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Dossier
Catalunya Social
Propostes des
del Tercer Sector
núm. 35
mayo de 2014
Nueva pobreza y
renta mínima de
inserciónDossier
Catalunya Social
Propostes des
del Tercer Sector
Nueva pobreza y renta mínima de inserción
Ernest Gutiérrez
Mayo de 2014
Índice de contenidos
■■ 1. Introducción 3
■■ 2. Privación económica y garantía de rentas 6
El rediseño de la protección social y la garantía de rentas
en Europa: de la asistencia a la activación 6
El mecanismo asistencial de garantía de rentas en el Estado español
y el papel de las rentas mínimas 12
Las Rentas Mínimas autonómicas hoy: una aproximación descriptiva y comparada 17
■■ 3. La Renta Mínima de Inserción. Nacimiento, heterogeneidad y crisis 24
El Programa Interdepartamental de la Renta Mínima de Inserción 24
La evolución de la población beneficiaria: crecimiento, heterogeneidad y crisis 26
■■ 4. Nueva Pobreza, Precarización y Desprotección social. Crisis y reforma 2011 34
■■ 5. Algunos elementos clave para el debate y necesidad de respuesta 41
El papel de las rentas mínimas en el sistema de garantía de rentas y la nueva pobreza 43
Una redefinición contextualitzada de la Activación y a la vez, sociocomunitaria. 47
Redimensionamiento de recursos y gastos de acuerdo con los objectivos 49
■■ 6. Referencias bibliograficas 53
■■ 7. ¿Qué se puede hacer desde el voluntariado? 54
Dossier de capacitación del voluntariado para el análisis y el debate
sobre políticas sociales.
2Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
1. Introducción
La puesta en marcha de la Renta Mínima de Inserción (RMI) a princi-
pios de los años noventa del siglo pasado aconteció un hito en el auto-
gobierno catalán y el desarrollo de políticas asistenciales de bienestar
que la Constitución española de 1978 reconocía al restituido gobierno
de la Generalitat.
En Cataluña, como en otros sociedades europeas de nuestro entorno,
se desarrolló un dispositivo para dar cobertura a los hogares y colectivos
excluidos del mecanismo de inclusión social por excelencia de la mayoría
de sociedades capitalistas avanzadas: la participación en el mercado de tra-
bajo –directamente a través de los salarios, o a través del derecho a perci-
bir prestaciones generadas por el tiempo trabajado (contributivas)–. Cómo
buena parte de estos programas de garantía de rentas, el origen de la RMI
se focalizó en la atención a colectivos específicos. Colectivos en situación
de pobreza y marginación social en el argot de la época (minorías étnicas,
extrema pobreza, “indigencia”, drogodependencias, etc) y con graves dificul-
tades para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia a través de los
mecanismos “normalizados” de provisión de “seguridad social” –el Mercado
de Trabajo, la familia o la protección social del Estado–.
En España, el incipiente Estado de Bienestar y la continua desin-
dustrialización desde el años setenta, evidenciaron bien pronto las
carencias del sistema de protección basado en el mecanismo contri-
butivo y las consecuencias sociales de los cambios estructurales de
los años ochenta. En paralelo al (asimétrico) desarrollo asistencial y
de rentas mínimas en el ámbito autonómico, el Estado fue desarro-
llando prestaciones asistenciales a medida que afloraban situaciones
de privación y desprotección social que los mecanismos basados en la
generación de derechos a través de la participación en el mercado de
3■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
trabajo no eran capaces de satisfacer: subsidios asistenciales por des-
ocupación, prestaciones no contributivas por invalidez o jubilación, la
Lismi, el FAS, o la Renta Activa de Inserción.
Este entramado superpuesto de prestaciones asistenciales desarro-
llado a lo largo de los años no se ha traducido, globalmente pero, en
una cobertura más eficaz a situaciones de privación crecientes y cada
vez más heterogéneas. Por un lado, las tasas de pobreza se mantuvie-
ron también elevadas en época de “bonanza”; y de la otra, se ha ido
tejiendo un sistema de garantía de rentas muy fragmentado, complejo
y ininteligible para la mayoría de la población, con fuerte interdepen-
dencia y tensión administrativa entre prestaciones –algunas individua-
les y otros familiares– que a la vez tienden al repliegue en épocas de
crisis y aumento de la demanda.
No obstante, en el caso catalán, hasta la última reforma de la RMI en
verano del 2011 esta prestación había tendido a una concepción más laxa
y flexible de sus requisitos de acceso para hacer frente –aunque fuera de
forma limitada– a los cambios sociales y nuevos perfiles de población en
riesgo de exclusión. En el avistamiento de la crisis y los años siguientes, la
RMI actuó de facto como última red de seguridad del sistema: por un lado,
acogiendo nueva pobreza generada por la precarización y la exclusión labo-
ral; de la otra, avanzando en la adaptación a la diversidad de situaciones y
momentos de privación económica de los hogares, modulando la presta-
ción como complemento de ingresos insuficientes (hasta el umbral de pres-
tación) y como sostenimiento de rentas (cuantía íntegro).
Pero si el periodo previo a la crisis ya evidenciaba cambios en los
perfiles de población en riesgo de exclusión –algo que también se obser-
vaba en otros servicios sociales–, a partir del 2009 se produjo la previ-
sible implosión: la llegada de grandes contingentes de población con
carencia de ingresos por su expulsión del mercado de trabajo y la des-
protección social por desocupación –muy vinculada a la precariedad
laboral y su impacto negativo sobre el tipo, la cuantía y el tiempo con
derecho a prestaciones por desocupación. El cambio de normativa de la
RMI en pleno verano del 2011 y su regreso a los orígenes puso fin, entre
otros, a la amortiguación del sistema ante la crisis y dejó en el vacío a
buena parte de los nuevos perfiles de riesgo. El cambio de rumbo sig-
nificó la inhibición ante la nueva pobreza provocada por la quiebra de
los dos pilares básicos de inclusión social en que se habían fundamen-
tado las sociedades europeas de bienestar: por un lado, la participación
en el Mercado de Trabajo como garantía de ingresos y provisión (con-
tributiva) de derechos de protección social; y de la otra, el retroceso del
Estado de Bienestar como garante de derechos sociales, redistribución
4Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
de la riqueza y provisión de seguridad ante eventualidades y situaciones
de necesidad por la quiebra otros pilares básicos de inclusión social.
Los programas de rentas mínimas nacieron en Europa y en
Cataluña para garantizar unos ingresos básicos de subsistencia a aque-
llos hogares y grupos sociales –a menudo en situaciones muy cronifica-
das– excluidos de un mercado de trabajo que ya no se presumía capaz
de la plena ocupación, así como de unos mecanismos de protección
social del Estado de Bienestar que se pensaron sólidos para responder a
las eventualidades de la población “normalizada”. Con la vista puesta en
una atención focalizada y una intervención dual (atención social y acti-
vación laboral), estos programas se concibieron mayoritariamente bajo
el prisma de una inclusión social entente como el éxito de una inser-
ción laboral. Un objetivo dual que, a su vez, los ha sometido a una gran
presión pública sobre su rendimiento, utilidad y capacidad de éxito (de
inserción laboral). Desde sus inicios, la misma lógica de activación que
mayoritariamente los vio nacer ha cuestionado su acción asistencial,
poniendo en entredicho, no pocas veces, su papel en la cronificación de
la pobreza y en el desestímulo al trabajo y la autonomía de los indivi-
duos para garantizar su subsistencia.
El dilema al que se enfrenta la RMI en el actual contexto pero, ya no es
la trampa de la pobreza. Sino hasta qué punto estos programas son capa-
ces de dar respuesta a la pobreza, la vieja y la nueva. Los cambios socia-
les de los últimos 30 años han venido dibujando un escenario de nuevos
riesgos de exclusión conjugado al *revifament de viejas desigualdades
sociales. Un escenario que en época de crisis se ha manifestado con cru-
deza, y que ha sobrepasado un debate idealista sobre los instrumentos de
lucha contra la pobreza, para convertirse en una realidad tangible, urgente
y estructurando de necesidad social a la que dar respuesta. Un escena-
rio que no es coyuntural y pasajero: en época de “bonanza” a las cuentas
públicas, las tasas de pobreza y el fenómeno del woorking poor ya manifes-
taban una realidad de rendijas crecientes; ahora, más visible.
La participación en el Mercado de Trabajo ha seguido siendo condi-
ción necesaria –o mejor dicho, deseable–, pero insuficiente para garanti-
zar la inclusión social. Con la naturaleza de la crisis, y en cualquier hori-
zonte a medio plazo, nada permite pensar en la inminencia de un modelo
socioeconómico y productivo fundado en la inclusión social que garantice
por sí mismo unos ingresos suficientes para sobrevivir a buena parte de
la población. Los retos de la RMI y los sistemas de garantía de rentas ya
no responden a un debate sobre la inserción laboral a los márgenes, sino
sobre la exclusión social en los centros. Y en consecuencia: el Qué, Quién,
Cómo de la respuesta a las necesidades sociales básicas. Si la RMI se
5■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
inhibe de la nueva pobreza (el Qué), ¿qué mecanismos (y actores) respon-
den (Quién), y a través de qué medios, prestaciones y dispositivos (Cómo)?
Los cambios sociales y estructurales que se divisaban por lo pronto han
dejado de formar parte de un debate normativo en abstracto para conver-
tirse en una necesidad real y social de respuesta improrrogable.
2. Privación económica y garantía de rentas
El rediseño de la protección social y la garantía de rentas en Europa:
de la asistencia a la activación
Antes de la crisis económica de los años 70 del siglo pasado, empezaron a
aparecer los primeros sistemas de garantía de rentas mínimas en algunos
Estados del Bienestar. Gran Bretaña, Alemania (RFA), Holanda, Irlanda o
Bélgica fueran de los primeros países al establecer programas asistencia-
les dirigidos en la cobertura de necesidades básicas de personas o colec-
tivos sin ninguna otra malla de protección. Más allá de la expansión de
derechos sociales y la consolidación del Estado de Bienestar en algunas
sociedades europeas, el último cuarto de siglo manifestó los primeros sín-
tomas de un proceso de cambios sociales y estructurales que dejarían a su
paso nuevas capas de población al margen del progreso y el bienestar de
las sociedades capitalistas avanzadas. Fenómenos como el aumento del
paro de larga duración, o el incremento de personas sin hogar –también
en Estados con una fuerte tradición redistributiva–, alertaban en todo la
necesidad de dar respuestas a unas situaciones de privación material que
estas sociedades todavía sólo divisaban.
En poco tiempo, estos programas de última garantía se extendieron
a la mayoría de países europeos, desarrollándose inicialmente cada uno
según la tradición del modelo social de bienestar predominante a cada
país. A mediados de los noventa, un estudio acogido por la OCDE daba
constancia de siete modelos diferentes de garantía de rentas mínimas en
Europa que respondían, eso sí, al patrón común de ensayar alternativas
complementarias de protección ante las carencias de cobertura de algu-
nos sistemas respeto los nuevos fenómenos (Arriba y Eransus, 2007). Así,
en la Europa continental se focalizaba en colectivos excluidos del mercado
de trabajo y de los mecanismos de protección contributivos. En los países
escandinavos, el foco de intervención continuaba centrándose en la correc-
ción de las desigualdades sociales. En los países del sur, los programas de
rentas mínimas se insertaban entre los vacíos de los (incipientes) sistemas
asistenciales. Y finalmente, en los países anglosajones, estos sistemas se
6Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
refundaban bajo el paradigma de un renacimiento neoliberal de matriz
conservadora que, bajo el amparo del thatcherisme, ponía la dependencia
asistencial en su punto de mira y desplazaba hacia las aptitudes y caracte-
rísticas individuales de los usuarios el objeto de su intervención.
La expansión generalizada de estos dispositivos de garantía de rentas
llegó a finales de siglo –entre mediados de los 80 y finales de los 90–, fuerte-
mente impregnada por el debate sobre los déficits del Estado del Bienestar
a la hora de incentivar la participación en el mecanismo de inclusión social
por excelencia de las sociedades industrializadas: el mercado de trabajo. A
caballo entre la pulsión neoliberal que se vivía en los países anglosajones de
la época y la tradición contributiva fuertemente arraigada en los países del
Europa continental, la mayoría de nuevos programas de rentas mínimas
se desarrollaron ya desde un cambio de prisma en las estrategias de lucha
contra la pobreza. A pesar de notables diferencias en su génesis e imple-
mentación, la estrategia dominante se focalizó en torno al concepto de
activación sociolaboral de las personas beneficiarias. Con diferentes grados
de condicionantes para la percepción de un subsidio según el caso (contra-
prestaciones), pero con un patrón común de fijar el objetivo en la inserción
laboral de los individuos como mecanismo primordial de inclusión social.
Tabla 1. Estrategias de activación destinadas a personas percepto-
ras de programas de ingresos mínimos
Activación - Workfare Activación - Welfare
Recorcar el gasto social. Favorecer el acceso al mercado de los
Motivación
Acabar con la dependencia de colectius que se encuentran al mar-
política
las prestaciones asistenciales. gen. Mejorar su participación social.
La estrategia de activación está
Alcance Destinadas únicamente a orientada al conjunto de la población
de las personas en la asistencia. activa o a grandes grupos prioritarios
Políticas de Personas trabajadoras pobres (personas jovenes, desocupada, de
Activación (woorking poor). larga duración) y los colectivos desfa-
vorecidos también se benfician.
Es preciso incentivar el acceso Orientadas a la mejora de las capa-
a la ocupación y disuadir de la cidades de los que se encuentran al
vida en la asistencia. margen.
El acceso a la ocupación
No todo el mundo es ocupable.
depende el individuo.
Tipos de Favorecer volver rápidamente Orientada a mejorar el capital
estrategia a la ocupación: humano:
- Fórmulas de impuesto - Oportunidades de ocupación
negativo pública
- Agencias de colocación y - Recursos formativos
orientación - Dispositivos de orientación
Fuente: Arriba i Pérez Eransus (2007)
7■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
Entre finales de la década de los ochenta y mediados de los noventa,
países como Francia, Luxemburgo, Portugal, Italia, el País Vasco o
Cataluña, desarrollaron ya sus rentas mínimas desde un enfoque cen-
trado en este objetivo dual: la garantía de ingresos y la inserción laboral.
Los modus de articulación de este vínculo entre asistencia y mercado de
laboral –a través de diferentes grados de condicionalidad y participación
de las personas usuarias (contraprestaciones)– acontecerían, a su vez,
la piedra angular sobre la que pivotaria buena parte del debate sobre la
implementación de rentas mínimas y el desarrollo de diferentes mode-
los. Ahora, bajo un nuevo paradigma, la activación.
En la expansión de mecanismos asistenciales de garantía de rentas,
el ámbito internacional y las Instituciones europeas jugaron un papel
impulsor clave en el desarrollo de esta estrategia dual. Si primero fue-
ran instituciones como la OIT en 1985, el Consejo de Europa en 1987, o
el Parlamento europeo en 1988, las que recomendaron instaurar dispo-
sitivos de garantía de ingresos mínimos a la ciudadanía, la Comisión
europea se añadió poco después apostando para el desarrollo de estra-
tegias de activación laboral en los sistemas de protección social. Ya en el
Libro Verde sobre Política social europea del 1993 y en sucesivas comu-
nicaciones de la Comisión, se recogieron las líneas maestras de una
apuesta que después apuntalaría el propio Consejo de la Unión Europea.
El informe conjunto sobre Integración Social del 2001 definió con clari-
dad esta estrategia de activación como el paso de una ayuda financiera
pasiva a una de activa que transitoriamente hiciera de trampolín para
la inserción laboral de los beneficiarios y permitiera reducir la depen-
dencia de la asistencia social de larga duración. Esta nueva orientación
de la política asistencial no se limitó en los programas emprendidos los
últimos años, sinó que también penetró en países con modelos de bien-
estar de fuerte carácter redistributivo y amplio reconocimiento de los
derechos de ciudadanía. En mayor o menor grado, se reforzó la obligato-
riedad y el compromiso de actividad a través de un conjunto de disposi-
tivos orientados a la inserción laboral, de la participación en los cuales
dependería (según el caso) el cobro de la prestación.
A pesar de la hegemonía de las estrategias de activación en el diseño
de los sistemas de garantía de rentas, las diferencias en concepción, dere-
cho de acceso, cobertura, suficiencia e intensidad protectora, así como
el grado de condicionalidad y vínculo asistencial-laboral, han dado pie a
una gran diversidad de casos y modelos. En países como Suecia, Noruega,
Finlandia o el País Vasco, las coberturas son mayores y los requisitos de
acceso más flexibles; Alemania, Francia, Holanda, Austria, Portugal y
8Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
muy especialmente, Bélgica o la reformada RMI catalana, contemplan
un acceso más rígido y restrictivo (Arriba, 2007). Lo mismo sucede con el
derecho y la forma de acceso. Hay países donde la prestación es de dere-
cho subjetivo (por ejemplo, Alemania), mientras otros la condicionan a
la disponibilidad presupuestaria y la discrecionalidad de los Servicios
Sociales para valorar la necesidad del caso (Casado, 2010).
Común al conjunto de este tipo de programas pero, es la presión
política y de la opinión pública a la que han sido tradicionalmente
sometidos. Este objetivo dual en la lucha contra la pobreza –garanti-
zar unos ingresos a la población en riesgo y a la vez conseguir su éxito
de inserción laboral– ha sido objeto de un continuo e intenso debate.
Desde corrientes universalistas herederas de la tradición redistribu-
tiva y los modelos asistenciales incondicionados, se ha criticado su
carácter contraprestacionario, la carencia de cobertura, la insuficien-
cia de los importes o la estigmatización de los colectivos beneficiarios,
entre otros. Desde tradiciones liberales o calvinistes –focalizadas en
el individuo y apoyadas en la ética protestante del trabajo– el punto
de mira se ha centrado en la eficacia para evitar la dependencia de los
individuos de la protección asistencial y la reproducción de la pobreza
(a través de un Estado paternalista). En este último caso, han tenido
un especial impacto institucional, por un lado, las críticas al desincen-
tivo laboral de la prestación sobre los activos poco calificados; y de la
otra, los déficits de eficiencia en la asignación de recursos públicos y
la presión por una fuerte selectividad en el acceso que distinga entre
“inseribles” y “no inseribles” –que permita focalizar en los primeros para
favorecer el éxito (inserción), la optimización de los recursos y el rendi-
miento del gasto social (inversión)–.
Este doble objetivo normativo de los programas de rentas mínimas
–quizás loable en ideal o abstracto– ha comportado pero, que a la prác-
tica se situaran ante un dilema que es externo o exógeno a la presta-
ción misma y que impacta directamente en sus evaluaciones. Pues la
pobreza, como tal, es la consecuencia de fenómenos y causas estruc-
turales, la resolución de las cuales escapa en buena parte a las posibili-
dades de acción de una prestación por sí misma. Lo mismo sucede con
la evolución del mercado de trabajo: el modelo productivo que se desa-
rrolla, el tipo y cantidad de mano de obra absorbible, las condiciones
laborales y salariales, o el efecto de los ciclos económicos, no sólo son
dinámicos sino que globalmente –más allá de casuísticas– escapan al
mérito individual de las personas usuarias o a las habilidades del per-
sonal de intervención social.
9■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
Al fin y al cabo, los programas de rentas mínimas nacen a raíz de los
déficits de cobertura frente la pobreza de los mecanismos normalizados
de protección social. Esta tensión es más visible en las sociedades donde
prima el mecanismo contributivo, donde el ideal de inclusión social a
través de la participación laboral es la piedra angular que sostiene y
desarrolla estos Estados de Bienestar. El horizonte de la inserción labo-
ral acontece finalidad, pero a la vez un instrumento y es, por lo tanto,
el objetivo último al que se proyecta y responde el sistema de protec-
ción social –ya sea para su financiación o acogida–. La realidad social
de los últimos treinta años en la Europa occidental pero, ha cambiado
de tal forma que la participación laboral ha dejado de ser garantía de
inclusión y de unos ingresos mínimos, ha emergido nueva pobreza que ya
no responde a trayectorias de marginación social clásicas, y el modelo
socioeconómico no busca la plena ocupación de una sociedad industrial
que proveía certezas e itinerarios claros. La promesa de una trayectoria
laboral de acuerdo con el mérito individual en el sí de un mercado de tra-
bajo altamente precarizado, dualizado y que no prima la estabilidad, no
ha sido existoso. Ya no es la inseribilidad per se el que asegura una rein-
serción laboral duradera y sostenible, sinó que la discontinuidad laboral
ha acontecido un fenómeno característico. En los últimos años, es signi-
ficativo que programas basados en las contraprestaciones de activación
laboral hayan tendido a flexibilizar su diseño con incentivos laborales y
estrategias de capital humano a medio plazo para incrementar la for-
mación futura de los beneficiarios. O el caso contrario, hayan optado
por un repliegue institucional con mayor restricciones de cobertura para
blindarse ante el crecimiento de la demanda y la llegada de segmentos
de población empobrecida –que ya no responde al perfil de colectivos de
épocas anteriores ni los dispositivos y medidas de inserción pensados
por aquellos se han adaptado a los nuevos perfiles–. En los dos casos la
evidencia es la asunción que las grandes causas de la pobreza no están
dentro de la acción del programa, sino fuera. Flexibilizando o replegán-
dose ante la nueva pobreza, señala hasta qué punto el Mercado de tra-
bajo y el modelo socioeconómico limitan exógenamente esta inserción.
Francia, con una tradición continental contributiva muy consoli-
dada y un programa de rentas mínimas influyente en Cataluña, quizás
es un caso paradigmático. Creada en 1988, la RMI francesa se sotme-
tió a un fuerte debate a finales de siglo sobre el desdoblamiento de
dispositivos de la prestación –hoy latente nuestra casa– para mejo-
rar la inseribilidad y activación laboral de los segmentos de usuarios.
En 2003, el nuevo ejecutivo de Raffarin lideró la creación de un nuevo
dispositivo, la Renta Mínima de Actividad (RMA), con el objetivo de
10Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
incrementar las contrapartidas y obligaciones de los perceptores de
la RMI de más de seis meses de antigüedad para combatir su acomo-
dación. Este nuevo dispositivo de la RMA consistía en un contrato a
tiempo parcial, de entre 6 y 18 meses, salario mínimo y una bonifica-
ción a los empresarios por la contratación equivalente al importe de
la RMI. Al cabo de tres años pero, las contrataciones a través del RMA
no llegaban al 10% de los objetivos esperados. Como consecuencia, se
comenzaron evaluaciones sobre el recividismo y la efectividad de la
inserción laboral a través de estos programas. A este foco endógeno
sobre los problemas de la prestación, seguiría un intenso debate polí-
tico y social en que las rentas mínimas y las “facilidades de acceso” per-
manecerían en el punto de mira. Tres años más tarde, en 2009, se apro-
baba una reforma que ponía fin a la RMI y el dispositivo de RMA. De
resultas, emergió una nueva prestación llamada Renta de Solidaridad
Activa (RSA) que sustituía las anteriores y otras prestaciones asisten-
ciales –como por ejemplo el subsidio de familia monoparental y los dis-
positivos de ayuda al regreso a la ocupación, entre otros–. Los objeti-
vos declarativos de la nueva RSA vinieron a sustituir la solidaridad de
la RMI por una “imperativo nacional de la inserción social y profesio-
nal”. La doctrina del workfare se impuso en la retórica, si bien la imple-
mentación respondió a tres objetivos que, en términos sistémicos y de
cobertura de situaciones heterogéneas, supusieron otros cambios: a)
la simplificación y racionalización del sistema de garantía de rentas y
los dispositivos asistenciales (de 9 a 1) a través de la creación de una
prestación simple, monetaria, uniforme y transparente; b) la incorpo-
ración y el estímulo laboral de duración ilimitada, a través de incen-
tivos económicos permanentes a la inserción, y c) la consolidación, a
través de la RSA, de un sistema de complemento y garantía de rentas
de suficiencia –compatible e incentivando otras fuentes de ingresos
(rentas del trabajo, etc.) hasta llegar al umbral–.
En este sentido, la presencia de estímulos a la ocupación en los
sistemas de garantía de rentas ha sido una estrategia bastante reco-
rriendo. En el estado español, un ejemplo similar siguió Euskadi, donde
optaron por una mecanismo de garantía y complemento de rentas diri-
gida a una progresiva cobertura universal de insuficiencia de ingresos
por debajo del el SMI. Ya al 2001 se introdujeron estímulos al trabajo, y
se incorporaron fórmulas de deducción positiva al cómputo de ingresos
en el complemento a rentas del trabajo. Desde otra óptica y modelo de
prestación, en Cataluña también se introdujeron medidas de estímulo
2006 con el objetivo de motivar y acompañar la incorporación al mer-
cado de trabajo de los beneficiarios para evitar su regreso al programa.
11■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
El mecanismo asistencial de garantía de rentas al Estado español y
el papel de las rentas mínimes
En el estado español, el sistema de garantía de rentas se ha ido confi-
gurando a partir de un entramado de prestaciones asistenciales crea-
das de forma incremental y muy poco sistémica a lo largo de los años.
Cómo señalan (Laparra y Ayala, 2009), se trata de un complejo amplio
y fragmentado de prestaciones que no ha sido concebido nunca como
un todo o un sistema definido, vertebrado y coordinado de dispositi-
vos asistenciales de respuesta a las situaciones de privación econó-
mica. Y es en esta característica donde rae por lo pronto, y hoy mani-
fiesta, una de sus principales carencias, globales y particulares, que
dificultan la cobertura de necesidades emergentes. La génesis de esta
fragmentación tiene mucho que ver con dos factores claves: uno, reco-
rriendo en países con fuerte prevalencia del mecanismo de protección
contributiva; la otra, característico de la historia contemporánea espa-
ñola y las continuas tensiones institucionales por la descentralización
del Estado.
Por un lado, la concepción de la protección social desde una óptica
laborocéntrica no ha facilitado que los grupos sociales con más pro-
blemas para acceder y estabilizarse en el mercado de trabajo, puedan
acceder con garantías a los mecanismos normalizados de protección.
Unos mecanismos sólidos pero rígidos, que se fundamentan y admi-
nistran en función de la participación laboral –presente o pasada– de
las personas–. La emergencia de grupos con necesidades que desen-
cajaban en el diseño de coberturas preestablecidas, comportó que
en algunos países como España se fuera creando dispositivos asis-
tenciales alternativos o excepcionales, a medida que la presión social
de un colectivo o la urgencia de su necesidades consiguiera forzar su
cobertura. De una forma más incremental, fragmentaria y atomizada
que no racionalizada y sistémica, con el tiempo se ha desarrollado un
complejo no contributivo en el que conviven diferentes prestaciones
con finalidades comunes –paliar la privación económica de perfiles
con características que se superponen, parcial o totalmente, en fun-
ción de los criterios de selección de cada prestación (edad, enferme-
dad, relación con la actividad laboral, acceso previo al sistema con-
tributivo, etc) (Ayala 2000:220)–. A su vez, esta lógica ha tejido un
complejo entramado de incompatibilidades y complementariedades
parciales entre prestaciones asistenciales que tampoco ha favorecido
su comprensión (barrera de acceso por los usuarios), ni la racionaliza-
ción y optimización de los costes del sistema. Un fenómeno pero, que
12Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
no es paso exclusivo de España. Cómo veíamos en el caso francés, el
desarrollo de la RSA respondió también a la necesidad de racionalizar
el sistema, sintetizar dispositivos asistenciales (de 9 a 1) y favorecer
ensambladuras complementarias claras –en cuanto que modelo de
complemento de rentas, cómo sucede también con la Renta vasca–.
Por otro lado, otro factor que ha contribuido a la complejidad y la
fragmentación han sido las continuas tensiones institucionales en el
desarrollo –en paralelo y casi al mismo tiempo– del autogobierno auto-
nómico y el incipiente Estado de Bienestar. La arquitectura constitu-
cional diseñada en la transición española previó una división compe-
tencial en los sistemas de protección que tenía que hacer partícipes
a las comunidades autónomas de las políticas de bienestar del nuevo
Estado. La legislación básica y el régimen económico de la Seguridad
Social correspondía al gobierno del Estado; mientras que las com-
petencias de asistencia social, se reservaban para las Comunidades
Autónomas. Aún así, el Estado fue desarrollando el mecanismo de
protección asistencial, fundamentalmente a través de la Seguridad
Social y toda una serie de prestaciones –prestaciones no contributivas
por invalidez o jubilación (PNC11), la Lismi, el FAS, las más recientes de
atención a la dependencia, además de los Subsidios asistenciales por
desocupación y la Renta Activa de Inserción (RAI). Un entramado que
se entrelazó con el desarrollo del autogobierno autonómico, fruto del
cual nacieron las rentas mínimas, los complementos a pensiones no
contributivas a finales de los años 90 y otras prestaciones económi-
cas de naturaleza asistencial en el cambio de siglo. En los dos primeros
casos con una gran resistencia estatal y tensión institucional.
1 La Ley de Prestaciones no Contributivas de la Seguridad Social (26/1990) aconteció el pis-
toletazo de salida a una política asistencial de mínimos para personas sin acceso al meca-
nismo contributivo gente mayor y discapacitados, y otras prestaciones asistenciales.
13■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
Gráfico 1. Evolución del número de prestaciones y pensiones de los
sistemas de protección social, España (2004-2013)
2.000.000 Protección Asistencial
(18-64 años)
Rentas
Mínimas
1.600.000 (CCAA)
Renta Activa
Protección Asistencial por Polbación Activa
Protección Contributiva de Inserción
por Desocupación (RAI)
1.200.000
800.000
Subsidios
asistenciales
por
desocupación
400.000
PNC invalidez
LISMI
FAS Enfermedad
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaboració propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social,
INE e IDESCAT
Con el paso del tiempo este conjunto de prestaciones asistenciales, y
muy especialmente las relativas a la población en edad activa, ha ido
adquiriendo una mayor relevancia. Hasta el punto que las prestacio-
nes dirigidas a la privación económica vinculadas en el mundo laboral
(para garantizar ingresos y/o activar la desocupación) han sobrepasado
a la prestación contributiva de paro. El peso creciente del mecanismo
asistencial ha mostrado la fragilidad del mercado de trabajo como pilar
básico de inclusión y la erosión del mecanismo contributivo a la hora de
asegurar cobertura a situaciones de precariedad y discontinuidad –con
generación de derechos de protección muy débiles a raíz de los procesos
de desregulación y flexibilización para aumentar la competitividad–.
En un modelo de garantía de rentas dualizado (contributivo-asis-
tencial), el empobrecimiento de grandes capas sociales se ha tradu-
cido a la vez en una mayor demanda de prestaciones asistenciales de
menor suficiencia e intensidad protectora. La lógica incremental de
crear dispositivos de mínimos para cubrir vacíos de protección social
a colectivos específicos (modalidades de subsidios, rentas mínimas,
14Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
pensiones no contributivas, complementos, etc) ha sido una caracte-
rística de dificultad añadida. En prestaciones con la misma finalidad
respecto universos de cobertura comunes y parcialmente superpues-
tos, el cambios de suficiencia o condiciones de acceso en unas presta-
ciones impactan con facilidad en la de los otras –cuantías, umbrales de
acceso, cambios en los requisitos, incompatibilidades, en una tenden-
cia que a menudo acostumbra a ser a la restricción y a la baja–.
En el caso de las rentas mínimas, su papel también ha sido vinculado
a la cobertura de unos mínimos ingresos de población excluida de los
principales mecanismos de protección social y el mercado de trabajo. En
el estado español, sus destinatarios potenciales han sido personas que,
habiendo agotado o sin tener derecho a otros subsidios, no tuvieran otros
recursos para sobrevivir –para evitar o paliar, mediante una prestación de
mínimos, la concatenación de factores y problemáticas que la pobreza
provoca–. Con umbrales casi siempre condicionados por la cuantía del
subsidio –mayoritariamente por debajo para evitar demanda–, su carac-
terística de prestación familiar ha hecho que a la vez fuera susceptible de
coexistir con otras prestaciones del sistema asistencial.
Los orígenes se sitúan, a finales de los años 80, coincidiendo con la
oleada europea de rediseño de las políticas asistenciales y los inicios del
desarrollo autonómico. El año 1988, el gobierno vasco instauró el IMI en
Euskadi, y en poco tiempo, afloraron otros programas autonómicos de
la misma naturaleza. En España, era la época de los ajustes estructura-
les, la reconversión industrial, el crecimiento de las desigualdades y de la
pobreza, así como de una alta conflictividad social por la precarización
del mercado de trabajo que condujo a la primera huelga general de la
etapa postfranquista. Poco antes, las entidades sociales, el Movimiento
contra la pobreza y la Propuesta Sindical Prioritaria de los sindicatos
mayoritarios habían pedido en el Gobierno del Estado la implantación
de los “salarios sociales”. Este se opuso de entrada, y poco después, las
primeras iniciativas autonómicas provocaron fuertes tensiones con el
ejecutivo y el Ministerio de Asuntos Sociales –desde donde se acusó las
CCAA de romper la solidaridad territorial del Estado y fomentar el “para-
sitarismo social”–. Ante el clima de fuerte oposición social en la calle y
el desarrollo de rentas mínimas a las CCAA, el Gobierno central respon-
dió, por su parte, con una universalización de mínimos de las pensiones
asistenciales de jubilación e invalidez –a través de la Ley de Pensiones no
contributivas de la Seguridad Social (Rguez Cabrero, 2010)–.
En el marco de este entramado de prestaciones para la garantía
de ingresos según situaciones específicas, se desarrollaron la mayoría
15■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
de los incipientes programas de rentas mínimas entre los años 1989 y
1995. Bajo el paradigma europeo dominante de la activación y el vínculo
inserción-prestación, las rentas mínimas cubrían subsidiariamente los
vacíos de cobertura entre la población activa y las familias sin recursos.
En sus inicios, estos programas focalizaron especialmente en la inter-
vención sobre los casos de mayor necesidad o sometidos a marginación
social. En relación al conjunto del sistema asistencial pero, vinieron a
constituir una última red de seguridad, limitada en el alcance sobre el
conjunto de población con privación y que soportaba las consecuencias
sociales de recortes anteriores, cambios e insuficiencias en los otros dis-
positivos de bienestar, educación, vivienda o salud
La irrupción de las rentas mínimas aconteció un hito en el desa-
rrollo de las administraciones autonómicas como proveedores de
bienestar, así como una cierta ruptura con las concepciones de verti-
calidad tradicional de los dispositivos asistenciales. Una ruptura que,
como apuntábamos, se incardinaba en la corriente europea dominante
y pasaba por la “superación”, a priori, de dos disparos profundamente
arraigados en los sistemas tradicionales: un papel meramente amorti-
guador de las manifestaciones más crudas del reajuste económico y la
consideración de la población excluida como objeto y no como sujeto
de la acción social (Ayala, 2000: 71). Más allá de la activación laboral
a cambio de una prestación, se buscaba también una cierta normali-
zación y otras externalidades sociales como la escolarización obligada
de menores, el fin de la indigencia (en el léxico de la normativa de la
época) y otros comportamientos disruptivos culturalmente.
Después de una primera etapa de expansión y consolidación norma-
tiva a los noventa, cada comunidad siguió diferentes ritmos de imple-
mentación, de acuerdo con las diferentes concepciones, orientaciones,
prioridades y recursos invertidos. También el vínculo entre inserción y
prestación se articuló de forma diversa, con grados de intensidad y *con-
dicionalitat diferentes según el caso. En Euskadi, y más recientemente
en Asturias, se reforzó el planteamiento de un doble derecho (protección
e inserción laboral) desagregado de tal forma que la ejecución (o no) de
uno, no distorsionara el ejercicio de otro. Navarra y Madrid se situaron
en una posición *intermitja según los criterios de excepcionalidades,
mientras que el resto optaría por condiciones normativas más rígidas de
*condicionalitat de la prestación al cumplimiento de contraprestaciones
por parte de usuarios y sus familias. En la mayoría de los casos pero,
la estrategia mayoritaria acabó tendiendo a la articulación de la activa-
ción laboral de los usuarios a través de los estímulos “contractuales”. Un
ejemplo serían los complementos económicos a la participación laboral
16Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
–introducidos en el País Vasco al 2001 y en Cataluña al 2006–, los progra-
mas de ocupación protegida o los convenios con empresas de inserción
para personas perceptoras de rentas mínimas, etc.
La primera década del nuevo siglo comportó una flexibilización de
los criterios de acceso de algunas rentas mínimas más consolidadas
En casos como Cataluña, muy especialmente Euskadi, y más reciente-
mente Asturias se hacéis una interpretación inclusiva de los objetivos
generalistas y requisitos de las rentas mínimas de inserción, aprove-
chando en algunos casos la amplia franja de edad de cobertura y adap-
tándose a la emergente diversidad en la composición de los hoga-
res. En Cataluña, por ejemplo, la flexibilización de las condiciones de
acceso a finales de la década de los noventa (Adelantado y Noguera
2000: 183-184) y más recientemente, a principios del 2010 entre las
medidas anticrisis, se tradujeron en una creciente heterogeneidad de
los perfiles de usuario. En algunas rentas mínimas se pasó de suplir las
carencias de los sistemas de pensiones no contributivas, ayudas a la
familia y de prestaciones de paro a suplir, también, las insuficiencias
del propio mercado de trabajo (Ruiz de Asua, 2004)2.
Las Rentas Mínimas autonómicas hoy: una aproximación descrip-
tiva y comparada
Una de las características de las rentas mínimas desarrolladas al Estado
español, en términos comparados, es la disparidad en el impulso y el
papel que cada administración ha dado estos dispositivos asistenciales
de garantía de ingresos. Las condiciones de acceso, la suficiencia y las
cuantías, o el esfuerzo presupuestario a cada territorio muestran a día de
hoy grandes diferencias. Eso sí, se puede observar como existe una cierta
correlación entre mayor cobertura y mayor suficiencia. Es decir, a presta-
ciones con un importe más cercano al SMI, coincide una mayor tasa de
cobertura. En parte, esto resulta lógico puesto que estas prestaciones tie-
nen su propio umbral de acceso en la misma cuantía de la prestación (o
cantidad muy cercana), y por lo tanto, es susceptible que a mayor cuan-
tía, más personas acceden. Es un umbral político-administrativo, que
por lo tanto, tenderá a coincidir con el gasto social que la Administración
esté disponer a dirigir. Ahora bien, además del esfuerzo presupuestario,
2 Incluso, por ejemplo, la emergencia de fenómenos como el de los woorking poor en el sí de
algunos programas de rentas mínimas. La eclosión del perfil de usuario asalariado, insertado
en el mercado de trabajo pero en condiciones económicas paupérrimas, a pesar de ser poco
poco numeroso por los requisitos de acceso y umbrales de la mayoría de prestaciones, eviden-
ció la transición de algunas rentas mínimas cómo grandes dispositivos de complementos de
rentas en lugar de la concepción originaria de sustitución de rentas de la pobreza tradicional-
17■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
una tendencia que resulta impactante –si no preocupante–es una cierta
correlación entre las tasas de riesgo y la distribución de la renta al terri-
torio y la Renta mínima: además número de personas bajo el umbral de
la pobreza, menor es la cobertura sobre población de 16 a 64 años (Gráfico
2). No son precisamente pues, aquellas comunidades autónomas con
más personas por debajo del umbral pobreza relativa las que presentan
tasas de cobertura de expedientes más altas.
Gráfico 2. Tasa de riesgo a la pobreza y cobertura de la presta-
ción, por CC.AA (2012)
5,00%
Pais Vasco
4,50%
Cobertura : titulares por habitante
4,00%
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
Navarra
1,50% Asturies
Cantabria Rioja Melilla
1,00%
Galicia Andalucia
Aragón Extremadura
0,50% Madrid C.León C.Valenciana Canaries
Cataluña Baleares Murcia Ceuta
0,00%
7% 12% 17% 22% 27% 32% 37%
Castilla La Mancha
Tasa riesgo de pobreza
Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, e INE
En cualquier caso, estamos hablando de coberturas relativamente
pequeñas pero significativas. Asturias, por ejemplo, triplicaba la
cobertura de Castilla y León, Cataluña y Andalucía al 2012 –todas
ellas, en torno al 0,5% de expedientes sobre población de 16 a 64 de
los años de sus respectivas comunidades–. En el otro extremo, Euskadi
y Navarra se han situado muy por encima del resto de territorios. En
Navarra, con una tasa de pobreza más baja, se llegó a cotas de cober-
tura en torno al 2%; en Euskadi, el dispositivo de garantía y comple-
mentos de rentas vasco (RGI) logró casi un 5% de cobertura sobre la
población de 16 a 64 años –10 veces superior a la RMI Catalana– a pesar
del endurecimiento de los requisitos de acceso que la RGI sufrió el año
anterior y una reducción de 90 a 70 mil expedientes (hogares).
18Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
Si nos fijamos en otros indicadores de la distribución de la renta
(Gráfico 3), como por ejemplo, la población que vive en hogares con ren-
dimientos del trabajo muy bajos (en el primero decil de renta por unidad
de consumo, por debajo de los 4.000 euros anuales), la renta vasca tiene
una capacidad potencial de acogida altísima en comparación al resto de
rentas. El diferencial entre la tasa de cobertura de la RGI y la población
con muy bajos salarios fue muy pequeño en 2012. Con porcentajes que
se sitúan entre el 7 y el 13% de personas con ingresos muy bajos (menos
de la mitad del umbral de pobreza), Asturias y Navarra se sitúan muy
lejos del País vasco –a pesar de tener, en el caso de estos tres territorios,
proporciones similares de población que se encuentra en este tramo de
infraingressos (7,5%)–. Este es un hecho muy característico del modelo
de suficiencia de rentas al que se evolucionó en Euskadi, y que por ejem-
plo, lo diferencia de una renta mínima navarra que incluso tiene un
umbral y cuantía de la prestación más elevada que el vasco.
Gráfico 3. Personas perceptoras de Rentas Mínimas por habitante
y población en situación de pobreza, por CCAA (2012)
Tasa riesgo pobreza Cuantía mínima por titular y mes
% personas al 1r decil de salario Cuantía máxima por unidad familiar
% de cobertura (Titulares/población 16-64)
1.000 35%
900
30%
800
25%
700
600
20%
500
15%
400
300 10%
200
5%
100
0 0%
EXTREMADURA
CANARIES
ANDALUCIA
MURCIA
BALEARES
ARAGÓN
RIOJA
CASTILLA LEÓN
ASTURIES
CATALUNYA
GALICIA
MADRID
CANTABRIA
PAÍS VASCO
NAVARRA
CASTILLA
LA MANCHA
COMUNIDAD
VALENCIANA
Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
19■ ■ ■ Dossier Catalunya Social
El hecho significativo pero, es que el resto de rentas mínimas –
incluida la RMI– tienen todavía una incidencia casi nula sobre una de
las formas más características de la nueva pobreza, la precarización o
fenómeno del woorking poor. Un fenómeno creciente y que a raíz de la
crisis ha emergido con más fuerza –a pesar de que a menudo se infra-
valora el fenómeno y se lo excluye del universo simbólico de la pobreza
por qué no responde a los perfiles tradicionales de décadas pasadas y
se la considera población normalizada–.
Además de las concepciones subjetivas (y normativas), otro de los
factores que explican su ausencia a las rentas mínimas es el umbral
de acceso de estos perfiles de población (Gráfico 4). Estas prestacio-
nes emplean su propia cuantía –o un importe superior muy pequeño–
como umbral, así como un periódo de cómputo de los ingresos fami-
liares del año anterior a la fecha de la solicitud –cómo es el caso de
Cataluña, con la excepción del periodo 2010-2011 que fue primero de
6 meses y se redujo a 4–. Este hecho acontece una barrera de acceso
que facilita la exclusión de muchas personas con ingresos muy bajos,
o inexistentes en el momento de solicitar la prestación y que los evoca
a un tránsito en el vacío que puede durar meses para poder acceder a
una prestación de garantía de mínimos. Un cómputo de hasta un año
anterior a la situación de necesidad, y a la vez umbrales muy bajos,
penaliza los hogares con situaciones de fragilidad que lógicamente no
permiten el ahorro, agotación de otras prestaciones con importes lige-
ramente superiores, u hogares con discontinuidades laborales e ingre-
sos insuficientes de diferentes fuentes y combinatorias.
Desde una perspectiva comparada, la disparidad entre rentas
mínimas en el estado español ha sido la constante a lo largo de los
años. Así por ejemplo, el tenedor de cuantías de la prestación respecto
del Salario Mínimo Interprofesional (SMI) por un solo miembro se ha
situado entre el 45-55% en Murcia, La Rioja o Madrid, hasta el 95-100%
en Euskadi y Navarra. En el grueso de los casos, las prestaciones se
sitúan en torno al 70-80% del IPREM –ligeramente por debajo de los
subsidios asistenciales por desocupación–. Caso paradigmáticamente
contrario, en este sentido, es el vasco. La evolución de la IMI (1988),
primero hacia una Renta básica de mayor cobertura y después hasta
la actual Renta Garantizaba de Ingresos (RGI), han situado esta comu-
nidad en estándares europeos avanzados. La actual prestación es un
doble mecanismo de garantía de ingresos, que bien provee una renta
mínima, o bien complementa los ingresos familiares hasta un máximo
(próximo a la cuantía de la prestación). La cuantía máxima por una
20Nueva pobreza y renta mínima de inserción ■ ■ ■
Gráfico 4. Quantías mínimas y máximas de los Programas de
Rentas y relación con el SMI, por CCAA (2012)
SMI = 641,4
NAVARRA
PAIS VASCO
CANARIES
ASTURIES
ARAGÓN
CANTABRIA
CASTILLA LEÓN
CATALUÑA
BALEARES
GALICIA
EXTREMADURA
ANDALUCIA Cuantía mínima
COM. VALENCIANA por titular y mes
MADRID
Cuantía máxima
RIOJA por unidad familiar
CASTILLA LA MANCHA
MURCIA
0 200 400 600 800 1.000
Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
persona sola se sitúa en torno a los 616 euros mensuales (casi 200
euros más que en Cataluña), casi 700 en el caso de pensionistas y a la
vez se prevé una prestación complementaria de vivienda de 250 euros
(en caso de no ser de protección pública). Por no desestimular el tra-
bajo al situarse en torno el SMI, la RGI complementa a la vez los ingre-
sos del trabajo deduciendo un porcentaje del sueldo. Como sucede
también en Navarra, las prestaciones de estas comunidades se sitúan
con una intensidad protectora muy mayor que el resto de prestaciones
del sistema de garantía de rentas –por ejemplo, el subsidio por desocu-
pación (en torno al 60% del SMI)– y basan su estrategia, sobre todo en
el caso vasco, al complementar rentas del trabajo y medidas compen-
satorias que las estimulen.
21También puede leer
