INFORME PRISMA PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN PANAMÁ - Fundación PRISMA
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2013
INFORME PRISMA
PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA
EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN PANAMÁ
ESTUDIO DE CASO SOBRE
LA COONAPIP, LA ANAM
Y EL PROGRAMA DE ONU-REDDPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá
iiINFORME PRISMA
PUEBLOS INDÍGENAS Y GOBERNANZA
EN LA PREPARACIÓN PARA REDD+ EN PANAMÁ
ESTUDIO DE CASO SOBRE
LA COONAPIP, LA ANAM
Y EL PROGRAMA DE ONU-REDD
NELSON CUÉLLAR, SUSAN KANDEL, ANDREW DAVIS Y FAUSTO LUNA
CON LA COLABORACIÓN DE OSCAR DÍAZ Y XENIA ORTIZPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá
ivContenido
Siglas 1
Resumen Ejecutivo 2
Metodología 7
Introducción 8
Bosques, territorios indígenas
y actores clave para REDD+ en Panamá 10
Bosques, deforestación y transición forestal 10
La mayor parte de bosques está en territorios indígenas 10
Los actores clave para REDD+ en Panamá 13
Etapas y actores en la preparación
para REDD+: Pueblos Indígenas, ANAM
y el Programa de ONU-REDD en Panamá 21
Etapa 1. Intentos iniciales de preparación sin consultas, ni participación de los
Pueblos Indígenas (2008 – enero 2009) 21
Etapa 2. La carrera por aprobar propuestas y la necesidad de validación con los
Pueblos Indígenas (enero - octubre 2009) 22
Etapa 3. Un año perdido, falta de comunicación y primeros conflictos
(octubre 2009 - octubre 2010) 26
Etapa 4. (Des)encuentros sobre la participación de los Pueblos Indígenas
(noviembre 2010 – agosto 2011) 26
Etapa 5. Hacia la ruptura, excluyendo la visión de los Pueblos Indígenas
(septiembre 2011 – junio 2012) 28
Etapa 6. Subiendo el conflicto a otro nivel y encontrándose con
los mismos obstáculos (junio 2012, hasta la actualidad) 31
Conclusiones, escenarios
e implicaciones para los actores 35
Asuntos y temas críticos 35
Escenarios e implicaciones para los actores de REDD+ en Panamá 36
Referencias 44PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
1
1
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá
viPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Siglas
ANAM Autoridad Nacional del Ambiente
ASIPA Asociación Indígena Panameña
CATHALAC Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe
CICA Consejo Indígena de Centroamérica
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
COONAPIP Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá
COPs Conferencia de las Partes
CLPI Consentimiento Libre, Previo e Informado
DNUDPI Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas
ENA Estrategia Nacional del Ambiente
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(por sus siglas en inglés)
FCPF Fondo Colaborativo para el Carbono de los Bosques
GIZ Agencia Alemana para la Cooperación Internacional
MRV Monitoreo, Reporte y Verificación
NJP Programa Nacional Conjunto (por sus siglas en inglés)
OEA Organización de los Estados Americanos
OIMT Organización Internacional de las Maderas Tropicales
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONU-REDD Programa Colaborativo de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones
de la Deforestación y la Degradación de los Bosques
PAPICA Proyecto de Apoyo a los Pueblos Indígenas de América Central
PCN Patrimonio Cultural de la Nación
PEIP Plan Estratégico de Incidencia Política de los Pueblos Indígenas en Panamá
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
REDD+ Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques,
Conservación Forestal, Manejo Forestal Sostenible y Ampliación de los
Reservorios de Carbono Forestal
R-PIN Nota de Idea de Plan de Preparación (por sus siglas en inglés)
R-Plan Propuesta de Plan de Preparación (por sus siglas en inglés)
STRI Instituto Smithsonian de Estudios Tropicales (por sus siglas en inglés)
TAP Panel de Asesoría Técnica del FCPF (por sus siglas en inglés)
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 1PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Resumen ejecutivo
Desde su incorporación en las negociaciones de que hace el proceso de preparación para
la Convención Marco de las Naciones Unidas REDD+ en Panamá un caso excepcional, para
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en el evaluar, entender y aprender cómo construir las
año 2005, las iniciativas sobre REDD+ han sido condiciones institucionales necesarias para ga-
extremadamente controversiales. Por un lado, rantizar los objetivos positivos de REDD+ y
han creado expectativas sobre su potencial para evitar efectos perversos.
mitigar el cambio climático mientras contribu-
yen a otros objetivos como conservación de la La mayor parte de bosques
biodiversidad, reducción de la pobreza y forta- está en territorios indígenas
lecimiento de los medios de vida, especialmen-
te para Pueblos Indígenas y comunidades fores- Los territorios indígenas (Comarcas y Tierras
tales. Por otro lado, REDD+ plantea serias ame- Colectivas), abarcan 23,742 kms2, representando
nazas de convertirse en una fuente más de pre- el 31.6% del territorio panameño. Los bosques
siones sobre los bosques, junto a la demanda maduros de Panamá en su gran mayoría se
global por alimentos, fibras, combustibles y encuentran dentro de los territorios indígenas y
minerales, lo que está generando nuevos con- en áreas protegidas, que en conjunto represen-
flictos y amenazas a los derechos de Pueblos taron 77% del total de bosques maduros de
Indígenas y otras comunidades dependientes Panamá en 2008. Aproximadamente, 725,000
de los bosques. hectáreas de bosque maduro están ubicados en
áreas protegidas, mientras que 1,754,000 hectá-
En Panamá, los Pueblos Indígenas controlan la reas se localizan en territorios indígenas. En los
mayoría de los bosques maduros del país; han
territorios indígenas se encuentra el 54% de los
logrado avances significativos sobre sus dere- bosques maduros de Panamá y el 54% de las
chos territoriales; mantienen instituciones y reservas forestales de carbono.
procesos democráticos de gobernanza; y han
demostrado su efectividad para el manejo de Aunque los bosques en territorios indígenas se
los bosques. Sin embargo, enfrentan múltiples han conservado mucho más en relación al resto
presiones externas sobre sus territorios. de bosques, también enfrentan presiones y di-
námicas de deforestación debido a la promo-
Panamá inició su proceso de preparación para
ción de proyectos de inversión, como parte de
REDD+ relativamente temprano, siendo selec-
un proceso más global que se ha reforzado du-
cionado como uno de los nueve países piloto
rante los últimos años en Panamá.
para comenzar la fase de “inicio rápido” bajo el
Programa de ONU-REDD en 2008. Para los
Pueblos Indígenas de Panamá, el enfoque de Los Pueblos Indígenas
derechos humanos que ofrecía el Programa de
ONU-REDD parecía prometedor, más aún por Panamá es un país pionero a nivel regional e
el compromiso de promover la participación internacional por el reconocimiento de los dere-
activa e informada de todos los actores en las chos territoriales de los 7 Pueblos Indígenas
actividades de REDD+, incluyendo los Pueblos (Guna, Ngäbe, Buglé, Naso-Tjêdi, Bribri, Embe-
Indígenas y otras comunidades dependientes rá y Wounaan). El reconocimiento territorial se
de los bosques. Es precisamente este entorno fundamente en legislaciones específicas que
reconocen dos figuras: Comarcas y Tierras Co-
Pueblos Indígenas y Gobernanza
2 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
lectivas. Esto tiene como antecedentes la lucha negocios". El Plan Estratégico de Panamá (2010-
por la autodeterminación de los Pueblos Indí- 2014), busca desarrollar sectores considerados
genas de Panamá, luego de la llamada Revolu- claves para el crecimiento económico, entre los
ción Tule, impulsada por el Pueblo Guna en el que se encuentran el sector de servicios logísti-
archipiélago de San Blas, en 1925. A partir de cos, el turismo, los servicios financieros, la agri-
ese suceso, se inicia un proceso de lucha por el cultura y la minería. En relación con gobiernos
reconocimiento de los derechos territoriales, anteriores, la agenda ambiental se ha debilitado
logrando en 1953 la aprobación de la Ley 16, política y técnicamente frente a la agenda eco-
donde se reconoce definitivamente la Comarca nómica. A pesar de ello, persisten los esfuerzos
Kuna Yala. gubernamentales por avanzar en un proceso
nacional de preparación para REDD+.
Creada el 21 de enero de 1991, la Coordinadora
Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá El Programa de ONU-REDD
(COONAPIP), aglutina a las Autoridades Tra-
dicionales de los 7 Pueblos Indígenas de Pana- El Programa de ONU-REDD surge en el año
má, por medio de 12 estructuras de representa- 2008, en un contexto caracterizado por el cre-
ción (Congresos y Consejos), representados por ciente apoyo político entre los gobiernos al
sus Autoridades Tradicionales (en la figura de marco de REDD+ propuesto por la CMNUCC.
Caciques, Sahila y Reyes), quienes en su con- El Programa es un esfuerzo conjunto entre
junto conforman la Asamblea General, máxima FAO, PNUD y PNUMA, para apoyar a los paí-
instancia para la toma de decisiones. Todas las ses forestales en procesos de preparación para
autoridades tradicionales de los Pueblos Indí- REDD+. A nivel global, el Programa ha busca-
genas se encuentran representadas dentro de la do apoyar procesos “liderados por los países”,
COONAPIP. Esta conformación, fundamentada en dos líneas de trabajo específicas: 1) ayudar a
en la búsqueda de la unidad de todos los Pue- países en desarrollo en la preparación e imple-
blos Indígenas de Panamá y el respeto a sus mentación de sus estrategias y mecanismos
derechos territoriales, le otorga a la COONAPIP REDD; y 2) promover el desarrollo de solucio-
la legitimidad necesaria para ejercer su repre- nes normativas y abordajes basados en estánda-
sentación y respaldar sus demandas y propues- res científicos, para lograr la vinculación entre
tas frente al Estado y otros actores. REDD+ y la CMNUCC.
El Gobierno y la ANAM En el caso de Panamá, los primeros esfuerzos
por formar parte del Programa de ONU-REDD
Durante los últimos años, como parte de su se remontan a septiembre de 2008, cuando la
estrategia económica, Panamá ha vuelto la mi- ANAM muestra su interés de participar en la
rada al potencial económico de los recursos preparación para REDD. En Octubre del año
naturales, en un contexto de fuertes conflictos, 2009, el Programa de ONU-REDD aprobó la
pues esas iniciativas colisionan con los derechos propuesta de Panamá.
territoriales de los Pueblos Indígenas. En este
contexto, las agendas indígena y ambiental Etapas y actores en la preparación
quedan supeditadas a las estrategias económi- para REDD+
cas. Con el inicio del actual gobierno, en julio
de 2009, se acentúa la estrategia económica con En Centroamérica, Panamá tomó la delantera al
el compromiso de consolidar a Panamá como iniciar su proceso de preparación para REDD+
“el mejor lugar de Latinoamérica para hacer antes que otros países. Lo que prometía ser un
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 3PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
proceso que avanzaría de manera temprana y territoriales con estructuras de coordinación
acelerada hacia la construcción de la Estrategia propias y legítimas
Nacional de REDD+, colisionaría como resulta-
• Fue evidente la ausencia de medidas vincu-
do de la acumulación de varios factores que
lantes para asegurar el cumplimiento de
culminaron con la denuncia y el retiro definiti-
compromisos e instrumentos críticos como
vo por parte de la COONAPIP del proceso de
las salvaguardas
preparación promovido por el Programa de
ONU-REDD y el Gobierno de Panamá. Desde
los intentos iniciales de preparación, el proceso Escenarios e implicaciones para los
se desarrolló a través de una serie de etapas que actores de REDD+ en Panamá
reflejarían de manera sistemática fallas y pro-
blemas que impidieron avanzar de manera Sabiendo que la decisión de la COONAPIP de
coherente y decidida hacia la plena incorpora- retirarse del Programa de ONU-REDD en Pa-
ción de los Pueblos Indígenas como actor cen- namá es definitiva, los resultados de la investi-
tral en la preparación para REDD+ en Panamá. gación y evaluación de medio término del Pro-
Al final, esto ocasionó el retiro de los Pueblos grama, pero sobre todo, la decisión a cargo de
Indígenas del Programa de ONU-REDD, su- la Junta Normativa a finales de junio próximo
biendo el conflicto a otro nivel, pero encontrán- puede llevar a dos escenarios completamente
dose con los mismos obstáculos que caracteri- distintos con implicaciones claras para los prin-
zaron el proceso desde la preparación. cipales actores en el proceso de preparación
para REDD+ en Panamá.
Asuntos y temas críticos
Escenario 1: El Programa de ONU-REDD en
Panamá continúa ejecutándose
La evolución del proceso de preparación para
REDD+ en Panamá evidencia que nunca fueron
Si el Programa de ONU-REDD en Panamá con-
abordados una serie de temas clave, y conse-
tinúa, éste podría transitar por una de dos rutas
cuentemente se generó el impasse actual. Al
posibles: i) que en la continuación del Programa
centro de los debates se encuentra la discusión
los Pueblos Indígenas no tengan participación ;
sobre si el proceso de preparación en realidad
o ii) que en la continuación del Programa se
contribuyó, o más bien impidió el desarrollo de
cuente con la participación de algunos Congre-
las condiciones necesarias para la futura im-
sos Generales y/o Consejos Generales de Pue-
plementación de una estrategia de REDD+ en
blos Indígenas.
Panamá con la plena participación de los Pue-
blos Indígenas. Entre los temas críticos que
El Programa de ONU-REDD en Panamá
resaltan se encuentran:
continúa ejecutándose sin la participación de
Pueblos Indígenas
• Los Pueblos Indígenas son el actor central
para cualquier estrategia de REDD+ en Pa- Dado que los Pueblos Indígenas no participan,
namá se entiende que tampoco darían su consenti-
• El Programa de ONU-REDD no reconoció miento para el trabajo técnico de campo en los
de manera sustantiva el papel central de los bosques ubicados dentro de sus. Más importan-
Pueblos Indígenas para REDD+ en Panamá te aún, son las implicaciones políticas y de legi-
timidad para la Estrategia Nacional de REDD+
• Los Pueblos Indígenas no fueron tratados a la que se llegaría sin la participación de los
de acuerdo a su naturaleza de autoridades Pueblos Indígenas.
Pueblos Indígenas y Gobernanza
4 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
En este caso, los resultados del Programa de sólo nacional y regionalmente, sino también a
ONU-REDD en Panamá se verían sustancial- nivel internacional.
mente limitados. Aunque se pudiera contar con
escenarios y sistemas sub-nacionales que no Escenario 2: Cierre del Programa
incluirían territorios indígenas, difícilmente de ONU-REDD en Panamá
esas pudieran ser las bases para una Estrategia
Nacional de REDD+. Este escenario supone a su vez, dos rutas distin-
tas: i) que el Programa de ONU-REDD no tiene
El Programa de ONU-REDD en Panamá continúa actividad posterior en Panamá; o ii) que se ne-
ejecutándose y cuenta con la participación de algu- gocia y se construye un nuevo Programa de
nos Congresos Generales y/o Consejos Generales. ONU-REDD en Panamá.
Esta ruta supone que el proceso de preparación El Programa de ONU-REDD no tiene actividad en
para REDD+ en Panamá continúa con la parti- Panamá
cipación de algunos Congresos Generales y/o
Consejos Generales, pero tendría cambios sus- Para el gobierno, el cierre del Programa de
tanciales que en conjunto podrían significar un ONU-REDD en Panamá significaría que la
viraje hacia un esquema sub-nacional para la ANAM busque otros socios para continuar
Estrategia de REDD+. Esto tendría implicacio- apoyando el proceso de preparación y elabora-
nes para los inventarios y escenarios de defo- ción de la Estrategia Nacional de REDD+. Po-
restación, así como para las estrategias orienta- tenciales socios incluyen al FCPF y al Programa
das a enfrentar las fugas, pues en el mejor de REDD-CARD de GIZ. La ANAM podría tratar
los casos, se tendrían propuestas y condiciones de continuar con su proceso de preparación
de preparación para REDD+ a nivel sub- actual sin mayores cambios, lo que significaría
nacional. Sin embargo, no se podría llegar más volver al primer escenario (un programa sin la
allá de eso y no habría manera de escalar a un participación de Pueblos Indígenas o con la
esquema nacional que incluya a todos los bos- participación de algunos Congresos y/o Conse-
ques del país. jos Indígenas), pero esta vez sin el apoyo e in-
termediación del Programa de ONU-REDD,
Es difícil concebir una ruta en que el Programa que implicaría un conjunto de dificultades co-
de ONU-REDD en Panamá no asumiera un rol mo las mencionadas anteriormente.
pro-activo para propiciar la participación de los
Pueblos Indígenas y de la COONAPIP, como su Para los Pueblos Indígenas, el cierre del Pro-
plataforma de representación. Pero es todavía grama de ONU-REDD en Panamá tendría im-
más difícil concebir que el Programa opte por plicaciones, tanto a nivel nacional, como inter-
una ruta de continuidad que supone implica- nacional. A nivel nacional, el proceso de prepa-
ciones políticas que debilitan la cohesión y las ración terminaría caracterizado por condiciones
estructuras de representación propias de los de exclusión de los Pueblos Indígenas, dejándo-
Pueblos Indígenas, en aras de una continuidad les fuera de las condiciones necesarias para
con la participación de algunos Congre- poder participar en una eventual implementa-
sos/Consejos indígenas. ción de acciones de REDD+ en Panamá. A nivel
internacional, los Pueblos Indígenas podrían
Además de las implicaciones directas para lograr un mayor reconocimiento no sólo por el
COONAPIP, esta ruta también impactaría la papel central que juegan los Pueblos Indígenas
credibilidad del Programa de ONU-REDD, no para un Programa de REDD+, sino también por
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 5PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
la defensa de sus derechos frente al Estado pa- territorial, pues se trata de enfrentar las causas
nameño y a las agencias que promueven e im- directas y subyacentes de la deforestación y
plementan los procesos de preparación. degradación, conflictos que por décadas han
estado enfrentando los Pueblos Indígenas en
Dado que el Programa de ONU-REDD se auto sus territorios. El desafío se refiere a que los
define como una iniciativa interagencial guiada Pueblos Indígenas participen de manera cohe-
por los derechos humanos, con un enfoque sionada, sobre la base de acuerdos y compro-
particular a favor de los Pueblos Indígenas, el misos políticos sólidos, a partir de los cuales se
cierre del Programa reflejaría el interés por de- desplieguen procesos políticos y técnicos de
mostrar acciones que respaldan este enfoque. preparación, como uno, entre varios senderos,
Asimismo, contribuiría de manera inequívoca a de fortalecimiento de capacidades y de estruc-
una mayor credibilidad, elemento esencial para turas institucionales que son pilares fundamen-
reconstruir confianza entre los Pueblos Indíge- tales para fortalecer la gobernanza territorial.
nas y el Programa de ONU-REDD. Esta pare-
ciera ser la única ruta para evitar que este im- No hay duda que los problemas suscitados en
passe tenga mayores repercusiones a escala el proceso de preparación para REDD+ en Pa-
internacional, que en todo caso, terminaría re- namá, como uno de los países piloto que apoya
percutiendo en la reputación del Programa de el Programa Global de ONU-REDD son preo-
ONU-REDD. cupantes. Ni los gobiernos, ni los Pueblos Indí-
genas, ni el Programa mismo, desearían que el
Se negocia y se construye un nuevo Programa de proceso quede truncado, pero tampoco, que
ONU-REDD en Panamá siga implementándose sobre bases tan frágiles
que ponen en duda los logros reales para dejar
Esta ruta supone un liderazgo, así como una a ese país “listo para REDD+”.
decisión por parte de la ANAM para no dejar
truncado el proceso iniciado, a pesar de los A nivel internacional, el Programa de ONU-
problemas que lo han caracterizado. REDD ha acumulado lecciones, marcos, herra-
mientas e instrumentos, que mucho más allá de
Suponiendo una mayor apertura a esta ruta por los principios, son acervos sumamente relevan-
parte de los otros actores, para los Pueblos In- tes que el proceso de preparación en Panamá ha
dígenas esto sería al mismo tiempo una opor- estado demandando de manera sistemática,
tunidad y un desafío. La oportunidad se refiere incluso, desde sus inicios. Ese conocimiento
a que se pudiera negociar las bases de un nuevo acumulado por el Programa de ONU-REDD a
Programa que desde sus inicios incorpore de nivel global, se podría capitalizar sobre la base
manera apropiada la agenda de los Pueblos de un esfuerzo renovado que podría conducir a
Indígenas para ser abordada en el marco de la que Panamá sea un caso ejemplar a nivel regio-
preparación para REDD+, pues en muchos sen- nal e internacional, llegando incluso a conver-
tidos, el proceso de preparación es fundamen- tirse en uno de los países con las mejores condi-
talmente un proceso político de construcción de ciones para implementar acciones de REDD+.
institucionalidad para la gobernanza forestal y
Pueblos Indígenas y Gobernanza
6 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Metodología
Para la elaboración de este estudio, el equipo de Este documento se fundamenta, además, en los
trabajo se apoyó en entrevistas realizadas a esfuerzos de diálogo e investigación realizados
diversos actores que han participado en el pro- por la Fundación PRISMA desde el año 2009
ceso de preparación para REDD+ en Panamá. sobre los procesos de preparación para REDD+
Entre las personas consultadas, se incluyeron en Centroamérica. En este contexto, a finales de
representantes del Programa de ONU-REDD en 2012, la Fundación PRISMA concluyó la inves-
Panamá, profesionales pertenecientes a centros tigación Tomándole el Pulso a REDD+ en Cen-
de investigación, así como varios líderes de la troamérica: Procesos, Actores e Implicaciones para la
COONAPIP, sus Congresos y Consejos.1 El Gobernanza Territorial (disponible en
estudio también se basó en la revisión de la www.prisma.org.sv), durante la cual, se realizó
literatura, especialmente para la contextualiza- una visita de campo a Panamá (agosto del 2012)
ción. A través de la revisión de investigaciones con el propósito de conocer mayores detalles
previas, publicaciones y documentos oficiales, sobre el proceso de preparación para REDD+,
se logró analizar las trayectorias de los Pueblos identificar los conflictos que existían para ese
Indígenas en Panamá y sus reivindicaciones entonces y conocer las perspectivas de actores
sobre los derechos; la evolución del entorno clave, incluyendo a la COONAPIP, la ANAM y
político, socio-económico y forestal, las orienta- el Programa de ONU-REDD. Los hallazgos y
ciones y marcos de políticas del gobierno de resultados de esa investigación representan una
Panamá; la evolución de REDD+ en las nego- base importante para la realización del presente
ciaciones y debates internacionales, así como el estudio.
surgimiento y evolución del Programa de
ONU-REDD.
1
Lamentablemente no se obtuvo respuesta a la solicitud de una entrevista con funcionarios de la Autoridad Nacional de
Ambiente de Panamá (ANAM), durante la visita de campo realizada por el equipo de trabajo entre el 14 y 19 de abril del
2013, y no se logró convenir una fecha posterior. Sin embargo, en una visita anterior (agosto de 2012) fue posible conocer
las perspectivas de la ANAM sobre el proceso de preparación para REDD+ en Panamá.
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 7PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Introducción
Desde su incorporación en las negociaciones de REDD+. La implementación de programas que
la Convención Marco de las Naciones Unidas logren operativizar estos principios será un
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en el factor crítico, no solo para garantizar los dere-
año 2005, los esfuerzos para reducir las emisio- chos de los Pueblos Indígenas y las comunida-
nes por deforestación y degradación (conocidos des forestales, sino también para la viabilidad
como REDD y más tarde como REDD+) han misma de REDD+. Existe un consenso cada vez
sido extremadamente controversiales. Por un mayor de que reconocer y apoyar los derechos
lado, han creado expectativas sobre su poten- de estas comunidades es la manera más efectiva
cial para mitigar el cambio climático mientras de garantizar el manejo sostenible de los bos-
contribuyen a otros objetivos como conserva- ques.
ción de la biodiversidad, reducción de la po-
breza y fortalecimiento de los medios de vida, El proceso de preparación para REDD+ en Pa-
especialmente para Pueblos Indígenas y comu- namá adquiere mayor importancia precisamen-
nidades forestales. Por otro lado, REDD+ plan- te porque ocurre como parte de este contexto
tea serias amenazas y podría convertirse en otra más amplio. Panamá constituye un caso excep-
fuente de presiones sobre los bosques, junto a la cional para evaluar el proceso de preparación
demanda global por alimentos, fibras, combus- para REDD+ y tiene el potencial de brindar
tibles y minerales, lo que está generando nue- lecciones que podrían ser aplicables no solo a
vos conflictos sobre los bosques, y amenaza los nivel regional, sino también global. Esto es par-
derechos y los medios de vida de Pueblos Indí- ticularmente relevante en lo que respecta a la
genas y otras comunidades forestales. participación de los Pueblos Indígenas en los
procesos de REDD+, la aplicación de salva-
A diferencia de los primeros años en las discu- guardas, el CLPI y otros instrumentos claves.
siones sobre REDD+, enfocadas principalmente
en los aspectos técnicos y metodológicos (por Las características de Panamá son especialmen-
ejemplo, requerimientos de Monitoreo, Reporte te relevantes, pues los Pueblos Indígenas con-
y Verificación, adicionalidad y fugas, entre trolan la mayoría de los bosques maduros del
otros); las discusiones de REDD+ en los últimos país. Asimismo, han alcanzado logros significa-
años han abordado preocupaciones socio- tivos sobre los derechos territoriales, lo que
políticas relacionadas con los derechos de los coloca a Panamá como uno de los países con
Pueblos Indígenas y comunidades forestales, mayor avance en cuanto al reconocimiento de
tenencia de la tierra y gobernanza. En ese senti- derechos en Latinoamérica. Los Pueblos Indí-
do, las discusiones han avanzado alrededor de genas de Panamá aún mantienen sus institucio-
temas como las salvaguardas aplicadas a nes y procesos democráticos de gobernanza,
REDD+ y la implementación del Consentimien- establecidos en la Constitución de la República
to Libre, Previo e Informado (CLPI), temas cla- y en las leyes que protegen las Comarcas. Tam-
ves para la gobernanza. Sin embargo, la mayo- bién han demostrado históricamente su efecti-
ría de estas discusiones se mantienen enfocadas vidad en el manejo de los bosques y para en-
en principios generales, por lo que poco pro- frentar las presiones externas de deforestación,
greso se ha logrado respecto a traducirlos en las cuales sin embargo, amenazan continua-
instrumentos concretos en la práctica de mente sus territorios.
Pueblos Indígenas y Gobernanza
8 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Panamá inició su proceso de preparación para contribuir a un mejor entendimiento del contex-
REDD+ relativamente temprano, y fue selec- to y las causas del impase actual, así como ex-
cionado como uno de los nueve países piloto traer lecciones útiles para los actores sobre las
para comenzar la fase de “inicio rápido” bajo el condiciones institucionales necesarias para que
Programa de ONU-REDD en el 2008. Para los los procesos de REDD+ sean efectivos, inclusi-
Pueblos Indígenas de Panamá, el enfoque de vos y equitativos. El informe se encuentra or-
derechos humanos que ofrecía el Programa de ganizado en tres secciones: i) un breve resumen
ONU-REDD parecía prometedor, más aún por de la dinámica forestal de Panamá, resaltando
el compromiso de promover la participación la importancia de los Pueblos Indígenas y sus
activa e informada de todos los actores en las territorios; y una descripción sobre los actores
actividades de REDD+, incluyendo los Pueblos clave involucrados en el proceso de prepara-
Indígenas y otras comunidades dependientes ción para REDD+ en Panamá; ii) la presenta-
de los bosques. ción secuencial de los principales acontecimien-
tos relacionados con el caso de estudio; y iii)
Este trabajo analiza el proceso de preparación conclusiones y escenarios futuros para el proce-
para REDD+ en Panamá, con el propósito de so de preparación de REDD+ en Panamá.
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 9PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Bosques, territorios indígenas
y actores clave para REDD+ en Panamá
Con relación a sus bosques, Panamá se caracte- Wright y Samaniego (2008) encontraron que las
riza por mantener uno de los más altos porcen- áreas deforestadas antes de 1947, mostraron
tajes de cobertura forestal; por haber reducido una transición forestal entre 1992 y 2000 con un
las tasas de deforestación e iniciado un inci- incremento del 85% en bosques secundarios.
piente proceso de transición forestal; y por el Por el contrario, áreas que tenían bosques pri-
hecho de que la mayoría de los bosques y del marios en 1947, perdieron 8% de cobertura de
carbono forestal, se encuentran en territorios de bosque maduro, pero también tuvieron regene-
Pueblos Indígenas. ración de bosque secundario, por lo que no
tuvieron cambios netos. Como resultado, aun-
Bosques, deforestación que los bosques maduros disminuyeron 1.3%
y transición forestal anual, la cobertura de bosques aumentó en
0.36% anual, sugiriendo una incipiente transi-
Con 43.3% (Gráfico 1) de cobertura forestal, ción forestal entre 1992 y 2000 (Idem). Un estu-
Panamá todavía mantiene uno de los porcenta- dio más reciente, analizó las tendencias de co-
jes más elevados de bosque en Centroamérica bertura forestal para el período 2001-2010, en-
(tercero, después de Belice y Costa Rica) y las contrando que Panamá tendría una ganancia
tendencias de deforestación han mostrado neta de bosque húmedo equivalente a 3,100
cambios importantes durante las últimas déca- hectáreas, por lo cual ese país estaría revirtien-
das (ANAM, 2008). Entre 1992 y 2000 la tasa de do su tendencia histórica de deforestación (Re-
deforestación de Panamá fue de 1.12%, con una do y otros, 2012).
pérdida anual de 41,325 hectáreas; entre 2000 y
2008, la tasa de deforestación disminuyó a 0.4%, En general, estos estudios evidencian que en
con una pérdida anual de 13,420 hectáreas Panamá se ha iniciado un proceso de regenera-
(Idem). ción en las zonas que se deforestaron hace
tiempo, pero que en las grandes áreas boscosas,
se sigue perdiendo bosque, aunque a tasas mu-
Gráfico 1: Evolución de la cobertura forestal cho más lentas que en el pasado.
de Panamá 1947-2008
La mayor parte de bosques
70%
está en territorios indígenas
53% 50% 48.5% 49.3%
44.9% 43.3% Además de mantener uno de los porcentajes
más altos de superficie con bosques en Cen-
troamérica, Panamá también se caracteriza por
ser uno de los países con la mayor parte de
bosques bajo el control de Pueblos Indígenas.
Según Vergara-Asenjo y Potvin (por publicar),
1947 1970 1974 1986 1992 2000 2008 los territorios indígenas (Comarcas y Tierras
Fuente: ANAM (2008) Colectivas), abarcan 23,470 kms2, representando
Pueblos Indígenas y Gobernanza
10 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Mapa 1: Bosques y territorios indígenas de Panamá
Fuente: Vergara-Asenjo y Potvin (por publicar).
el 31.6% del territorio panameño. Vergara- Panamá en 2008. Aproximadamente, 725,000
Asenjo y Potvin encontraron que los bosques hectáreas de bosque maduro están ubicadas en
maduros de Panamá2 en su gran mayoría se áreas protegidas, mientras que 1,754,000 hectá-
encuentran dentro de los territorios indígenas y reas se encuentran en territorios indígenas. En
en áreas protegidas,3 que en conjunto represen- los territorios indígenas se encuentra el 54% de
taron 77% del total de bosques maduros de los bosques maduros de Panamá (Mapa 1) y el
54% de las reservas forestales de carbono
2
Los bosques maduros son formaciones cerradas consti- (Idem).4
tuidas predominantemente por especies propias de la fase
final de la sucesión ecológica, poseen estratos verticales
diferenciados con un dosel superior continuo, debajo del
cual aparece un sotobosque igualmente diferenciado. En
condiciones normales, la cubierta de árboles y del soto-
bosque es mayor al 80%. Bajo esta definición se incluyen 4
Según datos oficiales, los territorios indígenas abarcan
también los bosques clasificados por algunos investigado- 12% del país e incluyen aproximadamente el 27% de los
res como bosques primarios, que comprenden aquellos bosques nacionales del Estado (ANAM, 2009;
donde los procesos de intervención, alteración y fragmen- CATHALAC, 2008, tomado de Vergara-Asenjo y Potvin,
tación no han tenido influencia antropogénica visible Op. Cit.). Los datos oficiales únicamente reportan cobertu-
(ANAM/OIMT, 2003, citado en FAO, 2010,). ra boscosa y forestación para tres de las cinco comarcas.
3
Las áreas protegidas representan el 35.8% de la superfi- Los datos correspondientes a las dos comarcas restantes,
cie total del país, sin embargo, muchas de las áreas prote- las Tierras Colectivas (tituladas y no tituladas), así como el
gidas se traslapan con los territorios indígenas (ANAM, territorio del Pueblo Naso están contenidos en la informa-
2006, citado en Vergara-Asenjo y Potvin, 2013). ción oficial de las provincias correspondientes.
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 11PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Estos no son datos casuales, pues en los territo- fue de 137,600, 69,300 y 23,800 hectáreas respec-
rios indígenas prevalecen regímenes de propie- tivamente (ANAM-FAO, 2007).
dad colectiva, esquemas de uso y manejo de
bosques desde la cosmovisión ancestral, así En la Provincia de Darién, los principales cam-
como instituciones tradicionales de gobernanza bios de uso del suelo entre 1987 y 1997 ocurrie-
que han permitido que los bosques se conser- ron como resultado de la construcción de la
ven. Por el contrario, los bosques fuera de terri- Carretera Panamericana, hasta el límite con la
torios indígenas, en general, se deforestaron Comarca Emberá. Además de la carretera, en
hace muchas décadas, se convirtieron en áreas Darién se promovieron proyectos que buscaban
protegidas o están bajo propiedad privada. acelerar la contribución de la Provincia a la
economía panameña (OEA, 1984). La carretera
Solamente tres de los territorios indígenas (Tie- y los proyectos impulsados en las décadas de
rras Colectivas de Alto Bayano, Tierras Colecti- los setenta y ochenta, desataron procesos de
vas Wounaan y la Comarca Ngäbe-Buglé) po- deforestación. Sin embargo, la importancia de
seen menos del 80% de superficie con bosque la “ganadería en las Américas” y el riesgo de
maduro. El resto de territorios indígenas con- avance de la fiebre aftosa desde Sur América,
tienen porcentajes mayores, a diferencia de las limitarían no sólo la expansión de la ganadería
provincias, cuyos porcentajes de bosque son en toda la provincia, sino también la decisión
menores (Tabla 1). de mantener como barrera natural el llamado
Tapón del Darién. Nelson y otros (2001), sugie-
Aunque los bosques en territorios indígenas se ren que los derechos de propiedad efectivos,
han conservado mucho más en comparación al junto con las prácticas culturales de manejo y
resto de bosques, también enfrentan presiones y uso del suelo en la Comarca Emberá, contribu-
dinámicas de avances de frontera agrícola y yeron a revertir la dinámica de deforestación.
deforestación, como parte de un proceso más Actualmente, en Darién persisten frentes de
global que se ha reforzado en los últimos años colonización y ampliación de la frontera agríco-
en Panamá. Entre 1992 y 2000, la deforestación la por parte de agricultores de subsistencia y
en las Provincias de Darién, Panamá y Colón, colonos, cuyas tierras luego son adquiridas por
Tabla 1: Cobertura de bosque, según provincias y comarcas de Panamá
Comarca/Provincia Tierra cubierta por Tierra cubierta por Cambio entre
bosque, 2000 bosque, 2008 2000 y 2008
(Porcentajes) (Porcentajes) (Porcentajes)
Comarca Emberá Wounaan 91.6 90.1 - 1.6
Comarca Kuna Yala 87.0 86.1 - 0.9
Comarca Ngäbe Buglé 43.1 43.7 1.3
Provincia Bocas del Toro 73.4 72.1 - 1.8
Provincia Darién 71.4 69.2 -3.1
Provincia Colón 53.9 51.3 -4.9
Provincia Panamá 42.5 39.6 -6.9
Provincia Veraguas 26.8 26.7 -0.4
Provincia Chiriquí 18.6 16.2 -12.8
Provincia Coclé 13.2 10.8 -18.0
Provincia Los Santos 7.4 6.8 -8.4
Provincia Herrera 4.0 3.5 -11.8
Total 44.9 43.3 -3.6
Fuente: COONAPIP (2011).
Pueblos Indígenas y Gobernanza
12 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
grandes propietarios, especialmente para gana- en los territorios, particularmente indígenas.
dería extensiva (ANAM, 2009). Esto pudiera estar teniendo impactos específi-
cos que se contraponen a las tendencias de
La Comarca Ngäbe-Buglé presenta las tasas transición forestal en Panamá, con implicacio-
más altas de deforestación (2.72%; CABAL- nes que complejizan los escenarios para
PRISMA, 2010). Esa Comarca, no sólo enfrenta REDD+.
dinámicas de colonización e invasiones, sino
que también es un territorio con fuertes presio- En todo caso, dado que la mayor parte de bos-
nes derivadas de la promoción de mega- ques maduros de Panamá se encuentran en
proyectos de inversión de índole minero (Cerro territorios que están bajo el control de los Pue-
Colorado) y energético (Proyecto Hidroeléctrico blos Indígenas, y que en varios de ellos existen
Barro Blanco), lo que ha sido fuente de severos fuertes presiones externas y procesos de defo-
conflictos en los últimos años. restación, cualquier esfuerzo por construir una
estrategia nacional de REDD+, no puede omitir
En el caso de la región de Bayano-Darién, los esta realidad, pues constituye el pilar funda-
cambios de cobertura forestal no solamente se mental y estratégico, no sólo en términos terri-
han vuelto más complejos, sino también simul- toriales, sino también en términos sociales, polí-
táneos, pues por ejemplo, se dio un aumento de ticos e institucionales. En este contexto, los
la frontera agrícola por ganaderos, al mismo Pueblos Indígenas son el actor central para
tiempo que se expandieron significativamente cualquier esfuerzo de REDD+ en Panamá.
plantaciones de teca en áreas de pastizales y
parcelas que fueron dejadas para rastrojo, ante Los actores clave para REDD+
nuevas oportunidades de acceso a tierras para en Panamá
siembra en otros sitios (Sloan, 2008). Las plan-
taciones de teca, que se expandieron donde La identificación de los protagonistas involu-
antes hubo deforestación, ha sido un tema de crados en la preparación del programa ONU-
controversia entre la ANAM y organizaciones REDD en Panamá, permite un mejor entendi-
ambientalistas, ante el surgimiento de una tran- miento sobre la evolución de este proceso, y
sición forestal sin beneficios ambientales, ni facilita la identificación de los principales desa-
sociales (CABAL-PRISMA, 2010). fíos de gobernanza. En este caso, se identifican
tres actores principales: los Pueblos Indígenas,
Un informe reciente del Programa de ONU- representados por la Coordinadora Nacional de
REDD (2012) señala que la reactivación del Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP); el
mercado de tierras en Panamá durante los úl- Gobierno, con la ANAM como la instancia na-
timos 5 años ha favorecido un particular interés cional responsable del proceso de preparación;
por parte de compañías turísticas y de bienes y el Programa de ONU-REDD en Panamá. A
raíces en los territorios indígenas, que en algu- continuación se presenta un breve resumen del
nos casos se ha traducido en acuerdos ilegales contexto que determina el rol de cada uno de
promovidos por compañías extranjeras para la estos actores en el proceso.
ejecución de iniciativas turísticas y otros pro-
yectos de inversión. Como se verá más adelan-
Los Pueblos Indígenas
te, eso es promovido desde un marco de políti-
cas de promoción de inversiones que buscan Panamá es un país pionero a nivel regional e
hacer de Panamá el mejor lugar para invertir en internacional en el reconocimiento a los dere-
América Latina, con importantes repercusiones chos territoriales de los 7 Pueblos Indígenas que
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 13PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
se encuentran en el país incluyendo los Pueblos institucionalidad del Estado panameño. Hacia
Guna, Ngäbe, Buglé, Naso-Tjêdi, Bribri, Emberá finales de la década de los sesenta surge la figu-
y Wounaan. El reconocimiento territorial se da ra de los Congresos Nacionales Indígenas, en-
a partir de legislaciones específicas que recono- cuentros que contribuyeron a fomentar la con-
cen dos figuras: Comarcas y Tierras Colectivas. sulta y el diálogo entre los Pueblos, permitieron
Las Comarcas son arreglos de tenencia que la presentación de demandas compartidas a los
representan regiones geopolíticas administrati- gobiernos, y fortalecieron la conciencia social y
vas reconocidas legalmente en el país desde política de sus dirigentes (Mezúa, Jaén y Alva-
1953 y que tienen su fundamento en las raíces rado, 2003).5 Durante este período se avanzó
étnicas y territoriales de los Pueblos Indígenas además en la organización interna de varios
de Panamá. La comarca “es un territorio indígena territorios siguiendo el modelo Kuna, lo que
con organización política semi-autónoma bajo la facilitó posteriormente, en la década de los se-
jurisdicción del gobierno nacional. Aunque es, a la tenta, la creación de la Asociación Indígena
vez, una división geopolítica y un sistema adminis- Panameña (ASIPA) y la Asociación Nacional
trativo con límites geográficos y regulaciones inter- Indígena de Panamá, como primeros esfuerzos
nas, no es independiente del Estado” (Oficina Re- por lograr la unidad entre los Pueblos Indíge-
gional para América Central del Alto Comisio- nas, aunque con una vida institucional limitada
nado de las Naciones Unidas para los Derechos como resultado de conflictos por intereses polí-
Humanos, 2012). Panamá está entonces dividi- ticos y personales (Herlily 1995; Mezúa, Jaén y
da administrativamente en nueve provincias, Alvarado, 2003).
de las cuales 3 son comarcas indígenas (Kuna
Yala, Emberá, Ngäbe-Buglé), que tienen nivel Los Pueblos Indígenas panameños han jugado
de provincia; y 2 comarcas (Kuna de Madun- un papel clave en la conservación de los recur-
gandí y Kuna de Wargandí) que tienen un nivel sos naturales que se encuentran dentro de sus
de corregimiento. Las comarcas son tierras territorios, al desarrollar estrategias para asegu-
inalienables e imprescriptibles, tienen una es- rar la gobernanza de sus bosques. El conjunto
tructura de organización tradicional a través de de reglas y normas para regular el acceso, uso y
Congresos Generales, existiendo uno por cada manejo de sus recursos están definidos en las
comarca. Por su parte, las Tierras Colectivas, Cartas Orgánicas de las Leyes Comarcales que
son una forma de propiedad colectiva que re- establecen los mecanismos para emitir normas
conoce la ocupación tradicional de comunida- y regulaciones, así como el conjunto de dere-
des indígenas que quedan fuera de áreas co- chos y deberes que tienen los miembros de las
marcales. Comarcas. El sistema de organización y de to-
ma de decisión de cada instancia territorial (ya
La lucha por la autodeterminación de los Pue- sea Comarca o Tierra Colectiva) varía de acuer-
blos Indígenas de Panamá tiene sus anteceden- do a cada Pueblo, siendo estructuras complejas
tes luego de la Revolución Tule, impulsada por que cuentan con instancias de organización y
el Pueblo Guna en el archipiélago de San Blas,
en 1925. A partir de ese suceso, se inicia un
5
proceso de lucha por el reconocimiento de los Durante el período 1969-1978 fueron celebrados 7 Con-
derechos territoriales que culmina en 1953 con gresos Nacionales Indígenas (1969, 1971, 1972, 1973,
1975, 1977 y 1978). Las demandas principales se orienta-
la aprobación de la Ley 16, donde se reconoce ron a reclamar del gobierno mayor atención a los Pueblos
definitivamente la Comarca Kuna Yala (Herlily, Indígenas, seguridad territorial y demarcación de las tie-
1995). Esto coincide con los primeros intentos rras. Un último Congreso fue celebrado en 1993, donde se
abordaron problemas territoriales, la necesidad de acceso
por incorporar los problemas indígenas en la a servicios públicos y la importancia de la educación inter-
cultural (Mezúa, Jaén y Alvarado, 2003).
Pueblos Indígenas y Gobernanza
14 en la Preparación para REDD+ en PanamáPROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
autoridad a nivel local/comunitario (por ejem- en la figura de Caciques, Sahila, Reyes Boros y
plo: los Sahilas, en el Pueblo Guna; y los Nokos, Noko), quienes en su conjunto conforman la
en el Pueblo Emberá), regional o de distrito, y Asamblea General, máxima instancia para la
territorial. Estas son autoridades democrática- toma de decisiones. Todas las autoridades tra-
mente electas e instituidas, que se encargan de dicionales de los Pueblos Indígenas se encuen-
hacer cumplir la Carta Orgánica con mecanis- tran representadas dentro de la Coordinadora
mos claros de auditoría social y rendición de Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá
cuentas, como en el caso del Congreso General (COONAPIP).
Emberá Wounaan, donde existe un Consejo de
Nokora, que representa un espacio y una insti- Cada uno de los Pueblos Indígenas elige a sus
tución de consulta. autoridades de forma democrática. De igual
manera se integró la estructura actual de la
La existencia de estas estructuras tradicionales COONAPIP, electa democráticamente en
de gobernanza territorial representan una plata- Asamblea General celebrada a finales de 2009, y
forma y un conjunto de oportunidades para la reestructurada en el 2011. Una característica
implementación de acciones relativas a REDD+. importante de la COONAPIP es que incluye en
En primer lugar, estas instancias territoriales su estructura a las cinco autoridades de las
han logrado consolidar un conjunto de dere- Comarcas Indígenas7 reconocidas legalmente
chos territoriales, con estándares rigurosos que por el Estado, a las cinco autoridades de las
aseguran la soberanía y la autonomía, semejan- Tierras Colectivas, además del Congreso Re-
tes a los acuerdos internacionales en la materia. gional Buglé, así como a las autoridades tradi-
En segundo lugar, se pudieran construir nue- cionales del pueblo Naso Tjêrdi, que rechaza la
vos arreglos institucionales para las experien- figura de Tierra Colectiva y exige el reconoci-
cias tempranas de REDD+ en materia de Pue- miento legal de Comarca (COONAPIP, 2011a).
blos Indígenas; y en tercer lugar, existe una
instancia de coordinación nacional que a través Esta conformación, fundamentada en la bús-
de un solo interlocutor, facilita los procesos de queda de la unidad de todos los Pueblos Indí-
participación y de consulta con los Pueblos genas de Panamá y el respeto a sus derechos
Indígenas en todo lo referido a sus territorios y territoriales, culturales, económicos y sociales le
sus recursos naturales, incluyendo los bosques. otorgan a la COONAPIP la legitimidad necesa-
ria para ejercer su representación y respaldar
Creada el 21 de enero de 1991, la Coordinadora sus demandas y propuestas frente al Estado y
Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá otros actores. A pesar de las diferencias y
(COONAPIP), aglutina a los Congresos Genera- desacuerdos que han existido, la necesidad de
les y Consejos a través de las Autoridades Tra- contar con una instancia de incidencia política
dicionales de los 7 Pueblos Indígenas de Pana- para hacer frente a los peligros que amenazan
má, por medio de 12 estructuras de representa- la seguridad territorial, es lo que ha permitido a
ción de Congresos y Consejos,6 representados
General Emberá de Alto Bayano; 11) Congreso General de
6
1) Congreso General de la Comarca Emberá-Wounaan; Tierras Colectivas Emberá y Wounaan; y 12) Congreso
2) Congreso General de la Comarca Ngäbe-Buglé; 3) Regional Buglé (Oficina Regional para América Central del
Congreso General de la Comarca Kuna de Wargandí; 4) Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-
Congreso General de la Comarca Kuna de Madungandí; 5) chos Humanos, 2012).
7
Congreso General de la Comarca Kuna Yala; 6) Congreso Las Comarcas y sus respectivos años de declaración
General Kuna de Dagargunyala; 7) Consejo General del legal son: Kuna Yala (1953); Emberá-Wounaan (1983);
Pueblo Bribri; 8) Consejo General del Pueblo Naso Tjêrdi; Kuna de Madungandí (1996); Ngäbe-Buglé (1997); y Kuna
9) Congreso Nacional del Pueblo Wounaan; 10) Congreso de Wargandí (2000).
Pueblos Indígenas y Gobernanza
en la Preparación para REDD+ en Panamá 15También puede leer
