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ARCHIVOS DE ECONOMÍA
Evolución y alternativas del sistema pensional en
Colombia
Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
Documento 398
Dirección de Estudios Económicos
31 de Julio 2013
La serie ARCHIVOS DE ECONOMÍA es un medio de divulgación de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órgano
oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, de responsabilidad exclusiva
de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución.
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http://www.dotec-colombia.org/index.php/series/118-departamento-nacional-de-planeacion/archivos-de-economiaEvolución y alternativas del sistema pensional en
Colombia
Mauricio SANTAMARIA SALAMANCA1
msantamaria@dnp.gov.co
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
gpriaquive@dnp.gov.co
Resumen
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley 797/2003;
las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos ajustes la deuda a
cargo de la nación se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin embargo, el sistema
colombiano presenta dos grandes problemas, como son la desigualdad en los beneficios que
reciben los pensionados, siendo éstos una de las fuentes que más inciden en la desigualdad del
ingreso en Colombia, y la baja cobertura del sistema. Apenas el 30% de la población trabajadora
cotiza efectivamente, sólo el 37% de la población mayor de los 60 años tiene un beneficio
pensional, y se prevé que ésta va a descender cuando se apliquen los ajustes adelantados.
Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al régimen de transición y al régimen general, el
sistema se hará más equitativo gracias a la reducción en los subsidios a las altas pensiones, la
cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se espera que el problema de
cobertura mejorará con la universalización de los subsidios a la población más pobre y la puesta
en operación del sistema de BEP, se requieren esfuerzos adicionales de parte del Estado, de los
resultados esperados de la Ley 1607 de reforma tributaria en materia de formalización y de
ajustes actuariales necesarios para hacer sostenible el sistema de seguridad social de cubrimiento
en la vejez.
El presente documento hace un resumen de los ajustes efectuados en los últimos años, se hace
una contextualización de la situación de pensiones en algunos países y se presentan los
principales retos y alternativas exploradas en el Gobierno para responder a éstos en el mediano
plazo incluyendo sus costos y beneficios.
Palabras clave: Contribuciones; Política Fiscal; Protección en pensiones; Subsidios;
Beneficios Económicos Periódicos; Régimen de Ahorro Individual y Régimen de Prima
Media.
Códigos JEL: Q27, Q28, Q33 y Q57
1 Los autores desempeñan los cargos de Director General del Departamento Nacional de Planeación-DNP;
y Director de Estudios Económicos del DNP . Los autores agradecen el trabajo y el apoyo técnico realizado
por Alexandra Sanchéz y Andrea Isabel Robles. Así mismo, expresan sus agradecimiento por las
discusiones tenidas con Andrés Restrepo; Ingrid Magaly Munetones y Gonzalo Casas; Norberto Rojas,
Mónica Uribe, Manuel Ramiréz y el trabajo de edición adelantado por Néstor González.
1I. Contexto internacional
Los grandes cambios demográficos han caracterizado la situación de diferentes
regiones del mundo en las últimas décadas. En Europa, por ejemplo, la situación
demográfica viene generando grandes preocupaciones debido al aumento en los costos
de la seguridad social. Por otra parte, en los países de Asia, la transición demográfica
ha sido la fuente del aumento en el crecimiento económico y el incremento en el
bienestar de millones de personas.
Es evidente que el desarrollo de modelos más globalizados y bilaterales ha puesto en la
agenda la necesidad de que el estado de bienestar deba ser sostenible y para ello se
requieren reformas en los frentes de tributación, seguridad social y el mercado laboral.
Las reformas a la seguridad social, particularmente en el tema pensional, se han
convertido en el centro de la agenda, dada la alta carga que tienen que soportar los
países Europeos y el crecimiento de estas obligaciones en las economías emergentes.
De esta forma, se ha venido adelantando un proceso de reformas y ajustes a los
sistemas pensionales en la mayoría de los países europeos, las cuales incluyen el diseño
de pilares de ahorro privado y público; el establecimiento de sistemas nacionales, como
es el caso de Italia y Suecia; la propuesta de sistemas de reservas completas manejadas
con esquemas de solidaridad a través de los fondos privados de pensiones, como es el
caso de Polonia, Letonia y Hungría; la armonización de los regímenes, con ajustes
paramétricos asociados al incremento de la edad de jubilación; las restricciones al retiro
anticipado; y la reducción progresiva de las tasas de reemplazo.
En España y Portugal el proceso se adelantó con una menor intensidad a la del resto de
Europa, dados los problemas de funcionamiento de su mercado laboral. Este hecho
llama la atención teniendo en cuenta que es uno de los países en el cual conviven un
empinado envejecimiento y un manejo de la seguridad social basado principalmente en
aportes estatales, lo cual ha terminado por afectar las cuentas fiscales de la nación.
América Latina, al igual que otras economías emergentes, no ha sido ajena a este
proceso. Chile fue el país pionero en la adopción de un modelo de ahorro administrado
por los fondos privados combinado con un modelo de Garantía de Pensión Mínima
(GPM) y un modelo de solidaridad. Posteriormente, países como Colombia y Perú
2adoptaron este esquema pero manteniendo el antiguo régimen público acompañado de
ajustes en las edades; tasas de remplazo; densidades de cotización; y una transición
para consolidar el régimen de administración privada.
Las reformas al régimen pensional están precedidas de preguntas como: ¿Cómo se
compara el país con el resto, principalmente con Europa, en donde las coberturas son
altas y los beneficios son altos? ¿Cuáles son las diferencias en cuanto a la dinámica de
las obligaciones y la forma de su administración y manejo institucional? ¿Qué tan
equitativo es un régimen de pensiones, teniendo en cuenta que muchos de sus
pensionados no reciben los mismos beneficios en términos absolutos ni relativos? ¿Qué
tan fiscalmente sostenibles son estas obligaciones?
La evolución de los compromisos de pensiones es el reflejo de la evolución
demográfica y de la organización institucional de los sistemas de seguridad social, del
funcionamiento del mercado laboral, y de la dinámica de la productividad de la
economía. Los problemas del sistema pensional en el mundo están asociados a su
sostenibilidad, equidad y cobertura. En el mundo el liderazgo en materia de madurez,
equidad y consolidación lo tienen los países de Europa, tanto la Unión Europea como
los países de la Europa del Este.
Sostenibilidad. Durante las fases de transición demográfica, la sostenibilidad se
aseguraba por el crecimiento de la población. Mientras esta última se incrementara, el
sistema de pensiones y seguridad social podría ser sostenible en términos
contributivos, pero cuando la tendencia se revierte, la sostenibilidad del sistema queda
atada al comportamiento positivo de la productividad de la fuerza laboral y la
economía. Cuando ello no es posible la opción es individualizar los aportes y los
beneficios acompañados de aportes solidarios no tan costosos fiscalmente.2
En el mundo existen una gran cantidad de sistemas pensionales propios de las
particularidades históricas de cada país. En algunos trabajos comparativos (FMI (2005);
OCDE (2006); DG-ECFIN(2009)), en los cuales se aprecian la relación entre el gasto
público comprometido en pagos de pensiones, sus parámetros, la tasa de beneficios
otorgados y su sostenibilidad en el mediano plazo, se aprecia la forma como han
crecido el gasto público comprometido en pensiones en los últimos veinte años en los
2En esta fase se encuentran las economías europeas y están entrando las economías emergentes (Barea
(1995); Herce y Pérez Díaz (1995); Piñera (1996); Navarro (2007b)).
3países avanzados y emergentes. En los años noventa, la participación del gasto en
pensiones como proporción del PIB pasó del 3,8% del PIB en 1960, al 8,4% en el año
2010. En los países emergentes estos compromisos aumentaron del 2,0% al 5,6% del PIB
en el mismo período, reflejando su acelerado envejecimiento, el aumento de la
expectativa de vida, y el aumento del ingreso, lo cual fue un factor para otorgar
beneficios un tanto generosos en términos de la sostenibilidad de los mismos en el
largo plazo (Tabla 1).
Tabla 1. Evolución de los pagos de pensiones como proporción del PIB
Pais 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Economías Avanzadas
Australia 2,9 2,6 4,3 4,1 4,6 4,7
Austria 8,3 10,0 11,7 12,6 12,9 13,9
Belgica 4,8 6,5 10,1 9,9 9,8 10,0
Cánada 2,1 2,4 3,4 4,7 4,7 4,9
Republica Checa 7,3 8,5 7,6
Dinamarca 3,3 5,1 6,4 6,7 6,9 7,9
Finlandia 4,5 6,1 7,7 9,4 9,4 10,6
Francia 4,7 6,7 9,0 11,1 12,3 13,3
Alemania 8,2 8,8 10,2 9,5 11,0 10,6
Grecia 5,4 5,9 10,5 11,0 12,1
Islandia 2,1 2,6 2,7 2,9 3,4 3,3
Irlanda 3,2 4,0 5,7 4,3 3,5 4,5
Italia 4,5 6,7 9,9 10,9 14,0 14,7
Japon 1,2 1,1 4,2 5,2 7,7 10,0
Corea 0,8 1,2 1,7
Luxemburgo 3,0 4,9 8,1 9,9 9,2 7,4
Holanda 3,7 6,2 10,3 10,9 7,5 7,0
Nueva Zealanda 4,3 4,0 7,5 8,0 5,9 5,5
Noruega 2,4 5,6 6,2 7,9 6,9 7,2
Portugal 1,4 5,0 6,5 9,5 12,7
Slovaquia 7,2 6,4
Slovenia 10,9 10,1
España 3,1 7,2 8,9 9,5 9,2
Suecia 3,5 4,9 8,8 9,6 9,1 9,6
Suiza 1,9 3,6 6,5 6,4 7,9 8,2
Reino Unido 4,0 4,9 6,3 5,9 6,3 6,3
Estados Unidos 3,9 4,9 6,5 6,3 6,3 6,8
Economías Emergentes
Argentina 9,2 5,2 5,5 7,4
Brasil 5,0 5,1 8,0 9,1
Bulgaria 7,0 6,5 8,6 9,1 7,2
China 1,0 2,3 3,4
Chile 2,7 3,4 8,5 7,6 5,5
Egypto 3,0 3,2 4,0
Estonia 10,3 9,3
Hungria 4,6 9,3 8,5 7,6 10,6
India 0,2 0,2 0,7 1,0
indonesia 0,5 0,6 0,7
Jordania 4,1
Latvia 9,5 6,1
Lituania 7,8 7,6
Malasia 0,4 0,7 0,5 1,6 2,4 3,0
Mexico 0,3 0,5 0,9 1,5
Paquistan - 0,4 0,6
Philipinas 0,2 0,5 1,2 1,7
Polonia 4,9 6,9 7,1 11,8 11,3
Rumania 4,9 6,1 7,5
Rusia 4,5 8,1
Arabia Saudita 1,4 1,6 2,2
Sur Africa 1,9
Tahilandia 0,5 1,0
Turquia - 0,4 1,3 2,4 5,0 6,3
Ukrania 5,5 7,4 11,1 14,2 16,0 17,7
Promedio 3,6 4,6 6,2 6,1 6,8 7,0
Avanzados 3,8 4,8 7,1 7,6 8,0 8,4
Emergentes 2,0 4,0 4,5 4,1 5,3 5,6
PPP 3,8 4,7 5,8 4,9 6 6,5
Avanzados 3,9 4,8 6,9 7 7,6 8,2
Emergentes 1,1 3 2,7 1,9 3,2 4,2
Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI
Las proyecciones indican que el gasto en pensiones aumentará del 8,2% en 2010 al 10%
del PIB en el año 2050 en los países avanzados; mientras que en los países emergentes
los compromisos de pensiones aumentarán del 4,2% del PIB al 8,2%. Esto plantea un
reto muy exigente en términos de crecimiento y aumentos en productividad (Tabla 2).
4Tabla 2. Proyecciones de gasto en pensiones 2010 - 2050
Pais 2010 2020 2030 2040 2050 2010-2030 2030-2050
Economías Avanzadas
Australia 4,7 4,9 5,5 6,0 6,2 0,8 0,7
Austria 13,9 14,0 14,8 14,9 15,0 0,9 0,2
Belgica 10,0 11,4 12,8 13,2 13,6 2,8 0,8
Cánada 4,9 5,0 6,8 6,6 6,3 1,9 -0,5
Republica Checa 7,6 7,4 7,5 9,0 10,9 -0,1 3,4
Dinamarca 7,9 7,4 7,0 6,5 6,1 -0,9 -0,9
Finlandia 10,6 12,0 12,7 12,4 12,2 2,1 -0,5
Francia 13,3 12,6 13,4 13,8 13,6 0,1 0,2
Alemania 10,6 10,7 11,7 12,3 12,5 1,1 0,8
Grecia 12,1 12,2 12,4 13,4 14,3 0,3 1,9
Islandia 3,3 3,4 3,7 3,5 3,5 0,4 -0,2
Irlanda 4,5 4,8 5,3 6,3 8,0 0,8 2,7
Italia 14,7 12,8 13,1 14,5 14,3 -1,6 1,2
Japon 10,0 10,3 9,8 10,4 10,7 -0,2 0,9
Corea 1,7 3,4 5,2 9,6 12,5 3,5 7,3
Luxemburgo 7,4 8,5 12,2 15,8 19,0 4,8 6,8
Holanda 7,0 7,8 9,4 9,7 9,9 2,4 0,5
Nueva Zealanda 5,5 6,2 7,8 9,0 9,4 2,3 1,6
Noruega 7,2 8,6 9,5 10,1 10,0 2,3 0,5
Portugal 12,7 13,2 13,4 13,3 14,2 0,7 0,8
Slovaquia 6,4 6,1 7,1 8,0 9,1 0,7 2,0
Slovenia 10,1 10,8 13,0 15,8 17,8 2,9 4,8
España 9,2 9,8 9,7 10,8 12,4 0,5 2,7
Suecia 9,6 9,8 8,6 8,4 7,9 -1,0 -0,7
Suiza 8,2 9,3 10,4 10,8 11,1 2,2 0,7
Reino Unido 6,3 5,7 6,7 7,5 7,6 0,4 0,9
Estados Unidos 6,8 7,4 8,5 8,6 8,3 1,7 -0,2
Economías Emergentes
Argentina 7,4 8,1 8,9 10,2 11,9 1,5 3,0
Brasil 9,1 9,0 10,4 13,4 16,8 1,3 6,4
Bulgaria 7,2 5,9 6,0 7,0 8,2 -1,2 2,2
China 3,4 4,7 6,7 7,9 9,2 3,3 2,5
Chile 5,5 4,6 3,5 3,7 3,8 -2,0 0,3
Egypto 4,0 5,9 8,1 7,3 6,6 4,1 -1,5
Estonia 9,3 8,5 6,8 6,7 6,6 -2,5 -0,2
Hungria 10,6 8,5 7,6 7,5 7,5 -3,0 -0,1
India 1,0 1,0 1,0 0,9 0,7 - -0,3
indonesia 0,7 0,9 1,1 1,4 1,6 0,4 0,5
Jordania 4,1 5,3 7,3 10,1 13,1 3,2 5,8
Latvia 6,1 6,2 7,1 7,3 6,9 1,0 -0,2
Lituania 7,6 7,1 8,4 9,3 10,4 0,8 2,0
Malasia 3,0 4,0 4,9 5,8 6,9 1,9 2,0
Mexico 1,5 2,0 2,8 1,8 1,3 1,3 -1,5
Paquistan 0,6 0,6 0,7 0,9 1,2 0,1 0,5
Philipinas 1,7 2,2 2,6 3,2 3,9 0,9 1,3
Polonia 11,3 9,4 9,2 9,0 8,8 -2,1 -0,4
Rumania 7,5 8,8 9,0 9,4 9,6 1,5 0,6
Rusia 8,1 10,1 11,2 12,9 14,9 3,1 3,7
Arabia Saudita 2,2 3,2 4,9 6,6 8,1 2,7 3,2
Sur Africa 1,9 2,4 2,8 3,0 3,5 0,9 0,7
Tahilandia 1,0 1,4 1,7 1,9 2,0 0,7 0,3
Turquia 6,3 8,0 10,7 14,1 17,0 4,4 6,3
Ukrania 17,7 18,5 19,4 21,9 26,1 1,7 6,7
Promedio 7,0 7,3 8,1 8,9 9,7 1,1 1,6
Avanzados 8,4 8,7 9,6 10,4 11,0 1,2 1,4
Emergentes 5,6 5,9 6,5 7,3 8,3 1,0 1,8
PPP 6,5 7,0 7,9 8,7 9,2 1,4 1,3
Avanzados 8,2 8,5 9,3 9,9 10 1,1 0,7
Emergentes 4,2 4,9 6,1 7,1 8,2 1,9 2,1
Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI
Beneficios. Existe una relación positiva entre las tasas de beneficio y el gasto en
pensiones. El Reino Unido, que tiene en promedio tasas de remplazo del 30%, tiene un
gasto en pensiones que no supera el 6,1% del PIB, igual sucede con Corea del Sur, en
donde los beneficios son muy bajos y por lo tanto sus compromisos también
representan un porcentaje muy bajo. Por el contrario, en países como Italia y Grecia,
que otorgan beneficios promedio cercanos al 60%, sus gastos en pensiones oscilan entre
el 12% y el 14% del PIB (Gráfica 1).
5Gráfica 1. Relación entre el gasto público en pensiones y tasas de Remplazo
Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI
Por su parte, en los países emergentes excluyendo a Ucrania, y que tienen tasas de
remplazo entre el 10% y 30%, las obligaciones pensionales son inferiores al 4,0% del
PIB. En países como Rumania, Hungría, Estonia, Argentina, Chile, entre otros, quienes
otorgan beneficios promedio entre el 40% y el 50%, los gastos de pensiones se
encuentran entre el 6% y el 8% del PIB. Las excepciones a esta regla son Brasil y
Turquía quienes tienen gastos similares pero sus beneficios oscilan entre el 60% y el
70% debido a la "juventud" de sus sistemas.
Los beneficios pensionales o las tasas de remplazo son diferentes entre los países y
muchas veces al interior de cada país debido a las transiciones aplicadas, y al cambio
de parámetros por efecto de reformas adoptadas para ajustar el sistema. Watson y
Wyatt (2010), adelantaron una investigación en la que muestran como un jubilado a los
65 años en España, con un sueldo bruto anual de 30.000 euros y equivalente a lo que
ganan, por ejemplo, los maestros de primaria y otros profesionales cualificados, recibe
como pensión el 81% de su salario, es decir, 24.300 euros al año distribuidos en 14
mesadas. Esta es una persona considerada de pensiones altas, similar a lo que reciben
los pensionados de Luxemburgo, con un 82%, y ligeramente superior a los
pensionados de Portugal que tienen una tasa de remplazo del 77%; Italia (75%); Austria
(71%); y Finlandia (60%). Por el contrario, las tasas de remplazo más bajas las reciben
los pensionados de los países de Irlanda (38%) y Reino Unido (30%) (Tabla 3).
6De otra parte, en el caso de trabajadores de mayor calificación y remuneración, con
salarios de 50.000 euros por ejemplo, la mayor tasa de remplazo la tienen los
pensionados de Portugal con el 77% para el salario de sustitución, superior a la de
Luxemburgo que es del 75%. España por el contrario, ocupa el octavo lugar en Europa
en cuanto al otorgamiento de este tipo de pensiones, detrás de Luxemburgo, Noruega,
Austria, Holanda, Bélgica, Alemania y Francia3.
Tabla 3. Diferencias en las pensiones promedio de Europa
Montos de las Pensiones (Euros /Mes)
Pais
Promedio Mínima Máxima
Luxemburgo 1592 1.023 4.735
Noruega 1053 870,41 2.040
Austria 953,12 604 2.220
Holanda 900 No hay No hay
Bélgica 878,16 716,33 1.295,25
Alemania 793,11 No hay No hay
Francia De 700 a 800 514,32 1.134,55
España* 614,27 385 1.827
Irlanda* 589,2 119 122
Reino Unido 587,88 108 Entre 428 y 840
Dinamarca** 538,79 727 1.020
Finlandia 493 No hay No hay
Grecia 474 Entre 201 y 357 2.058
Italia 715,23 403 No hay
Portugal *** 612,12 170 1.199
* 14 mesadas
** Más suplementos
***Máxima por matrimonio
Fuente: Watson-Wyatt (2010)
Sin embargo, al ponderar y sacar el promedio de todas las tasas de remplazo entre los
diferentes tipos de trabajadores la situación es un tanto diferente tal como se aprecia en
la Tabla 4
El beneficio promedio más generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el más bajo en
Grecia (48%). Además, se puede observar que países como Suecia, Países Bajos, y
Luxemburgo, otorgan beneficios superiores al 80%. En Alemania, Austria, y Francia los
beneficios pensionales se encuentran entre el 70% y el 80%. En el siguiente rango se
encuentran los países de Italia, Bélgica, España, Finlandia, y Dinamarca, los cuales
otorgan tasas de remplazo entre el 60% y el 70%. Finalmente, entre los países que
otorgan los menores beneficios, se encuentran Reino Unido, Portugal, Irlanda y Grecia,
cuyas tasas de remplazo se sitúan entre el 57% y el 48%
3 Así, los jubilados españoles cobran unos 200 euros al mes menos que la media europea, y por debajo de
ellos quedarían los pensionistas de países como Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Grecia.
7Tabla 4. Tasas de remplazo media*
Tasa de remplazo
País
media
Luxemburgo 84%
Países Bajos 83%
Suecia 80%
Alemania 79%
Austria 77%
Francia 75%
Italia 66%
Bélgica 66%
España 65%
Finlandia 64%
Dinamarca 62%
Reino Unido 57%
Portugal 56%
Irlanda 52%
Grecia 48%
Total* 68%
Fuente: OECD-Panel de Hogares de la Unión Europea
*Promedio ponderado
Como nos podemos dar cuenta, existen grandes diferencias entre países y grupos de
trabajadores en los diferentes países. Además, las reformas han dado lugar a que los
trabajadores antiguos tengan unas tasas de remplazo diferentes a las de los nuevos
trabajadores, y ello ha dado lugar a un debate sobre la equidad horizontal y vertical de
los sistemas pensionales.
Pobreza y desigualdad. Uno de los factores que más incide en la pobreza es el bajo acceso
al mercado laboral, por cuanto al final de la vida de las personas estas quedan
desamparadas de cualquier posibilidad de ingreso en la vejez, tal como sucede en
Colombia y en la mayoría de los países de América Latina. Este escenario también
puede ocurrir en un sistema que tiene cobertura universal pero en el que los beneficios
son muy bajos. Por ello, algunos países hacen muchos esfuerzos para expandir los
beneficios sociales vía universalización de subsidios a la vejez o facilitando el acceso a
la pensión, para evitar el riesgo de caer en la pobreza durante la vejez.
La evidencia ha mostrado en varios países que al reducir los beneficios, la pobreza de
la gente mayor aumentó. Así sucedió a mediados de los años noventa, y más
recientemente a raíz de la crisis mundial y Europea, en donde para varios países la
pobreza relativa aumentó entre 7 y 12 puntos. Munzi y Smeeding (2006), en un estudio
basado en datos del Luxembourg Income Study demostraron que entre 1995 y 2000 la
pobreza relativa en la vejez aumentó 5,9 puntos en España por cuenta del rezago entre
8los aumentos del salario y el ajuste a las mesadas4. Algunos datos de pobreza relativa
en la niñez y la ancianidad se presentan en la Tabla 5.
Tabla 5. Pobreza relativa en la niñez y la vejez, año 2005*
Pobreza relativa en la niñez y la vejez
(% de niños y ancianos en hogares pobres)*
Paises Total Niños Ancianos
Países Bajos 4,9 6,3 1,6
Luxemburgo 6,1 9,1 3,7
Hungría 6,4 8,1 4,3
Canadá 12,4 15,5 5,4
Polonia 13,2 18,5 7
Suecia 6,5 4,2 7,7
Francia 7,3 7,9 8,5
Finlandia 5,4 2,8 8,5
Alemania 8,4 9 10,4
Estonia 12,4 13,9 11,1
Noruega 6,4 3,4 11,9
Dinamarca 5,4 2,7 12,1
Suiza 7,7 8,9 13,2
Austria 7,7 7,8 13,6
Italia 12,8 16,6 14,3
Bélgica 8,1 7,2 15,4
Reino Unido 12,5 17 17,2
Eslovenia 8,2 6,9 17,9
Australia 13 14,9 23
España 14,2 14,9 23,3
Estados Unidos 17 21,9 24,7
Grecia 14,3 12,7 26,8
Irlanda 16,2 15,8 36,8
Promedio 9,8 10,7 13,8
Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org
Nota: Los niños incluye la población de hasta 18 años de edad, excluyendo personas casadas o jefes de
hogar. Los ancianos incluyen la población de 65 y más años de edad. La pobreza se mide sobre la base de
50% de la mediana del ingreso disponible ajustado por tamaño del hogar.
** Los datos de Eslovenia, Reino Unido, Polonia, Holanda y Hungría corresponden al año 2001 y los datos
de Australia, al año 2005.
*Porcentaje de los niños y ancianos, que viven en hogares pobres
Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org
Tal como ocurre en Colombia, es posible que se presente el fenómeno contrario, en
donde las pensiones son el principal factor de la concentración del ingreso, pues los
jubilados tienen un alto poder de negociación para lograr reliquidaciones de las
pensiones, haciendo al sistema muy desigual intra e inter-generacionalmente. Estos
ajustes al final terminan afectando el ingreso y el bienestar de los jóvenes.
Los sistemas de reservas "completas", basados en una relación directa entre los aportes
individuales y los beneficios de pensiones, si bien teóricamente pueden ser los más
eficientes, pueden generar efectos nocivos sobre la distribución del ingreso y la
pobreza, debido a que los altos ingresos pueden tener pensiones muy elevadas. Se
requiere que vayan acompañados de elementos progresivos como las garantías de
pensión mínima o sistemas de pilares que combinen el esfuerzo individual con la
solidaridad a la manera de Beveridge5.
4 Un brecha en los ajustes de salarios y pensiones en favor de los salarios, termina por empobrecer a los
pensionados por cuenta de que los trabajadores activos pueden tener mayores posibilidades de
apalancamiento que elevan los precios de los activos o otros precios de la economía y ellos pueden ajustar
su nivel de deuda de largo plazo, cosa que los jubilados no pueden hacer.
5 Estos sistemas se complementan con gravámenes a las pensiones altas y/o subsidios a las pensiones o
beneficios bajos.
9Actuarialmente puede suceder que una persona que tenga una carrera corta y comenzó
a cotizar a temprana edad puede tener mayor beneficio por unidad de tiempo de
contribución que una que entró tarde al mercado laboral y que tiene una carrera larga,
debido a la tasa de descuento que se le aplica al ahorro. Así mismo, como sucede en
Colombia, en el que las personas que entran tarde, cotizan poco, y tienen una carrera
relativamente corta, es posible incrementar los ingresos en forma ostensible gracias a
que están en el Régimen de Prima Media (RPM) y la base de liquidación de la pensión
son los últimos diez años, lo que los incentiva a maximizar su pensión cotizando
intensivamente en este período. También sucede que dos pensionados con las mismas
características tienen diferencias en su pensión porque el primero está en el Régimen
de Ahorro Individual (RAIS) y el segundo en el RPM, en el cual su ahorro no esta
sujeto a las variaciones del mercado.
Las garantías de ingreso mínimo conllevan a que los trabajadores de ingresos más
bajos obtengan una ventaja relativa frente a los trabajadores de ingresos altos. Por
ejemplo, las garantías de ingreso mínimo hacen que las tasas de remplazo sean del
100% en tanto que los trabajadores de ingresos medios tienen tasas de remplazo mucho
más bajas, por ejemplo del 50%. Este hecho conduce a una distribución de beneficios
más equitativa (y más homogénea) que un sistema puramente proporcional, como
proponía Bismarck.
No siempre existe una relación directa entre la progresividad de un sistema y los
beneficios "adecuados". En efecto, como se observa en la Tabla 6, hay países con
sistemas de pensiones equitativos y no siempre corresponden a países que tienen
pensiones altas (Suecia, Finlandia). Así mismo hay sistemas equitativos en países con
pensiones en promedio bajas como es el caso de Bélgica.
En general, los sistemas con garantía de ingreso mínimo, como es de prever, producen
una distribución de beneficios más progresiva. Un sistema de reparto en un principio
puede ser progresivo al ser complementado con ingreso mínimo, al igual que puede
serlo un sistema proporcional de ahorro individual con garantía de pensión mínima.
Sin embargo, en términos de su impacto de largo plazo sobre la desigualdad, puede
suceder que en el inicio de implementación del sistema se presente una mayor tasa de
10incorporación de trabajadores frente a aquellos de las últimas cohortes, y sea pueden
asumir beneficios más altos frente a los que les corresponden a los últimos, lo cual hace
que el sistema se vuelva una fuente de concentración del ingreso. Este fenómeno quedó
al descubierto con la reciente crisis al observar la situación de algunos países de Europa
como Portugal, Grecia, e incluso España.6
Tabla 6. Desigualdad en la distribución de pensiones (coeficiente de Gini)
GINI de
Países
Pensiones
Luxemburgo 0,263
Dinamarca 0,286
Bélgica 0,288
España 0,300
Italia 0,302
Austria 0,312
Suecia 0,316
Irlanda 0,324
Países Bajos 0,330
Alemania 0,341
Finlandia 0,354
Francia 0,367
Reino Unido 0,373
Grecia 0,388
Portugal 0,407
Fuente: Cálculos OECD con base en Panel de Hogares de la Unión Europea.
* Excluye a la población que no percibe beneficios
El último punto en materia de desigualdad tiene que ver con las brechas de género en
los niveles de pensiones promedio de hombres y mujeres. Esta diferencia en promedio
a favor de los hombres es de cerca del 41% en Europa y de aproximadamente el 37% en
América Latina7. La brecha puede ser aún mayor en los países que tienen una
participación femenina en el mercado laboral relativamente baja y en donde se aplican
castigos a la pensión de sobrevivencia dado que las mujeres son las mayores receptoras
de estas pensiones.
Edad: Otro elemento explicativo de los beneficios es la edad de las personas para recibir
el beneficio pensional. En los países avanzados la edad promedio para pensionarse en
1970 era de 64 años para los hombres y hoy permanece igual. Según la legislación
vigente, esta edad se mantendrá constante hasta el año 2030. En el caso de las mujeres,
la edad promedio para comenzar a recibir el beneficio pensional en 1970 era de 62
6 Por esta razón gran parte de la discusión de estabilidad de largo plazo en la Unión Europea, ha girado
alrededor del recorte de los beneficios de pensiones futuras los cuales van probablemente, una mayor
dispersión de los mismos.
7 Boldrin, Michele, Jiménez-Martín, Sergi y Peracchi, Franco (1997) “Social security and retirement in
Spain”, Working Paper 6136, National Bureau for Economic Research. 1997.
11años, y en la actualidad es de 63. Se proyecta un aumento leve hasta los 64 años en el
año 2030 (Tabla 7).
Tabla 7. Edad promedio para obtener la pensión
Hombres Mujeres
Pais
1970 1990 2010 2030 1970 1990 2010 2030
Economías Avanzadas
Australia 65 65 65 66 60 60 62 66
Austria 65 65 65 65 60 60 60 63
Belgica 60 60 60 60 60 60 60 60
Cánada 68 66 65 65 68 66 65 65
Republica Checa 60 60 61 64 55 57 59 63
Dinamarca 67 67 65 67 62 62 65 67
Finlandia 65 65 65 65 65 65 65 65
Francia 65 60 61 62 65 60 61 62
Alemania 63 63 65 65 60 60 65 65
Grecia 57 57 57 60 57 57 57 60
Islandia 67 67 67 67 67 67 67 67
Irlanda 70 65 65 68 70 65 65 68
Italia 60 55 59 66 55 59 59 66
Japon 60 60 64 65 55 56 62 65
Corea 60 62 - 60 62
Luxemburgo 65 65 60 60 65 65 60 60
Holanda 65 65 65 65 65 65 65 65
Nueva Zealanda 60 60 65 65 60 60 65 65
Noruega 70 67 67 67 70 67 67 67
Portugal 65 65 65 65 65 62 65 65
Slovaquia 60 60 62 62 55 57 57 62
Slovenia - 63 63 - 61 61
España 65 65 65 65 65 65 65 67
Suecia 67 65 65 65 67 65 65 65
Suiza 65 65 65 65 60 62 63 64
Reino Unido 65 65 65 66 60 60 60 65
Estados Unidos 65 65 66 67 65 65 66 67
Economías Emergentes
Argentina 60 60 65 65 55 55 60 60
Brasil 65 65 65 65 60 60 60 60
Bulgaria 60 60 63 63 55 55 60 60
China 60 60 60 60 55 60 60 60
Chile 65 65 65 65 55 60 60 60
Egypto - 60 60 60 - 60 60 60
Estonia - - 63 65 - 61 65
Hungria 60 60 60 65 55 55 59 65
India 55 55 55 55 55 55 55 55
indonesia - 55 55 55 55 55 55
Jordania - 60 60 60 55 55 55
Latvia - - 62 62 62 62
Lituania - - 63 63 60 60
Malasia 55 55 55 55 55 55 55 55
Mexico 65 65 65 65 65 65 65 65
Paquistan 60 60 60 60 55 55 55 55
Philipinas 60 60 60 60 60 60 60 60
Polonia 60 65 65 65 60 60 60 60
Rumania 60 60 64 65 55 55 59 60
Rusia - - 60 60 55 55
Arabia Saudita 60 60 60 60 60 60 55 55
Sur Africa 60 65 61 60 60 60 60 60
Tahilandia - - 55 55 55 55
Turquia 55 60 60 60 50 55 58 58
Ukrania - - 60 60 55 60
Promedio 62 62 62 63 60 60 61 62
Avanzados 64 63 64 65 62 62 63 64
Emergentes 60 61 61 61 57 58 58 59
Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI
En el caso de los países emergentes, la edad promedio para pensionarse era 60 años en
el caso de los hombres y en la actualidad apenas se ha incrementado en un año. Se
prevé que en el año 2030 sea 62. La edad para recibir la pensión en el caso de las
mujeres era 57 años y, con las diferentes reformas efectuadas, ha aumentado hasta 59
años y se prevé se mantenga así en los próximos veinte años (Tabla 7Tabla 7).
Cobertura. La otra gran diferencia entre los países es la cobertura de los sistemas.
Mientras que en los países de Asía la cobertura no supera el 38% y el promedio se sitúa
alrededor del 26%, debido a que hace relativamente poco se crearon los sistemas de
pensiones tal como se conocen en occidente; en América Latina la cobertura promedio
es del 59% siendo la más elevada la de Brasil, que alcanza el 82%, y seguida por la de
12Argentina con un 63%. Por el contrario, en Colombia y México las coberturas oscilan
entre el 34% y el 19% respectivamente. En el Medio Oriente las coberturas oscilan entre
el 40% en Jordania y el 100% en Arabia Saudita; el promedio para este grupo de países
es del 68%, destacándose el hecho de que en Suráfrica la cobertura es del 75% y en
Egipto del 50% (Gráfica 2).
Gráfica 2. Cobertura de pensiones
120
100
93,0
80
68,1
Cobertura
60 54,0
40
26,0
20
0
México
Tahilandia
China
Promedio
Colombia
Chile
Promedio
Jordania
Egipto
Promedio
Polonia
Turkia
Estonia
Rusia
Rumania
Promedio
Indonesia
India
Malasia
Argentina
Sur Africa
Arabia Saudita
Hungria
Latvia
Lituania
Ucrania
Bulgaria
Philipinas
Brazil
Paquistan
ASIA Latinoamerica Medio Oriente y Africa Europa del Este
Fuente: ILO, Worldbank, IMF estimates
La cobertura promedio de los países de Europa del Este es del 93% y, a pesar de que
ser una de las más elevadas del mundo, hay algunas diferencias significativas entre
países. Por ejemplo, Rumania y Rusia tienen coberturas del 100% en tanto que países
como Hungría, Polonia, Turquía y Estonia tienen coberturas que oscilan entre el 82% y
el 85%, las cuales serían motivo de envidia para cualquier país de América Latina, Asia
o África.
Finalmente, las mayores coberturas se encuentran en las economías de Europa, cuyos
mercados laborales y sistemas de pensiones son los más antiguos en conformación y
consolidación. La cobertura promedio de los países de la Unión Europea es del 90,5%.
En la Tabla 8 se puede apreciar que los países con mayor cobertura en su sistema
pensional son Suecia (98,9%); Reino Unido (98.5%); Alemania (97%); Países Bajos
13(96,9%); Finlandia (96,7%); Francia (96,1%); y Dinamarca (93,2%). En contraste, los
países con menor cobertura son España (79,4%) y Luxemburgo (78,9%).
Tabla 8. Cobertura de Pensiones en los países de la Unión Europea
Sin beneficio de Con Beneficio de
Pensión Pensión
Suecia 1,1 98,9
Reino Unido 1,5 98,5
Alemania 3 97
Países Bajos 3,1 96,9
Finlandia 3,3 96,7
Francia 3,9 96,1
Dinamarca 6,8 93,2
Italia 10,2 89,8
Portugal 10,5 89,5
Grecia 11 89
Bélgica 13,7 86,3
Austria 15,9 84,1
Irlanda 17,9 82,1
España 20,6 79,4
Luxemburgo 21,1 78,9
Total* 9,5 90,5
Fuente: Elaboración propia en base al Panel de Hogares de la Unión Europea
II. Antecedentes del sistema de pensiones en Colombia
Hasta la década de los cuarenta las pensiones estaban a cargo directamente de las
empresas públicas o privadas. Con la expedición del la Ley 6 de 1945 se da inicio al
sistema de pensiones para los empleados del Estado bajo la modalidad de Prestación
Definida, con la creación de CAJANAL. Años más tarde, en 1967, los trabajadores de las
empresas privadas tuvieron la opción de acceder al régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) del Instituto del Seguro Social (ISS) bajo la modalidad de Prima Media,
el cual fue condicionado a una transición paramétrica con ajustes quinquenales en lo
que se refiere a la estructura de las contribuciones, de las cuales eran responsables el
Gobierno, los empresarios y los trabajadores8.
Con la creación de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas
empresas y entidades del Estado se llegó a hablar de la existencia de más de un millar
de estos establecimientos cumpliendo estas labores. Aunque no es el propósito entrar
8 El Decreto 3041 de 1966, estableció que la cotización para pensiones debería ser del 6% ajustada en 3%
cada cinco años, hasta llegar al 22% cuando el sistema tuviera 25 años de vigencia, es decir en 1991. Las
contribuciones se estructuraron de la siguiente forma: 50% a cargo del empleador, 25% a cargo del
trabajador y 25% a cargo del Gobierno Nacional.
14en los detalles del funcionamiento de estas entidades, lo único cierto es que estas no
contaron con las reservas suficientes para garantizar los beneficios acordados debido a
que las cotizaciones eran muy bajas y los beneficios acordados desbordaron su
capacidad. Existía toda clase de incentivos para aprobar beneficios superiores a las
contribuciones que efectuaban empleados y empleadores.
En el ISS se generó un pasivo por efectos de la eliminación del aporte a cargo del
Gobierno del 0.25% a través de la expedición del decreto 1935 de 1973, con lo cual la
cotización pasó a estar a cargo sólo de trabajadores y patronos en los porcentajes
previstos inicialmente. La cotización solo se ajustó hasta 1985, con la expedición del
Decreto 2879, que la elevó al 6,5%, pero ya se había generado un importante pasivo en
el sistema. Adicionalmente, este desequilibrio se había acentuado por cuenta de otros
parámetros asociados al sistema, como la edad, la tasa de remplazo y el número de
semanas de cotización que no se ajustaron en el tiempo señalado, lo cual, sumado a los
problemas de cobertura, dejó al descubierto la necesidad de hacer grandes ajustes al
sistema pensional.
La existencia de beneficios superiores a los aportes efectuados y la falta de ajustes en
los parámetros, dio lugar a grandes subsidios (entre el 80% y 93% de la pensión), a
diferencias importantes en las reglas de liquidación y el reconocimiento de las
pensiones entre unos trabajadores y otros. Muchos de estos subsidios estuvieron
amparados en convenciones colectivas y en las normas de cada régimen. En la mayoría
de las ocasiones no había ninguna correspondencia entre los beneficios y los aportes.
A. Ley 100 de 1993
Desde la creación del ISS, el sistema pensional no había sido reformado y fue solo hasta
los años noventa que se llevó a cabo una reforma estructural al sistema a través de la
Ley 100 de 1993, la cual tenía como objetivo mejorar la equidad, la eficiencia, la
cobertura del sistema y corregir el desajuste financiero y actuarial. Por su concepción,
se podía decir que esta Ley también permitiría reducir los altos índices de corrupción
existentes y la deuda implícita generada en el régimen de prima media con cargo al
presupuesto nacional.
15Con la Ley 100 se creó un Sistema dual compuesto por un Régimen de Prima Media
(RPM) y un Régimen de Capitalización Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS).
Esta iniciativa permitió modificar los parámetros y los requisitos para acceder las
pensiones. Entre los aspectos más importantes se pueden mencionar los siguientes:
El aumentó en la cotización a del 6,5% al 13,5%, con un incrementó del 1% para
ingresos mensuales superiores a 4 SMLMV, con destino a la financiación del
Fondo de Solidaridad Pensional.
Se determinó que las edades de jubilación serían de 55 años para las mujeres y
60 años para los hombres hasta el año 2014, y de 57 y 62 años respectivamente,
después de dicha fecha.
Se estableció como requisito cotizar un mínimo de 1000 semanas para recibir la
pensión del Seguro Social o para quienes fueran objeto de la Garantía de
Pensión Mínima (GPM) en el RAIS.
Permitió la creación de la GPM en el Régimen de Ahorro Individual con cargo
al presupuesto nacional, con el fin de asegurarle a todos los afiliados de dicho
sistema, una mesada no inferior al salario mínimo legal mensual vigente
(SMLMV).
La reforma de 1993 trajo elementos positivos y avanzó en la reducción de los subsidios
existentes. En efecto, el cambio en los parámetros del sistema conllevó a una reducción
del 78% al 43% en el subsidio que recibían las personas que devengaban pensiones
superiores a los dos salarios mínimos.
No obstante, ninguna reforma pensional, por completa que sea, logra cumplir en su
totalidad los principios de equidad, eficiencia, universalidad y la sostenibilidad fiscal y
financiera9, pues al fin y al cabo son ejercicios técnicos que deben ser revisados cada
cierto tiempo. A pesar de los avances mencionados quedaron en evidencia muchos
problemas que atentan contra los principios anteriormente mencionados:
9A pesar de la actualización de los parámetros del sistema, el RPM ya tenía causado un pasivo a cargo del
presupuesto nacional debido a las bajas cotizaciones y a la falta e ajuste de otros elementos del sistema.
16• Al eliminar buena parte de las fuentes de financiación del régimen de prima
media, por el traslado de afiliados al nuevo sistema de ahorro individual, se
creó una presión fiscal que obligó al Gobierno a hacer un prolongado ajuste
tributario para asumir el pasivo causado en el ISS.
• A pesar de la reducción de los subsidios en el régimen de prima media,
quedaron importantes porcentajes de subsidio que hacían más atractivo el
régimen de prima media frente al de ahorro individual10. Por ejemplo, para
obtener la Garantía de Pensión Mínima en el régimen de ahorro individual
había que cotizar 1.150 semanas, en tanto que en el de prima media solo se
requerían 1.000 semanas.
• Quedaron vigentes algunos regímenes especiales como el de educadores, los
trabajadores de Ecopetrol, alto riesgo y convenciones colectivas. Además
quedaron existiendo incentivos para prolongar la transición de muchos
regimenes especiales.
• La dualidad del sistema permitía el arbitraje entre sistemas, permitiendo que
los afiliados apostaran contra el fisco. Los afiliados de las AFP al acercarse a sus
edades de jubilación podían trasladarse al ISS sin restricción de tiempo,
buscando mejores beneficios.
• Continuaron existiendo muchas entidades reconocedoras de pensiones, lo cual,
generó toda suerte de practicas corruptas en el proceso de reconocimiento y
liquidación de las mismas.
• La creación de la GPM, con cargo al Presupuesto Nacional, obligaba a mantener
por lo menos siempre el mismo nivel de obligaciones fiscales para atender
pensiones.
10 Estos subsidios se deben a que la transición se mantenía por 20 años y porque los parámetros para los
nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.
17• Aunque la cobertura en términos de afiliados aumentó del 25,7% al 47% entre
1994 y 2002, la cobertura medida en términos de cotizantes efectivos apenas
pasó del 20,1% al 22,3% en el mismo período.
• Los parámetros actuariales como la tasa de remplazo, las tasas de contribución,
la edad, las semanas de cotización, entre otros, quedaron desactualizados frente
a las tendencias demográficas que se venían presentando en el país. Por
ejemplo, entre 1975 y 1995 la expectativa de vida al nacer de las mujeres
aumentó en 7 años y para los hombres en 511.
• Como sucede con todas las reformas de pensiones en los países en desarrollo,
no siempre se encuentra toda la información disponible en forma actualizada.
Por ejemplo, las tablas de vida existentes en el momento de discutir la reforma
eran las mismas de 10 años atrás, lo cual subestimaba el verdadero costo de las
pensiones y la valoración de las rentas vitalicias.
• La rentabilidad mínima sesgó el portafolio de los administradores del régimen
de ahorro individual, generando un comportamiento de “manada” en las
inversiones realizadas.
• Quedaron en evidencia algunas dificultades del régimen de ahorro individual
frente a los verdaderos alcances de un sistema pensional. El “retiro anticipado”
y el uso de la opción de “excedentes de libre disponibilidad”, contribuyen a
aumentar el faltante en el sistema de salud y solidaridad.
En conclusión, a pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el país había
experimentado importantes cambios demográficos, económicos, sociales y laborales,
que no habían sido incluidos del todo en el diseño actuarial de la misma. Ello hacía
necesario implementar nuevas modificaciones al sistema para asegurar sus objetivos, y
la sostenibilidad fiscal y financiera del mismo.
11 La expectativa de vida en las mujeres entre 1995 y 2020 aumentaría en 6 años y para los hombres era de
8 años, según cálculos del DANE y el CELADE.
18Al finalizar el siglo XX, Colombia enfrentaba la peor crisis de su historia y fue
necesario adoptar el ajuste fiscal más grande que hasta entonces se había conocido. En
ese contexto se requería adelantar un paquete de reformas con la ayuda del FMI para
garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. En ese frente se hicieron reformas
tributarias, ajustes en el crecimiento del gasto público, se reformó la Constitución para
hacer viables las transferencias a las entidades territoriales, se creo el Fondo de
Pensiones Territoriales, se fortalecieron los fiscos de los departamentos y municipio y
se propuso un proyecto de ley para hacer viable el sistema pensional.
B. Proyecto de Ley 206 de 2001
El proyecto de ley 206 del año 2001 fue presentado por el entonces Ministro de
Hacienda, y hoy Presidente de la República, Juan Manuel Santos, y el Ministro de
Trabajo, y hoy Vicepresidente de la República, Angelino Garzón. Esta iniciativa, tenía
como parámetros básicos la elevación de la cotización del 13,5% a 14,5% en el año 2004
hasta alcanzar gradualmente el 15,5% en 200812; la reducción de gastos de
administración del 3,5% (según la Ley 100 de 1993) al 2,5% y; la creación del Fondo de
Garantía de Pensión Mínima. Los ingresos adicionales por el incremento de la
cotización y por la reducción en los gastos de administración y de aseguramiento para
invalidez y sobrevivencia se destinaban, en el caso del régimen de ahorro individual, al
FGPM. En el caso del Régimen de Prima Media, el aumento en la cotización y el punto
de reducción en los costos de administración y seguros se utilizaría para el pago de
pensiones y capitalización de las reservas pensionales.
El ajuste más importante estaba a cargo del aumento de la edad para tener derecho a
pensión, la cual se elevaba de 55 a 60 años para las mujeres, y de 60 a 65 años para los
hombres. Dicho incremento se haría efectivo a partir del año 2014, elevando la edad de
las mujeres a 58 años y la de los hombres a 63 años, de tal manera que en el año 2020,
las edades para pensionarse serían de 60 años para las mujeres y de 65 para los
hombres.
El ajuste en las edades iría acompañado de un aumento en el número de semanas a
partir del 1 de enero del año 2014. El incremento era de 35 semanas por año, hasta
12 Con un aumento de 0.25% por cada año desde el año 2005 hasta el año 2008.
19completar 1.250 semanas en el año 2020 (año en el cual dicho aumento sería de 40
semanas)13.
La tasa de remplazo se mantuvo entre el 65% y el 85% del ingreso base de liquidación
(IBL). Si el afiliado lograba cotizar más de 1.000 semanas, se le reconocería un 2%
adicional de tasa de remplazo por cada 50 semanas, hasta que lograra alcanzar las 1.200
semanas, y con ello se llegaba a representar hasta el 73% del IBL. Cuando el afiliado
cotizara entre 1.200 y 1.400 semanas, el aumento en la tasa de reemplazo sería del 3%
por cada 50 semanas adicionales, hasta alcanzar el 85% del IBL.
Se creaba el Fondo de Garantía de Pensión Mínima con el fin de atender una de las
principales contingencias a cargo del Gobierno en el largo plazo, derivada de la
adopción del RAIS, el cual era la GPM. Este fondo sería financiado con los aportes del
1% adicional de la cotización y con el 1% derivado de la reducción de los costos de
administración y seguros. El proyecto también fortalecía el Fondo de Solidaridad
Pensional, con un aumento del 1% en la cotización de aquellas personas que
devengaran ingresos superiores a los 20 salarios mínimos.
Este proyecto de Ley después de ser aprobado en tercer debate en el Congreso fue
retirado por el Gobierno del Presidente Uribe y fue reemplazado por uno nuevo que en
el fondo no se apartaba de los objetivos y principios del proyecto 206.
C. Ley 797 de 2003
Esta Ley tenía como objetivo promover mayor equidad, universalidad, eficiencia y
solidaridad del sistema de pensiones así como promover la sostenibilidad fiscal y la
justicia redistributiva.
13El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones
se computaría de acuerdo a: a) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo
los del artículo 279 de la ley 100 de 1993; b) empleadores que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre y cuando la vinculación laboral se
encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; c) El número de
semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la ley 100 de 1993 tuviesen a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensión; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con
aquellos empleadores que por omisión no hubiesen afiliado al trabajador. El cómputo será procedente
siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora, el cual estará
representado por un bono o titulo pensional.
20El nuevo proyecto de Ley presentado al Congreso tenía como meta elevar la edad de
pensión de las mujeres a 62 años y la de los hombres a 65 años a partir del 2014; un
incremento en la cotización del 13,5% al 15,5%; elevar el número de semanas para
pensionarse de 1.000 a 1.300, con un máximo de 1.800 a partir de 2003. Igualmente se
creaba el FGPM y se fortalecía el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Por el
contenido del proyecto de Ley, éste tenía más alcance en los propósitos fiscales y
paramétricos que la ley finalmente aprobada. No obstante, se lograron ajustar los
parámetros del sistema, se mejoraron las fuentes del Fondo de Solidaridad Pensional,
se redujo el costo fiscal a cargo del gobierno en un 34% del PIB, conjuntamente con la
Ley 812/03, mediante la cual fue posible ajustar las cotizaciones a salud y pensiones
del magisterio a las condiciones del régimen general.
Además de disminuir los costos a cargo del presupuesto nacional, por el ajuste en el
RPM y la reducción del período de transición y la creación del FGPM, se establecieron
reglas para reducir el arbitraje entre los regimenes.
D. Ajuste en los Parámetros:
En general el ajuste que trajo consigo la Ley 797 de 2003 fue el siguiente (ver también
Tabla 9):
• Aumento de la cotización al sistema. Se realizó mediante una transición que se
iniciaba con un aumento del 1% en el 2003, es decir, aumentaba al 13,5%; un
aumento del 0,5% por cada año a partir de 2004 hasta llegar al 15,5% (Tabla 10).
Adicionalmente, cuando la economía creciera más del 4% en dos años
consecutivos a partir del 2008, se debía aumentar la cotización al 16,5% por una
sola vez.
• Reducción del costo de administración y seguros. Se estableció una reducción en los
costos de administración y seguros del 0,5%, con destino al fortalecimiento del
FGPM.
21Tabla 9. Resumen del ajuste en los parámetros aprobado en la Ley 797/03
Ley 100 de 1993 Ley 797 de 2003
Tiempo mínimo 1.000 semanas 1000 semanas
Art. 9° Incrementos 50 semanas en el año 2005
Mod. Art. 33 ley 100/93 25 semanas desde el año 2006 hasta el año 2015, en que se
llega a las 1300 semanas.
Edad mínima 55 Mujeres y 60 Hombres. 55 Mujeres y 60 Hombres.
Art. 9° 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014
Mod. Art. 33 ley 100/93
Tasa de cotización 13,5% del Ingreso Base de Cotización Monto: 13.5% del Ingreso base de cotización. (IBC)
Art. 7° + 1.0% todo a cargo del afiliado con IBC >= 4 salarios mínimos,
Mod. Art. 20 ley 100/93 + 1.0% para afiliados con IBC de cuatro o más para el Fondo de Solidaridad Pensional.
salarios mínimos, para el Fondo de Solidaridad Además se efectúa una cotización adicional según nivel de ingresos:
Pensional De 16 a 17 SMLMV + 0.2% del IBC
De 17 a 18 SMLMV + 0.4% del IBC
De 18 a 19 SMLMV + 0.6% del IBC
De 19 a 20 SMLMV + 0.8% del IBC
Más de 20 SMLMV + 1.0% del IBC
Incrementos 1.0% en el año 2004
para todos 0.5% en el año 2005
los afiliados: 0.5%
en el año 2006, en que se llega a 15.5% de tasa de cotización
1.0%
a partir del año 2008, por una sola vez, dependiendo del
crecimiento del PIB.
Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25%, salvo
en el caso del 1% de solidaridad con cargo a afiliados con IBC >= 4salarios mínimos.
Desde 2006 se destina a vejez 12.5% en RPMPD y 11.0% en RAI.
Monto de la pensión de vejez 65% del IBC Hasta 2003
Art. 10 65% del IBC
Mod. Art. 34 ley 100/93 + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, hasta
hasta las 1200 semanas las 1200 semanas
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, hasta
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, las 1400 semanas
hasta las 1400 semanas
Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85%
Desde 2004
Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85% Monto diferencial que depende del nivel del IBC, según la
siguiente fórmula:
r = 65.50 - 0.50 s, donde:
r = porcentaje del ingreso de liquidación.
s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes
A partir del año 2005:
+ 1.50% por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas.
Mónto mínimo = 65% a 55% según nivel del IBC ( 1 a 20 SML)
Mónto máximo = 80% del IBC
Pensión de invalidez Si el afiliado está cotizando: Invalidez causada por enfermedad:
Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente
Art. 11 momento de producirse el estado de invalidez; anteriores a la fecha de estructuración y 25% del tiempo
Mod. Art. 39, Ley 100 de 1993 cotizado entre los 20 años de edad y la fecha de la primera
Si el afiliado no está cotizando: calificación de invalidez.
Haber cotizado al menos 26 semanas del año Invalidez causada por accidente:
inmediatamente anterior al momento en que - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente
se produzca el estado de invalidez. anteriores al hecho causante de la misma.
Pensión de sobrevivientes Si el afiliado está cotizando: Muerte causada por enfermedad:
Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - Haber cotizado 25% del tiempo entre los 20 años de edad y
Art. 11 momento de producirse la muerte; la fecha de fallecimiento.
Mod. Art. 46, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no está cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del año Muerte causada por accidente:
inmediatamente anterior al momento en que - Haber cotizado 20% del tiempo entre los 20 años de edad y
se produzca la muerte. la fecha de fallecimiento.
Beneficiarios: Beneficiarios:
Muerte del afiliado: en forma vialicia, el cónyuge o la Muerte del afiliado : en forma vitalicia, el cónyuge o la compañera(o) permanente
compañera(o) permanente supérsite. siempre y cuando, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga mínimo 30 años
de edad. O haya procreado hijos con éste.
En forma temporal : el cónyuge o la compañera (o) siempre y cuando, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado
hijos con éste. Esta pensión se pagará máximo por 20 años.
Muerte del Pensionado : en forma vitalicia Muerte del Pensionado : en forma vitalicia
El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá acreditar que convivió con el
acreditar que convivió con el causante mínimo 2 fallecido mínimo 5 años continúos antes de su muerte.
años continuos antes de su muerte, salvo que haya Adicionalmente se tendría en cuenta la edad.
procreado hijos con él.
Afiliación a) La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los a) La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes
Art. 2°, lit. a) trabajadores independientes.
Mod. Art. 13, Ley 100 de 1993.
Traslado entre Regimenes - Una sola vez cada 3 años. - Una sola vez cada cinco años
Art. 2°, lit. e) - Un año después de la entrada en vigencia, a quienes les falten diez años o
Mod. Art. 13 Ley 100/93 menos para cumplir la edad mínima no se les permite cambiar de régimen.
Facultades extraordinarias El presidente tiene facultades por 6 meses a partir de la expedición de la ley
Art. 17 para expedir normas con fuerza de ley para modificar:
1. Régimen pensional del presidente de la República.
2. Régimen de trabajadores que laboren en actividades de alto riesgo.
3. Régimenes pensionales de las Fuerzas Militares, la Policía y el DAS.
Régimen de Transición
Mod: Art. 36 Ley 100 de 1993
Quienes tienen derecho: A la entrada en vigencia de la ley: A la entrada en vigencia de la ley:
Mujeres: 35 o más años de edad Mujeres: 35 o más años de edad
Hombres : 40 o más años de edad Hombres : 40 o más años de edad
O quien tenga 15 o más años de servicios cotizados. O quien tenga 15 o más años de servicios cotizados.
Beneficios y requisitos - Edad Mínima - Edad Mínima
que mantiene del régimen - Tiempo de cotización
al que estaban afiliados - Monto de la pensión
Revocatoria de pensiones Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes
reconocidas irregularmente At. respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
19 económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la
Revisión de reconocimiento Las decisiones judiciales que obliguen al erario público a cubrir pensiones u
de sumas periódicas a cargo otras sumas períodicas podrán ser revisadas por el Consejo de estado o la
del tesoro público o de Corte Constitucional por solicitud del Gobierno Nacional. a) Cuando el
fondosde naturaleza reconocimiento se haya ob
pública.Art. 20
Fuente: Leyes 100/1993; Ley 797/2003 y Proyecto de Ley 056/02
• Creación del FGPM. Con cargo a un patrimonio autónomo se pagará, en primera
instancia, la garantía de pensión minima del régimen de ahorro individual. El
Gobierno Nacional debía definir el régimen de organización y administración,
así como la entidad o entidades que lo administrarían. De otro lado, en el
artículo 14 de la Ley, se definieron las condiciones para el acceso al beneficio de
la GPM, el cual debía tener las mismas condiciones señaladas para el régimen
de prima media14.
14 En el caso del régimen de ahorro individual, el incremento del 2004 se destinaba al FGPM al igual que la
reducción inmediata del 0,5% en los costos de administración y seguros. Los incrementos previstos a partir
del 2005 iban con destino a las cuentas de los afiliados.
22También puede leer
