Educación técnica y formación profesional en América Latina - EL RETO DE LA PRODUCTIVIDAD
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SERIE POLÍTICAS PÚBLICAS
Y TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA Educación técnica y
N° 13 / 2014
formación profesional
en América Latina
EL RETO DE LA PRODUCTIVIDADEducación técnica y formación profesional en América Latina. El reto de la productividad Serie Políticas Públicas y Transformación Productiva N°13 / 2014 Juan José Llisterri, Nicolo Gligo, Oriol Homs y Domenec Ruíz-Devesa
Educación técnica y formación profesional en América Latina. El reto de la productividad. Serie Políticas Públicas y Transformación Productiva Depósito Legal: Ifi432014370465 ISBN Obra Completa: 978-980-6810-67-9 ISBN Volumen: 978-980-7644-19-8 Editor CAF Esta serie es coordinada por la Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo y Políticas Públicas de CAF Luis Enrique Berrizbeitia Vicepresidente Ejecutivo Michael Penfold Director de Políticas Públicas y Competitividad Políticas Públicas y Transformación Productiva consiste en una serie de documentos orientados a difundir las experiencias y los casos exitosos en América Latina como un instrumento de generación de conocimiento para la implementación de mejores prácticas en materia de desarrollo empresarial y transformación productiva. Diseño gráfico: Claudia Parra Gabaldón Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edición son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la posición oficial de CAF. La versión en digital de esta publicación se encuentra en: publicaciones.caf.com © 2013 Corporación Andina de Fomento Todos los derechos reservados
Contenido
Presentación 7
Resumen Ejecutivo 9
Introducción 11
Capital humano, productividad, innovación y crecimiento económico 13
La educación y capacitación del recurso humano como factor transversal de
políticas de desarrollo productivo 15
Justificación de la intervención de políticas públicas 17
Tendencias globales que afectan directamente a los retos que enfrenta la formación 19
Los sistemas educativos y de formación profesional 21
Panorama de la capacitación laboral en América Latina 25
Brechas de capacidades en el mercado de trabajo 25
Las Políticas Públicas de capacitación laboral en América Latina y el Caribe 30
La reacción de las empresas 39
Desafíos de los sistemas de capacitación de América Latina 47
Gobernanza y participación de actores en diferentes planos de los sistemas de ETFP 47
Pertinencia 49
Formas de provisión de los servicios de capacitación 59
Calidad de la formación 63
Sistemas de acreditación y certificación 64
Financiamiento 69
Evaluaciones de impacto 75
Bibliografía 77
3Índice de cuadros, tablas, figuras y gráficos
Tabla 1. Porcentaje de empresas que presentan dificultad para llenar
vacantes por escasez de talento, según zona geográfica (2013) 26
Tabla 2. Porcentaje de empresas que presentan dificultad para llenar vacantes
por escasez de talento. (países seleccionados, 2013) 26
Tabla 3. Cinco principales dificultades para llenar vacantes ofrecidas en las Américas,
porcentaje de empresas (2013) 27
Tabla 4. Costa rica: estrategia de las empresas para mejorar la fuerza
laboral a 5 años plazo 28
Tabla 5. Las instituciones del modelo tradicional 33
Cuadro 1. SENCE – Chile 35
Tabla 6. Las instituciones del modelo mixto 36
Tabla 7. El salvador: tipos de capacitaciones brindadas por las empresas (porcentajes) 40
Tabla 8. Mecanismos de capacitación
(países seleccionados, porcentaje, respuestas múltiples) 40
Tabla 9. Institución utilizada para la capacitación de los trabajadores
(países seleccionados, porcentaje, respuestas múltiples) 40
Cuadro 2. Perú: diagnóstico sistema nacional de capacitación (*) baja pertinencia (**) 50
Cuadro 3. El modelo SENAI de prospección 54
Tabla 10. La transición de la escuela al trabajo 56
Cuadro 4. Criterios de éxito de gobernanza de un sistema de formación dual 62
Figura 1. Ejemplo de modularización de las cualificaciones en España 67
Tabla 11. Fuentes de financiamiento y destinos más comunes de los sistemas
de capacitación laboral en América Latina 71
Gráfico 1. Chile: franquicia tributaria / número de participantes (1977-2012) 72
5Presentación
La transformación productiva ha sido una de las áreas que CAF, como banco de desarrollo de
América Latina, ha promovido como condición necesaria para alcanzar un desarrollo alto y
sostenible en la región.
La experiencia y la pericia generadas en cada proyecto durante las últimas décadas
han permitido a la institución constituirse en un referente latinoamericano en temas de
competitividad, gobierno corporativo, desarrollo local y empresarial e inclusión productiva.
Las políticas públicas necesarias para impulsar la transformación productiva se basan en el
desarrollo de aquellas capacidades orientadas a la implementación de buenas prácticas y en
apoyos específicos para la mejora de la gestión empresarial y la productividad. En ese sentido
CAF pone a disposición su conocimiento y experticia, brindando un apoyo eficiente a diversos
sectores y a la vez generando documentación e investigaciones de casos de éxito relevantes
para la región.
“Políticas Públicas y Transformación Productiva” consiste en una serie de documentos de
política orientados a difundir esas experiencias y casos exitosos en América Latina, como un
instrumento de difusión de conocimiento que CAF pone a disposición de los países de la
región, para la implementación de mejores prácticas en materia de desarrollo empresarial y
transformación productiva.
L. Enrique García
Presidente Ejecutivo
7Resumen Ejecutivo
Para incrementar la productividad y competitividad de las economías y de las empresas es
imprescindible disponer de un capital humano en cantidad y calidad adecuadas, que haga
posible la introducción de innovaciones que lleven a esas mejoras de productividad.
El presente documento es una revisión de los sistemas de educación y capacitación vocacional
y técnica, o Formación Profesional y Técnica (FPT) de América Latina y el impacto que tienen en
la capacidad de innovación empresarial de América Latina, enfatizando aquellos aspectos de
diagnóstico, de buenas prácticas y de recomendaciones de política que tienen como objeto la
mejora de la competitividad empresarial.
Palabras clave: Educación técnica, capacitación, formación, capital humano, productividad
9Introducción
Existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de aumentar los ritmos de
crecimiento económico en los países de la región con el objeto de mejorar la productividad
de sus empresas y avanzar en su capacidad de innovar. Igualmente aceptado es el hecho de
que para incrementar la productividad y competitividad de las economías y de sus firmas es
imprescindible disponer de un capital humano en cantidad y calidad adecuadas, que haga
posible la introducción de innovaciones que lleven a esas mejoras de productividad. De esta
forma se vislumbran las políticas de formación de capital humano como uno de los pilares
clave de la competitividad de las empresas que deben competir en mercados globalizados.
Esas políticas solo podrán ser efectivas si se inscriben en una premisa de colaboración público
privada en la que se combinen los objetivos de mejora de la productividad de las empresas y
de la empleabilidad de los individuos.
En ese marco se inscribe la presente revisión de los sistemas de educación y capacitación
vocacional y técnica, o Educación Técnica y Formación Profesional (ETFP)1 de América Latina
y el impacto que tienen en la capacidad de innovación empresarial de América Latina. De
esta forma, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) incluye entre los programas que
componen su estrategia de transformación productiva y competitividad, la educación y
capacitación técnica y tecnológica.
Efectivamente, los sistemas de ETFP han venido siendo analizados tradicionalmente desde la
perspectiva de las políticas educativas y laborales, poniendo el acento tanto en el desarrollo
humano como en la mejora de la empleabilidad de jóvenes y desempleados, propugnando la
mejora del acceso a la educación y formación a colectivos desaventajados. Menos frecuentes
son los análisis del sistema de formación técnica y vocacional desde la perspectiva de las
políticas de productividad de las empresas y de la competitividad de la economía. Aunque no
es posible ni deseable separar los objetivos de las diferentes políticas sectoriales, el presente
documento pretende enfatizar aquellos aspectos de diagnóstico, de buenas prácticas y
de recomendaciones de política que tienen como objeto la mejora de la competitividad
empresarial.
Los sistemas educativos formales tienen como finalidad la transmisión de valores, la
socialización en el marco de la ciudadanía y el desarrollo personal, además de la preparación de
los jóvenes para entrar en el mercado de trabajo. Por su parte, los sistemas de capacitación (de
formación según la terminología usada en algunos países) hacen referencia a la preparación
1 En este documento se va a usar la expresión genérica de Educación Técnica y Formación Profesional como equivalente a
Educación y Capacitación Vocacional y Técnica, o Technical and Vocational Education and Training (TVET).
11de los individuos que ya se encuentran en el mercado de trabajo, básicamente empleados por
cuenta ajena. Pero en ambos casos, la formación vocacional y técnica, además de satisfacer las
necesidades de los individuos también cumplen un papel respecto a la sociedad, tanto en su
plano cívico como en el plano económico y productivo.
En definitiva, el cierre de la brecha de productividad del recurso humano en América Latina
requiere de la adecuada alineación de una constelación de políticas educativas, laborales, de
impulso al emprendimiento y la innovación. Para ello es imprescindible la activa colaboración
del sector privado, tanto en el diseño de políticas y programas como en la provisión de
servicios de capacitación y en el desarrollo de iniciativas amoldadas a las necesidades de las
empresas, que son las responsables de mejorar la productividad, así como las que generan la
demanda y el lugar de trabajo de los individuos.
Este documento se estructura en cuatro partes. La primera, de carácter introductorio,
explica la relación del desarrollo del capital humano con el aumento de la productividad y
el crecimiento económico, enmarca el capital humano como factor relevante en las grandes
tendencias socioeconómicas globales, justifica económicamente la intervención de política
pública, explica la importancia de los sistemas de educación y capacitación técnica desde
diferentes perspectivas de las políticas de desarrollo productivo, y revisa la terminología usada
para referirse a distintos tipos de formación y capacitación.
La segunda parte del documento hace un diagnóstico de los problemas que enfrentan
las empresas para contratar al personal que necesitan, revisa las limitaciones que tienen
esas empresas para cerrar la brecha existente entre sus necesidades y los sistemas de
ETFP dependiendo de las características de las empresas, analiza los modelos de sistemas
de capacitación profesional y técnica en América Latina, y revisa algunas de las iniciativas
adoptadas por el sector privado en respuesta a la inadecuada atención que recibe de los
sistemas de ETFP.
La tercera sección se dedica a revisar los principales retos que enfrenta la región, desde
su gobernanza y estructura institucional, los factores que afectan a su pertinencia, los
mecanismos de provisión de servicios de capacitación, los problemas de la calidad formativa
y su vinculación con los sistemas de certificación y acreditación, los diferentes mecanismos
de financiamiento de los sistemas de ETFP, y las evaluaciones de impacto y de resultados de
dichos sistemas.
Finalmente se revisan las conclusiones del documento y se presentan los puntos que deben
estar presentes en la elaboración de una hoja de ruta de las reformas de los sistemas de ETFP
de América Latina. Esos puntos recomendados constituyen a la vez un menú de acciones que
pueden ser apoyadas por entidades y bancos de desarrollo, previa discusión y acuerdo con las
autoridades nacionales correspondientes.
12Capital humano, productividad,
innovación y crecimiento económico
El crecimiento económico y la competitividad de las empresas dependen de la mejora
constante de la productividad, de la que se deriva un impacto positivo en los salarios y
beneficios empresariales, lo que redunda a su vez en el aumento del ahorro y la inversión. La
productividad representa la optimización de la producción con unos factores determinados.
La inversión en equipamiento necesitará ir acompañada en una inversión en capacitación para
el manejo eficiente del equipo y de esta manera lograr una mayor cantidad de producto por
hora trabajada. También, una inversión para incorporar nuevas capacidades y competencias
del recurso humano, incluso sin estar acompañada de inversiones en nuevo equipo, puede
generar una utilización más eficiente del equipo existente y por lo tanto un aumento de la
productividad de la empresa. Cualquiera de las dos mejoras de la productividad hará que la
empresa sea más competitiva, por lo que ésta podrá utilizar el excedente en recompensar a
los accionistas y a los trabajadores, aumentando la renta media de la población.
Existen evidencias de la relación entre la inversión en capital humano y su impacto en el
crecimiento económico tanto a nivel macroeconómico como a nivel de firma. Así, Barro (1991)
encontró correlaciones positivas entre los años de educación secundaria y superior y la tasa
de crecimiento económico. Esta correlación es más significativas si se examina no solo los
años de educación sino su calidad medida mediante las pruebas estandarizadas (PISA), y el
crecimiento económico para los 43 países con en que existe información disponible.
A nivel microeconómico existe igualmente un abundante cuerpo de literatura que evidencia el
impacto de la mejora del capital humano de las empresas en sus resultados de productividad,
su repercusión en mejores salarios, y su impacto en la innovación de las empresas.
Impacto de la educación y formación en la productividad y los salarios
En un trabajo de Psacharopoulos y Patrinos (2004) se mostraron tasas positivas de retorno
a las inversiones privadas en educación en una muestra de 98 países. Para estos autores, la
evidencia empírica disponible confirma que los cambios en los procesos de producción y en
la tecnología originan nuevas demandas de formación, la cual recibe un premio en forma
de aumento de salarios. Una inversión de un año adicional de educación proporciona un
rendimiento medio del 10 por ciento, siendo América Latina la que experimenta una tasa de
retorno más elevada (12 por ciento).
13Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Diversos estudios muestran la fuerte correlación entre los años de escolarización y los ingresos
de los individuos. Cada año de educación formal supone una tasa de retorno de entre el 5
y el 12 por ciento (IADB, 2012). Así, aumentar la educación promedio en un año adicional
incrementaría la productividad agregada en al menos un 5 por ciento, con efectos mayores
en el largo plazo por medio de su impacto sobre la innovación.
En lo que respecta a las inversiones de aquellos que ya se encuentran activos en el mercado
de trabajo, de acuerdo con Almeida, Barham y otros (2012) la formación en la empresa está
correlacionada positivamente con mayores ingresos salariales. Estimaciones de CEFOP (2010 b)
indican que un aumento de 1 por ciento en los días de capacitación de la fuerza de trabajo en
las empresas llega a alcanzar incrementos de la productividad de esas empresas hasta en un
3 por ciento. Asimismo, López-Acevedo y Tang (2010) concluyen que la productividad de las
pequeñas y medianas empresas participantes en un programa de formación de trabajadores
aumentó entre un 7 y 9 por ciento en Chile, un 5 por ciento en Colombia, entre un 5 y un 6
por ciento en México, y entre un 21 y 26 por ciento en Perú.
La formación de las empresas a sus trabajadores también ofrece resultados positivos sobre los
salarios. Así, Dearden et al. (2000), utilizando un panel de industrias inglesas, estiman que un
aumento de 5 puntos porcentuales en la proporción de personas capacitadas en una industria
lleva a un incremento de 4 por ciento en el valor agregado por trabajador y un aumento de
salarios del 1,6 por ciento. Otros autores encuentran resultados similares en estudios realizados
en Estados Unidos, Canadá, y Reino Unido (Almeida, 2012).
El capital humano y la innovación en las empresas
El crecimiento de la productividad no solamente está relacionado con la disponibilidad
de una fuerza de trabajo cualificada, sino también con la inversión que realizan los países
y las empresas en innovación, ya sea para generar nuevas tecnologías o para absorber las
innovaciones generadas por otros, lo que a su vez requiere disponer del personal formado
para explotar estas oportunidades tecnológicas.
La relación entre productividad e innovación a nivel de la firma ha sido examinada en los
países industrializados (OCDE, 2009) mostrando que las inversiones en innovación y en capital
humano afecta positivamente el crecimiento a través del aumento de la productividad total
de los factores.
En lo que respecta a la innovación a nivel de empresa en América Latina, un estudio referido
a Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá y Uruguay, señala que en todos los países
las compañías que invierten en innovación tienen una mayor productividad del trabajo
que aquellas que no lo hacen, siendo la innovación la clave para que América Latina pueda
tratar de cerrar la brecha de productividad con el resto del mundo (Crespi y Zúñiga, 2010).
14Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Los referidos análisis cuantitativos incluyen las actividades de capacitación entre los distintos
conceptos que forman el gasto en innovación y toman en consideración tanto la formación
del personal investigador de alta cualificación como del personal técnico. Igualmente, en otro
estudio dedicado a examinar el impacto de la inversión en innovación sobre el empleo (Crespi
y Tacsir, 2012) se encuentra una correlación positiva entre la innovación de producto y el grado
de cualificación de los empleados.
Cabe concluir que las inversiones en capital humano son necesarias para aumentar la
productividad de la empresa, ya sea a través de la mayor productividad del trabajo (formación
de los empleados) o a través de posibilitar los procesos de innovación en las empresas, sin los
cuales no sería factible obtener mejoras en la productividad de las firmas.
La educación y capacitación del recurso humano como
factor transversal de políticas de desarrollo productivo
Previamente se ha indicado cómo la educación y la capacitación laboral y técnica han estado
enmarcadas en las políticas educativas y laborales cuando también tienen un fuerte contenido
e impacto económico directamente relacionado con la actividad productiva. Efectivamente,
la formación de un adecuado capital humano está presente en las políticas de desarrollo
productivo tomadas desde diferentes ángulos: desarrollo económico; competitividad del
entorno; cambio estructural y diversificación productiva; innovación y tecnología; cadenas de
valor y clústeres; internacionalización de las empresas; Inversión Extranjera Directa; desarrollo
empresarial y de la PyME; y desarrollo económico territorial.
En las políticas de desarrollo la cualificación de la fuerza de trabajo está vinculada con el estadio
de desarrollo de la economía. En países con renta per cápita reducida, cuya economía se basa
en la agricultura de subsistencia, se precisará de una mayor inversión en educación básica para
poder iniciar un proceso de industrialización en manufacturas de poca complejidad técnica, o
en la extracción de recursos naturales. En una segunda fase de la industrialización, centrada en
la producción de bienes de mayor valor añadido, será necesario disponer de una mano de obra
más calificada a través de la educación secundaria y universitaria, incluyendo las modalidades
técnicas y científicas, y de mecanismos propios de generación de innovación. Finalmente,
en la transición a economías post industriales y del conocimiento, será necesario contar con
inversiones de capital humano a lo largo de la vida, de modo que los trabajadores puedan
adaptarse al cambio y readaptarse a un entorno de tecnologías avanzadas y cambiantes.
En un enfoque general de la competitividad, el marco del entorno de los negocios está
condicionado por la calidad del recurso humano como un elemento base para la definición
de estándares competitivos de las economías. Así, el Global Competitiveness Index elaborado
por el World Economic Forum incluye la educación primaria, formación y educación superior,
preparación tecnológica y funcionamiento del mercado de trabajo como componentes de
15Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
la competitividad de un país. También la Red Inter-Americana de la Competitividad (RIAC)
reconoció entre los diez principios de la competitividad recogidos en el llamado consenso de
Santo Domingo (2011) el papel de factores como la educación de alta calidad y la pertinencia;
el desarrollo del capital humano y la formación continua para el trabajo; y la innovación.
Recientemente, autores como Hausmann, Rodrik, Hwang, Hidalgo, Klinger y otros, han
desarrollado todo un cuerpo de literatura que plantea la vigencia de una nueva política
productiva basada en el análisis de la dinámica sectorial y de clústeres en la economía
globalizada que desembocan en el cambio estructural y la diversificación productiva. Parten
de la base de que las economías crecen mediante la actualización de los productos que ya
producen y exportan, por lo que los nuevos productos suelen estar relacionados con los
ya existentes, partiendo de la base de que es posible utilizar la combinación existente de
capital, tecnología y conocimiento, con algunas adaptaciones. Las exportaciones asociadas
con niveles de productividad más elevados tienen un efecto claro en el crecimiento, con
lo que la internacionalización de la producción opera como factor propulsor del desarrollo
económico. Pero para que pueda producirse ese cambio estructural y que la producción pueda
desplazarse de actividades de menor a aquellas con mayor valor agregado, es preciso contar
con un capital humano capaz de absorber las innovaciones y de transformar la producción a
actividades más complejas.
Como se vio más arriba, una parte esencial de la inversión en investigación y desarrollo
lo constituye el capital de conocimiento acumulado en el capital humano implicado en
centros tecnológicos y centros de investigación científica. Pero los procesos de innovación
desarrollados por las empresas no siempre se basan en la incorporación de nuevas tecnologías
sino que suponen nuevos modelos de negocio, nuevas formas de organizarse y de llegar
a los mercados. El capital humano que las empresas necesitan para incorporar procesos
innovadores requiere a su vez de capacidad emprendedora que movilice la fuerza de trabajo
y recursos financieros para desarrollar nuevos negocios.
También, las cadenas globales de valor en las que se encuentran insertas las empresas, incluidas
muchas pequeñas y medianas, requieren de una permanente actualización y adaptación de la
fuerza de trabajo. Para que las empresas de un territorio dado ganen “ventajas competitivas”
a través de la mejora del stock de capital humano, deberán invertir en educación, formación,
innovación y servicios de intermediación laboral como señalan Gereffi y otros (2011). Las
empresas deben intentar subir hacia arriba (upgrading) la cadena de valor, abandonando las
actividades de menor valor agregado, lo que requiere de importantes procesos de innovación
y una mano de obra más cualificada y con nuevas competencias. En lo que respecta a la
Inversión Extranjera Directa, uno de los factores más críticos para la localización de las
inversiones internacionales es poder contar con una mano de obra y capacidades técnicas
y profesionales adecuadas a las necesidades de los grupos inversores, normalmente hacen
parte de cadenas globales de valor.
16Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Por su parte, las políticas de desarrollo empresarial y de la PyME, tradicionalmente articuladas
en torno a los servicios de desarrollo empresarial y al financiamiento, también requieren de
componentes y programas de fortalecimiento de las capacidades de sus recursos humanos.
Para las políticas de desarrollo económico regional y local, el dinamismo de los mercados
de trabajo y la fuerza de trabajo son críticos. Efectivamente, la movilidad de los factores de
producción tiene una considerable restricción cuando se refiere al factor trabajo. Al mismo
tiempo, las estrategias de competitividad e innovación en el plano subnacional pasan por la
especialización productiva de regiones y municipios, acompañadas de la generación de un
capital humano local acorde con las necesidades estratégicas de cada región o municipio.
En definitiva, podemos comprobar que la educación y capacitación vocacional y técnica es
una herramienta de política pública que abarca diferentes ámbitos y concepciones de las
políticas de desarrollo productivo. Como más adelante se verá, esta convergencia de políticas
de desarrollo productivo hace recomendable la sólida alineación de actuaciones y programas
que tienen que ver con el capital humano.
Justificación de la intervención de políticas públicas
Si la capacitación de los recursos humanos es altamente rentable puesto que genera ganancias
de productividad a nivel de firma, como se vio en secciones precedentes, las empresas
deberían invertir todo lo que necesitaran para obtener los beneficios de un capital humano
más productivo. Sin embargo, los hechos demuestran que las empresas invierten en sus
recursos humanos muy por debajo de lo que debieran debido a la existencia de serias fallas
de mercado. En efecto, son varios los factores que generan las fallas de mercado causantes de
una inversión sub-óptima por las empresas.
Una primera causa es la incertidumbre que tienen las empresas sobre la apropiabilidad de
los resultados de la inversión. Efectivamente la educación y la formación son activos de los
individuos que las adquieren y pueden llevar las habilidades y conocimientos adquiridos a
otra empresa, por lo que su actual empleador tenderá a no invertir de manera óptima en el
capital humano de la empresa para evitar que un competidor se apropie de la inversión por
él realizada. La particular estructura empresarial de América Latina, en donde existe un alto
número de micro, pequeña y mediana empresa, con altos niveles de informalidad, hace que
los problemas de fallas de coordinación sean más acuciantes. Como señala el documento
Perspectivas económicas para América Latina (OCDE/CEPAL, 2012), las PyMEs, en comparación
con las grandes empresas, tienden a contratar personal menos capacitado y a invertir poco o
nada en formación e innovación, ya que disponen de menos recursos excedentes.
17Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Efectivamente, las fallas de mercado en el caso de la capacitación profesional y técnica en las
PyMEs son de naturaleza particularmente grave. Además del riesgo de poder no beneficiarse
de la capacitación de sus empleados, las PyMEs con frecuencia desconocen el acceso a los
sistemas públicos, subsidiados o incentivados de formación profesional de los distintos países
de la región. Adicionalmente, la limitación de recursos excedentes, les impide poder establecer
sus propios sistemas de capacitación como puede hacer la gran empresa. Finalmente, el
frecuente carácter informal de todas o parte de las actividades de las PyME supone una
dificultad adicional para que inviertan en la capacitación de su personal. Todo ello hace más
justificable la intervención de una política pública de formación profesional y técnica para el
personal de las PyME que apunte expresamente a las fallas de mercado que más le afectan.
En segundo lugar, los trabajadores deberían invertir en su propia formación si la inversión en
capital humano genera rendimientos positivos en forma de mayores salarios, y los individuos
deberían optar por adquirir la formación en el mercado. Sin embargo, los mercados de trabajo
son altamente imperfectos porque la remuneración salarial no siempre está vinculada a las
cualificaciones profesionales sino a factores como la antigüedad en el puesto de trabajo o el
grado de sindicación en la plantilla.
En tercer lugar, tanto las empresas como los individuos carecen de la información necesaria
para tomar decisiones adecuadas puesto que desconocen la rentabilidad que una capacitación
específica va a tener en el futuro, ante posibles cambios en los mercados de trabajo y la
constante renovación de las necesidades empresariales. Igualmente, existen asimetrías de
información entre la demanda constituida por empresarios e individuos respecto a la calidad
y utilidad resultante de la formación respecto a las entidades que proveen de esa formación.
La educación técnica y la capacitación profesional generan unas economías externas positivas
a través del mercado de trabajo, de las que se benefician las empresas y la sociedad en su
conjunto. La disponibilidad de una mano de obra altamente cualificada genera unas mejores
condiciones para las inversiones productivas y aumentos de la productividad de la economía.
Además, fallas de estado y fallas de coordinación hacen que puedan producirse situaciones de
monopolio de entes públicos de capacitación, así como carencia de mecanismos que aporten
la transparencia necesaria al mercado de servicios de entrenamiento.
Por último, cabe mencionar las fallas de mercado y las deficiencias de los mercados
financieros que aumentan las dificultades de acceso al crédito, tanto por las empresas como
por las personas. Dichas fallas limitan la disponibilidad de recursos económicos para invertir
en capacitación laboral, particularmente teniendo en cuenta que dicha inversión genera
activos intangibles, como lo son el conocimiento y las competencias que se adquieren con la
capacitación, y este tipo de activos no suelen ser tomados como garantías por las entidades
financieras.
18Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Todas estas fallas de mercado son las que justifican y legitiman la acción de la política pública
que debiera ir dirigida en primer lugar a la superación de esas fallas y a apoyarse en las fuerzas
del mercado, particularmente desde el lado de la demanda, con el objeto de dinamizar el
mercado de servicios de formación profesional y educación técnica. Adicionalmente, los
gobiernos podrán utilizar mecanismos de estímulo de la formación de recursos humanos para
apoyar el logro de objetivos de diversas políticas públicas, tanto las de desarrollo productivo
y competitividad como las de equidad e inclusión social.
Tendencias globales que afectan directamente a los retos
que enfrenta la formación
La necesidad del constante reforzamiento y actualización de capacidades de los individuos
y organizaciones se ve reforzada por una serie de tendencias globales de gran impacto en
el largo plazo que hacen pensar que la relevancia del capital humano no es meramente
coyuntural sino que responde a procesos de profunda transformación de la sociedad. Entre
esas tendencias se encuentran: la globalización financiera y comercial; el cambio tecnológico;
el cambio climático; las migraciones y la urbanización; y la demografía.
La globalización. Sin duda el comercio internacional ha profundizado la globalización, lo
que ha aumentado la especialización de los países y a su vez contribuido a la mejora de
la productividad. El comercio mundial ha crecido a un mayor ritmo que el producto bruto
mundial entre 1950 y 2007, cuando se inicia la crisis financiera internacional (World Trade Report,
2008) pero la composición del comercio ha cambiado: se ha observado un aumento de los
productos manufacturados frente a los agrícolas y los minerales no combustibles.
Asimismo, se ha experimentado un declive de exportaciones de manufacturas de países
industrializados y un aumento de las de los países emergentes, tanto en bienes intensivos
en trabajo (como por ejemplo industrial textil) como en capital (por ejemplo el sector de
la automoción). Los avances en comunicaciones y transportes, y los nuevos métodos de
producción, han expandido notablemente el rango de productos exportables, incluyendo los
alimentos, y han desconcentrado la producción industrial que se ha desplazado del “centro” a la
“periferia”. Lo que el World Trade Report de 2008 nos muestra es que América Latina, excluyendo
México, sigue importando mucho más de lo que exporta, al contrario que Asia, lo que significa
que la región, fruto de la brecha de productividad, no está aprovechando plenamente sus
ventajas comparativas ni las oportunidades de desarrollo industrial y comercial que ofrece
la globalización. Las carencias en capital humano e innovación impiden que Latinoamérica
escale puestos en las cadenas de valor mundiales pasando a producir bienes y componentes
de mayor valor agregado.
19Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Cambio tecnológico. La velocidad de la incorporación de los cambios tecnológicos a la
producción obliga a una constante adaptación de la oferta de formación, lo que no se limita
a las TIC (son solo una de las tecnologías de uso múltiple como lo son la biotecnología, la
nanotecnología, etc.) En este sentido, un informe de la Rand Corporation (Amy Wang, 2008)
alerta sobre las dificultades que un buen número de los países de América Latina pueden
encontrar para incorporar, adquirir o utilizar las tecnologías que serán clave en 2020. Esta
posición de desventaja en el dominio tecnológico afecta a la localización de inversiones en la
región, así como la incorporación de empresas de alto valor añadido a las cadenas globales de
valor, en constante transformación tecnológica.
Calentamiento global. La lucha contra el cambio climático y los crecientes requerimientos
del crecimiento sostenible y de una economía verde requerirá “empleos verdes”, lo que es
una gran oportunidad para la cualificación y recualificación de nuevos y viejos trabajadores.
La progresiva generalización de las energías limpias y renovables, la necesidad de aumentar la
eficiencia energética, reducir emisiones y residuos de todo tipo, permite la creación de nuevos
perfiles profesionales, lo que requiere la oferta de la formación adecuada a esta tendencia
global que abre la puerta a actividades industriales y de generación de energía de alto valor
agregado (es decir, de alta productividad).
Migraciones y urbanización. No solamente se han globalizado los flujos de capital
y mercancías; también han aumentado las migraciones, aun cuando permanecen
numerosas restricciones nacionales a la libertad de circular y al establecimiento por parte
de los trabajadores. Este movimiento de trabajadores, con frecuencia de Sur a Norte, pero
también entre países del Sur, requiere de atención a sus necesidades de capacitación para
adaptarse a los trabajos del nuevo entorno, como también de un sistema de reconocimiento
de sus capacidades. En cierto modo ha aparecido una fuerza de trabajo mundial aunque
la portabilidad de las competencias y habilidades se ve entorpecida por los problemas de
reconocimiento de títulos y certificados y la falta de sistemas de certificación de competencias
laborales (adquiridas en el lugar de trabajo). La libertad de movimiento de trabajadores en
el entorno de mercados comunes regionales o acuerdos de libre comercio permitiría que el
factor trabajo se desplace allí donde sea más productivo. La mayor parte de países ven cómo
las migraciones obligan tanto a los estados como a las empresas a desarrollar estrategias para
atraer y retener el talento.
Una forma particular de migración es la migración interna hacia las ciudades que se observa a
nivel mundial y en particular en América Latina. Por primera vez en la historia, desde 2011 viven
más personas en las ciudades que en el campo. En todos los países el crecimiento urbano ha
conllevado un aumento de un tipo de trabajos como construcción, transporte y todo tipo de
servicios que van a seguir requiriendo de nuevas formas de educación y capacitación técnica.
20Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
Cambios demográficos. Al mismo tiempo, los países de la región se encuentran al
principio de una transformación demográfica similar a la experimentada en los países más
desarrollados consistente en el progresivo envejecimiento de la población. Ello va a hacer
más necesario el incremento de la productividad y va a implicar importantes retos para la
capacitación de los jóvenes que se incorporan ahora a la fuerza de trabajo pero que van a
necesitar de capacitación a lo largo de la vida. Por otra parte, el aumento de la población
mayor va a suponer necesidades crecientes de formación y recalificación de adultos, al tiempo
que abrirá una serie de oportunidades para la creación de empleos para la atención de la
tercera edad, incluyendo la animación socio-cultural, los cuidados médicos de larga duración,
el mantenimiento de las residencias de ancianos, etc.
Junto a estas grandes tendencias que suponen retos, pero también oportunidades, hay que
señalar que la formación, además de atender a los requerimientos de productividad, también
debe atender a los de equidad y crecimiento inclusivo. El sistema educativo y de formación, y
ETFP debe contribuir a igualar las oportunidades de los distintos grupos y clases sociales, de
modo que sus integrantes tengan las mismas posibilidades de encontrar puestos de trabajo
decentes, en el sector formal de la economía, bien remunerados, y en entornos laborales de
alta productividad empresarial. En cualquier caso, la desigualdad en el acceso a la educación en
los países de la región afecta también a la productividad, ya que la exclusión de determinados
sectores implica una menor disponibilidad de mano de obra cualificada para las empresas,
problema que puede ser especialmente relevante en determinadas áreas geográficas.
Los sistemas educativos y de formación profesional
La educación se distingue de la formación por no estar destinada exclusivamente al
desempeño laboral, al incluir componentes cívicos y socioemocionales. Se entiende que el
sistema educativo, además de la formación universal basada en la cultura y valores cívicos y
sociales, enfrenta la enseñanza inicial de las personas. Cuando en este documento se hace
referencia al sistema educativo se habla principalmente de la enseñanza secundaria superior, y
en particular la enseñanza técnica, es decir la enseñanza que debe preparar a las personas para
el trabajo. También entra en el campo del sistema educativo la enseñanza post secundaria y
terciaria no universitaria, que con diferentes nomenclaturas y regulaciones se imparte en toda
América Latina. Por su parte, el sistema de capacitación laboral, o vocacional, o formación
profesional, dependiendo de la terminología adoptada en cada país, es la destinada a personas
que ya han entrado en el mercado de trabajo y necesitan un aprendizaje progresivo para su
mejora y desarrollo profesional.
Cuando se habla del continuo del sistema educativo y de formación se hace referencia a dos
hechos: primero, que todas las experiencias educativas y formativas tienen un impacto en
el grado de cualificación del trabajador, desde la educación preescolar y primaria, hasta la
universitaria (en su caso); y segundo, que la formación no se agota con aquella que se recibe
21Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
antes del ingreso en el mercado de trabajo, sino que existe una formación durante la vida
laboral, ya sea para actualizar competencias, habilidades y conocimientos relativos al puesto
que se desempeña, o bien para adquirir un compendio nuevo que permita desempeñar otra
actividad diferente.
La educación formal se define como una modalidad de educación institucionalizada e
intencionada, organizada por entidades públicas y organismos privados acreditados que,
en su conjunto, forman parte del sistema educativo formal del país. Usualmente tiene lugar
en centros educativos cuya función primordial es impartir educación de tiempo completo a
alumnos y estudiantes, dentro de un sistema concebido como una continua trayectoria de
escolarización.
En América Latina, dentro de la educación formal, todos los países de la región ofrecen las
modalidades técnicas y tecnológicas desde el nivel secundario no obligatorio y, por supuesto,
en el nivel superior no universitario y el nivel universitario propiamente dicho. En el nivel
secundario no obligatorio, la duración del nivel varía de 4 a 7 años según los países e incluye
habitualmente dos ciclos. En América Latina, en general, los programas de educación técnica
no constituyen una oferta terminal, es decir, no inhabilitan la continuación de los estudios
superiores. En el nivel superior no universitario, la mayoría de los países han desarrollado
un conjunto de programas intermedios o “tecnicaturas”, que toman en los países diferentes
formatos institucionales y duraciones (de dos a cuatro años). Una de las características de
los últimos años es justamente esta diversificación. El desafío pendiente en este nivel de
formación es el crecimiento de la cobertura. Actualmente representan una porción menor de
la matrícula de nivel superior, siendo la oferta universitaria aún la más demandada. Entre las
numerosas explicaciones que puede tener este fenómeno está la baja valoración social de las
carreras técnicas.
La educación no formal, al igual que la educación formal pero contrariamente al aprendizaje
informal, imprevisto o aleatorio, se define como una modalidad de formación institucionalizada,
intencionada y organizada por un proveedor de educación. La característica que define la
educación no formal es que representa una alternativa o complemento a la educación formal
de las personas dentro del proceso de aprendizaje a lo largo de la vida. Atiende a todos los
grupos de edad aun cuando no implica necesariamente una trayectoria continua. La educación
no formal puede ser de corta duración o de baja intensidad, impartiéndose habitualmente
bajo la forma de cursos, seminarios o talleres. En general, la educación no formal conduce
a certificaciones que no son reconocidas por las autoridades nacionales o sub-nacionales
competentes como equivalentes a la educación formal. En ocasiones no otorga certificación
alguna. Sin embargo, es posible obtener certificaciones formales mediante la participación
exclusiva en programas específicos de educación no formal. Normalmente este tipo de
recorridos formativos no se encuentran bajo el ámbito de los ministerios de educación.
Según el contexto nacional, la educación no formal puede cubrir programas que contribuyen
22Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
a la alfabetización de jóvenes y adultos y a la educación de niños no escolarizados, así como
programas de enseñanza de habilidades básicas para la vida, de destrezas laborales, o los
relacionados al desarrollo social y cultural. Asimismo, incluye iniciativas de capacitación en
el lugar de trabajo destinadas a reforzar o adaptar certificaciones y destrezas ya existentes,
capacitar para el empleo a personas no económicamente activas y, en ciertos casos, representar
trayectorias alternativas a la educación formal. La educación no formal no es sinónimo de
formación ya que puede incluir actividades de aprendizaje con fines de desarrollo personal y,
por lo tanto, no está exclusivamente vinculada con aspectos laborales, pero la formación para
el trabajo o el empleo, y por tanto la ETFP, cuando ésta no es parte de la educación secundaria
no obligatoria, sería una modalidad de educación no formal. Dicho de otro modo la ETFP
forma parte tanto de la educación formal en su modalidad técnica o vocacional, como de la
educación no formal.
En América Latina, los sistemas de formación para el trabajo también han crecido en oferta y
diversidad. En esta rama han aparecido nuevos actores en el mercado de formación, como las
empresas, las organizaciones patronales y de trabajadores o las organizaciones sociales. Todos
conforman un complejo mapa de formación donde conviven las diversas ofertas, con distintos
grados de institucionalidad y logrando diferentes niveles de articulación y coordinación.
Destacan los Institutos Nacionales de Capacitación (INC), dependientes generalmente de los
ministerios de trabajo o institutos nacionales con autonomía propia. En general, todas se han
visto obligadas a diversificar su oferta académica, ganando más importancia los programas
de mayor duración (un año o más) sobre los cursos cortos de capacitación o actualización.
Otra tendencia reciente en la oferta de formación de los INC, que tiene relevancia para la
población joven, es el surgimiento de distintos esquemas de articulación con la educación
secundaria técnica. Una de las experiencias destacadas es la articulación que lleva adelante
el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia, que permite a los alumnos de la
educación técnica acceder a títulos de la institución al tiempo que obtienen la titulación de
la educación general. Otra experiencia es el SENAI en Brasil, que ha comenzado a articular
los cursos técnicos con la oferta del SESI (también perteneciente al sector industrial, pero
que provee servicios sociales), en el marco de la propuesta de integración de la educación
general y la ETFP que lleva adelante el Gobierno Federal. Los principales destinatarios son los
trabajadores de las grandes empresas, y crecientemente jóvenes de la franja de edad de la
educación secundaria no obligatoria.
23Panorama de la capacitación laboral
en América Latina
Brechas de capacidades en el mercado de trabajo
Dificultades de las empresas para encontrar el personal adecuado
La última encuesta sobre escasez de talento de Manpower Group (2013), que se realiza desde el
2006 y que en su última versión consideró a más de 38.600 empleadores en 42 países, incluidos
8 latinoamericanos, reportó que el 35% de las empresas a nivel mundial tuvo dificultades para
llenar las posiciones de trabajo ofrecidas como resultado de la falta de candidatos adecuados
(Cuadro 2).
Las dificultades de contratación de personal son un problema global, y América Latina lo
experimenta al igual que el resto del mundo. Las Américas (que incluye a Estados Unidos
y Canadá) están cuatro puntos por encima del promedio global. Entre los ocho países
latinoamericanos considerados en el estudio, Perú es el que reportó menores dificultades
(26%) y Brasil el que más (68%), lo que lo ubica en el segundo lugar a nivel global detrás
de Japón. La falta de competencias técnicas y de experiencia están entre las razones más
nombradas por las cuales las empresas tuvieron problemas de contratación de personal.
Los resultados anteriores son consistentes con la última encuesta a empresas del Banco
Mundial (2010), la cual muestra que el 35,8% de las empresas manufactureras en América Latina
y el Caribe consideran que la inadecuada formación de la fuerza laboral es un “importante
obstáculo” para la operación de las empresas, y que el 12% de las empresas consideran es “el
principal obstáculo” (elegido entre un grupo de 15 potenciales obstáculos), siendo en esta
última categoría sólo superado por la “dificultad en el acceso a financiamiento” (15%) y por las
“prácticas del sector informal” (13,5%).
A nivel global de la región, cuando se toma en consideración el tamaño, la propiedad (nacional
o extranjera) o la internacionalización (exporta o no) de las empresas, no se dan diferencias
importantes en la percepción de estas acerca de que el nivel actual de competencias de la
fuerza laboral es un obstáculo importante para su operación.
25Educación técnica y formación profesional en América Latina.
El reto de la productividad
TABLA 1. PORCENTAJE DE EMPRESAS QUE PRESENTAN DIFICULTAD PARA LLENAR VACANTES
POR ESCASEZ DE TALENTO, SEGÚN ZONA GEOGRÁFICA (2013)2
Zona geográfica Porcentaje
Global 35%
Américas 39%
Asia Pacífico 51%
OMF 26%
Fuente: (ManpowerGroup,2013)
TABLA 2. PORCENTAJE DE EMPRESAS QUE PRESENTAN DIFICULTAD PARA LLENAR VACANTES
POR ESCASEZ DE TALENTO. (PAÍSES SELECCIONADOS, 2013)
Zona geográfica Porcentaje
Japón 85%
Brasil 68%
Argentina 41%
Costa Rica 40%
Estados Unidos 39%
Panamá 38%
México 38%
Promedio Global 35%
Canadá 34%
Guatemala 33%
Colombia 30%
Perú 26%
Irlanda (menor) 3%
Fuente: (ManpowerGroup,2013)
2 Américas: Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú, Estados Unidos (cerca de
10,000 empleadores). Asia Pacífico: Australia, China, Hong Kong, India, Japón, Nueva Zelandia, Singapur, Taiwán (cerca de
8.600 empleadores). Europa, Oriente Medio y África (EOMF): Austria, Bélgica, Bulgaria, República Checa, Finlandia, Francia,
Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Holanda, Noruega, Polonia, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, Sudáfrica, España,
Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido (más de 20.000 empleadores).
26También puede leer
