de
(por ejemplo, del ministerio comunicarla (incluidas
cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo: Se identifica que
responsable de la EPI). las preguntas “quién”,
hay suficiente espacio para
RESULTADOS
Por ejemplo: “cuándo” y “con qué
Por ejemplo: Cantidad de construir nuevas aulas para
frecuencia”).
nuevas clases de nivel Indicador: Cantidad de clases de educación preescolar, así como
preescolar establecidas. educación preescolar (de nivel Por ejemplo: Sistema suficientes recursos financieros
público y gestionadas por la de información sobre y técnicos para ello; se
comunidad). la gestión de la proporcionan a los docentes
educación, informes incentivos suficientes para que
Objetivo: Aumento en la cantidad
de implementación se inscriban en actividades de
de clases de educación preescolar
sobre el aprendizaje capacitación.
(de nivel público y comunitarias)
docente.
en un 30 % (a 600) para 2025.
Tareas que deben llevarse En este recuadro se suele En este recuadro se Supuestos (factores fuera del
adelante para poder ofrecer proporcionar un resumen de los suele proporcionar control de la gestión del
los resultados previstos. recursos/medios. un resumen de los programa) que pueden influir
ACTIVIDADES
costos y del en la relación entre actividades
Por ejemplo: Por ejemplo: INSUMOS
presupuesto. y resultados.
necesarios para implementar las
1. Construir 200 nuevas aulas
actividades (como financiamiento, Por ejemplo: Por ejemplo: Tipo de cambio
para educación preescolar.
formadores de docentes, COSTOS. estable mientras dure el
2. Capacitar a 350 nuevos inspectores de construcción de proyecto.
maestros para educación escuelas).
preescolar.
14 | Curso virtual abierto y gratuito: Incorporar la educación en la primera infancia en la planificación del sector educativoEn el cuadro 2 se presenta un modelo de marco lógico ficticio con una breve explicación de cada
elemento que se incluirá. Si bien es un modelo estándar, hay muchas maneras de presentar
marcos lógicos, como puede verse en los ejemplos que se proporcionan en el recuadro 2.
La matriz del marco lógico suele leerse de abajo hacia arriba. La línea inferior (actividades)
explica cómo se lograrán los productos/actividades, los resultados/objetivos estratégicos y el
impacto/objetivo general. Las líneas superiores (productos, resultados directos e impacto)
indican por qué se implementan las actividades. En el ejemplo del cuadro 2, ocurre lo siguiente:
• a construcción de aulas para preescolar (actividad) y la capacitación de nuevos docentes
L
para ese nivel (actividad) conducen al establecimiento de nuevas clases de educación
preescolar (producto).
• a mayor cantidad de clases de preescolar (producto) ayuda a mejorar el acceso a la
L
educación de ese nivel (resultado directo).
• l mayor acceso a la educación preescolar (resultado directo) contribuye a mejorar la
E
preparación para la escuela (impacto).
RECUADRO 2.
EJEMPLOS DE MATRICES DE MARCO LÓGICO
Haga clic en los siguientes enlaces para ver ejemplos de marcos lógicos sobre el nivel
preescolar. Como verá, cada uno se presenta en distinto formato, con una terminología
ligeramente diferente, pero, en general, todos incluyen los elementos principales, como
objetivos, programa y actividades, e indicadores.
Camboya. Plan Estratégico para la Educación, 2014-18. Anexo 5, marco lógico del PSE,
pp. 81-82.
Georgia. Estrategia Consolidada de Educación y Plan de Acción para Georgia, 2007-11.
Matriz para el plan, pp. 32-34.
Lesotho. Plan del Sector Educativo, 2016-26. Matriz de prioridades: Cuidado y desarrollo
en la primera infancia, pp. 39-41.
Liberia. Plan del Sector Educativo de Liberia, 2010-12. Marco lógico de actividades
priorizadas en virtud de cada estrategia tendiente al logro de objetivos, pp. 47-51.
Nepal. Plan de Desarrollo del Sector Escolar, 2016/17-2022/23. Anexo 2, programa y marco
de resultados del Plan de Desarrollo del Sector Escolar, pp. 125-130.
Políticas, programas, cálculo de costos y financiamiento para la educación preescolar. Módulo 4 | 15También puede leer
