INFORME PRISMA PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN PANAMÁ - Fundación PRISMA

Página creada Pia Ibanez
 
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2013

                    INFORME PRISMA
        PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA
EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN PANAMÁ

                       ESTUDIO DE CASO SOBRE
                    LA COONAPIP, LA ANAM
              Y EL PROGRAMA DE ONU-REDD
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                                                                    Pueblos Indígenas y Gobernanza
                                                                          en la Preparación para REDD+ en Panamá
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INFORME PRISMA

         PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA
EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN                     PANAMÁ

                                ESTUDIO DE CASO SOBRE
                              LA COONAPIP, LA ANAM
                        Y EL PROGRAMA DE ONU-REDD

             NELSON CUÉLLAR, SUSAN KANDEL, ANDREW DAVIS Y FAUSTO LUNA
                       CON LA COLABORACIÓN DE OSCAR DÍAZ Y XENIA ORTIZ
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                                                                    Pueblos Indígenas y Gobernanza
                                                                          en la Preparación para REDD+ en Panamá
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Contenido
Siglas                                                                                    1
Resumen Ejecutivo                                                                         2

Metodología                                                                               7

Introducción                                                                              8

Bosques, territorios indígenas
y actores clave para REDD+ en Panamá                                                     10
     Bosques, deforestación y transición forestal                                        10
     La mayor parte de bosques está en territorios indígenas                             10
     Los actores clave para REDD+ en Panamá                                              13

Etapas y actores en la preparación
para REDD+: Pueblos Indígenas, ANAM
y el Programa de ONU-REDD en Panamá                                                      21
     Etapa 1. Intentos iniciales de preparación sin consultas, ni participación de los
     Pueblos Indígenas (2008 – enero 2009)                                               21
     Etapa 2. La carrera por aprobar propuestas y la necesidad de validación con los
     Pueblos Indígenas (enero - octubre 2009)                                            22
     Etapa 3. Un año perdido, falta de comunicación y primeros conflictos
     (octubre 2009 - octubre 2010)                                                       26
     Etapa 4. (Des)encuentros sobre la participación de los Pueblos Indígenas
     (noviembre 2010 – agosto 2011)                                                      26
     Etapa 5. Hacia la ruptura, excluyendo la visión de los Pueblos Indígenas
     (septiembre 2011 – junio 2012)                                                      28
     Etapa 6. Subiendo el conflicto a otro nivel y encontrándose con
     los mismos obstáculos (junio 2012, hasta la actualidad)                             31

Conclusiones, escenarios
e implicaciones para los actores                                                         35
     Asuntos y temas críticos                                                            35
     Escenarios e implicaciones para los actores de REDD+ en Panamá                      36

Referencias                                                                              44
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

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                                                                          en la Preparación para REDD+ en Panamá
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                                Siglas
ANAM                        Autoridad Nacional del Ambiente
ASIPA                       Asociación Indígena Panameña
CATHALAC                    Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe
CICA                        Consejo Indígena de Centroamérica
CMNUCC                      Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
COONAPIP                    Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá
COPs                        Conferencia de las Partes
CLPI                        Consentimiento Libre, Previo e Informado
DNUDPI                      Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los
                            Pueblos Indígenas
ENA                         Estrategia Nacional del Ambiente
FAO                         Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
                            (por sus siglas en inglés)
FCPF                        Fondo Colaborativo para el Carbono de los Bosques
GIZ                         Agencia Alemana para la Cooperación Internacional
MRV                         Monitoreo, Reporte y Verificación
NJP                         Programa Nacional Conjunto (por sus siglas en inglés)
OEA                         Organización de los Estados Americanos
OIMT                        Organización Internacional de las Maderas Tropicales
OIT                         Organización Internacional del Trabajo
ONU-REDD                    Programa Colaborativo de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones
                            de la Deforestación y la Degradación de los Bosques
PAPICA                      Proyecto de Apoyo a los Pueblos Indígenas de América Central
PCN                         Patrimonio Cultural de la Nación
PEIP                        Plan Estratégico de Incidencia Política de los Pueblos Indígenas en Panamá
PNUD                        Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA                       Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRISMA                      Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente
REDD                        Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
REDD+                       Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques,
                            Conservación Forestal, Manejo Forestal Sostenible y Ampliación de los
                            Reservorios de Carbono Forestal
R-PIN                       Nota de Idea de Plan de Preparación (por sus siglas en inglés)
R-Plan                      Propuesta de Plan de Preparación (por sus siglas en inglés)
STRI                        Instituto Smithsonian de Estudios Tropicales (por sus siglas en inglés)
TAP                         Panel de Asesoría Técnica del FCPF (por sus siglas en inglés)
UICN                        Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                       1
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                           Resumen ejecutivo
         Desde su incorporación en las negociaciones de                   que hace el proceso de preparación para
         la Convención Marco de las Naciones Unidas                       REDD+ en Panamá un caso excepcional, para
         sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en el                         evaluar, entender y aprender cómo construir las
         año 2005, las iniciativas sobre REDD+ han sido                   condiciones institucionales necesarias para ga-
         extremadamente controversiales. Por un lado,                     rantizar los objetivos positivos de REDD+ y
         han creado expectativas sobre su potencial para                  evitar efectos perversos.
         mitigar el cambio climático mientras contribu-
         yen a otros objetivos como conservación de la                    La mayor parte de bosques
         biodiversidad, reducción de la pobreza y forta-                  está en territorios indígenas
         lecimiento de los medios de vida, especialmen-
         te para Pueblos Indígenas y comunidades fores-                   Los territorios indígenas (Comarcas y Tierras
         tales. Por otro lado, REDD+ plantea serias ame-                  Colectivas), abarcan 23,742 kms2, representando
         nazas de convertirse en una fuente más de pre-                   el 31.6% del territorio panameño. Los bosques
         siones sobre los bosques, junto a la demanda                     maduros de Panamá en su gran mayoría se
         global por alimentos, fibras, combustibles y                     encuentran dentro de los territorios indígenas y
         minerales, lo que está generando nuevos con-                     en áreas protegidas, que en conjunto represen-
         flictos y amenazas a los derechos de Pueblos                     taron 77% del total de bosques maduros de
         Indígenas y otras comunidades dependientes                       Panamá en 2008. Aproximadamente, 725,000
         de los bosques.                                                  hectáreas de bosque maduro están ubicados en
                                                                          áreas protegidas, mientras que 1,754,000 hectá-
         En Panamá, los Pueblos Indígenas controlan la                    reas se localizan en territorios indígenas. En los
         mayoría de los bosques maduros del país; han
                                                                          territorios indígenas se encuentra el 54% de los
         logrado avances significativos sobre sus dere-                   bosques maduros de Panamá y el 54% de las
         chos territoriales; mantienen instituciones y                    reservas forestales de carbono.
         procesos democráticos de gobernanza; y han
         demostrado su efectividad para el manejo de                      Aunque los bosques en territorios indígenas se
         los bosques. Sin embargo, enfrentan múltiples                    han conservado mucho más en relación al resto
         presiones externas sobre sus territorios.                        de bosques, también enfrentan presiones y di-
                                                                          námicas de deforestación debido a la promo-
         Panamá inició su proceso de preparación para
                                                                          ción de proyectos de inversión, como parte de
         REDD+ relativamente temprano, siendo selec-
                                                                          un proceso más global que se ha reforzado du-
         cionado como uno de los nueve países piloto
                                                                          rante los últimos años en Panamá.
         para comenzar la fase de “inicio rápido” bajo el
         Programa de ONU-REDD en 2008. Para los
         Pueblos Indígenas de Panamá, el enfoque de                       Los Pueblos Indígenas
         derechos humanos que ofrecía el Programa de
         ONU-REDD parecía prometedor, más aún por                         Panamá es un país pionero a nivel regional e
         el compromiso de promover la participación                       internacional por el reconocimiento de los dere-
         activa e informada de todos los actores en las                   chos territoriales de los 7 Pueblos Indígenas
         actividades de REDD+, incluyendo los Pueblos                     (Guna, Ngäbe, Buglé, Naso-Tjêdi, Bribri, Embe-
         Indígenas y otras comunidades dependientes                       rá y Wounaan). El reconocimiento territorial se
         de los bosques. Es precisamente este entorno                     fundamente en legislaciones específicas que
                                                                          reconocen dos figuras: Comarcas y Tierras Co-

                                                                                                     Pueblos Indígenas y Gobernanza
 2                                                                                         en la Preparación para REDD+ en Panamá
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

lectivas. Esto tiene como antecedentes la lucha         negocios". El Plan Estratégico de Panamá (2010-
por la autodeterminación de los Pueblos Indí-           2014), busca desarrollar sectores considerados
genas de Panamá, luego de la llamada Revolu-            claves para el crecimiento económico, entre los
ción Tule, impulsada por el Pueblo Guna en el           que se encuentran el sector de servicios logísti-
archipiélago de San Blas, en 1925. A partir de          cos, el turismo, los servicios financieros, la agri-
ese suceso, se inicia un proceso de lucha por el        cultura y la minería. En relación con gobiernos
reconocimiento de los derechos territoriales,           anteriores, la agenda ambiental se ha debilitado
logrando en 1953 la aprobación de la Ley 16,            política y técnicamente frente a la agenda eco-
donde se reconoce definitivamente la Comarca            nómica. A pesar de ello, persisten los esfuerzos
Kuna Yala.                                              gubernamentales por avanzar en un proceso
                                                        nacional de preparación para REDD+.
Creada el 21 de enero de 1991, la Coordinadora
Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá                 El Programa de ONU-REDD
(COONAPIP), aglutina a las Autoridades Tra-
dicionales de los 7 Pueblos Indígenas de Pana-          El Programa de ONU-REDD surge en el año
má, por medio de 12 estructuras de representa-          2008, en un contexto caracterizado por el cre-
ción (Congresos y Consejos), representados por          ciente apoyo político entre los gobiernos al
sus Autoridades Tradicionales (en la figura de          marco de REDD+ propuesto por la CMNUCC.
Caciques, Sahila y Reyes), quienes en su con-           El Programa es un esfuerzo conjunto entre
junto conforman la Asamblea General, máxima             FAO, PNUD y PNUMA, para apoyar a los paí-
instancia para la toma de decisiones. Todas las         ses forestales en procesos de preparación para
autoridades tradicionales de los Pueblos Indí-          REDD+. A nivel global, el Programa ha busca-
genas se encuentran representadas dentro de la          do apoyar procesos “liderados por los países”,
COONAPIP. Esta conformación, fundamentada               en dos líneas de trabajo específicas: 1) ayudar a
en la búsqueda de la unidad de todos los Pue-           países en desarrollo en la preparación e imple-
blos Indígenas de Panamá y el respeto a sus             mentación de sus estrategias y mecanismos
derechos territoriales, le otorga a la COONAPIP         REDD; y 2) promover el desarrollo de solucio-
la legitimidad necesaria para ejercer su repre-         nes normativas y abordajes basados en estánda-
sentación y respaldar sus demandas y propues-           res científicos, para lograr la vinculación entre
tas frente al Estado y otros actores.                   REDD+ y la CMNUCC.

El Gobierno y la ANAM                                   En el caso de Panamá, los primeros esfuerzos
                                                        por formar parte del Programa de ONU-REDD
Durante los últimos años, como parte de su              se remontan a septiembre de 2008, cuando la
estrategia económica, Panamá ha vuelto la mi-           ANAM muestra su interés de participar en la
rada al potencial económico de los recursos             preparación para REDD. En Octubre del año
naturales, en un contexto de fuertes conflictos,        2009, el Programa de ONU-REDD aprobó la
pues esas iniciativas colisionan con los derechos       propuesta de Panamá.
territoriales de los Pueblos Indígenas. En este
contexto, las agendas indígena y ambiental              Etapas y actores en la preparación
quedan supeditadas a las estrategias económi-           para REDD+
cas. Con el inicio del actual gobierno, en julio
de 2009, se acentúa la estrategia económica con         En Centroamérica, Panamá tomó la delantera al
el compromiso de consolidar a Panamá como               iniciar su proceso de preparación para REDD+
“el mejor lugar de Latinoamérica para hacer             antes que otros países. Lo que prometía ser un

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                    3
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

         proceso que avanzaría de manera temprana y                           territoriales con estructuras de coordinación
         acelerada hacia la construcción de la Estrategia                     propias y legítimas
         Nacional de REDD+, colisionaría como resulta-
                                                                          •   Fue evidente la ausencia de medidas vincu-
         do de la acumulación de varios factores que
                                                                              lantes para asegurar el cumplimiento de
         culminaron con la denuncia y el retiro definiti-
                                                                              compromisos e instrumentos críticos como
         vo por parte de la COONAPIP del proceso de
                                                                              las salvaguardas
         preparación promovido por el Programa de
         ONU-REDD y el Gobierno de Panamá. Desde
         los intentos iniciales de preparación, el proceso                Escenarios e implicaciones para los
         se desarrolló a través de una serie de etapas que                actores de REDD+ en Panamá
         reflejarían de manera sistemática fallas y pro-
         blemas que impidieron avanzar de manera                          Sabiendo que la decisión de la COONAPIP de
         coherente y decidida hacia la plena incorpora-                   retirarse del Programa de ONU-REDD en Pa-
         ción de los Pueblos Indígenas como actor cen-                    namá es definitiva, los resultados de la investi-
         tral en la preparación para REDD+ en Panamá.                     gación y evaluación de medio término del Pro-
         Al final, esto ocasionó el retiro de los Pueblos                 grama, pero sobre todo, la decisión a cargo de
         Indígenas del Programa de ONU-REDD, su-                          la Junta Normativa a finales de junio próximo
         biendo el conflicto a otro nivel, pero encontrán-                puede llevar a dos escenarios completamente
         dose con los mismos obstáculos que caracteri-                    distintos con implicaciones claras para los prin-
         zaron el proceso desde la preparación.                           cipales actores en el proceso de preparación
                                                                          para REDD+ en Panamá.
         Asuntos y temas críticos
                                                                          Escenario 1: El Programa de ONU-REDD en
                                                                          Panamá continúa ejecutándose
         La evolución del proceso de preparación para
         REDD+ en Panamá evidencia que nunca fueron
                                                                          Si el Programa de ONU-REDD en Panamá con-
         abordados una serie de temas clave, y conse-
                                                                          tinúa, éste podría transitar por una de dos rutas
         cuentemente se generó el impasse actual. Al
                                                                          posibles: i) que en la continuación del Programa
         centro de los debates se encuentra la discusión
                                                                          los Pueblos Indígenas no tengan participación ;
         sobre si el proceso de preparación en realidad
                                                                          o ii) que en la continuación del Programa se
         contribuyó, o más bien impidió el desarrollo de
                                                                          cuente con la participación de algunos Congre-
         las condiciones necesarias para la futura im-
                                                                          sos Generales y/o Consejos Generales de Pue-
         plementación de una estrategia de REDD+ en
                                                                          blos Indígenas.
         Panamá con la plena participación de los Pue-
         blos Indígenas. Entre los temas críticos que
                                                                          El Programa de ONU-REDD en Panamá
         resaltan se encuentran:
                                                                          continúa ejecutándose sin la participación de
                                                                          Pueblos Indígenas
         •    Los Pueblos Indígenas son el actor central
              para cualquier estrategia de REDD+ en Pa-                   Dado que los Pueblos Indígenas no participan,
              namá                                                        se entiende que tampoco darían su consenti-
         •    El Programa de ONU-REDD no reconoció                        miento para el trabajo técnico de campo en los
              de manera sustantiva el papel central de los                bosques ubicados dentro de sus. Más importan-
              Pueblos Indígenas para REDD+ en Panamá                      te aún, son las implicaciones políticas y de legi-
                                                                          timidad para la Estrategia Nacional de REDD+
         •    Los Pueblos Indígenas no fueron tratados                    a la que se llegaría sin la participación de los
              de acuerdo a su naturaleza de autoridades                   Pueblos Indígenas.

                                                                                                      Pueblos Indígenas y Gobernanza
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

En este caso, los resultados del Programa de              sólo nacional y regionalmente, sino también a
ONU-REDD en Panamá se verían sustancial-                  nivel internacional.
mente limitados. Aunque se pudiera contar con
escenarios y sistemas sub-nacionales que no               Escenario 2: Cierre del Programa
incluirían territorios indígenas, difícilmente            de ONU-REDD en Panamá
esas pudieran ser las bases para una Estrategia
Nacional de REDD+.                                        Este escenario supone a su vez, dos rutas distin-
                                                          tas: i) que el Programa de ONU-REDD no tiene
El Programa de ONU-REDD en Panamá continúa                actividad posterior en Panamá; o ii) que se ne-
ejecutándose y cuenta con la participación de algu-       gocia y se construye un nuevo Programa de
nos Congresos Generales y/o Consejos Generales.           ONU-REDD en Panamá.

Esta ruta supone que el proceso de preparación            El Programa de ONU-REDD no tiene actividad en
para REDD+ en Panamá continúa con la parti-               Panamá
cipación de algunos Congresos Generales y/o
Consejos Generales, pero tendría cambios sus-             Para el gobierno, el cierre del Programa de
tanciales que en conjunto podrían significar un           ONU-REDD en Panamá significaría que la
viraje hacia un esquema sub-nacional para la              ANAM busque otros socios para continuar
Estrategia de REDD+. Esto tendría implicacio-             apoyando el proceso de preparación y elabora-
nes para los inventarios y escenarios de defo-            ción de la Estrategia Nacional de REDD+. Po-
restación, así como para las estrategias orienta-         tenciales socios incluyen al FCPF y al Programa
das a enfrentar las fugas, pues en el mejor de            REDD-CARD de GIZ. La ANAM podría tratar
los casos, se tendrían propuestas y condiciones           de continuar con su proceso de preparación
de preparación para REDD+ a nivel sub-                    actual sin mayores cambios, lo que significaría
nacional. Sin embargo, no se podría llegar más            volver al primer escenario (un programa sin la
allá de eso y no habría manera de escalar a un            participación de Pueblos Indígenas o con la
esquema nacional que incluya a todos los bos-             participación de algunos Congresos y/o Conse-
ques del país.                                            jos Indígenas), pero esta vez sin el apoyo e in-
                                                          termediación del Programa de ONU-REDD,
Es difícil concebir una ruta en que el Programa           que implicaría un conjunto de dificultades co-
de ONU-REDD en Panamá no asumiera un rol                  mo las mencionadas anteriormente.
pro-activo para propiciar la participación de los
Pueblos Indígenas y de la COONAPIP, como su               Para los Pueblos Indígenas, el cierre del Pro-
plataforma de representación. Pero es todavía             grama de ONU-REDD en Panamá tendría im-
más difícil concebir que el Programa opte por             plicaciones, tanto a nivel nacional, como inter-
una ruta de continuidad que supone implica-               nacional. A nivel nacional, el proceso de prepa-
ciones políticas que debilitan la cohesión y las          ración terminaría caracterizado por condiciones
estructuras de representación propias de los              de exclusión de los Pueblos Indígenas, dejándo-
Pueblos Indígenas, en aras de una continuidad             les fuera de las condiciones necesarias para
con la participación de algunos Congre-                   poder participar en una eventual implementa-
sos/Consejos indígenas.                                   ción de acciones de REDD+ en Panamá. A nivel
                                                          internacional, los Pueblos Indígenas podrían
Además de las implicaciones directas para                 lograr un mayor reconocimiento no sólo por el
COONAPIP, esta ruta también impactaría la                 papel central que juegan los Pueblos Indígenas
credibilidad del Programa de ONU-REDD, no                 para un Programa de REDD+, sino también por

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                      5
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

         la defensa de sus derechos frente al Estado pa-                  territorial, pues se trata de enfrentar las causas
         nameño y a las agencias que promueven e im-                      directas y subyacentes de la deforestación y
         plementan los procesos de preparación.                           degradación, conflictos que por décadas han
                                                                          estado enfrentando los Pueblos Indígenas en
         Dado que el Programa de ONU-REDD se auto                         sus territorios. El desafío se refiere a que los
         define como una iniciativa interagencial guiada                  Pueblos Indígenas participen de manera cohe-
         por los derechos humanos, con un enfoque                         sionada, sobre la base de acuerdos y compro-
         particular a favor de los Pueblos Indígenas, el                  misos políticos sólidos, a partir de los cuales se
         cierre del Programa reflejaría el interés por de-                desplieguen procesos políticos y técnicos de
         mostrar acciones que respaldan este enfoque.                     preparación, como uno, entre varios senderos,
         Asimismo, contribuiría de manera inequívoca a                    de fortalecimiento de capacidades y de estruc-
         una mayor credibilidad, elemento esencial para                   turas institucionales que son pilares fundamen-
         reconstruir confianza entre los Pueblos Indíge-                  tales para fortalecer la gobernanza territorial.
         nas y el Programa de ONU-REDD. Esta pare-
         ciera ser la única ruta para evitar que este im-                 No hay duda que los problemas suscitados en
         passe tenga mayores repercusiones a escala                       el proceso de preparación para REDD+ en Pa-
         internacional, que en todo caso, terminaría re-                  namá, como uno de los países piloto que apoya
         percutiendo en la reputación del Programa de                     el Programa Global de ONU-REDD son preo-
         ONU-REDD.                                                        cupantes. Ni los gobiernos, ni los Pueblos Indí-
                                                                          genas, ni el Programa mismo, desearían que el
         Se negocia y se construye un nuevo Programa de                   proceso quede truncado, pero tampoco, que
         ONU-REDD en Panamá                                               siga implementándose sobre bases tan frágiles
                                                                          que ponen en duda los logros reales para dejar
         Esta ruta supone un liderazgo, así como una                      a ese país “listo para REDD+”.
         decisión por parte de la ANAM para no dejar
         truncado el proceso iniciado, a pesar de los                     A nivel internacional, el Programa de ONU-
         problemas que lo han caracterizado.                              REDD ha acumulado lecciones, marcos, herra-
                                                                          mientas e instrumentos, que mucho más allá de
         Suponiendo una mayor apertura a esta ruta por                    los principios, son acervos sumamente relevan-
         parte de los otros actores, para los Pueblos In-                 tes que el proceso de preparación en Panamá ha
         dígenas esto sería al mismo tiempo una opor-                     estado demandando de manera sistemática,
         tunidad y un desafío. La oportunidad se refiere                  incluso, desde sus inicios. Ese conocimiento
         a que se pudiera negociar las bases de un nuevo                  acumulado por el Programa de ONU-REDD a
         Programa que desde sus inicios incorpore de                      nivel global, se podría capitalizar sobre la base
         manera apropiada la agenda de los Pueblos                        de un esfuerzo renovado que podría conducir a
         Indígenas para ser abordada en el marco de la                    que Panamá sea un caso ejemplar a nivel regio-
         preparación para REDD+, pues en muchos sen-                      nal e internacional, llegando incluso a conver-
         tidos, el proceso de preparación es fundamen-                    tirse en uno de los países con las mejores condi-
         talmente un proceso político de construcción de                  ciones para implementar acciones de REDD+.
         institucionalidad para la gobernanza forestal y

                                                                                                     Pueblos Indígenas y Gobernanza
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                         Metodología
Para la elaboración de este estudio, el equipo de             Este documento se fundamenta, además, en los
trabajo se apoyó en entrevistas realizadas a                  esfuerzos de diálogo e investigación realizados
diversos actores que han participado en el pro-               por la Fundación PRISMA desde el año 2009
ceso de preparación para REDD+ en Panamá.                     sobre los procesos de preparación para REDD+
Entre las personas consultadas, se incluyeron                 en Centroamérica. En este contexto, a finales de
representantes del Programa de ONU-REDD en                    2012, la Fundación PRISMA concluyó la inves-
Panamá, profesionales pertenecientes a centros                tigación Tomándole el Pulso a REDD+ en Cen-
de investigación, así como varios líderes de la               troamérica: Procesos, Actores e Implicaciones para la
COONAPIP, sus Congresos y Consejos.1 El                       Gobernanza       Territorial     (disponible      en
estudio también se basó en la revisión de la                  www.prisma.org.sv), durante la cual, se realizó
literatura, especialmente para la contextualiza-              una visita de campo a Panamá (agosto del 2012)
ción. A través de la revisión de investigaciones              con el propósito de conocer mayores detalles
previas, publicaciones y documentos oficiales,                sobre el proceso de preparación para REDD+,
se logró analizar las trayectorias de los Pueblos             identificar los conflictos que existían para ese
Indígenas en Panamá y sus reivindicaciones                    entonces y conocer las perspectivas de actores
sobre los derechos; la evolución del entorno                  clave, incluyendo a la COONAPIP, la ANAM y
político, socio-económico y forestal, las orienta-            el Programa de ONU-REDD. Los hallazgos y
ciones y marcos de políticas del gobierno de                  resultados de esa investigación representan una
Panamá; la evolución de REDD+ en las nego-                    base importante para la realización del presente
ciaciones y debates internacionales, así como el              estudio.
surgimiento y evolución del Programa de
ONU-REDD.

 1
   Lamentablemente no se obtuvo respuesta a la solicitud de una entrevista con funcionarios de la Autoridad Nacional de
 Ambiente de Panamá (ANAM), durante la visita de campo realizada por el equipo de trabajo entre el 14 y 19 de abril del
 2013, y no se logró convenir una fecha posterior. Sin embargo, en una visita anterior (agosto de 2012) fue posible conocer
 las perspectivas de la ANAM sobre el proceso de preparación para REDD+ en Panamá.

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                          7
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                                    Introducción
         Desde su incorporación en las negociaciones de                   REDD+. La implementación de programas que
         la Convención Marco de las Naciones Unidas                       logren operativizar estos principios será un
         sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en el                         factor crítico, no solo para garantizar los dere-
         año 2005, los esfuerzos para reducir las emisio-                 chos de los Pueblos Indígenas y las comunida-
         nes por deforestación y degradación (conocidos                   des forestales, sino también para la viabilidad
         como REDD y más tarde como REDD+) han                            misma de REDD+. Existe un consenso cada vez
         sido extremadamente controversiales. Por un                      mayor de que reconocer y apoyar los derechos
         lado, han creado expectativas sobre su poten-                    de estas comunidades es la manera más efectiva
         cial para mitigar el cambio climático mientras                   de garantizar el manejo sostenible de los bos-
         contribuyen a otros objetivos como conserva-                     ques.
         ción de la biodiversidad, reducción de la po-
         breza y fortalecimiento de los medios de vida,                   El proceso de preparación para REDD+ en Pa-
         especialmente para Pueblos Indígenas y comu-                     namá adquiere mayor importancia precisamen-
         nidades forestales. Por otro lado, REDD+ plan-                   te porque ocurre como parte de este contexto
         tea serias amenazas y podría convertirse en otra                 más amplio. Panamá constituye un caso excep-
         fuente de presiones sobre los bosques, junto a la                cional para evaluar el proceso de preparación
         demanda global por alimentos, fibras, combus-                    para REDD+ y tiene el potencial de brindar
         tibles y minerales, lo que está generando nue-                   lecciones que podrían ser aplicables no solo a
         vos conflictos sobre los bosques, y amenaza los                  nivel regional, sino también global. Esto es par-
         derechos y los medios de vida de Pueblos Indí-                   ticularmente relevante en lo que respecta a la
         genas y otras comunidades forestales.                            participación de los Pueblos Indígenas en los
                                                                          procesos de REDD+, la aplicación de salva-
         A diferencia de los primeros años en las discu-                  guardas, el CLPI y otros instrumentos claves.
         siones sobre REDD+, enfocadas principalmente
         en los aspectos técnicos y metodológicos (por                    Las características de Panamá son especialmen-
         ejemplo, requerimientos de Monitoreo, Reporte                    te relevantes, pues los Pueblos Indígenas con-
         y Verificación, adicionalidad y fugas, entre                     trolan la mayoría de los bosques maduros del
         otros); las discusiones de REDD+ en los últimos                  país. Asimismo, han alcanzado logros significa-
         años han abordado preocupaciones socio-                          tivos sobre los derechos territoriales, lo que
         políticas relacionadas con los derechos de los                   coloca a Panamá como uno de los países con
         Pueblos Indígenas y comunidades forestales,                      mayor avance en cuanto al reconocimiento de
         tenencia de la tierra y gobernanza. En ese senti-                derechos en Latinoamérica. Los Pueblos Indí-
         do, las discusiones han avanzado alrededor de                    genas de Panamá aún mantienen sus institucio-
         temas como las salvaguardas aplicadas a                          nes y procesos democráticos de gobernanza,
         REDD+ y la implementación del Consentimien-                      establecidos en la Constitución de la República
         to Libre, Previo e Informado (CLPI), temas cla-                  y en las leyes que protegen las Comarcas. Tam-
         ves para la gobernanza. Sin embargo, la mayo-                    bién han demostrado históricamente su efecti-
         ría de estas discusiones se mantienen enfocadas                  vidad en el manejo de los bosques y para en-
         en principios generales, por lo que poco pro-                    frentar las presiones externas de deforestación,
         greso se ha logrado respecto a traducirlos en                    las cuales sin embargo, amenazan continua-
         instrumentos concretos en la práctica de                         mente sus territorios.

                                                                                                     Pueblos Indígenas y Gobernanza
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Panamá inició su proceso de preparación para           contribuir a un mejor entendimiento del contex-
REDD+ relativamente temprano, y fue selec-             to y las causas del impase actual, así como ex-
cionado como uno de los nueve países piloto            traer lecciones útiles para los actores sobre las
para comenzar la fase de “inicio rápido” bajo el       condiciones institucionales necesarias para que
Programa de ONU-REDD en el 2008. Para los              los procesos de REDD+ sean efectivos, inclusi-
Pueblos Indígenas de Panamá, el enfoque de             vos y equitativos. El informe se encuentra or-
derechos humanos que ofrecía el Programa de            ganizado en tres secciones: i) un breve resumen
ONU-REDD parecía prometedor, más aún por               de la dinámica forestal de Panamá, resaltando
el compromiso de promover la participación             la importancia de los Pueblos Indígenas y sus
activa e informada de todos los actores en las         territorios; y una descripción sobre los actores
actividades de REDD+, incluyendo los Pueblos           clave involucrados en el proceso de prepara-
Indígenas y otras comunidades dependientes             ción para REDD+ en Panamá; ii) la presenta-
de los bosques.                                        ción secuencial de los principales acontecimien-
                                                       tos relacionados con el caso de estudio; y iii)
Este trabajo analiza el proceso de preparación         conclusiones y escenarios futuros para el proce-
para REDD+ en Panamá, con el propósito de              so de preparación de REDD+ en Panamá.

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                   9
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                       Bosques, territorios indígenas
                  y actores clave para REDD+ en Panamá
         Con relación a sus bosques, Panamá se caracte-                   Wright y Samaniego (2008) encontraron que las
         riza por mantener uno de los más altos porcen-                   áreas deforestadas antes de 1947, mostraron
         tajes de cobertura forestal; por haber reducido                  una transición forestal entre 1992 y 2000 con un
         las tasas de deforestación e iniciado un inci-                   incremento del 85% en bosques secundarios.
         piente proceso de transición forestal; y por el                  Por el contrario, áreas que tenían bosques pri-
         hecho de que la mayoría de los bosques y del                     marios en 1947, perdieron 8% de cobertura de
         carbono forestal, se encuentran en territorios de                bosque maduro, pero también tuvieron regene-
         Pueblos Indígenas.                                               ración de bosque secundario, por lo que no
                                                                          tuvieron cambios netos. Como resultado, aun-
         Bosques, deforestación                                           que los bosques maduros disminuyeron 1.3%
         y transición forestal                                            anual, la cobertura de bosques aumentó en
                                                                          0.36% anual, sugiriendo una incipiente transi-
         Con 43.3% (Gráfico 1) de cobertura forestal,                     ción forestal entre 1992 y 2000 (Idem). Un estu-
         Panamá todavía mantiene uno de los porcenta-                     dio más reciente, analizó las tendencias de co-
         jes más elevados de bosque en Centroamérica                      bertura forestal para el período 2001-2010, en-
         (tercero, después de Belice y Costa Rica) y las                  contrando que Panamá tendría una ganancia
         tendencias de deforestación han mostrado                         neta de bosque húmedo equivalente a 3,100
         cambios importantes durante las últimas déca-                    hectáreas, por lo cual ese país estaría revirtien-
         das (ANAM, 2008). Entre 1992 y 2000 la tasa de                   do su tendencia histórica de deforestación (Re-
         deforestación de Panamá fue de 1.12%, con una                    do y otros, 2012).
         pérdida anual de 41,325 hectáreas; entre 2000 y
         2008, la tasa de deforestación disminuyó a 0.4%,                 En general, estos estudios evidencian que en
         con una pérdida anual de 13,420 hectáreas                        Panamá se ha iniciado un proceso de regenera-
         (Idem).                                                          ción en las zonas que se deforestaron hace
                                                                          tiempo, pero que en las grandes áreas boscosas,
                                                                          se sigue perdiendo bosque, aunque a tasas mu-
             Gráfico 1: Evolución de la cobertura forestal                cho más lentas que en el pasado.
                         de Panamá 1947-2008
                                                                          La mayor parte de bosques
           70%
                                                                          está en territorios indígenas
                    53%     50%    48.5%    49.3%
                                                    44.9%   43.3%         Además de mantener uno de los porcentajes
                                                                          más altos de superficie con bosques en Cen-
                                                                          troamérica, Panamá también se caracteriza por
                                                                          ser uno de los países con la mayor parte de
                                                                          bosques bajo el control de Pueblos Indígenas.
                                                                          Según Vergara-Asenjo y Potvin (por publicar),
           1947    1970     1974    1986    1992    2000     2008         los territorios indígenas (Comarcas y Tierras
          Fuente: ANAM (2008)                                             Colectivas), abarcan 23,470 kms2, representando

                                                                                                     Pueblos Indígenas y Gobernanza
10                                                                                         en la Preparación para REDD+ en Panamá
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

                                       Mapa 1: Bosques y territorios indígenas de Panamá

    Fuente: Vergara-Asenjo y Potvin (por publicar).

el 31.6% del territorio panameño. Vergara-                        Panamá en 2008. Aproximadamente, 725,000
Asenjo y Potvin encontraron que los bosques                       hectáreas de bosque maduro están ubicadas en
maduros de Panamá2 en su gran mayoría se                          áreas protegidas, mientras que 1,754,000 hectá-
encuentran dentro de los territorios indígenas y                  reas se encuentran en territorios indígenas. En
en áreas protegidas,3 que en conjunto represen-                   los territorios indígenas se encuentra el 54% de
taron 77% del total de bosques maduros de                         los bosques maduros de Panamá (Mapa 1) y el
                                                                  54% de las reservas forestales de carbono
2
  Los bosques maduros son formaciones cerradas consti-            (Idem).4
tuidas predominantemente por especies propias de la fase
final de la sucesión ecológica, poseen estratos verticales
diferenciados con un dosel superior continuo, debajo del
cual aparece un sotobosque igualmente diferenciado. En
condiciones normales, la cubierta de árboles y del soto-
bosque es mayor al 80%. Bajo esta definición se incluyen          4
                                                                    Según datos oficiales, los territorios indígenas abarcan
también los bosques clasificados por algunos investigado-         12% del país e incluyen aproximadamente el 27% de los
res como bosques primarios, que comprenden aquellos               bosques nacionales del Estado (ANAM, 2009;
donde los procesos de intervención, alteración y fragmen-         CATHALAC, 2008, tomado de Vergara-Asenjo y Potvin,
tación no han tenido influencia antropogénica visible             Op. Cit.). Los datos oficiales únicamente reportan cobertu-
(ANAM/OIMT, 2003, citado en FAO, 2010,).                          ra boscosa y forestación para tres de las cinco comarcas.
3
  Las áreas protegidas representan el 35.8% de la superfi-        Los datos correspondientes a las dos comarcas restantes,
cie total del país, sin embargo, muchas de las áreas prote-       las Tierras Colectivas (tituladas y no tituladas), así como el
gidas se traslapan con los territorios indígenas (ANAM,           territorio del Pueblo Naso están contenidos en la informa-
2006, citado en Vergara-Asenjo y Potvin, 2013).                   ción oficial de las provincias correspondientes.

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                             11
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

         Estos no son datos casuales, pues en los territo-                fue de 137,600, 69,300 y 23,800 hectáreas respec-
         rios indígenas prevalecen regímenes de propie-                   tivamente (ANAM-FAO, 2007).
         dad colectiva, esquemas de uso y manejo de
         bosques desde la cosmovisión ancestral, así                      En la Provincia de Darién, los principales cam-
         como instituciones tradicionales de gobernanza                   bios de uso del suelo entre 1987 y 1997 ocurrie-
         que han permitido que los bosques se conser-                     ron como resultado de la construcción de la
         ven. Por el contrario, los bosques fuera de terri-               Carretera Panamericana, hasta el límite con la
         torios indígenas, en general, se deforestaron                    Comarca Emberá. Además de la carretera, en
         hace muchas décadas, se convirtieron en áreas                    Darién se promovieron proyectos que buscaban
         protegidas o están bajo propiedad privada.                       acelerar la contribución de la Provincia a la
                                                                          economía panameña (OEA, 1984). La carretera
         Solamente tres de los territorios indígenas (Tie-                y los proyectos impulsados en las décadas de
         rras Colectivas de Alto Bayano, Tierras Colecti-                 los setenta y ochenta, desataron procesos de
         vas Wounaan y la Comarca Ngäbe-Buglé) po-                        deforestación. Sin embargo, la importancia de
         seen menos del 80% de superficie con bosque                      la “ganadería en las Américas” y el riesgo de
         maduro. El resto de territorios indígenas con-                   avance de la fiebre aftosa desde Sur América,
         tienen porcentajes mayores, a diferencia de las                  limitarían no sólo la expansión de la ganadería
         provincias, cuyos porcentajes de bosque son                      en toda la provincia, sino también la decisión
         menores (Tabla 1).                                               de mantener como barrera natural el llamado
                                                                          Tapón del Darién. Nelson y otros (2001), sugie-
         Aunque los bosques en territorios indígenas se                   ren que los derechos de propiedad efectivos,
         han conservado mucho más en comparación al                       junto con las prácticas culturales de manejo y
         resto de bosques, también enfrentan presiones y                  uso del suelo en la Comarca Emberá, contribu-
         dinámicas de avances de frontera agrícola y                      yeron a revertir la dinámica de deforestación.
         deforestación, como parte de un proceso más                      Actualmente, en Darién persisten frentes de
         global que se ha reforzado en los últimos años                   colonización y ampliación de la frontera agríco-
         en Panamá. Entre 1992 y 2000, la deforestación                   la por parte de agricultores de subsistencia y
         en las Provincias de Darién, Panamá y Colón,                     colonos, cuyas tierras luego son adquiridas por

                              Tabla 1: Cobertura de bosque, según provincias y comarcas de Panamá
           Comarca/Provincia                                    Tierra cubierta por   Tierra cubierta por       Cambio entre
                                                                   bosque, 2000          bosque, 2008            2000 y 2008
                                                                   (Porcentajes)         (Porcentajes)          (Porcentajes)
           Comarca Emberá Wounaan                                       91.6                  90.1                  - 1.6
           Comarca Kuna Yala                                            87.0                  86.1                  - 0.9
           Comarca Ngäbe Buglé                                          43.1                  43.7                    1.3
           Provincia Bocas del Toro                                     73.4                  72.1                  - 1.8
           Provincia Darién                                             71.4                  69.2                   -3.1
           Provincia Colón                                              53.9                  51.3                   -4.9
           Provincia Panamá                                             42.5                  39.6                   -6.9
           Provincia Veraguas                                           26.8                  26.7                   -0.4
           Provincia Chiriquí                                           18.6                  16.2                 -12.8
           Provincia Coclé                                              13.2                  10.8                 -18.0
           Provincia Los Santos                                          7.4                   6.8                   -8.4
           Provincia Herrera                                             4.0                   3.5                 -11.8
           Total                                                        44.9                  43.3                   -3.6
           Fuente: COONAPIP (2011).

                                                                                                      Pueblos Indígenas y Gobernanza
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

grandes propietarios, especialmente para gana-          en los territorios, particularmente indígenas.
dería extensiva (ANAM, 2009).                           Esto pudiera estar teniendo impactos específi-
                                                        cos que se contraponen a las tendencias de
La Comarca Ngäbe-Buglé presenta las tasas               transición forestal en Panamá, con implicacio-
más altas de deforestación (2.72%; CABAL-               nes que complejizan los escenarios para
PRISMA, 2010). Esa Comarca, no sólo enfrenta            REDD+.
dinámicas de colonización e invasiones, sino
que también es un territorio con fuertes presio-        En todo caso, dado que la mayor parte de bos-
nes derivadas de la promoción de mega-                  ques maduros de Panamá se encuentran en
proyectos de inversión de índole minero (Cerro          territorios que están bajo el control de los Pue-
Colorado) y energético (Proyecto Hidroeléctrico         blos Indígenas, y que en varios de ellos existen
Barro Blanco), lo que ha sido fuente de severos         fuertes presiones externas y procesos de defo-
conflictos en los últimos años.                         restación, cualquier esfuerzo por construir una
                                                        estrategia nacional de REDD+, no puede omitir
En el caso de la región de Bayano-Darién, los           esta realidad, pues constituye el pilar funda-
cambios de cobertura forestal no solamente se           mental y estratégico, no sólo en términos terri-
han vuelto más complejos, sino también simul-           toriales, sino también en términos sociales, polí-
táneos, pues por ejemplo, se dio un aumento de          ticos e institucionales. En este contexto, los
la frontera agrícola por ganaderos, al mismo            Pueblos Indígenas son el actor central para
tiempo que se expandieron significativamente            cualquier esfuerzo de REDD+ en Panamá.
plantaciones de teca en áreas de pastizales y
parcelas que fueron dejadas para rastrojo, ante         Los actores clave para REDD+
nuevas oportunidades de acceso a tierras para           en Panamá
siembra en otros sitios (Sloan, 2008). Las plan-
taciones de teca, que se expandieron donde              La identificación de los protagonistas involu-
antes hubo deforestación, ha sido un tema de            crados en la preparación del programa ONU-
controversia entre la ANAM y organizaciones             REDD en Panamá, permite un mejor entendi-
ambientalistas, ante el surgimiento de una tran-        miento sobre la evolución de este proceso, y
sición forestal sin beneficios ambientales, ni          facilita la identificación de los principales desa-
sociales (CABAL-PRISMA, 2010).                          fíos de gobernanza. En este caso, se identifican
                                                        tres actores principales: los Pueblos Indígenas,
Un informe reciente del Programa de ONU-                representados por la Coordinadora Nacional de
REDD (2012) señala que la reactivación del              Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP); el
mercado de tierras en Panamá durante los úl-            Gobierno, con la ANAM como la instancia na-
timos 5 años ha favorecido un particular interés        cional responsable del proceso de preparación;
por parte de compañías turísticas y de bienes           y el Programa de ONU-REDD en Panamá. A
raíces en los territorios indígenas, que en algu-       continuación se presenta un breve resumen del
nos casos se ha traducido en acuerdos ilegales          contexto que determina el rol de cada uno de
promovidos por compañías extranjeras para la            estos actores en el proceso.
ejecución de iniciativas turísticas y otros pro-
yectos de inversión. Como se verá más adelan-
                                                        Los Pueblos Indígenas
te, eso es promovido desde un marco de políti-
cas de promoción de inversiones que buscan              Panamá es un país pionero a nivel regional e
hacer de Panamá el mejor lugar para invertir en         internacional en el reconocimiento a los dere-
América Latina, con importantes repercusiones           chos territoriales de los 7 Pueblos Indígenas que

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                   13
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

         se encuentran en el país incluyendo los Pueblos                  institucionalidad del Estado panameño. Hacia
         Guna, Ngäbe, Buglé, Naso-Tjêdi, Bribri, Emberá                   finales de la década de los sesenta surge la figu-
         y Wounaan. El reconocimiento territorial se da                   ra de los Congresos Nacionales Indígenas, en-
         a partir de legislaciones específicas que recono-                cuentros que contribuyeron a fomentar la con-
         cen dos figuras: Comarcas y Tierras Colectivas.                  sulta y el diálogo entre los Pueblos, permitieron
         Las Comarcas son arreglos de tenencia que                        la presentación de demandas compartidas a los
         representan regiones geopolíticas administrati-                  gobiernos, y fortalecieron la conciencia social y
         vas reconocidas legalmente en el país desde                      política de sus dirigentes (Mezúa, Jaén y Alva-
         1953 y que tienen su fundamento en las raíces                    rado, 2003).5 Durante este período se avanzó
         étnicas y territoriales de los Pueblos Indígenas                 además en la organización interna de varios
         de Panamá. La comarca “es un territorio indígena                 territorios siguiendo el modelo Kuna, lo que
         con organización política semi-autónoma bajo la                  facilitó posteriormente, en la década de los se-
         jurisdicción del gobierno nacional. Aunque es, a la              tenta, la creación de la Asociación Indígena
         vez, una división geopolítica y un sistema adminis-              Panameña (ASIPA) y la Asociación Nacional
         trativo con límites geográficos y regulaciones inter-            Indígena de Panamá, como primeros esfuerzos
         nas, no es independiente del Estado” (Oficina Re-                por lograr la unidad entre los Pueblos Indíge-
         gional para América Central del Alto Comisio-                    nas, aunque con una vida institucional limitada
         nado de las Naciones Unidas para los Derechos                    como resultado de conflictos por intereses polí-
         Humanos, 2012). Panamá está entonces dividi-                     ticos y personales (Herlily 1995; Mezúa, Jaén y
         da administrativamente en nueve provincias,                      Alvarado, 2003).
         de las cuales 3 son comarcas indígenas (Kuna
         Yala, Emberá, Ngäbe-Buglé), que tienen nivel                     Los Pueblos Indígenas panameños han jugado
         de provincia; y 2 comarcas (Kuna de Madun-                       un papel clave en la conservación de los recur-
         gandí y Kuna de Wargandí) que tienen un nivel                    sos naturales que se encuentran dentro de sus
         de corregimiento. Las comarcas son tierras                       territorios, al desarrollar estrategias para asegu-
         inalienables e imprescriptibles, tienen una es-                  rar la gobernanza de sus bosques. El conjunto
         tructura de organización tradicional a través de                 de reglas y normas para regular el acceso, uso y
         Congresos Generales, existiendo uno por cada                     manejo de sus recursos están definidos en las
         comarca. Por su parte, las Tierras Colectivas,                   Cartas Orgánicas de las Leyes Comarcales que
         son una forma de propiedad colectiva que re-                     establecen los mecanismos para emitir normas
         conoce la ocupación tradicional de comunida-                     y regulaciones, así como el conjunto de dere-
         des indígenas que quedan fuera de áreas co-                      chos y deberes que tienen los miembros de las
         marcales.                                                        Comarcas. El sistema de organización y de to-
                                                                          ma de decisión de cada instancia territorial (ya
         La lucha por la autodeterminación de los Pue-                    sea Comarca o Tierra Colectiva) varía de acuer-
         blos Indígenas de Panamá tiene sus anteceden-                    do a cada Pueblo, siendo estructuras complejas
         tes luego de la Revolución Tule, impulsada por                   que cuentan con instancias de organización y
         el Pueblo Guna en el archipiélago de San Blas,
         en 1925. A partir de ese suceso, se inicia un
                                                                          5
         proceso de lucha por el reconocimiento de los                      Durante el período 1969-1978 fueron celebrados 7 Con-
         derechos territoriales que culmina en 1953 con                   gresos Nacionales Indígenas (1969, 1971, 1972, 1973,
                                                                          1975, 1977 y 1978). Las demandas principales se orienta-
         la aprobación de la Ley 16, donde se reconoce                    ron a reclamar del gobierno mayor atención a los Pueblos
         definitivamente la Comarca Kuna Yala (Herlily,                   Indígenas, seguridad territorial y demarcación de las tie-
         1995). Esto coincide con los primeros intentos                   rras. Un último Congreso fue celebrado en 1993, donde se
                                                                          abordaron problemas territoriales, la necesidad de acceso
         por incorporar los problemas indígenas en la                     a servicios públicos y la importancia de la educación inter-
                                                                          cultural (Mezúa, Jaén y Alvarado, 2003).

                                                                                                         Pueblos Indígenas y Gobernanza
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PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

autoridad a nivel local/comunitario (por ejem-                  en la figura de Caciques, Sahila, Reyes Boros y
plo: los Sahilas, en el Pueblo Guna; y los Nokos,               Noko), quienes en su conjunto conforman la
en el Pueblo Emberá), regional o de distrito, y                 Asamblea General, máxima instancia para la
territorial. Estas son autoridades democrática-                 toma de decisiones. Todas las autoridades tra-
mente electas e instituidas, que se encargan de                 dicionales de los Pueblos Indígenas se encuen-
hacer cumplir la Carta Orgánica con mecanis-                    tran representadas dentro de la Coordinadora
mos claros de auditoría social y rendición de                   Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá
cuentas, como en el caso del Congreso General                   (COONAPIP).
Emberá Wounaan, donde existe un Consejo de
Nokora, que representa un espacio y una insti-                  Cada uno de los Pueblos Indígenas elige a sus
tución de consulta.                                             autoridades de forma democrática. De igual
                                                                manera se integró la estructura actual de la
La existencia de estas estructuras tradicionales                COONAPIP, electa democráticamente en
de gobernanza territorial representan una plata-                Asamblea General celebrada a finales de 2009, y
forma y un conjunto de oportunidades para la                    reestructurada en el 2011. Una característica
implementación de acciones relativas a REDD+.                   importante de la COONAPIP es que incluye en
En primer lugar, estas instancias territoriales                 su estructura a las cinco autoridades de las
han logrado consolidar un conjunto de dere-                     Comarcas Indígenas7 reconocidas legalmente
chos territoriales, con estándares rigurosos que                por el Estado, a las cinco autoridades de las
aseguran la soberanía y la autonomía, semejan-                  Tierras Colectivas, además del Congreso Re-
tes a los acuerdos internacionales en la materia.               gional Buglé, así como a las autoridades tradi-
En segundo lugar, se pudieran construir nue-                    cionales del pueblo Naso Tjêrdi, que rechaza la
vos arreglos institucionales para las experien-                 figura de Tierra Colectiva y exige el reconoci-
cias tempranas de REDD+ en materia de Pue-                      miento legal de Comarca (COONAPIP, 2011a).
blos Indígenas; y en tercer lugar, existe una
instancia de coordinación nacional que a través                 Esta conformación, fundamentada en la bús-
de un solo interlocutor, facilita los procesos de               queda de la unidad de todos los Pueblos Indí-
participación y de consulta con los Pueblos                     genas de Panamá y el respeto a sus derechos
Indígenas en todo lo referido a sus territorios y               territoriales, culturales, económicos y sociales le
sus recursos naturales, incluyendo los bosques.                 otorgan a la COONAPIP la legitimidad necesa-
                                                                ria para ejercer su representación y respaldar
Creada el 21 de enero de 1991, la Coordinadora                  sus demandas y propuestas frente al Estado y
Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá                         otros actores. A pesar de las diferencias y
(COONAPIP), aglutina a los Congresos Genera-                    desacuerdos que han existido, la necesidad de
les y Consejos a través de las Autoridades Tra-                 contar con una instancia de incidencia política
dicionales de los 7 Pueblos Indígenas de Pana-                  para hacer frente a los peligros que amenazan
má, por medio de 12 estructuras de representa-                  la seguridad territorial, es lo que ha permitido a
ción de Congresos y Consejos,6 representados

                                                                General Emberá de Alto Bayano; 11) Congreso General de
6
  1) Congreso General de la Comarca Emberá-Wounaan;             Tierras Colectivas Emberá y Wounaan; y 12) Congreso
2) Congreso General de la Comarca Ngäbe-Buglé; 3)               Regional Buglé (Oficina Regional para América Central del
Congreso General de la Comarca Kuna de Wargandí; 4)             Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-
Congreso General de la Comarca Kuna de Madungandí; 5)           chos Humanos, 2012).
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Congreso General de la Comarca Kuna Yala; 6) Congreso             Las Comarcas y sus respectivos años de declaración
General Kuna de Dagargunyala; 7) Consejo General del            legal son: Kuna Yala (1953); Emberá-Wounaan (1983);
Pueblo Bribri; 8) Consejo General del Pueblo Naso Tjêrdi;       Kuna de Madungandí (1996); Ngäbe-Buglé (1997); y Kuna
9) Congreso Nacional del Pueblo Wounaan; 10) Congreso           de Wargandí (2000).

Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá                                                                                           15
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