Novedades normativas en inmobiliario y construcción 2020 - EY
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Febrero 2020
Novedades normativas
Alerta informativa en inmobiliario y
construcción 2020
Inconstitucionalidad parcial del Real Decreto-Ley
7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia
de vivienda y alquiler
Ignacio Saenz de Santamaría
Socio de Inmobiliario EY
Introducción
El Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad presentado el pasado mes de abril por ciento dos (102)
diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados
contra el Real Decreto-Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en
materia de vivienda y alquiler (en adelante, “RDL”).
El recurso del Grupo Popular se dirigía: (i) en primer término, contra todo el
RDL, por no respetar el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente
necesidad recogido en el art. 86.1 de la Constitución Española (en adelante,
“CE”); (ii) contra algunas de sus disposiciones, por entender que no guardaban
la debida “conexión de sentido” con la situación de urgencia previamente
referida (en particular, los artículos segundo y tercero y las disposiciones
adicionales primera, segunda y tercera); y (iii) contra los artículos cuarto y
quinto, por vulnerar los límites materiales del mismo art. 86.1 CE al “afectar”
a un deber de los ciudadanos del Título I de la CE, como es el deber de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE.A continuación analizaremos los motivos alegados por el justificada la conexión con la extraordinaria y
Alto Tribunal, en su sentencia fechada el 28 de enero de urgente necesidad porque se trata de “paliar o
2020 para estimar o desestimar las referidas revertir las deficiencias en materia de accesibilidad
pretensiones de los Populares. que sufren diariamente las personas con
discapacidad y movilidad reducida” y que “esta
Respecto al primero de los motivos alegados, los
evolución normativa pone de manifiesto una
recurrentes alegaban que la “definición explícita y
preocupación constante y la existencia de un
razonada” de la situación de “extraordinaria y urgente
problema no resuelto, agravado por el progresivo
necesidad” contenida en la Exposición de Motivos del
envejecimiento de la población”;
RDL estaba basada en “afirmaciones sin verdadera base
estadística” y en “datos falsos, parciales o ► del artículo tercero (modificación del procedimiento
descontextualizados”, de modo que el RDL no responde de desahucio previsto en la Ley de Enjuiciamiento
a una situación de “urgencia real” sino de “urgencia Civil, en el que se añadía la suspensión obligatoria
política electoralista creada ad hoc” y, por tanto, del procedimiento por tiempo de uno a tres meses,
consideraban inconstitucional todo el RDL. El Tribunal según el arrendador sea persona física o jurídica),
Constitucional desestima este motivo al entender que tal los Populares alegaban que la reforma pretendida
situación de extraordinaria y urgente necesidad fue por dicho artículo “descansa en una motivación
“acreditada de manera suficiente en este proceso y que falsa”, ya que el Gobierno lo justificaba en la
reúne las características del art. 86.1 CE que legitiman a necesidad de “avanzar en el cumplimiento de
un Gobierno para revertirla o corregirla con urgencia” y nuestros compromisos con los acuerdos
que “desde la perspectiva netamente jurídica, alejada de internacionales sobre derecho sociales”, “olvidando
valoraciones de oportunidad o conveniencia, no es u omitiendo que esa adaptación ya se había llevado
posible apreciar una creación “artificial” o “ad hoc” por a cabo en la Ley 5/2018, de 11 de junio”. El
el Gobierno de la situación de urgencia, como denuncian Tribunal desestima también este motivo, alegando
los recurrentes, o, por decirlo en términos de nuestra que “las reformas introducidas en el régimen de
doctrina, un exceso en el margen de apreciación del desahucios por falta de pago de arrendamientos (…)
Gobierno o un uso arbitrario de la potestad del art. 86.1 guardan la debida relación de congruencia con la
CE”. situación de extraordinaria y urgente necesidad
previamente descrita (situación económica apurada,
En el segundo motivo del recurso, los diputados ceñían
desprotección de arrendatarios y reducción de los
su impugnación a preceptos concretos, al considerar
desahucios)” y que no es misión del Tribunal
que no concurría la necesaria “conexión de sentido”
“comprobar la suficiencia del régimen anterior”;
entre la situación de necesidad definida y las medidas
que se adoptaban en estos preceptos del RDL para ► la disposición adicional primera hacía referencia a
corregir tal situación. En concreto: las “medidas para promover la oferta de vivienda en
alquiler”, y en ella se contemplaba: (i) la
► del artículo segundo impugnaban los apartados Uno
movilización de suelo público para la promoción de
y Dos, referidos a la reforma del régimen de obras
vivienda en alquiler social o asequible; (ii) la cesión
de mejora de la accesibilidad y la modificación del
de derecho de superficie en suelo público para que
fondo de reserva que afecta a su cuantía (que pasa
promotores privados construyesen viviendas en
del 5% al 10%) y a los objetivos que con él se
alquiler; (iii) la reorientación del Plan Estatal de
pueden atender (que pasa a incluir también ese tipo
Vivienda para que todos los nuevos pisos con
de obras, y no solo las de conservación,
protección pública se destinasen a arrendamiento;
mantenimiento y rehabilitación, como antes del
y (iv) los acuerdos entre administraciones para
RDL). Tras efectuar un exhaustivo análisis de la
agilizar licencias urbanísticas. Esta disposición
evolución normativa de la Ley sobre Propiedad
incluía además el procedimiento por el que el
Horizontal en materia de accesibilidad, el Alto
Ministerio de Fomento debía ir informando
Tribunal llega a la conclusión de que también está
periódicamente al Ministerio de Economía de cómo
Novedades normativas en inmobiliario y construcción 2020 | Febrero 2020 Pág. 2 de 5avanzaban estos planes. La sentencia estima las una prórroga, hasta un máximo de diez años, a los
pretensiones del Grupo Popular, explicando que “el convenios de obras públicas, una medida que se
Gobierno no ha justificado la necesidad de acudir a consideraba necesaria para agilizar la construcción
un Real Decreto-Ley para la adopción de unas de algunas infraestructuras que sufren demoras. A
medidas para cuya puesta en práctica, en principio, juicio de los recurrentes, “se desconoce en qué
no se aprecia la exigencia de contar con la medida esta clase de convenios puede bajar el
habilitación de una norma con rango de ley” y que precio del alquiler” porque su justificación “no es
“si de lo que se trata es de utilizar un Real Decreto- intuitiva” y además el Gobierno “no proporciona
Ley para ordenar una materia que antes era ninguna motivación al respecto”. El Alto Tribunal
regulada por normas reglamentarias, la justificación declara la inconstitucionalidad de este precepto al
del empleo de ese producto normativo impone al entender que su justificación “no es directamente
Gobierno la necesidad de razonar por qué esa perceptible ni, desde luego, instantánea o
regulación requería precisamente la elevación de inmediata, de modo que no se justifica el
ese rango”. La anulación de esta disposición podría desplazamiento de la potestad legislativa de las
poner en peligro los planes del Gobierno de ampliar Cortes Generales (art. 66.2 CE), al no guardar la
al parque público de vivienda, si bien fuentes del necesaria relación de conexión de sentido con la
Ministerio insisten en que la disposición se refiere a situación de extraordinaria y urgente necesidad”.
líneas de actuación futuras y que, en todo caso, el Por otro lado, la disposición adicional tercera no se
plan del ministro José Luis Ábalos de ceder suelo refiere a la vivienda, por lo que cabría cuestionar su
público a promotoras privadas para construir y inclusión en un primer momento en el RDL.
explotar durante 50 años 20.000 viviendas en
Como hemos señalado anteriormente, el último de los
alquiler a precios asequibles continuará
motivos esgrimidos por el Grupo Popular era la
implementándose en su totalidad, ya que, según
vulneración de los límites materiales del decreto-ley por
fuentes de dicho Ministerio, “lo único que ha
“afectar” (art.86.1 CE) al deber de contribuir al
tumbado la sentencia es el carácter de urgencia de
sostenimiento de los gastos públicos del Título I de la CE
las medidas relacionadas con la movilización de
(art.31.1 CE). El recurso se ciñe en este punto al
suelo público para la construcción de vivienda
artículo cuarto, apartados Uno y Tres, y artículo quinto
pública en alquiler asequible”;
del RDL. Las modificaciones efectuadas en virtud de
► de la disposición adicional segunda (creación de un estos artículos del RDL suponen: (i) en primer lugar,
sistema estatal de índices de referencia del precio exceptuar de la obligación de los entes públicos
del alquiler de vivienda), los Populares indicaban repercutir a los arrendatarios la cuota del Impuesto
que la norma no tiene “aplicación inmediata”, ya sobre Bienes Inmuebles (en adelante, “IBI”) cuando sean
que dicho índice debía elaborarse en el plazo de arrendadores de una vivienda en régimen de renta
ocho (8) meses. La sentencia razona que no puede limitada; (ii) en segundo lugar, habilitar a los entes
descartarse que se trate de criterios orientadores locales a establecer una bonificación del 95% del mismo
que puedan contribuir a ordenar el mercado de la impuesto para bienes inmuebles destinados a alquiler
vivienda, por lo que, desde ese punto de vista, está con renta limitada; y (iii) en tercer lugar, declarar
justificada la conexión con la extraordinaria y exentos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
urgente necesidad; y Actos Jurídicos Documentados (en adelante,
“ITPAJD”), en sus tres modalidades, a los
► bajo el título “convenios en materia de
arrendamientos de vivienda. Los Populares alegaban
infraestructuras”, la disposición adicional tercera
que estas modificaciones afectan a “elementos
contenía una modificación de la Ley 40/2015, de 1
esenciales” de dos impuestos que ocupan una posición
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
central en el sistema tributario, de modo que están
relativa a los convenios para construir
vedadas a la figura del decreto-ley. En cambio, el Alto
infraestructuras de transporte. El Gobierno
Tribunal avala la constitucionalidad de estos preceptos al
aprovechó el decreto de alquileres para introducir
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Pág. 3 de 5señalar que las modificaciones efectuadas en el IBI y en sino por ofrecer más viviendas públicas de alquiler y el ITPAJD por los preceptos impugnados “no son de aumentar la oferta de pisos en arrendamiento. alcance general, ni alteran sustancialmente la posición de los contribuyentes frente a esos impuestos ni en el conjunto del sistema tributario, sino que se limitan a introducir correcciones parciales en la forma de tributar operaciones singulares de entre las muchas que quedan sujetas a los impuestos afectados, que son concretamente aquéllas que se quieren proteger por el Real Decreto-Ley: el alquiler de viviendas. Y en el caso del IBI, además, no todas ellas, sino las de renta limitada”. De este modo, el fallo del Tribunal Constitucional ha avalado la mayor parte del cuerpo legal del RDL, por lo que el grueso de los cambios introducidos por el Gobierno en virtud de esa norma (que incluyeron, entre otros, la prolongación de la duración mínima de los arrendamientos de tres (3) a cinco (5) años -siete (7) si el arrendador es persona jurídica-, la limitación de los avales que puede pedir el arrendador al arrendatario o la fijación de un índice estatal de referencia del precio del alquiler de viviendas) seguirán en vigor. En cuanto a esta última medida, habrá que ver cómo se implementa en la práctica ya que, aunque el RDL establece que el objetivo de dicho índice es “garantizar la transparencia y el conocimiento de la evolución del mercado del alquiler de viviendas, así como para aplicar políticas públicas que incrementen la oferta de vivienda asequible y para facilitar la aplicación de medidas de política fiscal”, no queda claro si el fin perseguido por el Gobierno con la publicación de estos índices (el RDL también prevé la posibilidad de creación de índices de referencia autonómicos) es el de establecer un control de los precios de los arrendamientos en determinadas “zonas calientes”, o el de diseñar políticas y programas públicos enfocados a aplicar beneficios fiscales. Habrá que ver, en definitiva, si el Gobierno opta por seguir las políticas de limitación de precios de alquiler de viviendas que otras ciudades, como París o Berlín, han implementado últimamente, o si simplemente utiliza los datos obtenidos en los índices para tratar de corregir (mediante incentivos fiscales y políticas públicas determinadas), el incremento en los precios. En todo caso, lo que parece claro es que la solución al problema del encarecimiento de los precios de alquiler de la vivienda no pasa por limitar el precio de los alquileres, Novedades normativas en inmobiliario y construcción 2020 | Febrero 2020 Pág. 4 de 5
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