Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA - OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
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Políticas de capacitación laboral
en los países de la OEA
Juan Manuel Rodríguez
OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
PROYECTO CIMT-OITSerie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo
Proyecto CIMT-OIT
Documento de Trabajo Nº 146
Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración
J. Somavía, A. Muñoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala
Documento de Trabajo Nº 147
Reformas laborales y procesos de integración en los países de la OEA: 1980-2000
A. Ciudad
Documento de Trabajo Nº 148
Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo
V. Jatobá
Documento de Trabajo Nº 149
Justicia Laboral y medios alternativos de solución de conflictos colectivos e individuales
del trabajo
J. Sappia
Documento de Trabajo Nº 150
Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA
J.M. Rodríguez
Documento de Trabajo Nº 151
Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA
G. Islas
Documento de Trabajo Nº 152
La dimensión social de la integración y la modernización de la administración laboral.
Experiencia del CARICOM
W. Mark, V. Oxman
Documento de Trabajo Nº 153
América: El diálogo social y los actuales procesos de cambios económicos y tecnológicos
E. MorgadoOFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
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Políticas de capacitación laboral
en los países de la OEA
Juan Manuel Rodríguez
Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos
bajo el Acuerdo de Cooperación Nº E-9-K-1-0002.
OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
PROYECTO CIMT-OITCopyright © Organización Internacional del Trabajo 2002 Primera Edición 2002 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, a condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. _________________________________________________________________________________________ OIT Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002 ISBN 92-2-313199-5 ISSN 1020-3974 También disponible en inglés (Labour training policies in the OAS countries) (ISBN 92-2-113199-8) y además en ambos idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, o solicitándolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. Impreso en Chile
PROLOGO
Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron
resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto “Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de
Ministros del Trabajo de la OEA”, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los
Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboración con
el Programa Infocus de la Declaración, de la sede la OIT en Ginebra. El señor Luis Miguel
Díaz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se
desarrolló en los países del continente americano.
En este documento el autor aborda el tema de la formación profesional, su contenido,
las instituciones que lo realizan, el papel del Estado y de los actores sociales, los programas
dirigidos a poblaciones específicas, entre otros, y que son actualmente objeto de debate en
todo el continente. Acercarse a una visión de las propuestas existentes y de las experiencias
que las avalan ha sido el objetivo primario de este trabajo.
Se muestran las transformaciones en las demandas de formación profesional, que
cambian contenidos y presionan transformaciones en las instituciones, como parte de una
transformación más amplia y más profunda. Es el modelo de funcionamiento de la economía
de los países latinoamericanos y las estrategias competitivas de las empresas el punto de
partida en el que se originan los cambios.
Las transformaciones estructurales intra y entre sectores que se están procesando en la
Región son resultado de estos intentos y de su éxito relativo. Sin embargo, la profundidad de
las transformaciones y su generalidad es variable, lo que implica que no todas las empresas
se han transformado y que entre las que lo hicieron no todas tuvieron un cambio profundo.
Esto es fundamental para comprender las características de la demanda de formación
profesional que las empresas requieren de sus trabajadores, pues tiene estrecha relación con
su estrategia competitiva. En efecto, si una empresa ha decidido tener una producción
diferenciada para competir en un segmento específico del mercado, deberá trabajar en
sistemas de calidad y requerirá un trabajador involucrado con el proceso productivo, con
capacidad de creación para mejorar procesos. Estas serán las demandas que formulará al
sistema de formación profesional. Por otro lado, si una empresa no hizo una transformación
de este tipo, sigue trabajando para el mercado interno y/o es muy pequeña y formulará una
demanda de trabajadores capacitados en oficios, tal como ha ocurrido en el pasado.
La heterogeneidad estructural que ha caracterizado a América Latina, aunque con
nuevas características, se mantiene y, a partir de ella, emerge una demanda de formación
diversificada con características muy diferentes según la empresa de que se trate. Ello
permite concluir que, en primer lugar, sea difícil imaginar un retorno al pasado, no obstante
que puedan existir cambios respecto a la situación actual. Sin embargo, es improbable volver
al modelo económico en el que se conformaron los sistemas e instituciones tradicionales de
formación profesional, pues uno de los factores que impulsa los cambios es que esos modelos
generaron importantes problemas internos a los países, todo lo cual implica asumir estos
cambios para responder a los desafíos actuales.Por otra parte, la nueva demanda de capacitación parte de la base que en la formación
de un trabajador hay conocimientos codificados y tácitos. Mientras los primeros son
transmisibles y, por lo tanto, adquiribles en instituciones especializadas, los segundos no lo
son y por ello se requieren los que se generan en el propio lugar de trabajo. Así, la
formación en la empresa adquirió una relevancia muy superior a la que tenía en el pasado y
el proceso de formación pasó a concebirse como una sucesión de instancias educativas
formales y experiencias prácticas a lo largo de toda la vida en donde se adquieren las
capacidades para adaptarse a una tecnología cambiante.
Sobre esta base, el trabajo aborda los nuevos problemas que encara la formación; entre
ellos, las estrategias de capacitación, las metodologías para detectar las necesidades de
capacitación al interior de las empresas, los procedimientos para implementar los
programas y nuevos roles que desempeñan tanto supervisores como dirigentes sindicales. La
formación profesional suele ser un punto de coincidencia entre empresarios y trabajadores,
por lo que también suele ser parte de convenios colectivos y de acuerdos sociales de nivel
nacional. Como es comprensible, las experiencias a nivel de las empresas concretas son muy
diferentes, pero hay situaciones sumamente originales cuyos resultados se analizan con
detención pues pueden, incluso, abrir nuevos caminos a las relaciones laborales.
Con esta visión sobre el nuevo concepto de la formación, el nuevo papel de este
instrumento en la empresa y la caracterización del origen de las transformaciones en curso,
en el trabajo se analizan los impactos sobre las instituciones tradicionales de la formación
profesional, el financiamiento de los programas y sus diversas alternativas y programas
dirigidos a poblaciones específicas como los jóvenes, cuya enseñanza es posible extender a
otros programas dirigidos a otros grupos objetivos.
El Proyecto contó con la asistencia de Cecilia Huneeus y colaboró en el proceso de
publicación María Inés Opazo. La compilación y edición de los trabajos fue realizada por
los consultores Mario Velásquez y Pablo Lazo.
Agustín Muñoz
Director Regional de OIT para las Américas
Lima, junio del 2002INDICE
Página
Resumen Ejecutivo 1
A. SISTEMA ECONOMICO, TRABAJO Y FORMACION PROFESIONAL 3
1. Evolución reciente en los países desarrollados 3
2. Las transformaciones en América Latina 4
3. Cambios en la formación profesional y negociación colectiva 6
B. NUEVA DEMANDA DE CAPACITACION Y FORMACION 7
EN LA EMPRESA
1. Diferencias en la profundidad de los cambios 8
2. La nueva heterogeneidad estructural 9
3. Diferentes demandas de capacitación 11
4. Nuevas demandas de calificación 12
5. Nuevos temas en la formación profesional 13
6. Algunos casos de formación en la empresa 15
C. LA TRANSFORMACION DE LAS INSTITUCIONES 19
DE FORMACION PROFESIONAL
1. Una tipología de las instituciones tradicionales 20
2. La crisis provocada por los cambios 20
3. Nuevas tendencias institucionales 22
4. Fundamentos de la intervención estatal 25
5. Estudios de casos de transformación de las instituciones de formación profesional 25
D. FINANCIAMIENTO DE LA FORMACION PROFESIONAL 30
1. Efectos de cada sistema en algunos temas importantes 31
2. Razones de la intervención del Estado en el financiamiento de la capacitación 33
3. Experiencias de los distintos sistemas 35
4. Diversos modelos de vouchers para capacitación 36
5. Programas de vouchers en América Latina 38
6. Las principales lecciones y desafíos de estas experiencias 39
E. POLITICAS DE EMPLEO HACIA JOVENES 40
1. Programas de jóvenes: Políticas de empleo, sociales y de capacitación 41
2. Principales políticas implementadas en América Latina 42
3. Rasgos comunes de los programas focalizados hacia jóvenes 50
4. Evaluación de las políticas de capacitación hacia jóvenes 52
F. A MODO DE CONCLUSION: UNA VISION DE CONJUNTO SOBRE 54
LA FORMACION PROFESIONAL EN AMERICA LATINA
1. Las transformaciones en las instituciones de formación profesional 56
2. La discusión sobre los sistemas de financiamiento 57
3. Políticas de empleo para jóvenes 59POLITICAS DE CAPACITACION LABORAL EN LOS PAISES DE LA OEA
Juan Manuel Rodríguez*
Resumen Ejecutivo formación profesional se verifican
actualmente en la región y la experiencia
En las últimas dos décadas la región práctica que las fundamenta.
introdujo cambios en su funcionamiento El punto de partida de los cambios es una
económico que implicaron transformar visión nueva del trabajo en la región y en el
aspectos centrales de su economía que mundo. Los trabajadores habían sido educados
estuvieron vigentes por varias décadas. Una en una práctica en la que su principal atributo
mayor integración en la economía mundial por era el cumplimiento puntual y sin
la reducción de las barreras de protección al cuestionamientos de las directrices de la
comercio, arancelarias y no arancelarias, la gerencia de producción o del departamento de
modernización de los procesos productivos y métodos y procesos. Pero para cumplir un
la tecnología que impone el nuevo desafío nuevo rol como el señalado era imprescindible
competitivo, implica asumir la lógica de la procesar un camino de reconversión educativa,
mejora de la eficiencia y la productividad de organización del trabajo y de redefinición
como requisito ya no solo del crecimiento sino de los puestos de trabajo.
también de la sobrevivencia. Las empresas comenzaron a demandar
La organización de las empresas sufre trabajadores con conocimientos básicos más
cambios muy importantes. Uno de ellos es el que con oficios concretos, que los limitaba
valor del trabajo. Es consenso actualmente para ocuparse de un tramo amplio del proceso
que la mejora en la competitividad no es productivo que necesariamente requería una
resultado solo de la tecnología, sino que las formación más diversificada.
actitudes de los trabajadores, su compromiso La calificación del trabajador comenzó a
con el trabajo y la mejora de los procesos percibirse conformada por conocimientos
determinan innovaciones incrementales que codificados y tácitos. Mientras los primeros
son fundamentales. son transmisibles y por lo tanto posibles de
A esta visión económica se agrega, desde adquirir en centros educativos, los tácitos
la óptica de los trabajadores, el hecho que la requerían una experiencia concreta, es decir
capacitación profesional en la actualidad eran producto del propio trabajo. Por supuesto
requiere un trabajo más inteligente, con mayor que no cualquier puesto de trabajo es
creatividad, en donde al trabajador se le da formativo, para ello no debe ser limitado a una
oportunidad de analizar y modificar procesos, sola función, pero sobre todo debe permitir la
es decir introducir cambios para mejorar los participación activa del trabajador en la
resultados. Es importante analizar esta mejora de productos y procesos.
evolución del trabajo y de la formación, si se La formación en la empresa, como
parte de una óptica como la Declaración de complemento imprescindible de la formación
Principios y Derechos Fundamentales de la profesional básica tomó una importancia
OIT, cuya preocupación es que el trabajo se mayor y las empresas tecnológicamente más
desarrolle en condiciones dignas, o el propio avanzadas implementaron novedosos sistemas
concepto de trabajo decente, en donde no sólo de detección de las necesidades, donde el
importa la legislación que lo regula sino su encargado de formación se integraba a los
aplicación práctica. En este sentido, en este equipos de trabajo al tiempo que formaba
trabajo se analizan los debates que sobre la parte de los departamentos centrales de
________________________________
* Uruguayo y Economista de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República del
Uruguay. Se desempeña como Director del Programa de Modernización de las Relaciones Laborales de la Universidad
Católica del Uruguay y como Profesor Adjunto del Instituto de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la República. Es autor de numerosas publicaciones sobre mercados de trabajo y se ha desempeñado como
consultor de instituciones nacionales e internacionales.capacitación, o donde los sindicatos asumían se diversificaron las fuentes de financiamiento
tareas nuevas no solo de promoción de la tendiéndose a la autofinanciamiento.
capacitación sino un papel más activo. Pero En el tema del financiamiento del sistema
no todas las empresas formaban demandas de formación profesional se presentan
similares. Así como no todas se innovaciones ya que el tradicional
reconvirtieron, ni todas orientaron su financiamiento a los ofertantes de calificación
producción a los mercados donde la calidad comienza a contrastarse con el financiamiento
era un factor competitivo, ni introdujeron a la demanda, por ejemplo a través de
cambios tecnológicos fundamentales, tampoco vouchers.
su demanda de calificaciones tuvo cambios En América Latina el tema del
significativos. La heterogeneidad estructural financiamiento a la demanda es discutido
tuvo en este período cambios importantes pero tanto en términos teóricos como en
no desapareció y una de sus expresiones es la experiencias prácticas, al igual que el hecho
diferencia en la demanda de calificación de porqué debe mantenerse un papel activo del
profesional. Estado en la educación, aunque quizá con una
Las instituciones de formación, se habían tarea diferente de la histórica. Un papel activo
creado para colaborar con el desarrollo del Estado y del sistema tradicional de
industrial sustitutivo de importaciones. En formación profesional no sólo son
general tenían financiamiento presupuestal o incompatibles sino que pueden combinarse
de un impuesto a la nómina y cumplían tanto para configurar las mejores experiencias de
el rol de definir estrategias educativas como formación basado en los vouchers. El
de implementarlas. Su dirección en general era problema central es comprender que un
pública, estando adscripta al Ministerio de voucher, si el demandante no está informado,
Trabajo o de Educación o, en algún caso, no sólo no cambia el sistema de capacitación
gestionada por las gremiales empresariales. sino que promueve una selección adversa de
Con los cambios económicos se vieron ofertantes. En cambio un adecuado sistema de
sometidos a demandas múltiples, según el información, puede introducir el sistema la
lugar que las empresas tuvieran en las cadenas flexibilidad y calidad necesaria.
productivas, su tamaño o su nivel tecnológico. También se analizan los diversos
Existe un cierto consenso sobre que no fueron programas de formación de jóvenes
suficientemente receptivos a este cambio en la implementados en la región sus aspectos
demanda y las empresas comenzaron a buscar comunes y sus diferencias así como las
los cursos que requerían fuera de los sistemas principales conclusiones de los diversos
tradicionales, generando, con el tiempo un programas nacionales. La formación
mercado de capacitación privado, más profesional no solo contribuye a la
flexible, aunque no necesariamente de mejor productividad sino que tiene un efecto claro en
calidad. la equidad y cuando se dirige a sectores de
Este hecho, además de los procesos de jóvenes, en particular de familias de bajos
rediscusión interno, determinaron que las ingresos, que han abandonado el sistema
instituciones tradicionales comenzaran educativo, la política de calificación es
procesos de definición en diversos aspectos. también una política social y de empleo.
Se produjeron cambios en los contenidos de Pero no todas las experiencias tienen
los cursos, se favoreció la transversalidad, resultados similares y uno de las limitaciones
dado que la educación crecientemente se principales de los programas es la debilidad
concibe como un proceso de toda la vida en el con que se incluyen en los mismos la
que se alternan períodos de estudio y de evaluación de los impactos, particularmente en
práctica laboral. Pero sobre todo, se agregaron cuanto a mejorar la empleabilidad de los
servicios que se ofrecían a las empresas al beneficiarios. Y la evaluación tiene un papel
mismo tiempo que la capacitación. En algunos fundamental en el rediseño de los programas.
países se crearon incubadoras de empresas, se La experiencia de los países desarrollados, que
asesora en calidad y productividad y también cuentan con una experiencia más prolongada
2en estos programas, indica que la definición de los salarios, basado, todo el proceso, en el
un programa exitoso es un proceso largo de permanente crecimiento de la productividad
prueba y error, en el que las evaluaciones del trabajo.
independientes, con metodologías adecuadas, La estrategia empresarial dominante fue
cumplen un rol decisivo. en esos años producir bienes uniformes y
aprovechando las economías de escala que
permiten competir a través de la sistemática
A. Sistema económico, trabajo reducción de los precios. La organización del
y formación profesional trabajo funcional a este modelo de empresa
fue el trabajo rutinario, repetitivo y la
Los cambios en la formación profesional sistemática parcelación de las tareas asignadas
que se produjeron en las ultimas dos décadas a cada trabajo, es decir, el modelo conocido
tienen su origen en la transformación como taylorismo/fordismo.
económica que se produce en todo el Salvo un grupo especial de funcionarios
subcontinente a partir de una nueva forma de de jerarquía, el papel de los trabajadores en
relacionamiento con el resto de la economía este modelo era absolutamente pasivo y su
mundial y la realización de importantes formación no requería atributos que le
cambios tecnológicos, con los que se permitieran pensar su trabajo ni proponer
acompañan procesos similares que desde unas cambios para mejorar los procesos. Por el
décadas antes se estaban produciendo en otras contrario, el principal requerimiento para un
economías del planeta. trabajador era su sumisión a las directrices de
Cuando la región adopta una nueva lógica los departamentos de métodos y procesos, sin
interna a partir de la apertura económica, las cuestionamientos ni formulación de
empresas redefinen sus estrategias propuestas alternativas.
implementando cambios que habían surgido En este modelo se requería un trabajador
en los países desarrollados en contextos muy que conociera su oficio, para realizar un
diferentes, pero de efectos económicos trabajo no creativo en forma eficiente. Las
similares. Es con esta visión que este primer instituciones de capacitación funcionales a
capítulo se estructura desarrollando en el este modelo, centraban sus curriculas
inicio, en forma sucinta las transformaciones educativas en la educación de oficios y no en
que en las estrategias organizativas se el desarrollo de otros atributos, como los que
desarrollaron en los países desarrollados y que serían demandados posteriormente cuando
cambiaron el concepto del trabajo y su papel este modelo es (aunque parcialmente)
en la competitividad de la empresa. sustituido.
Posteriormente se analizan los cambios Hacia mediados de la década del sesenta,
ocurridos en la región y como ellos para unos, de los setenta, luego del boom de
modificaron la demanda de calificaciones los precios del petróleo -para otros- este
iniciando cambios en cuanto a su contenido, modelo comenzó a mostrar síntomas de
su financiamiento y planteando nuevos agotamiento. El ritmo de crecimiento
desafíos a las instituciones de formación económico comenzó a descender, así como el
profesional. de la productividad del trabajo. Unos
explicaron el hecho por la saturación de los
1. Evolución reciente en los países mercados, otros apuntaron a la organización
desarrollados del trabajo, otros se referían a la rigidez de los
convenios laborales que impedían el
En las tres décadas que siguieron al fin de funcionamiento flexible del mercado de
la segunda guerra mundial, la economía de los trabajo determinando un crecimiento
países desarrollados creció a tasas superiores a sistemático de la tasa de desempleo. En este
las de ningún otro período histórico. El círculo contexto, sustancialmente diferente al de los
virtuoso del “estado de bienestar” permitió el treinta años de oro, algunas empresas
sistemático crecimiento de la producción y el comenzaron a buscar nuevas estrategias
consumo, así como la inversión, el empleo y competitivas.
3Apuntaron a colocar su producción en integrantes de la organización para lograr los
mercados diferenciados donde grupos de objetivos comunes. Así como antes se requería
consumidores especiales estaban dispuestos a un trabajador pasivo, ahora se busca un
comprar un bien de características específicas, trabajador calificado y activo, que piense en
incluso a precios superiores. La preocupación, los procesos en que interviene y proponga
entonces, pasó a ser como lograr productos cambios para mejorarlos. Ahora se considera
diferentes, de características especiales, que se que la competitividad tiene un
adaptaran a las nuevas demandas, también de pilar fundamental en las innovaciones
características especiales. incrementales que la empresa logre incorporar
Las nuevas tecnologías basadas en la a partir de las iniciativas propuestas por todos
utilización intensiva de la microelectrónica sus funcionarios.
permitían una muy superior flexibilidad en el Sin embargo este modelo de gestión, que
diseño de las cadenas en las industrias, por lo suele verse como alternativo al anterior, puede
cual era posible lograr mayor una variedad en no serlo. Porque las empresas no dejan de
la producción sin grandes crecimientos en los producir bienes uniformes, del menor precio
costos, como ocurría en las anteriores cadenas posible, pues el mercado masivo sigue
productivas mecanizadas. La posibilidad de la existiendo como antes, dado que no existe uno
diversificación de la producción a partir del sino múltiples mercados de cada bien, cada
rediseño de los procesos hizo que fueran uno de los cuales con una demanda de
viables económicamente estrategias características diferentes. Las empresas
comerciales que dieran prioridad a la atención entonces no tienen una única estrategia
al cliente, adaptando la producción a sus competitiva e incluso es probable que algunas
demandas variables, a las que era posible mantengan la vieja forma de operar, a la que
atender en tiempos breves. Es así que el suman algunos de los nuevos criterios
funcionamiento de las empresas podía organizativos, en una combinación que tiene
diseñarse a partir del departamento de ventas y diversas alternativas.
producir lo que ya se había vendido, Esta evolución de los países desarrollados
reduciendo stocks al mínimo, con lo que se importa considerarla al estudiar la
producían ahorros financieros importantes. problemática de la calificación profesional en
Estos procesos implicaban un cambio América Latina, porque en las últimas décadas
muy importante con respecto al pasado también aquí se produjeron transformaciones
reciente. La informatización y robotización muy importantes, en el modelo económico, en
abrían la posibilidad de flexibilidad las formas de organización del trabajo y en las
productiva, pero su viabilidad requería un demandas de formación profesional. El
cambio en el contenido del trabajo: ahora al proceso, aunque por razones diferentes,
trabajador se le comenzó a pedir una actividad termina teniendo aspectos compartidos, pues
diferente a la del pasado. Lograr una calidad la globalización en sus diversas facetas
específica, diferenciada, implicaba la impone prácticas empresariales similares. Y a
modificación del paradigma fordista del partir de ellas también se formulan demandas
trabajo parcelizado y rutinario. Ahora se de capacitación de los trabajadores diferentes
necesitaba un trabajador colaborador con el de las del pasado.
proceso de producción, que tuviera una actitud
activa frente a los procesos. 2. Las transformaciones en
Las empresas modificaron su América Latina
organización del trabajo para implementar
sistemas de gestión participativa, trabajo en En las ultimas décadas, América Latina
equipo, sistemas de calidad y se preocuparon modifica drásticamente el modelo de
por la calificación del trabajador. La nueva desarrollo implementado desde la década del
visión sobre la gestión de las organizaciones treinta. Desde estos años y como defensa ante
se edifica sobre el paradigma de que el los graves efectos que recibía de la crisis
principal objetivo es canalizar el conjunto de económica mundial, había desarrollado la
las habilidades y conocimientos de todos los industria sustitutiva de importaciones (ISI).
4Un fuerte papel del Estado interveniendo La apertura de la economía implicó a las
con políticas muy activas en el aislamiento de empresas asumir finalmente que los mercados
la competencia externa y en la promoción de internos dejen de ser la referencia para
la actividad manufacturera interna habían cualquier crecimiento de la producción, por lo
determinado el crecimiento del sector que por que toda expansión implicaba competir en los
tres décadas lideró el crecimiento del conjunto mercados externos. Pero además, en la medida
de la economía. Los productos de la industria que la protección se redujo, los propios
nacional fueron, en casi todos los países, muy mercados internos pasaron a ser disputados
cercanos al consumo final, con poco valor por competidores externos, por lo cual la
agregado y destinados al mercado interno. situación implicaba una amenaza seria para su
Pero en los años sesenta el modelo se continuidad.
agotó y los desequilibrios externos - factor La modernización tecnológica fue, en
clave en la adopción del modelo - volvieron a este contexto, una condición de sobrevivencia.
ser graves. Después de varias décadas de Durante el período de economía cerrada ni el
crecimiento hacia un mercado protegido y cambio técnico ni la productividad, ni la
cerrado a la competencia, no había logrado dar mejora de la eficiencia habían sido
el salto hacia los mercados internacionales, preocupación central de las empresas, que no
como lo requería la profundización del se veían amenazadas por la competencia
modelo. La consecuencia fue la detención del externa. La consecuencia fue un atraso
crecimiento, los desequilibrios sectoriales y el tecnológico importante que si ahora no se
aumento de las tensiones sociales internas por lograba superar no sería posible competir en
pugnas sociales por la redistribución de un mercados donde operaran empresas que sí se
ingreso nacional estabilizado. habían modernizado aprovechando las
El fuerte ingreso de préstamos ventajas de la revolución tecnológica en curso.
internacionales durante la década del setenta El cambio técnico y la reestructura, pasaron a
significó un financiamiento externo que ser desafíos que las empresas debían encarar
postergó la imperiosa necesidad de para expandirse y, en algunos casos, para
implementar un nuevo modelo económico. De sobrevivir.
ahí que cuando cambia el clima financiero Con diferencia de unas décadas, América
internacional y las tasas de interés tienen una Latina atravesaba por una situación de
fuerte suba, América Latina no está en características similares a los países
condiciones de generar los excedentes para desarrollados. En éstos, entre mediados de la
hacer frente a las nuevas obligaciones década del sesenta y del setenta, la economía
resultantes del fuerte endeudamiento externo había enlentecido su crecimiento, pues la
de la década anterior. La forma de hacer frente productividad del trabajo había dejado de
al servicio de la deuda fue una fuerte crecer al igual que la tasa de rentabilidad,
contracción del gasto interno y de las obligando a la búsqueda de nuevas estrategias
importaciones, factores determinantes de la competitivas. En América Latina, el factor
denominada década perdida, que supusieron desencadenante fue la apertura en un contexto
un importante deterioro de todos los de menos participación del Estado, pero el
indicadores sociales. cambio de las reglas de juego fue tal que
Cuando concluye este período finalmente también aquí las viejas prácticas quedaron
se implanta un nuevo modelo, cuyos pilares obsoletas y las empresas debieron hacer
son la apertura a la competencia externa, la redefiniciones en sus estrategias.
reestructura productiva y la modernización Este conjunto de cambios en la economía
tecnológica, con una reducción de la y en la forma de funcionamiento de las
intervención del Estado en la economía, empresas hizo que éstas intentaran
acompañada de privatizaciones. Estas implementar, con la necesaria adaptación, los
tendencias son las que, en diferente medida, criterios que con éxito desde el punto
determinan la actual evolución económica de competitivo se estaban aplicando desde hacía
la región y todas ellas están íntimamente unas décadas en los países desarrollados. Y
relacionadas. esto implicó que se formularan nuevas
5demandas a las instituciones de formación de oficios. Con respecto al período artesanal
profesional. En particular porque ahora la se produce una separación -aunque no
participación del trabajador en la gestión absoluta- entre la producción y la educación.
adquirió, para muchas empresas, una Ahora el aprendiz concurre a centros
importancia superior a cualquier época pasada educativos donde adquiere los conocimientos
Sin embargo mientras la apertura fue un básicos que completa con la experiencia
proceso implementado en forma generalizada práctica en el proceso productivo.
y en muchos países de una manera drástica, es En Latinoamérica cuando se desarrolla la
decir en pocos años y sin políticas atenuadoras industria sustitutiva, la demanda de formación
de los impactos sobre el capital y las sigue los patrones de los países desarrollados.
condiciones sociales, ni el cambio técnico ni Los institutos especializados en formar
la reconversión fueron generalizados, sino que trabajadores en estos oficios concretos. En
se implementaron con diferente intensidad en esta época, la formación no fue parte
cada país y en los distintos sectores. Esto importante de la negociación colectiva. En la
explica que el grado de transformación, medida que la organización de las empresas
reestructura y modernización de las empresas era de tipo vertical, donde la ingeniería de los
sea muy diferente, como se analiza procesos y las tareas de cada trabajador era
posteriormente. determinada por el Departamento de Métodos
y el trabajador no participaba ni en su diseño
ni en su mejora, ni de la gestión ni de la
3. Cambios en la formación profesional formación profesional, es comprensible que
y negociación colectiva estos temas no fueran objeto de negociación
colectiva, la que se centró en aspectos
La formación profesional históricamente distributivos (salarios, beneficios).
ha estado vinculada a las características de la Cuando en América Latina los países se
tecnología, de la organización del trabajo y de abren a la competencia externa y deben
los sistemas de gestión y fue recogida, según renovarse tecnológicamente así como
las diferentes situaciones por la negociación aumentar la productividad y la calidad, la
productiva y los sistemas de relaciones formación también tomó una importancia
laborales. mayor. Las estrategias competitivas y la
En la etapa preindustrial, cuando los organización del trabajo para adaptarse a una
sistemas eran básicamente artesanales, dentro producción que apunta a la calidad y a
del taller estaban el maestro y el aprendiz. La mercados segmentados requiere trabajadores
educación del aprendiz era parte del acuerdo con una función más activa y constructiva, lo
laboral. Con su trabajo pagaba el cual supone tener competencias nuevas,
conocimiento que adquiría y el distintas de las del pasado.
reconocimiento de su capacitación por parte Es comprensible que en este contexto se
del maestro era lo que le permitiría, produzcan, en cuanto a la formación
transcurrido el período de aprendizaje, iniciar profesional una serie de procesos que
una actividad productiva independiente, es modifican la situación de las décadas
decir, formar su propio taller. Con una anteriores. Hay un interés de los empresarios
terminología actual podríamos decir que la en la medida que la formación contribuye a la
capacitación formaba parte del contrato de competitividad sistémica, pero también
trabajo. interesa a los trabajadores, particularmente
En los países desarrollados el desarrollo cuando el desempleo adquiere un nuevo
industrial requirió trabajadores con carácter. En la medida que las
conocimientos en disciplinas específicas. La transformaciones implicaron un aumento del
parcelación del proceso productivo y la desempleo y una mayor rotación en los
especialización de las tareas asignadas a cada puestos de trabajo, con el tiempo fue
trabajador del sistema fordista requería una quedando claro que la reinserción laboral
formación específica, que podría dependía directamente de la capacitación. El
caracterizarse con la denominación genérica trabajador, preocupado por el desempleo y la
6reinserción comenzó a reclamar su derecho a desarrollos son resultado de la actividad
la capacitación para evitar quedar excluido de consciente desarrollada sobre los procesos con
la posibilidad de acceder a un nuevo puesto de el objetivo de mejorarlos. Para que un
trabajo, si quedara desocupado, así como para trabajador adquiera esta actitud y las
aumentar sus posibilidades de ascender competencias necesarias para cumplirlo
profesionalmente. Empresarios y trabajadores, adecuadamente se requiere encarar su
por razones diferentes, coincidieron en la formación sobre bases diferentes de las
importancia de la formación, que volvió a ser tradicionales.
parte del sistema de relaciones laborales y Los conocimientos pueden clasificarse en
comenzó a ser recogida en la negociación codificados y tácitos. Yoguel (1998) señala
colectiva y los acuerdos sociales. que “Mientras la etapa de codificación del
El cambio económico y el consecuente proceso de conocimiento es básicamente
cambio en la formación profesional transable, el elemento tácito es específico a
determinaron el surgimiento de una serie de cada empresa y no se puede comprar en el
problemas nuevos cuya resolución provocó mercado; este constituye la esencia de las
transformaciones y apuestas nuevas. Algunos diferencias tecnológicas y ventajas
de estos temas son los que se tratarán en los competitivas de las firmas. De ahí la
puntos siguientes agrupados de la siguiente importancia que adquiere en esta visión de
manera: el contenido de la nueva demanda de las competencias la enseñanza en la
calificación, a partir de la transformación empresa”.
productiva y la formación en la empresa; Según Beccatini y Rullani (citado por
cambios institucionales para atender a esta Novick, 1999) los conocimientos codificados
nueva demanda; la discusión sobre el son: a) los tecnológicos, incorporados en las
financiamiento de la nueva capacitación y los máquinas, materiales, componentes y
modelos de articulación posibles, la productos finales y b) los organizacionales y
participación de los actores y los programas de transmisibles por interacción comunicativa.
formación profesional para sectores Por su parte, los conocimientos tácitos son: a)
desfavorecidos. los saberes no codificados en manuales sobre
tecnología de proceso aplicados al trabajo, b)
los saberes generales y comportamentales, c)
la capacidad de resolución de problemas no
B. Nueva demanda de capacitación estandarizados y d) la capacidad para vincular
y formación en la empresa situaciones.
El conocimiento tácito es difícil
Las nuevas técnicas industriales y los trasmitirlo tanto verbalmente como en forma
nuevos sistemas de trabajo requieren un nuevo escrita. La adquisición de conocimientos es un
tipo de profesional. Las profesiones proceso acumulativo, donde conocimientos
tradicionales pierden identidad y competencia básicos y prácticas laborales realizan un aporte
(Rolf Arnold). El logro de mejoras en la necesario en el crecimiento intelectual de un
competitividad es concebido ahora como nuevo profesional. Para que un trabajador
resultado de un conjunto de factores entre los pueda adquirir nuevos conocimientos es
que la actitud del trabajador tiene un lugar necesario que disponga de conocimientos
relevante. codificados y tácitos y, a su vez, la adquisición
Existe una importante coincidencia en de los conocimientos tácitos requiere disponer
que uno de los ejes de la nueva competitividad de conocimientos codificados.
de las empresas se basa crecientemente en la Cuando una empresa decide hacer las
“capacidad innovativa”, entendiendo por tal la transformaciones necesarias para mejorar su
potencialidad para efectuar desarrollos y competitividad sistémica, lo cual implica una
mejoras de productos y procesos, cambios nueva visión del papel de los recursos
organizacionales, desarrollo de nuevas formas humanos, hay dos temas nuevos: uno, que al
de vinculación con el mercado y de trabajador se le piden nuevas competencias
aseguramiento de la calidad. Estos nuevos pues su función en el proceso productivo se
7modifica y, en segundo lugar, que ya no es muy pequeña del proceso total. Si así fuera,
posible definir para un individuo una como es característica de la organización
profesión de una vez para el resto de su vida, fordista tradicional, los puestos serán pobres y
sino que como derivación del cambio técnico sus exigencias muy limitadas. En cambio
y los nuevos procesos, la competencia cuando aumentan los desafíos que tiene el
requerida sufre modificaciones, por lo cual la trabajador, porque el trabajo a desempeñar es
formación se va definiendo a lo largo de su más rico y variado en alternativas, y existe una
vida laboral. capacitación en habilidades para encarar el
Cada individuo construye su formación aprendizaje de cómo resolver problemas con
en un proceso acumulativo de estudios y soluciones nuevas, creativas, entonces se
experiencias, en el que no hay un momento en constituye un escenario de desarrollo, de
que no se requieran nuevos conocimientos que crecimiento personal y aprendizaje continuo.
deben adquirirse probablemente fuera de la El modelo de gestión debe estimular y
producción, pero a su vez la experiencia en el promover, en forma orgánica, expresa, la
propio proceso productivo tiene un rol participación creativa de todos sus miembros.
fundamental. Montero indica que la formación Los sistemas de decisión no pueden anular el
de estos trabajadores no se realiza por las pensamiento creativo de la propia acción de
modalidades tradicionales, sino que es trabajar. En estas condiciones son posibles los
resultado un “proceso progresivo y modelos de mejora continua, de innovaciones
autogestionado de construcción de un capital incrementales, tan relevantes en la
de competencias”. competitividad moderna.
Es necesario concebir la formación como La organización del trabajo debe
una sucesión de instancias, pero cada una de promover el trabajo en equipo, donde se
ellas con metodologías de aprendizaje nuevas integren de funciones y donde la gestión de los
y donde la adquisición autodidáctica de procesos involucre a todos los trabajadores.
conocimientos adquiere una relevancia nueva. Las empresas tienen entonces el desafío de
Por otro lado, las nuevas exigencias implican calificar a sus trabajadores pero también y
el desempeño de habilidades mixtas, como complemento imprescindible definir un
correspondientes anteriormente a diversas modelo organizativo que sea capaz de
profesiones y que siempre requieren algunos aprender. El aprendizaje organizacional pasa
tipos de conocimientos como los electrónicos a ser una prioridad de la competitividad.
o de procesamiento de datos. Estos nuevos Nonaka sostiene que una organización que
contenidos permiten configurar competencias aprende es aquella en la que inventar un
laborales. nuevo conocimiento no es una actividad
El aprendizaje inicial, en este contexto, se especializada de un grupo particular sino una
concibe como el que permite una formación forma de comportamiento en la que cualquiera
básica, mientras el perfeccionamiento es un trabajador con conocimiento.
profesional se adquiere en el desempeño del
puesto de trabajo. La formación inicial
permite el ingreso a la carrera, pero la 1. Diferencias en la profundidad
formación completa del trabajador es de los cambios
resultado de la combinación de este
conocimiento y la experiencia práctica que se El proceso anterior, desarrollado en
adquiere en el desempeño del propio trabajo, América Latina en la última década o década y
es decir dentro de la empresa. media, si bien caracteriza la evolución sufrida
Lo anterior no debe hacer olvidar, sin por algunas empresas, no ocurrió en la
embargo, que el desempeño del puesto de totalidad de las mismas. Por el contrario,
trabajo puede ser una experiencia calificadora estudios realizados en diversos países indican
o no. Lo será si la organización tiene ciertas que las transformaciones de las empresas, la
características. Por ejemplo si la conformación formación profesional realizada por las
de los puestos no tiene una rígida división del empresas y las demandas de capacitación, son
trabajo, con puestos que abarcan una etapa muy diferentes. Estas diferencias ocurren entre
8e intra sectores económicos. La profundidad trabajadores y luego el tramo entre 50 y 150.
de las transformaciones tiene un impacto Estos dos tramos de tamaño suman los 2/3 del
directo en las demandas de formación total del gasto total en capacitación en el
profesional. sector. No hay capacitación en las
Comencemos por el punto de partida, la microempresas. Solo en el 26% de las PYMES
generalidad y profundidad de los cambios que realizan acciones de capacitación, mientras
efectivamente ocurrieron en las empresas. Hay que la realizan el 88% de las grandes.
opiniones que señalan que los hechos no Se constata una importante correlación
siempre coinciden con los textos que hablan entre las empresas que realizan cambios
de la reconversión (tema que también se tecnológicos y desarrollan actividades de
discute en los países desarrollados). Abramo calificación. Entre las innovaciones se
(1997) sostiene que la principal estrategia de distinguen los cambios de naturaleza más
cambio organizacional en los sectores técnica como Just in Time y los relativos a
metalmecánica y alimentación en América factores blandos, vinculados a la organización
Latina, fue la simplificación de tareas, después del trabajo, como la conformación de células
la rotación y, menos, el trabajo en equipo. El de producción, trabajo en equipo,
enriquecimiento de las tareas no fue la organización en U. Hay relativamente más
tendencia dominante. Otros investigadores capacitación en las empresas que hacen
coinciden en que la profundidad y extensión cambios técnicos sistémicos (combinando los
de las transformaciones, en la realidad, dos tipos) y de organización del trabajo.
difieren mucho de las generalmente
recomendadas.
En cambio, en un estudio en la 2. La nueva heterogeneidad estructural
metalmecánica en Argentina, sostiene que el
trabajo sobre la base de células o en equipo En el análisis de la heterogeneidad
surge como una de las claves en la estructural de las economías latinoamericanas,
reestructuración en el ámbito de las plantas y para Labarca (2001) deben considerares los
como modalidad óptima para responder a los siguientes factores:
clientes.
En cuanto a la capacitación al interior de
las empresas también las investigaciones no a) Los patrones de desarrollo
indican la existencia de una realidad
homogénea. Las empresas constatan déficits En la región ya no se encuentra el patrón
en las calificaciones, lo que las impulsa a único de evolución económica, como había
invertir más en capacitación del personal, pero ocurrido en el pasado, caracterizado por el
la magnitud de este gasto es inferior a los pasaje de una economía agraria a una
déficits. En México, por ejemplo (Abramo, industrializada, sino que la reestructuración ha
1997) en el sector metalmecánico el 80% de seguido itinerarios diferentes, que determinan
los establecimientos realizaron acciones de que actualmente existan varios patrones de
capacitación en la producción y oficina, en desarrollo. Las diferencias ocurren entre
Chile el 63%, en Brasil el 51% y en Argentina países y al interior de cada uno de ellos.
36%. Según Silveira (1999) en Uruguay solo Sin embargo, considerando los aspectos
el 18% de las empresas realiza un esfuerzo dominantes, las economías podrían
sistemático en capacitación. clasificarse en:
En este tema, el tamaño de las empresas - Basadas en recursos naturales, como
introduce un sesgo muy importante. En Chile, Argentina y Uruguay.
Argentina en el sector manufacturero, a partir - Basadas en recursos humanos, en general
de una encuesta a una muestra de 1533 en régimen de maquila, situación en la que se
empresas (Bisang y Lugones, 1998) concluye encuentran los países del Caribe y
que la capacitación sólo es un tema de las Centroamérica.
grandes empresas. La mayor parte del gasto - Sistemas mixtos, cuyo caso principal es
ocurre en empresas de más de 400 México.
9Cada patrón de desarrollo determina una de formación profesional dependen también
demanda específica de recursos humanos. En de las características del puesto de trabajo y si
el basado en recursos humanos, la minería no hay cambios significativos tampoco se
requiere de técnicos y especializaciones exigen cambios de capacitación importantes.
mientras la fruticultura demanda trabajadores Estas empresas suelen colaborar con las
de muy baja calificación. escuelas técnicas para, mantener sus sistemas
tradicionales, actualizar el diseño de cursos y
b) El nivel de desarrollo tecnológico sus contenidos.
Las empresas de la región se encuentran c) Las características de innovación
en diferentes grados de cercanía de la frontera tecnológica
tecnológica. En economías pequeñas y muy
protegidas no se generan economías de escala No sólo el nivel de la tecnología sino la
y no hay incentivos a la innovación. En modalidad de su implementación determina
cambio en economías mayores o con mercados diferentes demandas de calificación de los
más abiertos, la mejora tecnológica es una recursos humanos. Hay dos grandes
urgencia y quien no la implementa modalidades de implementación de las
seguramente tendrá dificultades competitivas. innovaciones tecnológicas: Un cambio
El grado de apertura, las políticas evolutivo o mediante una ruptura.
macroeconómicas y las políticas activas están En el primer caso, a partir de una
provocando reestructuras económicas en las cierta tecnología existente se introducen
que sectores se modernizan más o menos. Esto modificaciones en diversos aspectos para
determina que exista un diferente grado de hacerla más eficiente, pero sin cambiar sus
desarrollo tecnológico. características esenciales. En cambio cuando
El nivel tecnológico determina la hay una ruptura, las modificaciones son
necesidad de perfiles específicos de radicales. En el primer caso, las capacidades
capacitación de los trabajadores. Los sectores preexistentes siguen siendo necesarias con
de mayor tecnología demandan recursos con posterioridad al cambio, por lo que es posible
mayor especialización pero no sólo en implementar sistemas de recalificación
conocimientos específicos sino en habilidades profesional, incluso porque muy
de gestión para un desempeño eficiente. Las probablemente la organización del trabajo
empresas que utilizan tecnologías avanzadas determine que los perfiles ocupacionales sigan
requieren trabajadores que tengan habilidades basándose en el desempeño de oficios. En
básicas y además los principios específicos de cambio en el segundo caso, se necesitarán
las tecnologías de la propia empresa. Ni la trabajadores muy flexibles capaces de
educación general ni la específica reúnen estas adaptarse o de implementar las técnicas
cualidades formativas. En general prefieren a nuevas y los nuevos sistemas de gestión. En
los egresados con formación general pues al este caso, es probable que la empresa opte por
menos deberían tener capacidad para contratar nuevos trabajadores con
raciocinios lógicos. Y la formación es calificaciones distintas: de las anteriores y que
complementada en la empresa. la recalificación afecte a una parte menor de la
Sin embargo, dentro de las empresas de plantilla.
elevado nivel tecnológico existen diferencias
en las demandas de capacitación según el tipo d) El lugar dentro de la red
de organización del trabajo. Si pese a tener
tecnología avanzada la empresa no tiene una La formación de redes de empresas es
organización del trabajo flexible, al demandar resultado de la externalización de algunas
trabajadores, pone más atención en los funciones, que se concretan con diversas
contenidos de la enseñanza secundaria y la modalidades como trabajo a domicilio, trabajo
educación técnica es valorada por sus a destajo o por obra, contratos a término, por
contenidos específicos. Esto significa que las internet, etc. Estas modalidades de realización
demandas que se formulan a las instituciones de actividades tienen formas de contratación
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