Solidaridad y protección social en Grecia
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Solidaridad y protección social en Grecia
María PETMESIDOU*
Resumen Abstract
Grecia y España comparten algunas carao- Solidarity and socialprotection in Greece
terísticas comunes, reteniéndose otras como es- Greece and Spain share a set of common
pecíficas cJe la sociedad griega- La autora insiste characteristics, although they maintain their
en éstas con una presentación resumida del caso specific (estures The author insists in Greel<
griego, atendiendo al papel del Estado y la estra- specific characteristios paying attention to (he
tificación social. Se describe críticamente la natu- Etate tole nod socialstratification or class syslem.
raleza del Estado de bienestar griego- Se analiza The nature of Creel< Welfare Síate is critically
el sistema gñego de protección socia/y la natura- desor/bed Socia) protection is a/so ana)yzad,
leza de la crisis que actualmente en(renta, agudi- makinq criticisro about lis current financial crisis,
zada por las exigencias de la Unión Económica y strengthened by (he requiremenís of (he
Monetaria europea. Curopoan Economio and Monetary Union.
G
recia comparte muchas de las milia se consideraba el principal apo-
características de otros países yo- El tardío desarrollo de un Estado
del sur de Europa. Es un país de bienestar se produjo en la primera
de industrialización tardía, con un gran mitad de los años ochenta, Era un mo-
sector agricola. Durante largo tiempo, mento de reestructuración económica
después de la segunda guerra mun- global que intensificó la competitividad
dial, fue gobernado por regímenes au- económica a nivel internacional y que
toritarios. Fueron regímenes cuasipar- fue acompañado de significativos cam-
lamentarios desde principios de los bios demográficos y de bajísimos indi-
años cincuenta hasta finales de los se- ces de crecimiento económico, cerca-
senta, y un régimen dictatorial desde nos a cero. Estos factores condujeron
entonces hasta mediados de los años a una crisis fiscal del Estado tan seria
setenta. Por consiguiente, las estructu- que amenazaba al recientemente crea-
ras políticas de tipo democrático se de- do Estado de bienestar, antes de lo-
sarrollaron solamente en las dos últi- grar un consenso social y de asentar
mas décadas. Las prestaciones de un concepto de solidaridad que permi-
protección social han sido durante mu- tiera madurar totalmente una cultura
cho tiempo poco desarrolladas: la fa- universalista y una ciudadanía social.
Departamento de Sociología, universidad de creta (Grecia)
9 9(1996) Págs. 291 a BOl
Cuadernos de Trabajo
Ect Universidad Social n Madrid 1996
Complutense. 291María PETMESIDOU
Al mismo tiempo, Grecia se dife- señalarían algunas características,
rencia de los países de la llamada ori- atendiendo a diferentes aspectos.
lía latina -Latin rim- del sur de Euro- El primer aspecto lo constituye la
pa (Italia, España y Portugal>, ya que estructura económica. Grecia aún tie-
por su posición geográfica -los Balca- ne un gran sector agrícola: el 21% de
nes- y por su trayectoria histórica ha su fuerza de trabajo está ocupada en
recibido en gran medida la influencia este sector, al lado del 8% de Italia, el
sociocultural de los países del este. 10% de España y el 12% de Portugal.
Por ejemplo, el fuerte control que el Durante los años cincuenta y sesenta
Estado ejerce sobre la sociedad civil Grecia experimentó un considerable
es una característica común entre crecimiento industrial, pero el declive
Grecia y otros países balcánicos —in- llegó a principios de los setenta, inclu-
cluyendo Turquía— que pone de ma- so antes de que el empleo en la indus-
nifiesto la poderosa influencia institu- tria alcanzase su punto máximo. De
cional de la autocracia rusa y forma paralela, en las dos últimas dé-
otomana. cadas, disminuyó el empleo en el sec-
En este trabajo voy a describir tor agrario, mientras que se incremen-
muy brevemente las principales carac- tó el empleo en el sector servicios.
terísticas de la estructura social grie- Los servicios que han experimentado
ga, haciendo hincapié en la relación mayor crecimiento son el turismo, el
entre la sociedad civil y el Estado, así comercio y los servicios personales,
como en el tipo de los conflictos socia- sobre los que se ha formado una gran
les y la solidaridad social. De esta for- clase media urbana, compuesta por
ma se dilucidarán las especificidades pequeños comerciantes, trabajadores
de Grecia en comparación con los autónomos en los servicios persona-
otros países del sur de Europa. La se- les, pequeños empresarios, artesanos
gunda parte ofrece una visión panorá- y profesionales autónomos. En cierto
mica de las tendencias de la protec- sentido, Grecia se saltó la industriali-
ción social, concluyendo con unas zación y esto tuvo consecuencias sig-
consideraciones relativas a los retos a nificativas para el logro de una cultura
que se enfrenta el sistema griego de de la solidaridad y de un consenso co-
protección social, en esta segunda mi- lectivo sobre la ciudadanía social de
tad de los noventa. base universalista.
En estrecha relación con lo ante-
rior, Grecia cuenta con un gran volu-
men de autoempleo y de economía
Las peculiaridades de la sumergida. Tiene, de los cuatro paí-
sociedad griega yde su ses del sur de Europa, el índice más
cultura elevado de autoempleo (el 47% de su
fuerza laboral, respecto al 290/o de Ita-
ha, el 260/o de España y el 27~/o de
Con el fin de distinguir a Grecia
Portugal>. Las actividades económicas
de otros países del sur de Europa se
292 Cuadernos de Trabajo SocialSolidaridad y protección social en Grecia
informales equivalen a un 4O~450/o de tas. Cuanto más rápido es el salto de
su PIE producido en la economía for- una sociedad predominantemente
mal; mientras que en Portugal, similar agraria a una sociedad post-industrial,
a Grecia en cuanto a población y nivel menores son las oportunidades de de-
de desarrollo, la economía sumergida sarrollo de una cultura de relaciones
alcanzaba solamente el 15% del PIE, contractuales y de formas de organi-
a mediados de los noventa. zación de los intereses colectivos y la
Estas condiciones favorecen la acción social para su desarrollo que
expansión del estrato social de los tra- promueva la ciudadanía social. Este
bajadores eventuales, esto es, los que es particularmente el caso de Grecia,
no tienen una estabilidad en el mundo donde son débiles las tradiciones de
laboral, ya que cruzan las fronteras relaciones contractuales, la solidari-
existentes entre el autoempleo y el dad colectiva y una sociedad civil acti-
empleo, el sector público y el privado, va, mientras que prevalecen los fenó-
la economía formal e informal. Abun- menos de estatismo y clientelismo. Es
dan los ejemplos de este fenómeno: lo que se advierte en la amplia inter-
se podría mencionar el caso de la po- vención del Estado en la economía y
blación rural que es propietaria de mi- en los procesos tan difundidos de
nifundios y que se emplea en trabajos creación y distribución de rentas a tra-
temporales de la industria y servicios, vés de criterios más políticos que de
tales como el turismo. Otro ejemplo es mercado.
el de los empleados públicos que lle- Aunque el estatismo y las formas
van su propio negocio privado en sus particularistas-clientelísticas de orga-
horas libres, o bien que ayudan en la nización social son características co-
empresa familiar. Vale también el ca- munes a la sociedades del sur de Eu-
so de los artesanos que son en parte ropa, se acentúan más en el sur y
trabajadores asalariados y en parte sureste de la Europa mediterránea: el
autónomos. Este fenómeno se tradu- sur de Portugal, Andalucía y Extrema-
ce, indudablemente, en una gran con- dura en España, el Mezzogiorno en
fusión a la hora de establecer fronte- Italia y toda Grecia, que son las regio-
ras sociales, e impone limitaciones a nes menos avanzadas del sur de Eu-
un modelo de integración social que ropa (Petmesidou and Tsoulouvis,
esté basado en la acción social colec- 1994).
tiva y en los valores solidarios. El fuerte control que ejerce el Es-
Tercera característica, el cambio tado en la economía y en la sociedad
rápido desde unas estructuras agra- civil griega tiene su origen en las con-
rias a una economía orientada hacia diciones históricas y en la trayectoria
los servicios. Este cambio contribuyó, de desarrollo del país, desde su inde-
en las últimas décadas, a la reproduc- pendencia del dominio otomano
ción de modos tradicionales de inte- (1830). Subrayo aquí una característi-
gración social y política, basados en ca principal de la sociedad griega, que
estructuras paternalistas y clientelis- es la ausencia de una clase social he-
Cuadernos de Trabajo Social 293María PETMESIDOU
gemónica que obtenga su poder políti- y la quiebra (Petmesidou, próxima pu-
co e ideológico de una posición econó- blicación). Dada la incapacidad de la
mica dominante. Y esto a pesar de sociedad para crear compromisos y
que, en algunos momentos determina- un consenso social que lleve a una
dos, estratos o alianzas entre estratos amplia redistribución de recursos se-
sociales han conseguido ganar poder y gún los derechos universales de una
dirigir el país. Esta importante cues- ciudadanía social, la familia y los pa-
tión, que por supuesto no podemos rientes constituyen las unidades fun-
examinar aquí en profundidad, da damentales de apoyo. Esto tiene lugar
cuenta del fuerte control que ejerce el en un contexto en el que las familia y
Estado sobre la sociedad civil y del los hogares tratan de combinar una
predominio de lo extra-económico -me- variedad de actividades dentro de la
dios políticos y criterios- en el proceso economía formal e informal y, al mis-
de distribución de riqueza, de los in- mo tiempo, buscando un empleo en el
gresos y las prestaciones sociales sector público al menos para un
(Petmesidou, 1987>. El acceso de los miembro de la familia, como una fuen-
individuos y de los grupos sociales a te segura de ingresos. Desde esta
los canales clientelísticos y al Estado perspectiva, el familismo es el compo-
constituye el modo primario de apro- nente principal de un modo estatista-
piación de recursos y prestaciones, clientelístico de organización social. El
una condición que transforma los con- familismo refleja una cultura individua-
flictos sociales en enemistades heredi- lista que sostiene una serie de dere-
tarias de poder individualista y que, por chos discrecionales a las prestaciones
tanto, muy difícilmente favorecen una y servicios que se basan en criterios
solidaridad colectiva, ni al modo corpo- particularistas. De este modo se imita
ratista-ocupacional a la manera de la severamente una completa madura-
Europa Central, ni de un modo más o ción de las solidaridades colectivas de
menos universalista, como es el caso la sociedad, así como el desarrollo de
de Escandinavia y del Reino Unido. valores universalistas en la orientación
La práctica generalmente legiti- del bienestar social. La fragmentación
mada de usar medios políticos en la del seguro social, con sus grandes de-
apropiación de recursos ha reforzado sigualdades en su estructura y organi-
el papel de la familia y de lo doméstico zación, en el nivel de las cotizaciones
como unidad estratégica en la toma y en los tipos y nivel de las prestacio-
de decisiones relativas a las oportuni- nes, constituye otro ejemplo, sorpren-
dades de empleo de sus miembros, y dente y claro, de este modelo de titu-
a los recursos y beneficios que pue- laridades discrecionales.
dan solicitarse. De la misma forma, la En cuarto lugar, la otra caracte-
familia es también una importante uni- rística que es reflejo de la debilidad de
dad redistributiva que provee a sus la sociedad civil en Grecia es el bajo
componentes de los medios para su- grado de su cultura y su práctica del
perar la desesperación, el desempleo voluntariado. Esta situación está reía-
294 Cuadernos de Trabajo SocialSolidaridad y protección social en Grecia
cionada con el papel de la iglesia orto- otros paises del sur de Europa, en la
doxa y su fuerza, en comparación con década de los ochenta, una fecha
el Estado griego. En contraste con el bastante más tardía que la que esta-
catolicismo, que apoya la instituciona- bleció el Estado de bienestar en el
lización a gran escala de la acción vo- noroeste de Europa. Los tardíos inten-
luntaria en protección social en los tos de reforma en la protección social
países de la orilla europea latina, la fueron reflejo de los cambios sociopo-
Iglesia ortodoxa no ha tenido hasta líticos que desde mediados de los se-
hoy un papel significativo en la misma tenta desencadenaron un proceso de
dirección, dentro de la sociedad grie- democratización social y política en
ga- Se explica en gran medida por la Grecia. La transición hacia la demo-
fuerza limitada que en Grecia tiene la cracia, iniciada en 1974, facilitó la
Iglesia frente al Estado, a diferencia creación de nuevas alianzas sociales
de la Iglesia católica que disfruta de y politicas que contribuyeron a reorga-
una autonomía mucho mayor. En la nizar las redes clientelistas y de patro-
medida en que la Iglesia promovió el nato, para incluir grandes sectores de
voluntariado en Grecia, se mantuvo las nuevas clases medias urbanas.
una asistencia de corte filantrópico No obstante, a pesar de la retóri-
muy limitada. El programa de asisten- ca sobre la necesidad de una provi-
cia social llamado certificados de indi- sión universalista de bienestar, la
gencia’ (lCs), que se otorgaba a las protección social en Grecia ha perma-
familias pobres hasta 1977, proporcio- necido poco desarrollada y altamente
na un ejemplo del estrecho lazo entre polarizada (Petmesidou, 1991). El sis-
el Estado y la Iglesia, en un contexto tema de seguridad social está muy
en que los criterios de control político fragmentado, con enormes desigual-
y de integración se combinaban con la dades en el nivel de prestaciones y
asistencia caritativa (Petmesidou servicios suministrados, mientas que
1992: 125). Los clérigos eran los que aún falta una red universalista que
presidían en los comités locales de los proporcione una garantía mínima de
ICs, que daban derecho a las familias recursos. En los años ochenta se in-
pobres a recibir un apoyo de renta tentó establecer un sistema universa-
muy limitado. Aun así, era frecuente lista de atención sanitaria -el Servicio
que los lCs reflejaran una política de Nacional de Salud- pero la reforma se
control estatal de los pobres, más que centró en la atención hospitalaria y en
una asistencia social universalista. Es las relaciones laborales de los médi-
una característica que se intensificó, cos de hospital, dejando de lado el
puesto que desde 1974 incluso se cuidado de la atención primaria en los
anuló la línea de pobreza que se ha- centros urbanos. Por añadidura, la fi-
bía usado hasta entonces (latridis nanciación del Servicios Nacional de
1980:118-121>. Salud se basó en los esquemas profe-
La expansión de la protección so- sionalistas de atención sanitaria con
cial en Grecia tuvo lugar, como en su abundancia y variedad de fondos
Cuadernos de Trabajo Social 295María PETMESIDOU
de seguros, característica que contri- miento de centros de día para los ma-
buyó a grandes desigualdades y a de- yores bajo responsabilidad de las au-
ficiencias de organización. toridades locales.
El gráfico 1 muestra cómo el gas-
to social, a principio de los ochenta
Una rápida ojeada al experimentó un gran crecimiento en
Estado de bienestar comparación al PíA, y aún mayor en
comparación con la media UE. Esta
La primera mitad de la década de tendencia se ha invertido desde me-
los ochenta es un período de rápida diados de los ochenta.
expansión de los gastos sociales (grá- El tardío desarrollo del Estado de
fico 1) y de significativas reformas en bienestar tuvo lugar en un momento
la politica social como, por ejemplo, la en que los índices de crecimiento eco-
introducción de un sistema universa- nómico del país eran muy bajos, la
lista de atención sanitaria, el otorga- competencia mundial aumentaba, se
miento de una pensión asistencial pa- producían cambios demográficos sig-
ra situaciones de necesidad en favor nificativos y el desempleo era cada
de los mayores sin derecho a pensión vez mayor; todas estas situaciones lle-
y sin otros recursos, y el estableci- varon a una creciente crisis fiscal del
Gráfico 1
Tasas anuales decrecimiento del PIB y
gasto social per cápita en Grecia yen los 12 Estados miembros de la UE
o
eo
• 1980-85
O
o
0 • 1985-90
tu
e‘u • 1990-93
GR GOP GRSE/h Eu (12) GDP Fu (12>5Efri
Fuente: EuROSTAT 1987, 1995 by 1995 c
(SEt: gasto social per cápita. Eul2: promedio de tos doce Estados miembros de la unión>
296 Cuadernos de Trabajo SocialSolidaridad y protección social en Grecia Estado que limitó la expansión del reproduce la práctica tradicional orien- gasto social. Como resultado, el dese- tada a las necesidades del individuo. quilibrio de Grecia en términos de gas- La legislación de principios de los to social, en comparación con el nor- noventa trató de reducir el déficit pú- oeste europeo difícilmente se ha blico y controlar la crisis de la seguri- superado y a principios de los años dad social, aunque al mismo tiempo noventa Grecia se encontraba en la hizo que aumentara la polarización so- última posición entre los países de la cial. Por esta razón, el número de Unión Europea respecto al gasto so- pensionistas que recibían la pensión cial per cápita
María PETMESIDOU
del debate, que conducen a fuertes lidez, a menudo como sustitutivas de
enfrentamientos ente las asociaciones pensiones de la asistencia social, con-
de pensionistas y los sindicatos, por cedidas con discrecionalidad y sobre
un lado, y el Estado por el otro. bases particularistas.
Por lo que se refiere a la estruc- Grecia constituye un ejemplo ex-
tura del gasto social, una característi- tremo de gran fragmentación en los
ca principal en Grecia es el predomi- esquemas de seguridad social: en
nio de la garantía de recursos por 1995 había 86 regímenes que admi-
encima de otro tipo de gasto social nistraban programas de pensiones
(enfermedad, familia, maternidad, de- obligatorias y suplementarias, y 236
sempleo y ayudas para la vivienda: instituciones -bajo el control de seis
ver gráfico 3). Las pensiones de jubila- ministerios diferentes- que suministra-
ción, junto con las de invalidez fueron ban atención sanitaria y prestaciones
el 76 por ciento de todos las contin- de bienestar social. De forma similar,
gencias protegidas en 1993. Un dato la polarización de los beneficios es
aún más importante es que, a princi- muy alta en Grecia. La tasa de sustitu-
pios de los noventa, el 50% del total ción de ingresos, para un trabajador
de pensionistas del Fondo Nacional con carrera profesional complefa, va
del Seguro recibía pensiones de inva- aún más lejos que el salario neto en la
Gráfico 3
Composición de las prestaciones socialesSolidaridad y protección social en Grecia industria, alcanzando el lOZO/o a co- En pocas palabras, podríamos mienzo de los noventa
María PETMESIDQU
¿ Cuáles son las la pobreza del país. El número de inmi-
perspectivas de futuro? grantes extranjeros en Grecia ha creci-
do muchísimo, llegando a ser el 9% de
La crisis de la protección social la población griega a principios de los
que se da en los noventa hace nece- noventa (o el 15% del total de emplea-
saria una serie de cambios significati- dos y asalariados>, una proporción
vos en la sociedad y en la cultura grie- muy alta, según los baremos de la UE.
gas. Cabe destacar que el modo de Además, es la inmigración ilegal la que
organización social estatista/clientelis- está creciendo, ya que la proporción
fa ha conducido a serios puntos muer- es casi la de un legal por quince ile-
tos, dado que los conflictos sociales y gales. Así se crean nuevas bolsas de
políticos se han intensificado en a pa- pobreza y de marginación social. Ante
sada década (como indica el fenóme- el escaso desarrollo del Estado de bie-
no de corrupción a gran escala> ha- nestar y dado que los inmigrantes ca-
ciendo difícil la legitimación social del recen de cualquier tipo de red familiar
modo discrecional-clientelístico de dis- de seguridad para alivio de sus dificul-
tribución de ingresos y beneficios. tades, éstos se convierten inevitable-
Además, la recesión económica y los mente en los grupos sociales más ne-
cambios en los hábitos familiares (por cesitados y sometidos a explotación.
ejemplo, el aumento de la participación La crisis fiscal del Estado, en
de la mujer en el mundo laboral, los ín- Grecia, ha llegado a un punto muerto,
dices crecientes de divorcios y de fa- social e institucionalmente, que hace
milias monoparentales) han limitado apremiante la necesidad de un cambio
seriamente la capacidad del modelo institucional a gran escala. Para que
tradicional de protección social, basa- esto suceda es necesario que el pais
do en el apoyo familiar para sortear las logre una estabilización social, crean-
apremiantes necesidades sociales, de- do una nueva relación entre la socie-
bido al crecimiento del desempleo (es- dad civil y el Estado, entre la política y
pecialmente entre los jóvenes>, al em- la economía, entre los valores particu-
pobrecimiento y a la exclusión social. aristas-individualistas y una cultura
Esto ha puesto en marcha un proceso solidaria universalista. Este es el pri-
continuado de corrosión del tejido so- mer requisito para que el país se en-
cial, que puede llevar al deterioro del frente a los retos más importantes pa-
nivel de vida de muchos grupos socia- ra el bienestar social, tales como la
les. Las cambiantes pautas de emigra- necesidad de medidas de asistencia
ción, igualmente, en el área balcánica social efectivas y universales (inclu-
y en Europa en los últimos años han yendo la garantía de ingresos míni-
llevado a un incremento de la emigra- mos>, el cambio de una filosofía del
ción a Grecia, principalmente desde bienestar basada en políticas centraii-
los paises ex-comunistas del este de zadas de mantenimiento de rentas a
Europa, con tmportantes repercusio- una que favorezca la prestación de
nes en las desigualdades sociales y en serv¡oios y que responde a las necesi-
300 Cuadernos de Trabajo SocialSolidaridad y protección social en Grecia
dades locales, la necesidad de una cial e intensifique la actual crisis insti-
política de empleo eficiente que com- tucional en Grecia.
bata el paro, reestructurar las profe-
siones y regular los trabajos ilegales y
la inmigración ilegal.
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Maria PETMESIDCU
que la integración europea produzca Universidad de Creta (Grecia)
una extensión de la inestabilidad so- Traducción: Patricia GARCíA-IAALTRÁS
Cuadernos de Trabajo Social 301También puede leer
