Hacia una reformulación del concepto de la seguridad continental
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Hacia una reformulación del concepto de la seguridad continental Francisco Carrión Mena
Hacia una reformulación del
concepto de la seguridad
continental
Francisco Carrión Mena
Este ensayo tiene como aspiración promover la "globalización" -para usar un término en boga- de la
reflexión sobre un tema tan actual como criminalidad (esto es narcotráfico, lavado de dinero,
interesante: la reformulación del concepto de la crimen organizado, terrorismo, etc.), la corrupción y
Seguridad Hemisférica en vísperas del nuevo sus efectos sobre la institucionalidad, entre otros,
milenio. Plantearé primero, algunos cuestio- )cabe aún dar prioridad al debate de una seguridad
namientos necesarios sobre el asunto; segundo, hemisférica en los términos tradicionales en un
fijaré unas ideas básicas sobre los factores que continente como el nuestro, con enorme diversidad
influyen a este respecto; y, finalmente propondré y contrastes de realidades e intereses entre los
una sistematización de los esquemas que reflejan países que lo componen, entre los que se incluye la
ese nuevo concepto de la seguridad en la región. primera potencia mundial?
)Cabe un sistema único y uniforme de seguri-
Cuestionamientos necesarios dad? Y, por último, )qué defiende la seguridad, en
términos generales y no solamente con referencia a
)Cabe aún, en un mundo interdependiente y nuestro continente: las personas, los intereses, el
globalizado como el que vivimos en los umbrales sistema, los bienes? o )todos al mismo tiempo?
del siglo XXI, conservar intocado el concepto de
seguridad hemisférica que primó durante la guerra
fría?)son todavía los hemisferios zonas geográficas Ideas básicas sobre el tema
sujetas a sistemas de seguridad propios, diferentes,
en confrontación con otras zonas o países cuando Mucho se ha avanzado en nuestra región,
los problemas que los afectan son en buena parte sobre todo en lo que va de la década de los
comunes y de alcance planetario? )es la noción noventa, en dar respuestas -aunque no completas
tradicional de la seguridad hemisférica válida en un todavía- a estos cuestionamientos. Esas respuestas
mundo unipolar como el actual en el cual la encierran e incorporan, al mismo tiempo, los
confrontación este-oeste ha sido definitivamente esquemas cuya sistematización y análisis son tema
superada desde la desintegración de la Unión de este estudio. Pero antes de intentar
Soviética y la caída del muro de Berlín y en el cual aproximarnos a cuales podrían ser esos nuevos
más bien se acentúa dramáticamente el modelos de seguridad hemisférica que ya están
enfrentamiento norte-sur o, dicho sin eufemismos, siendo aplicados o que podrían ser aplicables en el
entre países ricos y países pobres? En este mundo continente, conviene fijar previamente ciertas
en el cual la agenda internacional plantea a la consideraciones básicas, aunque sueltas y sin un
Comunidad Internacional en su conjunto desafíos orden de prelación, que constituyen elementos
como la superpoblación, la protección del medio referenciales fundamentales para abordar el tema.
ambiente, la defensa de los derechos humanos y de Cito a continuación algunas de ellas:
la democracia, la pobreza extrema, la
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1. El concepto tradicional de seguridad hemisfé- diversidad de realidades entre los países de la
rica, ligado desde su creación con los intereses región -por ejemplo, la situación de los países
de Estados Unidos en la región, y cuya partida centroamericanos que acaban de salir de un
de nacimiento podría fijarse en la Declaración largo período de conflictos militares internos no
Final de la Conferencia Interamericana sobre es la misma que la de Argentina o Brasil que
la Guerra y la Paz celebrada en Ciudad de han logrado darse una relativa estabilidad
México en marzo de 1945 y su política en los últimos años- , la seguridad
institucionalización en el Tratado Interameri- hemisférica en América Latina, en el último
cano de Asistencia Recíproca (TIAR), estuvo período, ha dejado ya de ser considerada
referido exclusivamente a la defensa de una exclusivamente desde un punto de vista de
agresión o amenaza de agresión extraconti- defensa frente a una agresión o simplemente
nental con cuyo propósito se creó todo un militar. Incorpora ya nociones y tareas
sistema de seguridad internacional para la relacionadas fundamentalmente con el
región. A este concepto vino aparejado años desarrollo interno, el combate al narcotráfico,
más tarde el de la "seguridad nacional" que se la guerrilla y el terrorismo.
convirtió en toda una doctrina en el continente
alentado por Estados Unidos y sus principales 5. La reconceptualización de la seguridad conti-
aliados en América Latina para combatir esa nental no se ha quedado en las antes citadas
agresión que se expresa a través de la nociones que ya han sido, en mayor o menor
denominada "subversión comunista". medida y en función de sus respectivas
realidades, incorporadas a algunos países de
2. Esa noción eminentemente defensiva, en la región. En Ecuador, por ejemplo, las fuerzas
términos colectivos regionales, del concepto armadas han desarrollado desde hace varios
tradicional de la seguridad hemisférica que años importantes programas de apoyo al
caracteriza a todo el sistema Interamericano desarrollo socioeconómico del pueblo, sino
en esta materia y en particular al TIAR, ya no que ahora se debate con mayor intensidad
tiene vigencia en la actualidad. Ha sido sobre su ampliación a temas como la defensa
superada por los acontecimientos históricos de de los derechos humanos y la democracia, la
la última década y por la realidad que conservación del medio ambiente, el apoyo
caracteriza al mundo actual. Se ha llegado a social a comunidades marginadas, entre otros.
decir, no sin razón, que el mismo TIAR debe
ser reformulado a la luz de las nuevas 6. Debe tenerse presente que, como bien dice
realidades mundial y regional -no hace mucho Francisco Rojas Aravena, "en las Américas no
el propio canciller del Perú afirmó que era existe consenso hoy día sobre el concepto de
necesario replantear ese instrumento por seguridad" y, en consecuencia, "tampoco
considerarlo anacrónico, cuyo criterio comparto existe claridad sobre el tipo de amenazas que
plenamente. afectan al conjunto de las Américas" aparte,
sostendría yo, de aquellas tradicionales
3. La progresiva consolidación de los procesos nacidas de disputas territoriales. "Esta caren-
democráticos en América Latina a partir de la cia conceptual -añade- incide en el diseño de
década de los ochenta ha exigido un replan- los mecanismos apropiados para la preven
teamiento de los objetivos que se proponía esa ción de conflictos y dificulta la operación de los
tradicional y limitada noción de seguridad existentes"2. Esto, diría yo, debido en buena
hemisférica que estuvo vigente durante una medida a la diversidad de situaciones
época marcada por regímenes de facto en la subsistentes entre los países del continente
mayoría de países de la región. Durante ese que impide uniformizar el concepto de seguri-
período se excluyó el libre ejercicio democrá- dad hemisférica para que sea aplicable de
tico y se impuso la fuerza. manera generalizada. Es indispensable
considerar este factor al momento de intentar
4. Aunque no de manera generalizada en todo el una sistematización de los nuevos paradigmas
continente, ya que existe una evidente de la seguridad continental.
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7. Como extensión de lo anterior debe conside- Este nuevo ambiente entre civiles y
rarse una innegable realidad: los objetivos militares que es perceptible en la región al fin
nacionales de la política exterior de Estados del siglo debe influir en la reformulación de los
Unidos, ahora como única superpotencia propósitos, estructuración y funcionamiento de
mundial, difieren sustancialmente de los las organizaciones internacionales y las
objetivos de los otros países de América fuerzas armadas de los países de América.
Latina. No obstante este hecho incontroverti- Hay sin duda un nuevo y muy positivo ele-
ble, en la formulación de la nueva seguridad mento en la vinculación del contexto interna-
hemisférica necesariamente hay que identificar cional con el sector armado que antes se veía
los objetivos coincidentes y comunes, que si con no disimulada desconfianza y actuaba sin
los hay, y que ya han sido citados: defensa de la necesaria armonía.
la democracia y de los derechos humanos,
protección del medio ambiente, combate a la 9. Esta diversificación de la noción de la seguri-
criminalidad (narcotráfico, crimen organizado, dad ha conducido a la necesidad de que su
etc.), entre otros. conceptualización y análisis dejen de estar en
manos exclusivamente de militares y pasen a
8. Es incuestionable que el nuevo ambiente ser a ser responsabilidad del Estado en su
político regional ha generado un nuevo con- conjunto. Sobre el tema comienzan a preocu-
cepto en las relaciones civil-militares. Se ha parse políticos, académicos, diplomáticos,
disipado en buena medida -aunque nueva- periodistas quienes aportan ideas para una
mente hago hincapié en la diversidad de interpretación menos represiva y más cons-
grados según el país del que se trate y sin que tructiva en la medida en que la seguridad está
éste sea un criterio generalizado en el referida por esencia y definición al ser humano
continente- la desconfianza entre el sector civil y a su bienestar.
y el militar y se puede constatar la tendencia
recíproca a buscar formas de cooperación para
la aproximación de estos dos sectores Esquemas para un nuevo concepto de
tradicionalmente antagónicos en América seguridad continental
Latina en las últimas décadas. El caso
ecuatoriano es interesante en este aspecto A la luz de estas consideraciones me atrevo a
pues se ha dado en los últimos lustros una proponer una sistematización de lo que podrían ser
creciente y positiva integración entre civiles y las nuevas tendencias o esquemas que se perciben
militares. Este último sector, luego de un en torno a la seguridad continental en un ensayo
prolongado periodo de incuestionable que pretende ser novedoso no tanto en los
desprestigio y deteriorada imagen resultante conceptos mismos, muchos de los cuales han sido
de su participación política, tienen en la ya desarrollados por varios autores, sino más bien
actualidad ante la opinión pública, junto con la en su planteamiento y esquematización.
Iglesia Católica, el mayor respeto institucional
en el país. Y los militares ecuatorianos han 1. La seguridad militar
comprendido y asumido ese nuevo rol: se
interesan cada vez más en ser actores del Superada la concepción de la seguridad
desarrollo, cuidando su imagen pública a hemisférica en términos de "defensa colectiva"
través de una genuina defensa del sistema frente a una amenaza extracontinental sustentada
democrático, la defensa de los derechos en los principios doctrinarios del "comunismo
humanos y el cultivo de relaciones de internacional expansivo y enemigo de la democra-
cooperación con sectores marginados para cia liberal", que ha dado paso a una noción más
fomentar su desarrollo. Todo esto, no obstante, bien de "seguridad colectiva" más amplia, los
sin descuidar sus responsabilidades países del continente han hecho esfuerzos consi-
profesionales defensivas y disuasivas que han derables y efectivos en ciertos campos de orden
alcanzado altos niveles de eficacia. estrictamente castrense para promover un mejor
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entendimiento entre sus fuerzas armadas. El seguridad y han proliferado mecanismos institucio-
principal de ellos es el relativo a las medidas de nalizados -que en algunos casos pueden conside-
confianza mutua (MCM) cuyo objetivo, si bien no es rarse verdaderas organizaciones internacionales-
alcanzar la solución de la controversia, es lograr la para lograr una mayor vinculación entre las fuerzas
distensión en zonas de potencial conflicto. Existen armadas del continente. Inclusive organizaciones
casos concretos de importantes avances en la existentes dentro de la estructura jurídica
erradicación de factores de fricción bilateral y en la continental como la Junta Interamericana de
promoción de confianza: Chile y Argentina, Perú y Defensa o el Colegio Interamericano de Defensa se
Chile, entre otros, han puesto en práctica e encuentran en un proceso de readecuación a la
institucionalizado estas MCM que implican realidad internacional actual y de replanteamiento
fundamentalmente la búsqueda de cooperación y de mecanismos para hacer frente a las nuevas
transparencia a través de contactos regulares de amenazas que enfrenta la seguridad hemisférica.
mandos militares, intercambio de información,
separación de efectivos militares, limitación en la 2. La seguridad cooperativa
adquisición de armamento y, en algunos casos ya
más avanzados aunque escasos, adopción de La constatación histórica de que el Sistema
acuerdos de verificación. La situación concreta de Interamericano de Seguridad vigente, a través de
Ecuador y Perú merece una mención más detenida. sus diferentes instituciones y mecanismos, ha sido
Como es bien conocido, este caso nace de una poco efectivo para resolver conflictos intrarregio-
controversia limítrofe que aún es una de las fuentes nales ya sean de origen territorial, político o socio-
de conflictos que atenta contra la seguridad económico, ha exigido la implementación en la
continental. Desde la suscripción de la Declaración región del nuevo concepto de la seguridad coope-
de Paz de Itamaraty en febrero de 1995 que rativa que fuera ya mencionado en la reunión de
estableció el cese del enfrentamiento bélico en la Ministros de Defensa de las Américas de Williams-
zona del alto Cénepa, los dos países asistidos por burg en julio de 1995. Esta seguridad cooperativa,
los Garantes del Protocolo de Río de Janeiro ha reconocido, actualiza y revitaliza el concepto de
(Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos), han la seguridad colectiva y reemplaza las políticas de
iniciado un proceso de pacificación a través de la defensa confrontacionales o competitivas por
solución de los desacuerdos identificados por las políticas de cooperación pero sin dejar de lado el
partes3. En ese proceso, la definición de legítimo derecho de defensa, la aplicación de
mecanismos para fomentar la confianza mutua políticas disuasivas y privilegiando la transparencia
entre las fuerzas armadas de los dos países ha y el equilibrio4. Al decir de Ana Julia Faya, la
logrado avances sustanciales y concretos que ha seguridad cooperativa se entiende "como un nuevo
facilitado una más fluida comprensión y pensamiento estratégico donde además de
comunicación y evitado incidentes fronterizos. incorporar los valores de la defensa de la demo-
Intercambio periódico de información, cracia y los derechos humanos, tienen entre sus
establecimiento de cartillas de seguridad, separa- objetivos la creación de condiciones de seguridad
ción de fuerzas, cooperación con la Misión de sobre la base de la confianza mutua entre los
Observadores Militares Ecuador Perú de los Estados" e incluye una noción de seguridad
Garantes (MOMEP) y la adopción de un Mecanismo colectiva más amplia "donde el uso o la amenaza
Bilateral de Fomento de la Confianza en el Campo del uso de la fuerza cede espacio al entendimiento
Militar que fortalezca el clima de seguridad y y la solución pacífica de las controversias"5. La
estabilidad entre los dos países son señales interdependencia económica, para este caso
importantes de la utilidad y adelantos de la nueva entendido como la recíproca y voluntaria subordi-
mentalidad de la seguridad continental en términos nación en materia de intercambio de bienes y
militares. servicios entre dos países, genera una suerte de
seguridad cooperativa o compartida que viene
Cabe anotar que, en términos militares, se ha siendo cada vez más puesta en práctica no sola-
avanzado considerablemente en la creación y mente por conveniencia sino por necesidad entre
consolidación de organizaciones internacionales los países de la región.
precisamente para el fomento de la confianza y la
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garantice su libertad y transparencia. De tal modo
que es indispensable la existencia de un margen de
3. La seguridad democrática seguridad para que la democracia se manifieste. Es
decir: sí, también, a la democracia con seguridad.
Mucho se habla de esta nueva noción de la
seguridad hemisférica desde que fuera inicialmente Al concepto de esta nueva forma de seguridad
debatido en 1988 por la Comisión Sudamericana de hemisférica va necesariamente aparejado un tema
Paz en Santiago y cada vez adquiere mayor de enorme trascendencia y actualidad: la
relevancia y actualidad. Aceptadas las nociones de gobernabilidad. Difícil será formular un sistema de
"democracia" y "seguridad" en términos amplios y seguridad continental y más difícil aún aplicarlo sino
no tradicionales -la primera como el sistema político hay "una razonable capacidad de mando, de
de gobierno para el ejercicio del poder que radica conducción política y de disciplina democrática"6 en
en el pueblo y que éste lo ejerce a través de una sociedad. Mucho dependerá la eficacia de las
órganos funcionales representativos legítimamente nuevas formas de seguridad hemisférica que
elegidos; y, la segunda, como un concepto integral lleguen a idearse, y del nivel de gobernabilidad que
que no solamente permita rechazar una agresión hayan alcanzado los países de la región.
externa, mantener la estabilidad institucional y
proteger la pacífica convivencia social sino que 4. La seguridad económica
pueda responder a las amenazas provenientes de
los desequilibrios económicos, políticos, jurídicos, Reconocida la crítica situación económica por
delincuenciales, ecológicos -entre otros- estimo que la que atraviesan la mayoría de países americanos
ambos conceptos, si bien disímiles, son plenamente como fuente de conflictos y de desequilibrios
compatibles y hasta complementarios en la sociales y políticos atentatorios a la seguridad
búsqueda de la convivencia pacífica. hemisférica, que incluyen migraciones ilegales
entre países de la región, incremento de la delin-
Esta última afirmación implica una interroga- cuencia común, insurgencia, terrorismo, entre otros,
ción necesaria: es apropiado hablar de "seguridad la adopción de un sistema que establezca una
en democracia" y, al propio tiempo, de "democracia mínima seguridad económica para esos pueblos se
con seguridad"?. En otras palabras: ejercer la hace indispensable para combatir en la raíz el
democracia en un contexto de seguridad y disponer problema. En la formulación de esta seguridad
de seguridad sobre la base de la democracia. A económica entran necesariamente conceptos no
este respecto, debe convenirse que una nación que tradicionales en este campo. El principal de ellos,
cuente con una democracia vigorosa y estable, con entre otros, es el de la integración -que puede
instituciones firmemente consolidadas, con una incorporarse asimismo al esquema de la "seguridad
arraigada tradición de respeto a las opiniones cooperativa"- que al propio tiempo que es un
ajenas y a la voluntad mayoritaria de su pueblo vehículo para el desarrollo de países especialmente
legítimamente expresada a través de mecanismos de mercado insuficiente, crea una red internacional
electorales transparentes, contará con mayores y de intereses -en particular a través de inversiones-
mejores condiciones para afirmar su propia que aleja notablemente la posibilidad de un
seguridad. En consecuencia, la seguridad, para que conflicto y, por consiguiente, la ruptura de la
sea más eficiente y pueda responder a los riesgos seguridad en el continente.
internos y externos, tiene que darse en un contexto
democrático que la legitime. En suma: sí a la Notas
"seguridad en democracia". Asimismo, la
1. Rojas Aravena, Francisco. América Latina: Alternativas
democracia, para que pueda expresarse libremente
y Mecanismos de Prevención en Situaciones
y permita la activa participación ciudadana, requiere Vinculadas a la Soberanía Territorial; Revista Paz y
de un marco de seguridad que sea formulado y Seguridad en las Américas, N' 14, octubre de 1997, Pág.
autónomamente impuesto a si mismo por el propio 15, FLACSO-Chile, Santiago de Chile.
pueblo. Difícil sería que pueda darse un proceso 2. Faya, Ana Julia. Los Cambios en el Sistema Intera-
democrático o un pronunciamiento popular en mericano de los Años 90; Revista Paz y Seguridad en
democracia si no hay un entorno de seguridad que
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las Américas N' 11, julio de 1997, Pág. 24, FLACSO- 4. Jarrín, Oswaldo. Influencia de la Seguridad Democrática
Chile, Santiago de Chile. en la Cultura de la Paz; Ponencia presentada en Quito
3. Nota del Editor: Al momento de publicarse esta revista sobre el mismo tema; diciembre de 1997.
Ecuador y Perú firmaron el Acta Presidencial de Brasilia, 5. Borja, Rodrigo. Enciclopedia de la Política, Edit. Fondo
el 26 de Octubre de 1998, documento que da por de Cultura Económica, México, enero de 1997. Pág. 458.
concluido el diferendo limítrofe entre ambos países
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