POSTURA SOBRE PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO
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CONSEJO DE RECTORES DE UNIVERSIDADES CHILENAS
POSTURA SOBRE PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO
ESTUDIANTIL DEL MINEDUC
INFORME COMISIÓN DE FINANCIAMIENTO
Santiago, Concepción, Valparaíso, 23/07/2012
El presente documento contiene un análisis, encargado por el Comité Ejecutivo, de la nueva propuesta sobre
Financiamiento Estudiantil generada por el MINEDUC, a través de un proyecto de ley radicado hoy en el Senado de
la República, y constituye un insumo que pueda representar la postura del Consejo de Rectores frente al tema.POSTURA DEL CRUCH SOBRE PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL DEL MINEDUC
INFORME COMISIÓN DE FINANCIAMIENTO
23 DE JULIO 2012
Introducción
El Comité Ejecutivo del CRUCH decidió en su reciente reunión del lunes 9 de julio, solicitar a un equipo de
Vicerrectores Económicos, integrado por don Alberto Larraín de la Universidad de Concepción, don
Pedro Vargas de la Universidad de Santiago, don Antonio Peñafiel de la Universidad de Valparaíso y don
Luis Améstica de la Universidad del Bío-Bío; coordinados por el Rector de la Universidad del Bío-Bío, don
Héctor Gaete, quien dirige la Comisión de Financiamiento del CRUCH 1, hacerse cargo del análisis de la
nueva propuesta sobre Financiamiento Estudiantil generada por el MINEDUC, y construir un documento
que pueda representar la postura del Consejo de Rectores frente al tema.
Para abordar la tarea indicada el Comité Ejecutivo entregó un documento con los términos de referencia
para ordenar y organizar el trabajo, destacando los aspectos más importantes que debieran considerarse
como parte del análisis y como contenido del documento final solicitado. Se estableció como plazo para
entregar el informe el día lunes 23 de julio 2012.
Para el análisis se han tenido a la vista:
- Presentación PowerPoint con la propuesta inicial del MINEDUC presentado en sesión CRUCH, UC,
Stgo., 26 de abril 2012.
- Proyecto de Ley sobre la materia presentado al Senado. Mensaje Presidencial 098-360 del 04
junio 2012.
- Documento con propuesta de nuevo arancel de referencia, presentado por el Mineduc en sesión
CRUCH, U de Los Lagos, Pto. Montt, 31 de mayo 2012.
- Documento borrador preparado por el CRUCH, del 31 de mayo 2012.
- Presentación PowerPoint y Minuta expuesta por el Sr. Vicepresidente del CRUCH en Comisión de
Educación del Senado el día 18 de julio 2012.
- Diversos artículos de prensa de rectores CRUCH, relacionados con la materia.
- Minuta sobre financiamiento estudiantil del 10 julio 2012 elaborada por el CUECH, del cual se
obtuvo autorización para su utilización, sin necesidad de citar la fuente por cuanto esa
organización lo considera un aporte al trabajo del CRUCH.
El presente informe se ciñe estrictamente a los términos de referencia. La Comisión técnica ha estimado
adecuado incorporar un punto 5 con propuestas de indicaciones al proyecto de ley, en el caso que, a
pesar de que el mismo claramente no cumple con las expectativas de este Consejo, la posición final del
mismo sea aportar al mejoramiento de éste en las instancias legislativas en que actualmente se
encuentra.
1
Agradecemos los aportes del Dr. en Economía y Gestión don Francisco Gatica Neira, Director de Análisis Institucional de la U. del Bío-Bío.
Página 2 de 161. Referencia al actual sistema:
Actualmente el sistema de ayudas estudiantiles vigentes para la educación superior consta de los
siguientes componentes agrupados en Becas y Creditos:
Once tipos Becas:
Beca Vocación de Profesor
Beca Puntaje PSU
Beca Excelencia Académica
Beca Bicentenario
Beca Nivelación Académica (Propedéutico)
Beca para hijos de Profesionales de la Educación
Beca Juan Gómez Millas
Beca Juan Gómez Millas para Estudiantes Extranjeros
Beca Nuevo Milenio
Beca Excelencia Técnica
Beca Reparación
Dos tipos de Créditos:
Fondo Solidario de Crédito Universitario
Crédito con Garantía del Estado (Ley 20.027)
a. Las Ayudas Estudiantiles como mecanismo de financiamiento
El sistema de Financiamiento de los estudiantes de Educación Superior Chilena, es uno de los tres
componentes que conforman la estructura de financiamiento que el Estado dispone anualmente a través
de la Ley de Presupuesto respectiva, siendo estas ayudas estudiantiles complementadas con las
agrupaciones de recursos entregados como Aportes Basales para las Instituciones de ES y por Fondos
Concursables.
Si se considera el período comprendido entre los años 1990 al año 2012, la evolución de la conformación
del Presupuesto para ES, en las tres agrupaciones ya señaladas, nos muestra que gradualmente fue
cambiando de una constitución donde predominaban los Aportes Basales (significaban un 74% en el año
1990) por sobre los otros componentes, pero a partir del año 2007 se da paso a un prevalencia de
financiamiento por la vía de los aportes para Ayudas Estudiantiles, alcanzando en el Presupuesto del año
2012 el 75% de los recursos, mientras los Aportes Basales caen a un 22% y los Fondos Concursables un
3%. (ver Gráfico Nº1).
Página 3 de 16Gráfico Nº1
Composición Porcentual del Presupuesto de
la Nación de cada Año para Educación
Superior
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ayudas estudiantiles Aportes basales Fondos concursables
Fuente: elaboración propia a partir de ley de Presupuesto de cada año
Queda claramente demostrada la gran importancia que hoy tienen los Aportes entregados por la vía de
ayudas a los estudiantes, por lo mismo, tanto Becas como Créditos destinados a financiar los estudios de
jóvenes en la ES se han convertido en la principal herramienta del Estado para allegar recursos a las
instituciones de este sector educacional (Aproximadamente MM$676.000.- para este año).
Constituyéndose de esta forma en un gran motor para el crecimiento de la cobertura de matrícula entre
aquellos jóvenes de quintiles más desmejorados, que corresponde justamente a los únicos sectores
donde pueden crecer de manera significativa las matrículas de ES. Es por lo mismo, del todo relevante
que la formación que se entregue a estos jóvenes constituya una herramienta efectiva para su desarrollo
y el de la sociedad, evitando que sus estudios se transformen solo en deudas y beneficios institucionales.
Justamente es en esto que el rol del Estado resulta fundamental, ya que a través de mecanismos como la
asignación de los beneficios, la selección de las Instituciones destinatarias, el control sobre el uso y
pertinencia de los recursos entregados y por el aseguramiento de la calidad de los procesos formativos,
debe garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados en el sistema de financiamiento estudiantil.
Dejar esta que esta labor sea regulada solamente a través de mecanismos derivados del mercado
laboral, como resulta ser la propuesta que ha dado a conocer el Sr. Ministro de Educación este año, no
sólo es una apuesta arriesgada para miles de jóvenes sino para el sistema de educación superior en
donde la estructura financiera de muchas instituciones se verá afectada y con ellas el rico papel que
juegan en su vinculación diaria con su entorno: como aporte en las economías locales, en la generación
de cultura y arte, en la investigación y la formación integral de ciudadanos.
Página 4 de 16b. Composición del Financiamiento Estudiantil
Por otra parte, al descomponer la estructura de las Ayudas Estudiantiles, así como han ido creciendo en
montos del Presupuesto en el transcurso de los años, también han ido creciendo en iniciativas que
conforman la oferta de financiamiento estudiantil. Esto resulta como consecuencia de una serie de
iniciativas que se fueron acumulando, remplazando y mutando durante los distintos periodos
presidenciales que desde el año 1990 en adelante han ido tratando de imponer un sello propio por la vía
de la creación de nuevas herramientas, generalmente becas. Así, en el año 1990 el único instrumento era
el Crédito Fiscal (antecesor del actual Fondo Solidario de Crédito Universitario), al que se sumó al año
siguiente la Beca Mineduc (actualmente Beca Bicentenario) y así gradualmente fueron surgiendo y
desapareciendo iniciativas hasta llegar al presupuesto 2012 en el que se establecen dos sistemas de
crédito y nueve becas. (ver Tabla Nº1)
Como cada vez que se creaba algún beneficio este respondía a un interés en particular, no siempre se
tenían en cuenta el efecto de este en el sistema ya existente, por lo que cada vez se hacía más complejo
y dificultoso para el Mineduc poder dar sentido y articulación al sistema, siempre teniendo como política
maximizar los beneficios a los jóvenes que lo requerían y dando cumplimiento al marco normativa que
los regía. De esta forma se pueden identificar beneficios estudiantiles del tipo:
a. Socioeconómicos que buscaban apoyar a estudiantes carenciados con un mínimo de potencial
académico como el FSCU, CAE, Beca Bicentenario, Beca Juan Gómez Millas y Beca Nuevo Milenio.
b. otros beneficios tienen por objeto incentivar ciertos sectores menos atractivos de la educación
terciaria como es el caso de las Becas de Pedagogía o las Becas de Pasantía para Técnicos.
c. Mérito académico, como la Beca de Excelencia Académica cuyo objetivo es favorecer a
estudiantes meritorios académicamente (PSU o rendimiento en la Enseñanza Media).
d. Becas de Reparación, conocidas también como las Becas Valech las que antes tuvieron sus
antecesoras en las Becas Rettig, tienen por objeto favorecer a aquellas personas que sufrieron la
violación de sus Derechos Humanos reconocidos en los informes respectivos.
e. Sectoriales como la Beca para Hijos de profesionales de la educación, este beneficio de origen
gremial es resultado de las peticiones de los docentes de establecimientos medios o básicos
subvencionados y municipalizados.
Estos beneficios inicialmente estuvieron restringidos a los estudiantes que accedían a universidades del
CRUCH, como una forma de canalizar los recursos escasos que aportaba el Presupuesto para estos fines,
en aquellos jóvenes que por los procesos de admisión y formación de estas instituciones daban mayores
garantías al país de éxito académico y por consecuencia una mayor probabilidad de efectividad en el uso
de los recursos públicos. Con la masificación de la matrícula y la multiplicación de la oferta, se ha ido
haciendo necesario abrir estos instrumentos de forma de permitir acceso y equidad a jóvenes más allá
del sistema del CRUCH, “pero que dada la diversidad de misiones de las instituciones y las condiciones en
las que se entrega el servicio de educación superior, aconsejan identificar las circunstancias bajo las
Página 5 de 16cuales el Estado pueda mejorar la calidad, equidad y eficiencia del sistema a través del financiamiento
público.” 2
c. Oportunidad del Financiamiento estudiantil
La preponderancia en el presupuesto de la Nación de las ayudas estudiantiles y la complejidad del
sistema creado para dar cumplimiento a la gran cantidad de variables, requisitos, características y
compatibilidades entre cada Beca y Crédito, sumando a la trama administrativa que deben recorrer
posteriormente los decretos que confirman las asignaciones de recursos. Hacen que estos últimos años
las diferentes Instituciones de ES deban sufrir las consecuencias financieras que significa la escases (para
muchas instituciones es la falta y no escases) de largos períodos del año, especialmente el primer
semestre, en que el Estado no entrega los recursos provenientes de las ayudas estudiantiles. Esta
característica de las Becas y Créditos actuales, que ciertamente son de un ámbito más operativo, tienen
importantes secuelas en el funcionamiento adecuado de muchas instituciones, especialmente aquellas
cuyo financiamiento radica principalmente en los aranceles de sus estudiantes de pregrado y si estos
provienen de los quintiles más desmejorados se hace aún más dramática la dinámica de los meses sin
recursos.
Tabla Nº1.
Aportes Fiscales destinados al Item de Educación Superior según Ley de Presupuesto, en Moneda Nom inal
(En miles de pesos de cada año)
Item 1990 1991 1998 2000 2001 2006 2007 2009 2011 2012
3. Ayudas Estudiantiles 10.368.170 12.032.287 41.112.143 55.714.532 61.867.449 115.413.228 154.486.720 271.733.386 521.563.546 670.621.468
3.1 Fondo de Crédito 10.368.170 10.310.427 27.624.824 38.497.820 41.460.265 65.896.817 74.700.000 93.271.058 98.306.609 71.214.308
3.2 Becas Bicentenario 1.249.700 10.957.668 11.467.615 11.467.615 22.579.153 26.474.423 56.626.516 91.531.933 181.449.994
3.3 Ley de Reprogramación 19.083 938.863 508.828 521.549 0 0 0 0 0
3.4 Fondo de Reparación y Otras 472.160 280.423 309.596 309.531 181.094 4.608.911 7.937.286 10.856.675 11.759.040
3.5 Becas de Pedagogía 310.365 568.673 846.789 774.366 956.419 1.090.106 2.130.562 13.285.955
3.6 Becas Juan Gómez Millas 1.000.000 3.362.000 4.862.000 7.897.648 8.174.066 3.221.205 2.449.458 23.241.157
3.7 Beca Hijos de Profesionales de la Educación 1.000.000 1.500.000 2.626.500 2.718.428 3.618.765 5.109.734 6.368.227
3.8 Beca Nuevo Milenio 899.700 5.157.650 5.634.540 18.100.758 41.718.635 67.856.670
3.9 Beca Excelencia Académica 7.687.154 12.100.135 16.197.182 22.748.228
3.10 Crédito con Garantía del Estado 10.300.000 23.532.779 75.767.557 253.262.758 271.071.670
3.11 Beca Propedéutico 822.400
3.12. Beca Idioma 803.819
Fuente: elaboración propia con datos Mineduc y Ley N° 20.557 del Presupuesto de la Nación para el año 2012
Como resultado de los movimientos ciudadanos del año pasado, que dejaron al descubierto las serias
fallas del sistema de ayudas estudiantiles, el Gobierno ha comunicado su intención de introducirle
modificaciones de forma y fondo, en particular y prioritariamente en cuanto a cobertura y tasas, que en
el caso del crédito con garantía estatal o CAE genera endeudamientos que hacen muy costoso su pago.
Este año 2012 se aumentaron el número y alcance de las Becas de arancel, y para 2013 se pretende
modificar el sistema de créditos fusionando el Crédito Solidario y el CAE en uno sólo, con condiciones
intermedias. Esta última iniciativa se ha dado a conoce recientemente a través del proyecto de ley que se
comenta a continuación.
2
A. Muga y otros; “FINANCIAMIENTO A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR VÍA SUBSIDIOS DE LIBRE DISPONIBILIDAD, COMO A
TRAVÉS DE FONDOS COMPETITIVOS CONCURSABLES”; Documento de trabajo CRUCH; 30 sept 2007.
Página 6 de 162. El sistema de financiamiento propuesto:
El propósito declarado por el Gobierno, anunciado el lunes 23 de abril 2012, y enviado mediante
proyecto de ley al Senado a través del Mensaje Presidencial N°098-360 fechado el 04 de mayo 2012, es
fortalecer la Equidad y Calidad en la educación superior. Se busca un “Sistema más justo, no
discriminatorio y más igualitario, que integre becas y créditos para todos los estudiantes de la educación
superior. Que evite el sobreendeudamiento de los estudiantes y alivie los gastos de las familias”.
La propuesta se centra en cinco pilares fundamentales sobre los cuales se funda el nuevo sistema:
a) creación de una Agencia Pública que administra un sistema único de Becas y Créditos;
b) el fin de la participación de Bancos en la provisión de financiamiento;
c) un Crédito con tasa del 2% anual y contingente al ingreso con cuota máxima de 10%;
d) una nueva política de becas para estudiantes del 40% más vulnerable
e) una nueva fórmula de cálculo del arancel de referencia, basada en la calidad, pertenencia y efectividad
de los programas.
f) obligatoriedad a las IES de hacerse cargo de la brecha entre arancel real y arancel de referencia hasta
el 100% para los dos primeros quintiles y hasta el 50% para el quintil 3, mediante crédito o becas o una
combinación de ambos.
La iniciativa plantea eliminar del sistema a la banca privada y colocar al Estado en el centro de la
responsabilidad, la gestión y la provisión de fondos. El Consejo pidió ambas cosas en la Comisión de
Educación del Senado el 5 de octubre pasado. Por lo mismo, los dos elementos enunciados son
valorados positivamente por el pleno del Consejo de Rectores.
3. Elementos que afectarían positiva o negativamente con la implementación del nuevo
modelo de financiamiento.
Con el ingreso del proyecto de ley que crea un sistema de financiamiento para la educación superior se
deja atrás la fase de la política en que se trataba a los dos sistemas por separado, si bien tendiendo a
uniformar las condiciones para el deudor, y se propone una reforma mayor, que causa gran perjuicio a
las Universidades públicas del CRUCH.
3.1.- Ya el titulo de la ley llama a preocupación por cuanto se le denomina de “sistema de
financiamiento de educación superior”, en circunstancias que se trata sólo de una parte del
financiamiento, el del sistema de créditos. Quizás al título refleja la intención de que el crédito
llegue a ser el principal, sino el único sistema de financiamiento de las instituciones de educación
superior. Ello no puede aceptarse. Debe existir un sistema de becas, que asegure gratuidad en el
acceso y la permanencia a los estudiantes más vulnerables, y debe existir un financiamiento a la
oferta de la educación pública, pues son instituciones creadas o reconocidas por la ley
expresamente para cumplir ciertas funciones públicas.
Página 7 de 163.2.- Este proyecto de ley deroga la ley del CAE (ley 20.027) sacando a la banca del otorgamiento
de los créditos y lo reemplaza por un crédito fiscal, similar al existente desde 1981 y que fuera
reformado en 1992 (Ley N° 18.591, arts. 70 al 80 bis, y N° 19.287). Pero también suprime los
Fondos Solidarios de Créditos Universitario, cuyo patrimonio pertenece a cada una de las
universidades del CRUCH, y que se ha formado con aportes fiscales, aportes de las instituciones y
con la recuperación de los créditos anteriores Se trata de una medida de carácter expropiatorio,
pues no contempla compensación a las universidades. Por el contrario, les impone continuar
financiando los créditos de los alumnos ya ingresados al sistema hasta su total egreso, pero al
derogar los FSCU no seguirán estas casas de estudio recibiendo aportes fiscales en la ley de
presupuestos. Dichos aportes hoy son del orden de M$ 71.214.308 y representan un 7,57% del
presupuesto total de Educación Superior (El CAE representa el 28,8% del Presupuesto de ES con
M$ 271.071.670).
3.3.- Se discrimina arbitrariamente entre la cartera vencida de los bancos del sistema CAE, la que
el Estado compra al 100%, aunque su tasa de recuperación es de solo un 40 %, y por otra parte
se castiga a las universidades, pues no se les compra o Compensa la cartera vencida de los FSCU.
El proyecto no dice que pagará esa cartera vencida, sino que le exige a las universidades que
cobre y con la recuperación financie los créditos a los estudiantes ya ingresados a su sistema.
Esta es claramente una discriminación arbitraria
3.4.- El proyecto de ley señala que el crédito fiscal se otorgará a los alumnos que califiquen según
un arancel de referencia de cada universidad y carrera o grupo de carreras. Sin embargo, la
fórmula de cálculo de estos aranceles no se conoce (excepto el documento entregado al CRUCH
por el Mineduc en sesión Pto. Montt, mayo 2012), y queda entregada a la discrecionalidad de un
decreto supremo de Educación), con la firma de Hacienda (Art. 3º de la Ley). Las fórmulas que en
privado se han mostrado por el MINEDUC son erróneas, no explicitan los supuestos y no
permiten hacer ninguna simulación. Lo único claro y conocido es la filosofía del Ministro, quien
ha sostenido que el valor de la carrera será principalmente el valor de la retribución o
remuneración del egresado de dicha carrera en el mercado. Esta filosofía se refiera a la
“pertinencia” de las carreras otorgándole al mercado del trabajo la definición de su existencia, y
no a un plan de desarrollo del país en el largo plazo. Esto se aparta completamente de los
criterios hasta ahora vigentes en la fijación de aranceles de referencia, los que contemplan entre
otros, la calidad de la universidad, de su decencia de post grado y de su investigación.
Es imprescindible despejar las dudas sobre la fórmula para fijar el arancel de referencia, cuyos
criterios deben quedar establecidos explícitamente en la ley. Cabe señalar que los aranceles de
referencia vigentes hasta ahora, reflejan el costo de las carreras y la propuesta del Ministerio de
Educación refleja sólo la retribución de la carrera y la Universidad en el mercado.
El Documento Nueva Formula Arancel de Referencia propuesta por el Mineduc en Pto. Montt es
preciso indicar que no forma parte del proyecto de Ley. En él se propone un cambio en la lógica
de fijación de arancel de referencia. La que pasa de un enfoque centrado en la oferta, que
Página 8 de 16incluye producción científica, a otra “centrada en el estudiante” incorporando elementos como
tasa de empleabilidad, ingresos esperados, fracción de los ingresos que se estima razonable
pagar, tasa de deserción, promedio de duración de la carrera y presencia de los tres primeros
quintiles.
En el fondo se busca regular el arancel real, mediante la fijación de un arancel de referencia de
sustentabilidad (ADR*), que sea reflejo de la valoración de un activo, bajo la base que se puede
calcular hoy los flujos de utilidad futura para el estudiante. Hay que consignar que la
implementación del nuevo modelo seria gradual.
Al respecto surgen lo siguientes comentarios:
a) La nueva metodología de cálculo asume las disparidades de “inicio”, ajustando sobre aranceles
reales y referenciales que ya existen desde el año 2005. Por tanto ya generaron crédito brecha o
institucional para los alumnos. La fijación de los ADR* no asegura completamente que alguna
casa de estudio no aumente de forma importante el arancel final, endeudando más al
estudiante, independiente si estudia con becas. Para este objetivo, resulta más eficiente la
fijación de un polinomio sobre arancel final, lo que eliminaría el crédito brecha, evitando la
especulación de parte de los actores.
b) En este sentido el congelamiento nominal del ARD*, en un contexto de reajuste de
remuneraciones, puede generar un problema de equilibrio financiero para las Universidades, lo
que en el largo plazo puede afectar la sostenibilidad del sistema de educación superior chileno,
generando estrategias centradas en reducción de costo e inversión en lo que dice relación con la
producción científica y tecnológica. Institucionalmente la indexación de las remuneraciones a
indicadores como tasa de empleabilidad e ingresos esperados, resulta difíciles de asumir porque
escapan al control inmediato de las Universidades.
c) Resulta importante aclarar la frecuencia de revisión de los ARD*. Lo anterior condicionará los
periodos de planificación para el mejoramiento de las carreras (procesos de renovación
curricular), lo que tendría hipotéticamente efectos sobre empleabilidad e ingresos. Una
alternativa es que la frecuencia de revisión este condicionado al periodo de duración de una
carrera o a los años de acreditación de la misma.
d) Con esta nueva metodología, con una brecha que debe ser cubierta por las Ues, se va a generar
mayores diferencias al interior de la oferta académica, profundizando las diferencias de
rentabilidad entre carreras (“las más exitosas, serán más rentables”). Lo anterior genera un
incentivo “espureo” a concentrarse en un grupo de carreras rentables en el corto plazo.
e) Sin embargo se plantea explícitamente que el Estado no renuncia a apoyar carreras con
valoración social superior a la privada. Inclusive plantea el concepto de arancel de referencia
“artificial”. Lo anterior resulta clave para que el Estado no pierda la capacidad de dirigir
estratégicamente el sistema de formación del capital humano. En todas las regiones hay perfiles
productivos, donde potenciar el desarrollo de conglomerados productivos (clusters). Tenemos
por ejemplo: i) Industria Minera en el Norte, ii) Plataforma de servicio en la RM, iii) Industria del
Vino y Agroindustria en el Centro, iv) Industria Forestal en la VII-VIII y IX, v) Industria del Salmón
Página 9 de 16X y vi) Industria del Cordero XI-XII, por mencionar algunas. En todos estos casos la fijación de un
ARD*, basado en parámetros históricos, no sirven para proyectar los requerimientos del futuro.
f) Es clave incorporar elementos que ajusten o contemplen en el nuevo arancel de referencia las
realidades regionales o intra-nacionales. En principio la formula de ARD* considera una
homogeneidad territorial en los niveles de ingresos (Yi) y en las tasas de desocupación (μi).
• En la primera variable (Yi) los ingresos por hogar de la Región del Maule y del Bío-Bío son de
$220 mil en tanto en la Metropolitana es de $ 400 mil (Fuente INE/Encuesta Suplementaria
de Ingresos). Esta diferencia determina a todo el mercado del trabajo, alterando la renta de
los titulados, y va a significar una varianza que escapa al manejo de una institución
específica, afectando el cálculo el ADR*.
• Algo similar sucede con las tasas de desocupación (μi).Donde tenemos un promedio nacional
de 6.7%, pero la dispersión es elevada. Por ejemplo en la región del Bío-Bío es de 8.0% y en
la Araucanía es de 8.5% (Fuente INE marzo y mayo 2012). Afectando la inserción de los
titulados en el mercado laboral.
Ambas variables están correlacionadas multiplicando su impacto. En el fondo la formula de
cálculo, si no considera los elementos de variedad regional, tiende a perjudicar en términos
relativos a las universidades que tienen sus casas centrales en zonas deprimidas.
g) Finalmente el precio actúa como un correcto generador de señales en un mercado de
competencia perfecta. Sin embargo cuando no se regula la oferta, en especial por el: surgimiento
de grupos de universidades (holding), por las asimetrías de fiscalización (Contraloría) y
transparencia. La sola regulación del precio puede generar resultados poco convenientes para el
desarrollo del País en el largo plazo.
3.5.- La propuesta hace de cargo de cada institución la cobertura de la brecha entre el arancel de
referencia y el arancel real de cada carrera. Esta medida que en teoría apunta a regular el precio
de los aranceles reales y a evitar el alto costo que tienen en Chile, tiene sin embargo, un efecto
diferenciado en cada universidad, dependiendo de la dependencia de cada institución, de los
alumnos que pagan efectivamente o de los que son becados y estudian con crédito fiscal. En
efecto, para las universidades con alta composición de alumnado vulnerable o para las
universidades regionales, el financiamiento de la brecha puede ser de alto costo, que no se
compensa con los aranceles directamente recaudados.
Esta política tiene efectos insospechados en la segregación de la matricula y en la calidad de las
instituciones, sobre todo para las públicas regionales. Se plantea como objetivo de la política que
no sea el pregrado el que financie las otras actividades de las universidades complejas o en
camino de serlo. Sin embargo, no existen otros instrumentos de financiamiento anunciados para
solventar los gastos operacionales que conlleva la investigación y extensión de las universidades
complejas. El financiamiento de la demanda y la sola concursabilidad de fondos de investigación
no permiten darle un horizonte de sustentabilidad a proyectos académicos serios.
Página 10 de 163.6.- Los alumnos del actual FSCU retroceden en sus beneficios, porque el plazo de 12 años para
que se extinga la deuda se extiende a 15 años, se elimina el período de gracia de dos años una
vez egresados (o titulados) y se aumenta a 10% de los ingreso el valor de la cuota para el pago
futuro de los créditos.
3.7.- Es importante dejar establecido que las becas no deban ser modificadas. Este proyecto no
innova en materia de becas, aunque no se aclara si la fórmula del arancel de referencia se hará
extensiva a las becas bicentenario. Es fundamental para el sistema de educación superior pública
mantener el sistema diferenciado de becas, porque éstas son el pilar de la gratuidad que
esperamos caracterice al sistema público en el futuro.
3.8.- El sistema de cobranza propuesto no necesariamente mejoraría su eficiencia en la
recuperación que permita sustentar el sistema en el futuro. Recordemos que éste fue el
argumento principal para incorporar a los bancos en el financiamiento del CAE. Sin embargo, la
morosidad estimada del FSCU, del 35%, es aún más baja que la que alcanzaría el CAE (50%),
según las estimaciones del Banco Mundial. No existe evidencia que la Tesorería General de la
República sea más eficiente en la cobranza de estos créditos al no involucrar en este proceso a
las instituciones. El FSCU involucra a las instituciones, cumpliendo un rol social y solidario.
3.9.- Otro caso de discriminación arbitraria es la exigencia aplicable sólo a las universidades del
CRUCH respecto al control de los fondos de crédito por la Superintendencia de Valores y
Seguros. Sin embargo, esta exigencia no es extensible a las instituciones privadas que van a
recibir recursos públicos por la vía del crédito fiscal para sus alumnos. Estas instituciones
privadas debieran estar sometidas a la Contraloría General de la República por su participación
en el sistema de financiamiento propuesto en este proyecto de ley.
Cuadro esquemático de diagnóstico y observaciones
Tema Actualidad Proyecto Observaciones y propuestas
No hay claridad que pasa con el
Estudiantes clasificados en dos
Clasificación de Sistema Único de sistema de becas como por
categorías por sistema
beneficiarios Financiamiento ejemplo Beca Excelencia
crediticio
Académica
Tasa de Endeudamiento de un
Tasa de Interés único de un Subsidio a la banca privada para
Tasa de Interés 2% y 6% FSCU y CAE
2% cubrir diferencia de CAE
respectivamente.
Criterios de Pago de deuda al egresar en Al egresar y obtener Suspensión de pago de deuda en
cobranza caso de CAE y 2 años FSCU primera remuneración, caso de cesantía
siendo no mas de un 15%
Página 11 de 16de los ingresos.
Abierto a todas las
Alcance Regulación del lucro, calidad y
FSCU a estudiantes instituciones acreditadas
institucional del transparencia a TODAS las
pertenecientes del CRUCH (no existen estudiantes
beneficio instituciones participantes.
categorizados)
Las demandas del movimiento Abrir discusión a temas de fondo
Solo se pronuncian en
Demandas 2011 apuntan a cambios de (Lucro - Calidad - Financiamiento
sistema único de
Ciudadanas fondo y estructurales de la Institucional - Compromiso del
financiamiento estudiantil
educación superior chilena. Estado)
El endeudamiento millonario se Solo beneficia a los futuros Ampliar beneficios a estudiantes
Focalización del viene arrastrando desde el año estudiantes que serán parte CAE en forma retroactiva y
beneficio 2006 con la incorporación del del sistema de estudiantes afectados por crédito
CAE a todos los estudiantes financiamiento. CORFO.
La diferencia entre Arancel Afecta principalmente a
Criterios de Arancel Real
Arancel Real - Real y Referencia para los instituciones comprometidas con
por rentabilidad de las
Arancel estudiantes dentro de los III movilidad social y que dentro de
carreras, deserción
Referencia primeros quintiles la cubren las su matrícula tienen alta tasa de
estudiantil y duración.
instituciones. vulnerabilidad.
Para la obtención del beneficio Los estudiantes más vulnerables
Se entregarán beneficios a
Requisitos se requiere 500 puntos en la se encuentran dentro de los 450
estudiantes que obtienen
Académicos PSU y avance curricular por puntos de la PSU (excluidos del
475 puntos PSU.
año. beneficio)
4. Elementos ausentes y/o críticos de la propuesta y que son de significativa importancia
como condición de implementación del nuevo modelo.
4.1.- El origen de estos proyectos de ley es solucionar el encarecimiento producido por el CAE y
lograr su desbancarización (en respuesta a los miles de endeudados por este sistema). Sin embargo,
no resulta comprensible que en este esfuerzo, se eliminen los FSCU, propiedad de las universidades
del CRUCH, que sirven a la función pública de estas instituciones de otorgar las mejores condiciones
posibles hoy día a sus estudiantes.
4.2.- Calidad y regulación del lucro. Este proyecto sólo establece como criterio de aseguramiento de
la calidad, que las instituciones alcancen 3 años de acreditación institucional, sin establecer los
criterios para el resguardo del buen uso de los recursos públicos. Sin embargo, la experiencia
acontecida con la U. del Mar y la inexistencia de una institucionalidad fuerte que garantice un
sistema de educación superior privado robusto y confiable, requiere que el proyecto incorpore
Página 12 de 16estándares más exigentes que den cuenta, en alguna medida, de la intención de fortalecer el rol
público de este sistema.
En materia de lucro y dado que una regulación más exhaustiva debe estar contenida en el
proyecto de superintendencia de educación superior, el cual no será de aplicación inmediata, se
sugiere incorporar transitoriamente un sistema de certificación de Aptitud para recibir fondos
públicos, incluidos el crédito fiscal, el cual estará a cargo del Ministerio de Educación, el que por
resolución fundada certificará las instituciones elegibles, en las cuales las practicas respecto del
lucro estén erradicadas.
4.3.- Este proyecto profundiza el desequilibrio entre sector público y sector privado, ya que
fortalece al sector privado al no contemplar financiamiento a la educación pública. La educación
superior pública, radicada hoy en el CRUCH, ha perdido cobertura, porque las políticas han
fomentado al sector privado.
4.4.- Este proyecto no se hace cargo de las demandas sociales por el fortalecimiento de la
educación pública, que implica no sólo un financiamiento estudiantil diferenciado, sino que
aportes directos para sustentar una oferta de educación superior de calidad, con niveles de
complejidad necesarios para el desarrollo de las regiones y el país. Este proyecto nuevamente deja
sin resolver el financiamiento a la oferta, que permita al sistema público recuperar cobertura en la
matrícula, asegurando gratuidad y calidad.
4.5.- Desequilibrio que aumenta la segregación del sistema educativo en Chile. El sistema de
financiamiento de la educación por la vía de la demanda, si no va compensado con un fuerte sistema
público, aumentará la segregación, puesto que inducirá a las instituciones a especializarse en el
desarrollo de un determinado tipo de carreras que tengan aranceles de referencia más rentables de
acuerdo al nicho socioeconómico del alumnado que puedan atraer. Asimismo esto promoverá una
centralización de la matricula en la macro región central del país.
4.6.- La existencia del arancel de referencia por sí solo no implica que los aranceles de carreras no
sigan subiendo, por lo tanto, el sistema chileno seguirá siendo uno de los caros del mundo y de
cargo de los estudiantes. Las veinticinco universidades del Cruch recaudan unos $60 mil millones al
año por este concepto, siendo más de 210 mil los deudores que están devolviendo este crédito, con
el fin de compensar a los deudores y aumentar los niveles de recuperabilidad de los créditos , se
propone rebaja de impuestos para Deudores de Crédito Universitario, afectando la renta bruta
imponible anual de un deudor para impuesto a la renta, reabajando los intereses y si es posible,
parte del capital por créditos pagados durante el año (símil a crédito hipotecario, Artículo 55 bis de la
Ley de la Renta).
Página 13 de 165. Propuestas específicas de indicaciones al proyecto de ley. (Este es un tópico adicional a los
términos de referencia y que sólo se debería incorporar si la decisión final, como se ha dicho, es
participar de la discusión legislativa).
El Proyecto de Ley tiene características que hacen necesarias algunas modificaciones y
complementaciones, en particular a los Artículos 5, 30, 31, 35 y Quinto Transitorio, con el fin de asegurar
que el proyecto cumpla los propósitos de facilitar el acceso a la educación superior a los jóvenes con
capacidades y falta de recursos económicos, que evite el excesivo y agobiante endeudamiento a que
conduce el sistema de créditos con garantía estatal actualmente vigente y que no signifique al mismo
tiempo un daño patrimonial para las instituciones que prestan los servicios educacionales que serán
cubiertos parcialmente por el nuevo crédito que en este proyecto se crea. Se acota, además, la dictación
del reglamento de la ley a un plazo prudente que permita su aplicación oportuna, defecto que por
evidencia empírica ha hecho inaplicables leyes anteriores sobre estas materias.
En general, a través de los 36 artículos no se menciona en ningún lugar el cómo las IES recibirán el pago
de los aranceles de parte del organismo otorgador del crédito ¿Tesorería?. El proyecto de ley se refiere a
las condiciones de otorgamiento o elegibilidad, a la estructura del crédito, a la forma de pago del mismo;
pero en ninguna parte se dice cómo y cuándo las IES recibirán el pago de los aranceles por los cuales se
otorga el crédito.
Propuesta de Modificaciones:
Artículo 3, inciso primero:
Dice: “Mediante decreto supremo, expedido por el Ministerio de Educación, que deberá ser suscrito por
el Ministerio de Hacienda, se establecerá la forma de cálculo del arancel de referencia”.
COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “Mediante decreto supremo, expedido por el Ministerio de
Educación, que deberá ser suscrito por el Ministerio de Hacienda, se establecerá la forma de cálculo del
arancel de referencia. El arancel de referencia se reajustará anualmente en un porcentaje variable que
no podrá ser inferior al reajuste de remuneraciones fijado para al sector público en el año
inmediatamente anterior”.
Artículo 5, Inciso final:
DICE: “El Reglamento de la presente ley establecerá la forma y procedimientos de acreditación de los
requisitos a que se refiere este artículo… sin que constituya deserción académica para los efectos de lo
dispuesto en esta ley”.
COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “El Reglamento de la presente ley establecerá la forma y
procedimientos de acreditación de los requisitos a que se refiere este artículo… sin que constituya
deserción académica para los efectos de lo dispuesto en esta ley. Este Reglamento deberá entrar en
vigencia a más tardar 30 días después de la publicación de esta ley en el Diario Oficial”.
Página 14 de 16Artículo 30:
DICE: “Las Instituciones de Educación superior cuyos aranceles excedan al arancel de referencia deberán
asegurar a sus alumnos beneficiados con financiamiento estatal que no alcance a cubrir el arancel
efectivo el financiamiento de la diferencia, lo que dependerá de su nivel socioeconómico. Lo anterior
podrán hacerlo a través de becas, créditos propios o una combinación de ambos. Esta obligación será de
un 100% de dicha diferencia para los alumnos de los dos primeros quintiles de ingresos y de un 50% para
los estudiantes del tercer quintil de ingresos.
Las Instituciones de Educación Superior que opten por cumplir la obligación establecida en el inciso
primero otorgando créditos propios deberán asegurar, en el instrumento en que conste dicho crédito, que
éstos estarán sujetos a la misma tasa de interés que el crédito otorgado por el Estado en virtud de la
presente ley y que se pagará de conformidad a lo dispuesto en el artículo siguiente.
Las obligaciones establecidas en los incisos anteriores sólo serán exigibles a las Instituciones de Educación
Superior que admitan alumnos beneficiarios del crédito o reciban becas estatales.”
MODIFICACIÓN PROPUESTA: “Las Instituciones de Educación superior cuyos aranceles excedan al arancel
de referencia podrán otorgar a sus alumnos beneficiados con financiamiento estatal que no alcance a
cubrir el arancel efectivo, el financiamiento de la diferencia, de acuerdo a las políticas y reglamentos
de cada institución y del nivel socioeconómico de éstos. Lo anterior podrán hacerlo a través de becas,
créditos propios o una combinación de ambos.
Las Instituciones de Educación Superior que opten por otorgar este beneficio establecido en el inciso
primero otorgando créditos propios deberán asegurar, en el instrumento en que conste dicho crédito, que
éstos estarán sujetos a la misma tasa de interés que el crédito otorgado por el Estado en virtud de la
presente ley y que se pagará de conformidad a lo dispuesto en el artículo siguiente.
Las condiciones establecidas en los incisos anteriores sólo serán aplicables a las Instituciones de
Educación Superior que admitan alumnos beneficiarios del crédito o reciban becas estatales.”
Artículo 31:
DICE: “Los créditos otorgados por las instituciones de educación superior en virtud de lo establecido en el
artículo anterior estarán subordinados al crédito otorgado por el Estado en virtud de esta ley y regirá
respecto de estos lo dispuesto en el artículo 11. En consecuencia, se comenzará a pagar una vez
extinguida la deuda con el Fisco, salvo que se hubiese condonado en virtud de lo dispuesto en dicho
artículo. Estas condiciones deberán explicitarse en el instrumento en el que conste el crédito respectivo.
La cobranza de los créditos otorgados por la Instituciones de Educación Superior podrá ser convenida por
éstas con la Tesorería General de la República, la que cobrará una comisión que no excederá del 5% por
los créditos recuperados”.
Página 15 de 16MODIFICACIÓN PROPUESTA: “Los créditos otorgados por las instituciones de educación superior en
virtud de lo establecido en el artículo anterior se comenzarán a pagar en conjunto con la deuda con el
Fisco, de manera proporcional a los respectivos montos, no existiendo prelación de pago, salvo que ésta
se hubiese condonado en virtud de lo dispuesto en el artículo11. Las condiciones de créditos otorgados
por las instituciones de educación superior deberán explicitarse en el instrumento en el que conste el
crédito respectivo.
La cobranza de los créditos otorgados por la Instituciones de Educación Superior podrá ser convenida por
éstas con la Tesorería General de la República, la que cobrará una comisión que no excederá del 5% por
los créditos recuperados”.
Artículo 35:
DICE: “El monto que cada año destine el Estado para el financiamiento de los créditos a que se refiere
esta ley, será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva.”
MODIFICACIÓN PROPUESTA: “El monto que cada año destine el Estado para el financiamiento de los
créditos a que se refiere esta ley, será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva. La
distribución de los recursos entre las instituciones de educación superior se efectuará por uno o más
decretos del Ministerio de Educación, los que deberán ser suscritos, además, por el Ministerio de
Hacienda. El Ministerio de Educación podrá decretar anticipos de estos valores mientras se tramitan
los decretos anuales definitivos. El Estado garantizará que las Instituciones de Educación Superior
reciban estos fondos de manera oportuna y completa.”
Artículo Quinto Transitorio :
DICE: “Mientras proceda la renovación de créditos otorgados bajo la vigencia de las normas que se
derogan… deberán destinar los recursos provenientes de los respectivos fondos solidarios a dicho
propósito.”
COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “Mientras proceda la renovación de créditos otorgados bajo la
vigencia de las normas que se derogan… deberán destinar los recursos provenientes de los respectivos
fondos solidarios a dicho propósito. El Estado mantendrá el financiamiento de estos créditos en los
montos que se han comprometido con cada estudiante y los montos que cada año destine a este
propósito será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva. La distribución de los recursos
entre las instituciones de educación superior se efectuará por uno o más decretos del Ministerio de
Educación, los que deberán ser suscritos, además, por el Ministerio de Hacienda. El Ministerio de
Educación podrá decretar anticipos de estos valores mientras se tramitan los decretos anuales
definitivos. El Estado garantizará que las Instituciones de Educación Superior reciban estos fondos de
manera oportuna y completa.”
Santiago, Concepción, Valparaíso, 23 de Julio 2012.
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