ARGENTINA El Camino Hacia el Sistema Nacional de Cuidados Cecilia Fraga & Corina Rodríguez Enríquez - Development Alternatives with Women for a ...
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Doc umento de Dis cus ión de DAWN #36
Photo | Eric M.V. (ROWDY) from Pexels
ARGENTINA
El Camino Hacia el Sistema
Nacional de Cuidados
Cecilia Fraga
& Corina Rodríguez Enríquez
Fe br E r o, 2 0 2 2
1s i o n
c u s
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A F T
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RegiÓN: Á r e a POL Í TI C A :
Am Érica cui dados y protecci ón s oci al
Lat inA
Utilizando un enfoque feminista interseccional y de interrelaciones, este proyecto
examina de cerca las transformaciones de políticas que han tenido lugar durante el periodo
de excepcionalidad producido por la pandemia, explorando cómo pueden repercutir en
el futuro en cuatro áreas políticas: macroeconomía; políticas laborales y derechos de las
y los trabajadores; migración y movilidad humana; cuidados y protección social.
2n
©2022 por DAWN bajo una licencia de Creative Commons Atribución-No comercial-Sin
derivados 4.0 Internacional. (CC BY-NC-ND 4.0)
ss i o
c u
dis
Este documento forma parte de un esfuerzo internacional de investigación realizado por
autoras feministas del Sur Global. Los Documentos de Discusión de DAWN tienen el
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propósito de generar un amplio debate y discusión de los análisis en curso sobre los diferentes
f
temas en los que trabaja DAWN. Los documentos se ponen a disposición antes de estar
T
F
terminados como parte de nuestra misión de informar, crear redes y movilizar.
D R A
Agradecemos los comentarios recibidos de Yálani Zamora, Nanette Liberona y Soledad
Salvador, a una versión preliminar de este trabajo.
En el presente trabajo se decidió utilizar la forma “a/o” como lenguaje inclusivo, para
conservar la concordancia con el resto de los trabajos en este mismo proyecto. Tal decisión
no implica desconocer los límites de esa expresión, toda vez que invisibiliza las opciones
diversas y no binarias, pero también reconociendo las controversias que implica el uso de
la forma alternativa “e”, y de otras que pueden hacer la lectura compleja como “x” o “@”.
Entendemos que no hay soluciones consensuadas respecto a cómo superar este sesgo sexista
del lenguaje español.
Opiniones y comentarios son bienvenidos y pueden enviarse a info@dawnnet.org.
Este documento puede utilizarse libremente siempre que no se realicen modificaciones
y se haga una clara referencia a la autora y a DAWN.
Fraga, Cecilia and Rodríguez Enríquez, Corina. 2022. Argentina. El Camino Hacia el Sistema
Nacional de Cuidados. Documentos de Discusión de DAWN No. 36. DAWN. Suva (Fiji).
3Abreviaciones
ASPO Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
ENES Encuesta Nacional sobre la Estructura Social
INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
MMGD Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad
OIT Organización Internacional del Trabajo
OSC Organización Social del Cuidado
n
PTC Parlamentos Territoriales de Cuidado
TDCNR
s
Trabajo Doméstico y de Cuidado No Remunerado
s i o
i sc u
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Resumen
En este artículo presentamos el recorrido hacia un sistema de cuidados en Argentina. A
tal fin, recuperamos la historia reciente del movimiento feminista y los hallazgos de
estudios académicos y de la sociedad civil que documentan la sobrecarga de trabajo
doméstico y de cuidados en las mujeres y la injusta organización social de los cuidados
en el país. Identificamos el cambio de gobierno y la creación del Ministerio de las
Mujeres, Géneros y Diversidad como una oportunidad para la entrada del feminismo en
la institucionalidad pública, para luego concentrarnos en describir y analizar la
estrategia desplegada por el ministerio hacia la creación de un sistema de cuidados.
Específicamente, nos referimos a: la Mesa Interministerial de Cuidados, el Mapa
Federal de Cuidados, la Comisión Redactora de un Anteproyecto de Ley para un
Sistema Integral de Cuidados con Perspectiva de Género, y la Campaña Nacional
i on
Cuidar en Igualdad. En el marco de esta última, prestamos especial atención a los
s
s
Parlamentos Territoriales del Cuidado con el interés de indagar en la construcción
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participativa de políticas de cuidado y en el fortalecimiento de la dimensión comunitaria
i
d
del mismo. Estos elementos nos permiten argumentar en favor de la potencialidad
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transformadora de la experiencia analizada, advirtiendo sobre los obstáculos y desafíos
T
persistentes que debe enfrentar.
RA F
D
5
1. Introducción
El presente artículo se enmarca dentro del proyecto “La pandemia como portal:
transformaciones de políticas que disputan la nueva normalidad”, dentro del área de
indagación sobre cuidados y protección social. En particular, presenta un análisis para el
caso de Argentina y su proceso de construcción de un Sistema Nacional de Cuidados.
Partiendo del marco conceptual elaborado para el proyecto, nos proponemos analizar
desde una perspectiva feminista las características de este proceso, sus potencialidades y
sus desafíos para operar en un sentido transformador.
Los avances más recientes en el proceso hacia la construcción de un sistema de
cuidados en Argentina coinciden temporalmente con la ocurrencia de la emergencia
sanitaria del COVID-19. No se gesta a partir de la emergencia, ya que deviene de un
n
proceso de años de trabajo en esta agenda desde la academia, la sociedad civil, el
si o
movimiento de mujeres y feminista, y los espacios de política pública. Pero sí se
s
c u
potencia por la coyuntura que derivó, entre otras cosas, en la visibilización de la
i s
centralidad y esencialidad del cuidado, como así también, por un contexto que expone
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con crudeza los nudos básicos de reproducción de la desigualdad, entre los cuales
fo
T
sobresale la injusta organización social del cuidado.
RA F
Analizando este caso particular, pondremos a prueba las cuatro hipótesis planteadas por
D
Llavaneras Blanco y Cuervo (2021), indagando si el proceso que analizamos (a) expone
un estancamiento en las políticas, dependientes de trayectorias previas; (b) abre espacio
a una mayor intervención del sector privado, incluso controlando los procesos políticos;
(c) aumenta el control biopolítico ampliando las tendencias autoritarias en curso; o (d)
es transformador y progresista. Nuestra argumentación es que el caso que estudiamos se
aproxima a la hipótesis (d) (abriendo posibilidades de un escenario transformador),
enfrentando desafíos asociados a la hipótesis (a) (obstáculos planteados por trayectorias
previas y dinámicas políticas, sociales y culturales arraigadas).
El análisis se basa en sistematización de información y literatura sobre el tema (en
particular en lo relativo al planteo del contexto y el marco general del proceso), y en la
participación observante en parte del proceso que describimos (particularmente en los
Parlamentos Territoriales de Cuidado (PTC), así como en el acceso a documentos
elaborados por el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad (MMGD).
6
El artículo se organiza de la siguiente manera: a continuación, describimos las
características principales de la organización social del cuidado (OSC) en Argentina y
las principales implicancias del contexto de pandemia. Luego repasamos el contexto
socio-histórico que permitió construir una agenda de cuidados en el país. Seguidamente,
desarrollamos el proceso encabezado por el MMGD para la construcción de un sistema
de cuidados con énfasis en el papel que desempeñan los PTC. En la última sección
repasamos las principales conclusiones, volviendo sobre las cuatro hipótesis que guían
el análisis.
2. El contexto de la OSC en Argentina y el impacto de la pandemia
La organización social del cuidado en Argentina se caracteriza por varias dimensiones.i
on
En primer lugar, una visión que con matices (por clase social, por zona territorial, por
s si
dimensión del cuidado) todavía conserva una matriz mayormente familista y feminizada
c u
de los cuidados, es decir, el cuidado está concentrado en las familias y, dentro de ellas,
d i s
en el trabajo de las mujeres. En segundo lugar, una brecha de género persistente en el
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fo
tiempo de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado (TDCNR). En tercer lugar,
T
una marcada desigualdad socio-económica en el acceso a servicios de cuidado que
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deriva de una provisión pública insuficiente y una provisión mercantil marcadamente
segmentada según la capacidad adquisitiva de la población. En cuarto lugar, aunque
D
todavía deficitaria, una mayor oferta pública de servicios de cuidado para niños y niñas,
que para personas mayores y con discapacidad. La provisión pública de cuidados está
concentrada en el aparato escolar, siendo los niveles de escolarización básica en
Argentina muy elevados. Marcadamente menor es la cobertura de los servicios de
educación inicial (para niños y niñas de hasta cinco años de edad). Este tipo de
provisión pública de educación y cuidado para niños, niñas y adolescentes, es
complementada por otra de corte más asistencial, focalizada en atender las necesidades
de cuidado de los hogares de menores ingresos. En la forma de centros de desarrollo
infantil o espacios de primera infancia, esta provisión suele articularse entre el Estado
(que provee el financiamiento de los salarios de los trabajadores y las trabajadoras y el
mantenimiento de la infraestructura) y organizaciones de la sociedad civil, que en
muchos casos ya proveían estos servicios con anterioridad. Esa dimensión de la
provisión pública del cuidado se caracteriza por su diversidad y por su distancia (en
7
términos de contenido y calidad) con el cuidado que se ofrece en ámbitos escolares. En
quinto lugar, una provisión mercantil de servicios de cuidado de calidad muy dispar,
con escasa regulación, concentrada en las grandes ciudades. En sexto lugar, condiciones
de empleo precarias para las trabajadoras remuneradas del cuidado, en particular para
quienes realizan tareas domésticas y cuidado domiciliario de personas. Este sector de
empleo se caracteriza por su feminización y por el alto porcentaje de trabajadoras
migrantes que lo integran. También por los bajos salarios y los altos niveles de
informalidad, si bien éstos han ido disminuyendo desde la sanción (en al año 2013) de
una nueva legislación que regula el trabajo en el sector, alineada con el convenio 189 de
la OIT.
Cada una de estas dimensiones del cuidado se expresan de manera diferente en los
centros urbanos de mayor tamaño respecto de las ciudades más pequeñas o las zonas
on
rurales. También están fuertemente segmentadas por el nivel socio-económico de la
s si
población. En el caso de los hogares que viven en entornos de mayor vulnerabilidad
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social, un actor clave para atender las necesidades de cuidado son los arreglos
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comunitarios. La dimensión comunitaria del cuidado pone foco en un aspecto poco
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estudiado del trabajo de cuidados (Sanchís, 2020) e involucra la consideración de las
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acciones de la organización comunitaria, y ofrece un terreno fértil para el análisis y la
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reflexión en torno a las redes como tramas de apoyo para la provisión de cuidados
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(Pérez Orozco, 2014).
Lo que hoy denominamos cuidados comunitarios se vincula con las formas en que
sectores desprotegidos en Argentina han resuelto la satisfacción de sus necesidades. El
antecedente más reciente se remonta a la crisis económica, social y política en
2001/2002 y las estrategias para obtener o dar continuidad al trabajo como eje
ordenador de los proyectos de vida de las personas y grupos: proyectos de autogestión,
participación en la economía popular, social y solidaria, experiencias de intercambio y
trueque, empresas recuperadas, proyectos cooperativos, entre otros. Desde el campo
académico y social, el debate giraba en torno a los grados de autonomía de estas
experiencias con respecto al Estado y los partidos políticos o movimientos sociales, así
como también la emergencia de trabajadores/as sin patrón (Rebón, 2005).
La reflexión actual sobre la dimensión comunitaria del cuidado se nutre de estas
experiencias, pudiendo incluir -o no- estrategias de inserción laboral. Por ejemplo, la
dimensión comunitaria del cuidado ha sido estudiada en relación con la satisfacción de
8
necesidades de alimentación, con la educación y actividades de juego de niñas y niños
en el Conurbano Bonaerense, en las que destaca el rol que desempeñan las mujeres
(Fournier, 2017). También está documentado el trabajo de cuidados que realizan las
mujeres en ámbitos comunitarios, tornándolo un actor clave para comprender la
provisión de cuidados en espacios vulnerables de la Región Metropolitana de Buenos
Aires (Zibecchi, 2014). También se viene sosteniendo la necesidad de observar la
provisión de cuidados en el contexto de la economía popular como una alternativa de
autogestión de empleos que podría fortalecerse como estrategia de recuperación post-
crisis.
Es que la pandemia de COVID-19 y las acciones tomadas para hacerle frente tuvieron
implicancias notables en la organización, los tiempos y el trabajo de cuidados. En
Argentina, el primer caso de contagio se identificó a inicios de marzo de 2020 y ya
on
hacia el día 20 del mismo mes se dictaron las primeras medidas drásticas para contener
s si
la pandemia, incluyendo el cierre de los establecimientos escolares y un Aislamiento
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Social Preventivo Obligatorio (ASPO) bastante estricto en las primeras semanas.
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La OSC se vio afectada sustancialmente en este contexto, y aumentó de manera
fo
evidente la presión sobre los cuidados. En Argentina, esta situación se montó sobre una
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que, como ya mencionamos, evidenciaba el peso de los cuidados sobre las mujeres.
RA
Según lo consignó en su momento (año 2013) el módulo de trabajo no remunerado
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relevado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), ya antes de la
pandemia, en los hogares urbanos del país, las mujeres destinábamos el doble de tiempo
que los varones (seis horas y media contra tres horas y media en promedio) a estas
tareas.ii También se advertía que la jornada de TDCNR era significativamente mayor
para las mujeres que vivían en hogares del primer quintil de ingresos (ocho horas diarias
en promedio) que para las mujeres de los hogares del veinte por ciento de mayores
ingresos (cuatro horas diarias en promedio).
Con las medidas tomadas para enfrentar la pandemia, que implicaron el cierre de los
establecimientos escolares y de cuidado, la imposibilidad de las trabajadoras de casas
particulares de asistir a sus lugares de empleo, los mayores cuidados en general exigidos
por el contexto y la permanencia de las personas en sus hogares, el TDCNR se
incrementó.
9
Un relevamiento realizado por el INDEC indica que el 65,5% de los hogares
encuestados debieron incrementar el tiempo dedicado a tareas domésticas. Aquellos
hogares con presencia de niños, niñas y adolescentes lo hicieron en mayor proporción
(72,5%) respecto del resto de los hogares (60,5%). El mayor porcentaje de incremento
de las tareas domésticas (limpieza, preparación de alimentos y compras) se registra en
hogares cuyos jefes y jefas tienen mayor nivel educativo, que son hogares donde esas
tareas, previamente a la pandemia, solían contar con mayor participación del servicio
doméstico. Asimismo, el estudio revela que el tiempo dedicado a tareas de apoyo
escolar, en hogares con presencia de menores en edad escolar, se incrementó en el
66,1% de los casos (INDEC: 2020).
causas se encuentran la limpieza de la casa (treinta y dos por ciento), la carga de
cuidados (veintiocho por ciento), la preparación de la comida (veinte por ciento) y la
on
ayuda con las tareas escolares (veintidós por ciento). Según esta fuente, también el
s si
apoyo para realizar las tareas escolares es principalmente realizado por las madres
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(sesenta y ocho por ciento), en comparación con el apoyo de los padres (dieciséis por
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ciento).
fo r
Así como el TDCNR se incrementó en el contexto de pandemia, las trabajadoras
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remuneradas de cuidado sufrieron consecuencias severas al verse primero
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imposibilitadas de trabajar y posteriormente obligadas a hacerlo en condiciones de
D
enorme inseguridad. En Argentina, si bien al inicio mismo del confinamiento el
gobierno estableció que las personas ocupadas en el servicio doméstico debían gozar de
licencia remunerada hasta que la actividad fuera habilitada nuevamente,iii el alto nivel
de informalidad laboral y las características de la ocupación implicaron una elevada
pérdida de empleos. El sindicato del sector, la Unión del Personal Auxiliar de Casas
Particulares (Upacp) estimó que entre 50.000 y 55.000 trabajadoras de casas
particulares perdieron su empleo en este período. Adicionalmente, entre quienes
pudieron retener sus empleos, se constató la pérdida de ingresos. Según Wlosko et al
(2020), el ochenta y dos por ciento de las trabajadoras no asistían a su lugar de trabajo,
pero sólo el treinta y tres por ciento continuaban percibiendo la remuneración, aunque
en algunos casos por montos menores.
Para quienes siguieron trabajando por alguna condición de excepcionalidad (por
ejemplo, en actividades de cuidado de personas dependientes) o porque estaban
empleadas sin retiro y permanecieron en aislamiento conviviendo con el hogar
10
empleador, o porque fueron obligadas a hacerlo, lo que se verifica es un incremento en
la intensidad del trabajo, la prolongación de las jornadas de trabajo y la pérdida de los
descansos de fines de semana. Asimismo, estas trabajadoras se vieron enfrentadas a
situaciones de mayores riesgos, ya sea porque en los hogares no se implementaban las
medidas de seguridad y prevención necesarias, o porque debían asumir mayores riesgos
en el cuidado de personas enfermas. Muchas de estas trabajadoras vieron, en este
período, vulnerados sus derechos por falta de suficiente información, a la vez que se
incrementaron las situaciones de violencia a las que habitualmente están expuestas, todo
lo cual es presumible que se haya dado con mayor intensidad entre las trabajadoras
migrantes (López Mourelo, 2020).
Finalmente, el contexto de pandemia también ha expuesto cómo en las situaciones de
emergencia, y allí donde las condiciones son más extremas y las carencias más
on
marcadas, son las redes comunitarias las que garantizan la reproducción cotidiana de la
s si
vida. En particular, las mujeres de los barrios pobres de los centros urbanos fueron
c u
quienes sostuvieron los cuidados en articulación con los mecanismos de solidaridad
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motorizados por las escuelas, los clubes, las entidades de fomento. La comunidad
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respondiendo donde el Estado no llega o lo hace con mucha deficiencia (Rodríguez
T
Enríquez, 2020).
RA F
Es en este contexto donde se produce una aceleración de la agenda de los cuidados, que
D
ya llevaba varios años de fortalecimiento en el país.
3. La consolidación de una agenda de cuidados en Argentina
La cuestión de los cuidados se viene discutiendo en Argentina desde el año 2005
aproximadamente. Al amparo de los compromisos asumidos por el país al ratificar, hace
ya veinticinco años, la Plataforma de Acción de Beijing y posteriormente, los sucesivos
consensos resultantes de las Conferencias Regionales de la Mujer de América Latina y
el Caribeiv, así como por el empuje de sectores académicos comprometidos con el tema
y por la creciente atención que el activismo de mujeres y feminista le fue dando a la
cuestión, se fue consolidando una agenda de los cuidados en Argentina.
En una primera instancia, esta agenda favoreció la generación de información que
permitiera fortalecer los diagnósticos existentes. Se realizaron tres encuestas de uso del
tiempo de nivel subnacional (dos en CABA, en 2005 y 2016, y una en la Ciudad de
11
Rosario en 2010), y un módulo de trabajo no remunerado en el marco de la Encuesta
Permanente de Hogares del INDEC, que se relevó durante el tercer trimestre del año
2013 y que produjo, si bien precariamente, información sobre uso del tiempo de nivel
nacional urbano (que citamos anteriormente)v. Posteriormente, la Encuesta Nacional
sobre la Estructura Social (ENES) relevada entre 2014 y 2015 incluyó la indagación
sobre estrategias de cuidado, y aportó información novedosa con un buen grado de
representatividadvi. La información citada anteriormente sobre los impactos de la
coyuntura Covid en los arreglos de cuidado da cuenta de cómo el tema ya forma parte
de los intereses habituales de las estadísticas públicas y de la investigación social.
La paulatina visibilización de la forma injusta de la OSC en Argentina fue permitiendo
ir ganando terreno en la agenda legislativa. Una década después, en el parlamento
nacional había innumerables proyectos de ley que proponían desde ampliación de
on
licencias laborales vinculadas con el cuidado hasta la construcción de sistemas federales
s si
de cuidado para la primera infancia, pasando por estrategias de reconocimiento,
c u
vii
valorización y hasta remuneración del TDCNR . Sin embargo, ninguno de los
d i s
proyectos consiguió avanzar más allá de la discusión en comisión.
r
fo
Adicionalmente, se fueron abordando cuestiones de cuidado en el marco de las
F T
negociaciones colectivas incluyendo, en algunos casos, cláusulas que reconocían el peso
RA
de las responsabilidades de cuidado y establecían compromisos para facilitar la
D
conciliación entre vida laboral y responsabilidades familiares, incluyendo la prestación
de servicios de cuidado (o el pago de componentes salariales para adquirir estos
servicios en el mercado), así como la ampliación de licencias paternales y parentales
más allá de lo establecido en la ley de contrato de trabajoviii. En la misma línea, varias
jurisdicciones sub-nacionales ampliaron parcialmente las licencias paternales o
implementaron licencias parentales.
Recientemente, la agenda de los cuidados en Argentina cobró más fuerza por la
combinación de tres procesos: i) la expansión del movimiento feminista; ii) el cambio, a
fines de 2019, del partido en el gobierno nacional, asumiendo una gestión más receptiva
de algunas de las demandas feministas; iii) el impacto ya mencionado de la pandemia de
COVID-19 en visibilizar la esencialidad del cuidado y las implicancias de su injusta
organización social.
12
Con respecto a la expansión del movimiento feminista, el 3 de junio de 2021 se
cumplieron 6 años del primer Ni una menos, una convocatoria espontánea a la
manifestación pública que catapultó a miles de personas, la mayoría mujeres y entre
ellas la mayoría jóvenes, a las calles, renovando el movimiento feminista nacional. La
lucha contra la violencia de género convergió con el reclamo de más largo aliento por la
legalización de la interrupción voluntaria del embarazo de la mano de la Campaña
Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuitoix. Así, la violencia sobre
los cuerpos de mujeres y niñas, y el derecho a decidir sobre el propio cuerpo,
acapararon los debates de feministas, medios de comunicación masiva, funcionarios y la
sociedad en general.
Estas demandas se articulaban con otras gestadas, entre otros espacios, en los
Encuentros Nacionales de Mujeres.x Desde estos ámbitos comenzaron a visibilizarse
on
las dobles y triples jornadas de las mujeres y las tensiones entre la vida laboral y la vida
s si
familiar. En 2016, se convocó a un paro nacional de trabajo pago y no pago de una hora
c u
de duración y en 2017, en el marco de una acción global, mujeres de varios países
i s
d
organizaron paros generales y movilizaciones en contra de la violencia de género en lo
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que fue el Paro Internacional de Mujeres del 8 de marzo. Luego se sucedieron los paros
T
internacionales impulsados por el movimiento feminista en Argentina y España bajo la
RA F
consigna “si nuestras vidas no valen, produzcan sin nosotras”. Así se fue señalando la
D
urgencia de situar al cuidado como un problema de orden público y de derechos.
La agenda de los cuidados en Argentina también cobró fuerza por el cambio de
gobierno nacional hacia uno más receptivo de algunas de las demandas feministas. La
institucionalidad de género se ve fortalecida con la creación del MMGD. Este
Ministerio termina de colocar al cuidado en la agenda de política pública, nutriéndose
para esto de las investigaciones académicas sobre la temática, proponiendo definiciones
y puntos de partida: reconocer al trabajo de cuidados como un transmisor de las
desigualdades, visibilizar su importancia para el sostenimiento del sistema social y
económico, advertir la forma de la división sexual del trabajo que lo atraviesa, y la
necesidad de una distribución más justa de los cuidados, tanto en las prácticas que
suceden en el interior de los hogares, así como también entre el Estado, las familias, el
mercado y las organizaciones sociales y comunitarias. Desde este entendimiento de los
cuidados se crean espacios institucionales en el MMGD como la Dirección Nacional de
Políticas de Cuidados bajo la órbita de la Secretaría de Políticas de Igualdad, con el
13
propósito de promover cambios culturales y disponer de recursos para transformar la
distribución de los tiempos, los trabajos y las responsabilidades de cuidado.
4. Hacia la construcción de un sistema nacional de cuidados
Como desarrollamos en la sección anterior, la agenda de los cuidados en Argentina no
surge con la pandemia. Pero es con la creación del MMGD, bastante coincidente en el
tiempo con este contexto, que la posibilidad de empujar concretamente políticas de
cuidado en el marco de la construcción de un sistema federal integrado de cuidados
comienza a tomar forma. Planteando desde el inicio la prioridad de “trabajar por una
redistribución más justa de las tareas de cuidado”, una de las primeras medidas llevadas
a cabo por el Ministerio fue “la creación del área de Cuidados, en el entendimiento de
n
que es necesario traducir la voluntad política de promover este cambio cultural en
si o
recursos concretos y tangibles. El siguiente paso fue la elaboración de un Mapa Federal
s
c u
de los Cuidados, para el cual la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el
i s
Caribe) brindó apoyo.”xi
fo r d
Entendiendo desde el inicio que construir un sistema de cuidados implica un enorme
T
desafío institucional, dada la variedad de agencias que se verían involucradas en los
RA F
servicios de cuidado, en la regulación de dimensiones del cuidado y en su articulación
D
con otras prestaciones dentro del sistema de protección social, el Ministerio decidió la
conformación de la Mesa Interministerial de Cuidados.xii Esta instancia reúne a catorce
organismos del Poder Ejecutivo Nacionalxiii con el objetivo de debatir y planificar
políticas que contribuyan a transformar la organización social del cuidado.
Si bien su función no es solamente sentar las bases para la futura articulación
institucional en el marco de un sistema federal de cuidados (por ejemplo, la mesa ha
sido clave para articular políticas vinculadas con el cuidado en el marco de la
emergencia sanitaria del COVID-19)xiv, es importante resaltar que uno de sus primeros
resultados ha sido la elaboración de un documento que busca establecer “acuerdos
conceptuales y operativos para la construcción de un lenguaje en común, un marco de
sentido y un contexto de articulación” para direccionar el trabajo de la mesa en pos de
“redistribuir y reconocer a los cuidados como una necesidad, como un trabajo y como
un derecho”.xv El documento desarrolla así un breve marco conceptual que establece
consensos en torno a la noción de cuidados, de derecho al cuidado, de OSC, y resulta
14
una primera sistematización de las políticas existentes (o que se planean desarrollar en
el corto plazo) por parte de cada una de las instituciones que conforman la mesa.
El trabajo previo en la construcción de esta agenda, el liderazgo del Ministerio en
coordinar el proceso al interior del Poder Ejecutivo, y la presencia de feministas
comprometidas no solamente en el MMGD sino también involucradas en otras áreas de
gobierno ha sido clave para este consenso inicial en cuanto a las definiciones y los
principios básicos en torno a los cuales ir construyendo un sistema de cuidados. Esto no
implica que a lo largo del proceso y al avanzar en aspectos más específicos no se tengan
que enfrentar diferencias y contradicciones, que habrá que ver en qué sentido se
terminan resolviendo.
Otro avance en la materia es la construcción de un Mapa Federal de Cuidados, que
busca: i) proveer información para la gestión de políticas públicas, identificando
i on
soluciones potenciales a demandas de cuidado dentro de la oferta existente; ii) informar
s
s
a la demanda y a la oferta de cuidados, para facilitar su encuentro; iii) sentar las bases
para un futuro sistema de información.
i sc u
r d
El acceso abierto al primer producto del mapeo de cuidados se presentó el 22 de julio de
fo
2021. Es un mapa federal georeferenciado de la oferta actual de servicios de cuidado
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para los niños y niñas, personas mayores y personas con discapacidad, así como
RA
también de espacios de formación para el cuidadoxvi .
D
El otro eslabón de este proceso lo constituye la Comisión Redactora de un Anteproyecto
de Ley para un Sistema Integral de Cuidados con Perspectiva de Género creada en
octubre de 2020, que reunió a un número acotado de personas expertas en la materia
con la misión de proponer una ley que enmarque normativamente a un futuro sistema de
cuidados, establezca sus principios rectores, sus componentes, su gobernanza, la
población prioritaria a la que buscará atender, las prestaciones que debería incluir, los
agentes prestadores, así como los mecanismos de financiamiento que deberían
garantizar su funcionamiento. Esta comisión terminó muy recientemente su tarea y
entregó una propuesta de anteproyecto de ley a la Ministra del MMGD, iniciando un
proceso de consultas y ajuste del proyecto con otras áreas del poder ejecutivo nacional,
para su posterior remisión al parlamento nacional para su discusión.
A la fecha no hay información sobre cuándo el Poder Ejecutivo elevaría el proyecto
definitivo al Congreso. La perspectiva genera incertidumbre dada la reciente derrota
15
electoral de la coalición de gobierno en una instancia primaria de las elecciones
legislativas de medio término. Es de esperar que en este nuevo contexto electoral, el
gobierno pierda mayoría en las cámaras parlamentarias y tenga más dificultad para
aprobar proyectos propios. Otro dato que genera dudas es la reciente designación como
Jefe de Gabinete de un gobernador provincial abiertamente contrario a los derechos de
las mujeres. Si bien simultáneamente el presidente ha manifestado su respaldo a la
Ministra de las Mujeres y su compromiso con la agenda de igualdad de género, no deja
de ser una señal preocupante.
Finalmente, el último componente de este proceso lo constituye la Campaña Nacional
Cuidar en Igualdad, que se plantea dos objetivos centrales: i) recuperar, en clave federal
territorial, conceptualizaciones, saberes, conocimientos y prácticas pre-existentes en los
distintos territorios en torno a los cuidados que permitan detectar prioridades que nutran
on
la formulación de política pública en materia de cuidados; y ii) propiciar la
s si
sensibilización federal en relación a las prácticas y políticas de cuidados, desde un
c u
enfoque integral, federal y de igualdad de género, promoviendo mayor conciencia y
i s
d
corresponsabilidad colectiva sobre el derecho a cuidar y a recibir cuidadosxvii .
fo r
La principal línea de acción de esta campaña la constituyen los Parlamentos
F T
Territoriales de Cuidado (PTC), que son “espacios de confluencia y diálogo de lógicas
RA
multiactorales en los territorios de carácter comunitario, institucional-estatal, académico
D
y cultural” de cuyo intercambio se espera la “generación de pisos de consensos
colectivos que nutrirán la agenda pública de cuidados”. A la vez que se busca
sensibilizar sobre el tema, estos espacios permiten conocer las demandas específicas de
cuidado, las condiciones en las que se construyen, los actores relevantes y tanto los
consensos como las tensiones que podrían aparecer a la hora de avanzar con la
implementación o expansión de políticas concretas.
Los PTC son una experiencia novedosa y un intento de componer un proceso
participativo con arraigo en los territorios. Constituyen la tercera de cinco etapas de la
intervención a nivel provincial de la Campaña Nacional Cuidar en Igualdad.xviii Se
realizan una vez concluida la etapa correspondiente a las Rondas Internas de
Intercambio y Reflexión, en las que participan representantes de diversos sectores en
cada provincia, por lo que se arriba a esta instancia con las conclusiones de un diálogo
ya en curso. En las Rondas participan organizaciones sociales e instituciones de cuidado
de la niñez, de personas mayores y con discapacidad, del sector salud y educativo, redes
16
de cuidado comunitarias, organizaciones feministas, áreas de gobiernos provinciales y
municipales, sindicatos y asociaciones empresarias vinculadas a sectores del cuidado,
representantes de organismos nacionales vinculados con la temática, universidades y
representantes legislativos.
La implementación de los PTC se organiza en función de tres ejes de intervención:
político, cultural y comunicacional. La dinámica consiste en intervenciones de 5
minutos a cargo de una persona vocera por cada área temática del cuidado que presenta
las conclusiones a las que arribaron en las Rondas en torno a dos preguntas que desde el
MMGD orientaron el intercambio en los PTC: ¿cómo cuidamos hoy? ¿cómo queremos
cuidar y ser cuidados/as mañana? Cabe resaltar que éstas no son instancias de toma de
decisión, por lo que no resultan necesarios mecanismos de votación o adopción de
resoluciones. Esto también permite la convivencia de posturas diferentes y hasta
on
contradictorias, que quedan asentadas en la sistematización de los encuentros. Como
s si
todo proceso participativo, no está exento de controversias, derivadas tanto del proceso
c u
de determinación de quiénes participan y quiénes no (aun cuando se intente que sea lo
i s
d
más inclusivo posible), así como también de la desigual potencia de las voces (actores,
instituciones) que intervienenxix.
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F T
Un aspecto que emergió en todos los PTC realizados hasta el momento como
RA
diagnóstico y punto de partida es la naturalización de las tareas domésticas y de cuidado
D
como algo que hacen las mujeres y los cuerpos feminizados, subrayando la importancia
de visibilizar a la diversidad en este trabajo no remunerado. También la certeza de que,
si las mujeres y LGBTI+ no realizan este trabajo, nadie lo hará. Esto estaría indicando
que no existe una percepción social extendida sobre el Estado como un actor presente
en la OSC ni tampoco emerge con claridad como un interlocutor válido para exigir
medidas para una OSC más equitativa. Esto no impide que en ciertas ocasiones esto
suceda: en sectores con organización sindical y en demandas específicas, como la de
licencias parentales. Frente a la poca presencia del Estado, los y las participantes de los
PTC ofrecen una descripción detallada sobre sus vidas cotidianas, cargadas de
obstáculos, donde los modos en que se resuelven las necesidades de cuidado involucran
la presencia de redes de proximidad familiares y comunitarias.
Aquí aparece una cuestión relevante para los aspectos de la OSC que señalábamos al
inicio. Por un lado, la familiarización del cuidado y la necesidad de expandir la
provisión de servicios de cuidado adecuados para aliviar la carga de cuidados en los
17
hogares. También el desafío que imponen mandatos sociales en torno al cuidado
(también evidentes en las narrativas de distintos actores en los PTC), como por ejemplo,
el relacionado con la idea de la familia como el ámbito preferido para el cuidado de las
personas mayores. En este sentido es interesante notar las distintas narrativas que
aparecen en los PTC de las diferentes zonas territoriales, que presentan diferencias
culturales marcadas. Por ejemplo, en el PTC de la Patagonia (zona sur del país) se
enfatizó en las cuestiones vinculadas con la provisión de servicios y la
profesionalización del trabajo de cuidados. En el de la región noroeste, se hizo hincapié
en la necesidad de articular el cuidado provisto por servicios extra-domésticos (por
ejemplo, en los centros de desarrollo infantil) con los provistos por las familias, dando
cuenta de una mirada cultural que todavía sigue alojando el cuidado en las familias,
aunque a la vez demanda acciones para redistribuir este cuidado en su interior.
on
Por otro lado, aparece la importancia de la dimensión comunitaria del cuidado. En
s si
particular, se subrayó la necesidad de apoyar económicamente y con una remuneración
c u
el trabajo de mujeres y LGBTI+ en merenderos y comedores comunitarios,
i s
d
especialmente frente al mayor volumen de trabajo en el contexto de la pandemia y con
fo r
el arribo de más niños, niñas y personas mayores. Aquí aparece por delante un desafío
T
interesante a la hora de pensar cómo las políticas públicas pueden fortalecer y apoyar
RA F
este espacio, tal vez articulando con otras políticas sociales como las de sostenimiento
D
del ingreso. Un desafío para el Estado es avanzar sin colonizar con visiones sobre el
cuidado que violenten las formas propias de las comunidades, pero a la vez
favoreciendo la equidad y garantizando los derechos.
Otra cuestión emergente en los PTC es la necesidad de reconocer los cuidados como un
trabajo y una profesión. Parecería ser que las prácticas de cuidado vinculadas a las
infancias, las personas mayores y las personas con discapacidad ofrecen experiencias
fértiles para significar al cuidado como trabajo. Existe una demanda concreta por
formación técnica y emocional de las cuidadoras, subrayando la falta de este tipo de
herramientas y habilidades. También hay pedidos en favor de atender la salud mental de
las cuidadoras, vinculada a situaciones de cuidado que no fueron elegidas, y la
importancia de generar redes de apoyo para contener esta situación. El reconocimiento
del cuidado como trabajo se alinea con los principios que el propio MMGD y la mesa
interministerial han expuesto.
18
En contraposición, en los PTC no emergió la percepción del cuidado como un derecho,
lo que está en consonancia con la falta de identificación del Estado como garante del
cuidado. Sin embargo, sí se hizo referencia a la vinculación del cuidado con otros
derechos como el acceso al agua, a la salud y a la educación.
Por último, se ha reiterado la importancia de trabajar sobre las masculinidades para la
construcción de una organización social más justa de los cuidados. Esto es indicativo de
una percepción social que subraya el componente cultural de género para avanzar hacia
una redistribución de los cuidados. Si bien esta idea podría ser contradictoria con la
percepción de la existencia de una naturalización de la feminización de los cuidados,
también podría indicar que los y las participantes de los PTC presenten visiones más
progresistas que aquellas que circulan en los entornos sociales, laborales y familiares en
que desenvuelven sus vidas. Sería importante considerar este posible sesgo de los y las
on
participantes de los PTC de cara a la construcción de políticas públicas en el territorio.
s si
Un último aspecto a resaltar, que surge de las consideraciones del propio MMGD en su
sc u
reflexión sobre la experiencia de los PTC, es lo que éstos operan en los territorios en
i
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términos de reconocimiento y fortalecimiento de la voz de los actores y las actoras. En
fo
este sentido, se señala como implicancia positiva el reforzamiento de la capacidad de las
F T
áreas de género en los niveles sub-nacionales, a partir de su interacción con otras áreas
RA
de gobierno en la organización de las reuniones previas a los PTC. En este sentido, la
D
legitimidad dada por un proceso respaldado por el gobierno nacional permite, en
algunos casos, brindarle reconocimiento y más poder a esta voz, que puede favorecer el
empuje de acciones y narrativas más allá de la agenda de los cuidados.
Dado lo embrionario de este proceso, no tenemos elementos para evaluar en qué medida
las demandas y visiones surgidas en los PTC permearán realmente al diseño e
implementación de las políticas de cuidado. Mucho dependerá de cómo se resuelvan los
balances políticos dentro de la coalición gobernante, y del respaldo y también la
exigencia que vaya imponiendo la sociedad civil y la ciudadanía en general. Los últimos
sucesos electorales y cierta apatía de la ciudadanía en relación con los proyectos
partidarios siembran dudas al respecto. Nos queda la esperanza en la fortaleza del
movimiento feminista para seguir siendo un actor activo y demandante, y en las
feministas que resistan en los espacios de toma de decisión y que permanezcan leales a
este mandato.
19
5. Conclusiones: potencialidad transformadora con desafíos persistentes
El proceso hacia la construcción de un sistema de cuidados se dio en gran parte por la
presencia de mujeres feministas en la institucionalidad pública que, con base en el
conocimiento producido en Argentina también desde el feminismo -o que incorpora la
perspectiva de género-, construyeron un consenso acerca de la existencia de una injusta
OSC. Este diálogo entre academia, organizaciones sociales y actores políticos, junto con
la coyuntura pandémica, coadyuvaron a pasar de la percepción de injusticia a la gestión
pública. Esta impronta feminista en el proceso analizado es, en sí misma, un elemento
transformador.
El proceso descripto permite reconocer la consolidación de una agenda de cuidados en
n
Argentina y el fortalecimiento de un sendero que aspira a construir un sistema de
si o
políticas públicas que habiliten el reconocimiento y la redistribución del trabajo de
s
c u
cuidado, la expansión de los servicios de cuidado, la mejora en las condiciones de las
i s
trabajadoras del sector y la transformación cultural en torno a los arreglos de cuidado.
fo r d
Dos elementos del proceso aparecen como aquellos con mayor potencialidad
T
transformadora. Por un lado, la experiencia de los PTC como forma de construir las
RA F
bases para cambios sociales impulsados o fortalecidos por políticas públicas. Estos
D
espacios amplifican la voz de actores diversos a los que además permite dialogar entre
sí. No exentos de tensiones y errores de inclusión, los PTC son una experiencia
novedosa con gran potencial. Su alcance recién podrá apreciarse cuando el proceso
madure lo suficiente como para advertir cuántas y cuáles de las cuestiones que trajeron
los PTC se cristalicen realmente en las políticas.
El otro aspecto refiere al reconocimiento del lugar que ocupan los arreglos comunitarios
del cuidado en la OSC y de cómo pueden, en sí mismos, ser un locus de prácticas de
cuidado transformadoras. De hecho, los PTC dan cuenta de las voces y experiencias
desde los territorios e informan la existencia de redes que involucran alguna instancia de
reflexión y colaboración que abre una cuña para la entrada de lógicas que no se apoyen
de manera prioritaria en el mercado para la satisfacción de necesidades de cuidado.
Un desafío por delante será encontrar maneras de articulación entre las políticas
públicas y los arreglos comunitarios del cuidado que permitan, simultáneamente,
20
fortalecer derechos y operar transformaciones culturales y sociales, respetando los
deseos y las aspiraciones de las personas y comunidades en los territorios.
En síntesis, la hipótesis transformadora (hipótesis (d) en la introducción) parece
verificarse en el caso analizado para Argentina, dada la mirada feminista y participativa
que se imprime a este proceso desde el ámbito del MMGD, que incluye el
reconocimiento de la existencia de la dimensión comunitaria del cuidado, y una
preocupación por recolectar información y experiencias sobre las modalidades que
específicamente adquiere este tipo de cuidado a nivel federal. En este sentido, parecería
que los PTC son un espacio de escucha desde el Estado. Sin embargo, no es claro hasta
qué punto estos saberes y sentires desde el territorio serán incorporados al marco
normativo y a las políticas que conformen el sistema nacional de cuidados en Argentina.
Al mismo tiempo, parecería que persisten lógicas político-partidarias que obstaculizan
i on
la planificación estratégica a largo plazo y la identificación y el sostenimiento de
s
s
novedosas opciones de políticas y programas de manera constante en el tiempo
sc u
(hipótesis (a) en la introducción). El actual momento político electoral en Argentina
i
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levanta algunas sombras sobre la posibilidad de sostener impulsos transformadores.
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Las otras dos hipótesis (avance del sector privado (b) y del control bio-político (c), no
F T
parecen verificarse en el caso concreto del proceso analizado (aunque sí podrían
RA
reconocerse en otros procesos políticos y de política en el país y en la coyuntura actual).
D
Por ejemplo, si bien el confinamiento implicó un control de la movilidad en el marco de
un proceso de precarización del trabajo y de aumento de la pobreza en el país, el foco
no parecería estar en el fomento de prácticas bio-políticas autoritarias generalizadas por
parte del Estado en el sentido de un ejercicio direccionado hacia el control de las
poblaciones, los cuerpos y el cercenamiento de los derechos políticos de las personas.
Sin embargo, el contexto de restricciones ha dado lugar a situaciones específicas de
abuso institucional.
En definitiva, los procesos políticos como el que analizamos en este trabajo son
complejos y dinámicos. Por lo mismo, el monitoreo ciudadano y feminista es esencial
para preservar lo logrado y superar los obstáculos que persistentemente se recrean en la
búsqueda de la ampliación de los derechos y la reducción de las desigualdades.
21
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Notas Finales
i
Diagnósticos actuales sobre la situación de la organización social del cuidado en Argentina, con un
si on
s
fuerte eje en el relevamiento de las políticas existentes y componente propositivos, incluyen: Aulicino et
c u
al (2015), Faur y Pereyra (2018), OIT et al (2018), Alonso y Marzonetto (2019), Rodríguez Enríquez et al
i s
(2019), ELA y Unicef (2020).
r d
ii
Para información sobre este módulo, véase:
fo
https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/tnr_07_14.pdf
T
iii
Durante 2020 y por medio de sucesivos decretos de necesidad y urgencia, el gobierno nacional
F
estableció restricciones en función de la situación sanitaria. En este marco, el goce de licencia
RA
remunerada se estableció como responsabilidad del empleador. Para más información sobre la Resolución
202/2020 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social sobre la suspensión del deber de
D
asistencia al lugar de trabajo: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=335675
iv
El tema se retoma y revitaliza en la conferencia de Quito (2007) y se incluyen por primera vez
acuerdos específicos en el Consenso firmado por los países.
v
Para una observación crítica de las características de este módulo y un análisis de sus resultados, véase
Rodríguez Enríquez (2015).
vi
Para un análisis de la información de la ENES sobre las dimensiones del cuidado, véase Faur y Pereyra,
(2018).
vii
Para una recopilación de los proyectos legislativos sobre cuidados, véase Laya y Rossi, (2015).
viii
Laya (2015) presenta una sistematización de la inclusión de cláusulas de cuidado en los convenios
colectivos.
ix
La sanción de la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) se consiguió el 30 de diciembre de
2020. La Ley N°27.610 fue promulgada el 14 de enero de 2021.
x
Acontecen cada año en diferentes ciudades desde 1986 y concentran crecientes números de mujeres
provenientes de todo el país y de las más diversas inscripciones sociales. Para saber más sobre estos
encuentros se puede ver a Burgos, (2019).
xi
https://www.argentina.gob.ar/generos/cuidados
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También puede leer
