CONVENCION MARCO DE LA ONU SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO
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PROCESOS INTERNACIONALES 561
CONVENCION MARCO DE LA ONU
SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CM-
NUCC) es un tratado internacional creado en la Cumbre de la Tierra de Río, en
1992, para hacer frente al creciente problema del calentamiento global y los
cambios negativos que tiene en el clima, como la mayor frecuencia de las se-
quías, tormentas y huracanes, la fusión del hielo, el aumento del nivel del mar,
las inundaciones, los incendios forestales, etc. La CMNUCC entró en vigor en
1994, y casi todos los países del mundo son miembros, con 192 países como
partes que la han ratificado. En 1997, la Convención estableció su Protocolo de
Kyoto, por el que varios países industrializados se han comprometido a reducir
sus emisiones de gases de efecto invernadero en cumplimiento de metas legal-
mente vinculantes.
En 2007, el organismo de gobierno de la Convención, la Conferencia de
las Partes (COP), adoptó el Plan de Acción de Bali. Los elementos de este plan
(una visión compartida, mitigación, adaptación, desarrollo y transferencia de
tecnología, provisión de recursos financieros e inversiones) se negocian en el
Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo (GT-CLP).
Además del Grupo de Trabajo sobre el Protocolo de Kyoto (GT-PK) y el GT-
CLP, la Convención tiene dos órganos subsidiarios permanentes, el Órgano
Subsidiario de Asesoría Científica y Tecnológica (OSACT)1 y el Órgano Subsi-
diario para la Implementación (OSI). En diciembre de 2012, durante la COP18
en Doha, el Grupo de Trabajo Especial GT-CLP concluyó su trabajo y se dio por
terminada la mayor parte de las discusiones o fueron trasladadas al OSACT o
al OSI. La COP18 adoptó la Plataforma de Durban para la Acción Reforzada
(PDA), que en 2015 dirigirá las discusiones de la COP para la adopción de un
acuerdo general vinculante sobre reducción de emisiones.
Los pueblos indígenas se coordinan en el Foro Internacional de los Pue-
blos Indígenas sobre Cambio Climático (FIPICC). Los derechos indígenas
son un tema transversal en casi todas las áreas de negociación, pero se ha
llamado la atención sobre ellos de manera especial en las negociaciones
sobre la conservación de los bosques, conocidas como REDD+ (reducción
de emisiones procedentes de la deforestación y de la degradación forestal),
una de las medidas de mitigación negociadas en el GT-CLP.562 IWGIA – EL MUNDO INDIGENA – 2014
LA COP 19
E n noviembre de 2013 se llevó a cabo en Varsovia, Polonia, la Conferencia de las
Partes (COP19) de la CMNUCC. Unos de los principales resultados de esta con-
ferencia fueron: el “mecanismo internacional de Varsovia sobre pérdidas y daños” y
el “Acuerdo-marco de Varsovia para REDD+ que comprende una serie de siete deci-
siones sobre las modalidades de aplicación del mecanismo REDD+ (véase más ade-
lante).
En su inicio muchos esperaban que esta COP fuera una “COP financiera”, en la
cual las Partes llegaran a un acuerdo sobre asuntos pendientes de cómo se financia-
rán en los próximos años las medidas de mitigación y de adaptación al cambio climá-
tico. Sin embargo, también fue denominada, finalmente, la “COP forestal”, debido a
las siete decisiones alcanzadas para el tema de REDD+.
Los representantes de los pueblos indígenas en esta conferencia no fueron tantos
como en años anteriores, en parte debido a las limitadas cuotas asignadas a las organiza-
ciones observadoras, por parte del Secretariado de la Conferencia. Mantuvieron, sin em-
bargo, sus actividades de lobby e incidencia alcanzando, finalmente, varios logros.
Pérdidas y daños
Durante la COP19 se aprobó, luego de acaloradas discusiones entre los países de-
sarrollados y en desarrollo, el “Mecanismo internacional de Varsovia sobre pérdidas
y daños relacionados con el impacto del cambio climático”; éste fue uno de los prin-
cipales resultados de las negociaciones en Varsovia respecto al clima.
Este nuevo mecanismo sobre pérdidas y daños intenta promover enfoques des-
tinados a abordar de una manera integral, coherente y en forma conjunta, las pérdi-
das y daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático, como tifo-
nes, inundaciones, sequías, etc. Algunos países siguieron afirmando que el mecanis-
mo debería establecerse como un tercer pilar de la Convención -después de las
medidas de adaptación y mitigación, y no como una parte tanto de la mitigación como
de la adaptación. Sin embargo, muchas Partes acordaron que mientras la adaptación
contribuye a hacer frente a las pérdidas y daños, en algunos casos se necesita algo
más que esto, ya que las pérdidas y daños pueden ir más allá de las posibilidades de
adaptarse a los desastres climáticos. Además, el mecanismo mejorará nuestro cono-
cimiento y comprensión de cómo encarar de manera exhaustiva los riesgos, con elPROCESOS INTERNACIONALES 563
objetivo de tratar las pérdidas y los daños asociados a los efectos de los cambios
climáticos adversos fortaleciendo la coordinación, la sinergia y el diálogo entre las
partes interesadas.
Como se subrayó en El Mundo Indígena 2013, resulta crucial la participación
plena y efectiva de los pueblos indígenas en este nuevo mecanismo. A menudo, los
pueblos indígenas viven en zonas relegadas, vulnerables, aisladas, con ecosistemas
especialmente frágiles y pueden, por lo tanto, verse particularmente afectados por los
eventos climáticos extremos mientras, al mismo tiempo, tienen menor acceso a me-
didas de asistencia. La situación de las comunidades indígenas en las Filipinas, que
sufrieron considerablemente el impacto del tifón Haiyan, en 2013, muestra claramen-
te el particular estado de indefensión que este mecanismo debe tomar en considera-
ción. Este acontecimiento ha llevado a los Estados a encontrar una solución para las
negociaciones sobre pérdidas y daños.
REDD+
Los pueblos indígenas han estado afirmando enfáticamente que todas las políticas, estra-
tegias y medidas de REDD+ deben respetar sus derechos colectivos sobre los bosques,
las tierras, los territorios y recursos, de conformidad con sus cosmovisiones y sus sistemas
consuetudinarios de gobierno y gestión forestal, en conformidad con los instrumentos y
normas internacionales como la DDPI2 y el Convenio 169 de la OIT. Los bosques que aún
quedan en el mundo, que constituyen el hogar de más de 400 millones de indígenas, no
pueden ser gestionados de manera sostenible, ni conservados y protegidos de manera
efectiva, sin la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y sin la protección
de sus derechos colectivos. Por esa razón es que se considera que un resultado impor-
tante de la COP fueron las siete decisiones relativas a REDD+.
Los medios de vida indígenas no son el problema sino parte de la solución
Durante la COP 19, los representantes de los pueblos indígenas intervinieron para
hacer valer sus derechos colectivos a la tierra, los territorios y los recursos naturales,
y en el informe de la COP se nota que obtuvieron cierto éxito en la discusión sobre
las causas de la deforestación.
Un tema de discusión para los pueblos indígenas fue el lenguaje ambiguo adop-
tado por el Órgano Subsidiario de Asesoría Científica y Tecnológica (OSACT) en ju-
nio de 2013. Este texto expresa lo siguiente:564 IWGIA – EL MUNDO INDIGENA – 2014 Teniendo en cuenta que los medios de vida pueden depender de actividades relacionadas con las causas de la deforestación y el deterioro de los bosques, y que la actitud ante estas causas pueden tener un costo económico con implica- ciones para los recursos nacionales. A través del Foro Internacional de los Pueblos Indígenas sobre Cambio Climático (FIPICC),3 los pueblos indígenas sugirieron reformular este ambiguo lenguaje, dejan- do claro que los medios de vida tradicionales de los pueblos indígenas, basadas en los recursos naturales, no son la causa de la deforestación. Los medios de vida indí- genas no son el problema sino parte de la solución al cambio climático (intervención en la inauguración del OSACT). El texto, adoptado por el OSACT en junio de 2013, se había enviado a la COP para su consideración. Las Partes argumentaron que la revisión del texto podría retrasar aún más el proceso de negociación. Finalmente llegaron a un compromiso, por el cual se incluía una explicación en el informe de la COP, aclarando que el texto no significaba culpar o acusar a los medios de vida tra- dicionales de los pueblos indígenas. Países como Noruega, Filipinas, Colombia, los EE.UU. y México reconocieron las preocupaciones de los pueblos indígenas y apoya- ron la inclusión de una nota explicativa respecto los medios de vida indígenas. Esta nota en el informe de la COP19 es el texto literal propuesto por los representantes de los pueblos indígenas. La COP adoptó la decisión 15/CP.19 con el siguiente acuerdo: El tercer párrafo del preámbulo de esta decisión no debe interpretarse en el sentido de que los medios de vida tradicionales de los pueblos indígenas, basa- das en los recursos naturales, son la causa de la deforestación. Los medios de subsistencia indígenas no deben verse afectados negativamente al abordar los motivos de la deforestación y el deterioro forestal. Esto representa un gran logro positivo para los pueblos indígenas. Ahora, el verdade- ro desafío se refiere a la forma en que los gobiernos lo interpretarán a nivel nacional. En Asia, por ejemplo, la mayoría de los países de REDD+ cuentan con políticas para el uso del suelo que toman en cuenta, como causas de la deforestación, los medios de vida tradicionales relacionados con los bosques, en particular la agricultura migra- toria. Estas políticas han dado lugar a inseguridad alimentaria y pérdida de biodiver- sidad y conocimiento tradicional. A menos que estas políticas que criminalizan a los medios de subsistencia de los indígenas sean revisadas a través del diálogo con los pueblos indígenas, y se pongan en marcha leyes y políticas para fortalecer la tenen-
PROCESOS INTERNACIONALES 565 cia de la tierra y la administración de los bosques, será muy difícil hacer frente a la deforestación y la degradación forestal. Evaluación de salvaguardas para una financiación basada en los resultados Otra decisión importante en la COP19 fue respecto a una financiación basada en los re- sultados, que se encuentra estrechamente relacionada con las medidas de salvaguardas del Acuerdo de Cancún. Antes de que las Partes puedan recibir financiación sobre la base de los resultados, la decisión menciona explícitamente la necesidad de presentar un resu- men actualizado de información sobre cómo se han tratado y respetado todas las salva- guardas. Las Partes están obligadas a presentar un resumen de información sobre cómo se han respetado y utilizado los salvaguardas durante toda la ejecución de las actividades de REDD+. Sin embargo, esta decisión no aclara respecto al grado de eficacia y en qué medida se llevarán a cabo estas salvaguardas. Tampoco queda claro qué tan participativo será el proceso de desarrollo de Sistemas de Información sobre salvaguardas (SIS). Tam- bién se carece de información sobre las formas de remediar la posible violación de los derechos de los pueblos indígenas como resultado de las actividades de REDD+. Los observadores y las Partes interesadas han sido invitados a presentar sus propuestas en cuanto al tipo de información que debe incluirse en el SIS. Para obtener la confianza de los pueblos indígenas, el SIS debe respetar los más altos estándares internacionales en materia de derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas, como lo expresa la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Es esencial que el SIS contenga información sobre las medidas adoptadas para evitar daños a los dere- chos de los pueblos indígenas, incluyendo el derecho al Consentimiento Libre, Previo e Informado (FPIC). También debe incluir información sobre cómo se garantiza la plena y efectiva participación de los pueblos indígenas en todo el proceso de recopilación, análisis y producción de información para el SIS. Los informes del SIS son necesarios y debe in- tegrarse en todas las fases de REDD+. Los beneficios de la conservación de los bosques que no provienen del carbono La COP19 también reconoció la importancia de incentivar los beneficios que no pro- vengan de la emisión de carbono para la sostenibilidad a largo plazo de las activida-
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des de REDD+. En este contexto, el 26 de marzo de 2014, la COP19 invitó a las
Partes y a los observadores a presentar propuestas sobre cuestiones metodológicas
relacionadas con los beneficios que no provengan del carbono como resultado de la
implementación de las actividades de REDD+. A través de la FIPICC los pueblos in-
dígenas y sus organizaciones respectivas valoran los bosques como algo más que un
mero sumidero de carbono y almacenamiento, y siempre han promovido las múltiples
funciones de los bosques, incluidos los valores sociales, culturales, espirituales, am-
bientales y económicos, que constituyen parte integral de sus sistemas de gobierno
y de los medios de vida territoriales.
Para los pueblos indígenas, los beneficios que no provienen del carbono de los
bosques comprenden: los medios de vida sostenibles de los pueblos indígenas, tales
como la agricultura migratoria, que también ofrece productos forestales no madere-
ros y, en última instancia, la suficiente alimentación y seguridad a las comunidades;
la gestión sostenible de los recursos para la producción de alimentos y la mejora de
la biodiversidad (flora y fauna); identidad espiritual, conocimiento y prácticas tradicio-
nales de los pueblos indígenas; fuente de plantas y animales medicinales; así como
servicios de ecosistemas, tales como cuencas, abastecimiento de agua, etc., entre
otros. Estos beneficios tangibles e intangibles se encuentran interrelacionados e inte-
grados a la cohesión, gobierno, identidad, patrimonio cultural y bienestar de los pue-
blos indígenas que cuentan con los escenarios forestales como parte de sus territo-
rios. Estos beneficios que no provienen del carbono son, además, más valiosos y
fundamentales para que los pueblos indígenas -incluyendo las generaciones presen-
tes y futuras-, sobrevivan y continúen su desarrollo, ya que su identidad, los medios
de vida y el patrimonio cultural están históricamente arraigados a sus bosques, que
son una parte de sus territorios tradicionales. Esto es, por lo tanto, necesario e im-
prescindible para garantizar el reconocimiento de los derechos colectivos de los pue-
blos indígenas, en especial a sus bosques, la tierra, los territorios y los recursos, co-
mo parte del marco de los derechos humanos en los enfoques de los beneficios que
no provienen del carbono, así como para el diseño y la implementación de REDD+.
Del mismo modo, la incentivación de los beneficios que no provienen del carbono
debe tener en cuenta las funciones y contribuciones históricas de los pueblos indíge-
nas y, en particular, el rol de las mujeres indígenas en la protección y conservación de
los bosques, a fin de satisfacer sus necesidades y prioridades en relación al bienestar
general. Éste será uno de los debates de importancia durante 2014, en el contexto de
REDD+.PROCESOS INTERNACIONALES 567
El cambio climático y los conocimientos tradicionales de los
pueblos indígenas
Los pueblos indígenas han tenido por generaciones una relación muy estrecha con
sus tierras, territorios y recursos. Son ejemplos vivos de estilos de vida de baja emi-
sión de dióxido de carbono. Al mismo tiempo, es debido a esta estrecha relación y
dependencia con el entorno natural que los impactos del cambio climático son espe-
cialmente graves para estos pueblos.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) es el
organismo intergubernamental integrado por científicos de todo el mundo encarga-
dos de proporcionar, cada cinco o seis años, una evaluación científica sobre cambio
climático. Es reconocido como la voz científica y técnica más autorizada sobre el
cambio climático, y su evaluación influye en las negociaciones de la CHNUCC.
El Cuarto Informe de Evaluación (AR4) del Panel Intergovernmental sobre Cam-
bio Climático (IPCC) reconoció al conocimiento indígena como “una base muy valiosa
para el desarrollo de estrategias de adaptación y gestión de los recursos naturales
como respuesta a los cambios ambientales y de otra naturaleza” (IPCC, 2007). La
32ª reunión del IPCC (IPCC, 2010a) reafirmó este reconocimiento. La COP16 adoptó
el conocimiento tradicional e indígena como principio rector del Acuerdo-Marco de
Adaptación de Cancún (CAF).
El quinto informe de evaluación del IPCC se publicará en 2014, en cuyo capítulo
12, titulado “Seguridad humana” incluirá una sección específica sobre los pueblos
indígenas y las formas locales y tradicionales de conocimiento, haciendo hincapié en
que las formas indígenas, tradicionales y locales de conocimiento son una de los
principales recursos de adaptación al cambio climático. También reconocerá el pro-
blema de la desatención de los conocimientos tradicionales en la política y la investi-
gación, y recomendará el mutuo reconocimiento y la integración de los conocimientos
indígenas con el conocimiento científico, a fin de aumentar la eficacia de la adapta-
ción.
En Varsovia, muchas Partes hicieron hincapié en la estrecha relación entre la
mitigación y la adaptación, así como la importancia de los Planes Nacionales de
Adaptación (NAPs) en todos los países; los NAPs constituyen el vehículo principal
para la planificación e implementación de medidas de adaptación. Los países en
desarrollo plantearon la preocupación de que para poder poner en práctica los planes
nacionales de adaptación, necesitarían medios suficientes.568 IWGIA – EL MUNDO INDIGENA – 2014
Los representantes de los pueblos indígenas han estado reclamando el recono-
cimiento de los conocimientos tradicionales en el cambio climático desde el comienzo
de su participación en la CMNUCC. Ahora existe la necesidad de aplicar en el ámbito
nacional el principio rector del Acuerdo-marco de Adaptación de Cancún y las conclu-
siones del IPCC. Esto debe hacerse centrándose en los conocimientos indígenas y
asegurando la participación indígena plena y efectiva en la planificación, toma de
decisiones y la implementación de los planes nacionales de adaptación.
Fondo Verde para el Clima (GCF)
En 2011 se estableció El Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés)
en la COP17, y será el principal mecanismo de financiación para la mitigación del
cambio climático y para las actividades de adaptación.
En febrero de 2013, los pueblos indígenas enviaron una carta a la Junta del
Fondo Verde para el Clima, reiterando la importancia de: 1) la participación plena y
efectiva de los pueblos indígenas como observadores en el GCF; 2) una junta aseso-
ra de la sociedad civil y de los pueblos indígenas; 3) la necesidad de salvaguardas
sociales y ambientales basadas en un enfoque de los derechos humanos; y 4) el
acceso directo de los pueblos indígenas a la financiación.4
Durante 2013, un organismo especializado al GCF desarrolló un anteproyecto de
normas de medidas de protección social y ambiental. El anteproyecto incluye una
sección sobre los pueblos indígenas que hace referencia a la DDPI. Sin embargo,
todavía existe la necesidad de fortalecer aún más el lenguaje sobre CLPI y el derecho
consuetudinario. Esta labor se llevará a cabo durante 2014, y es esencial que los
pueblos indígenas participen plena y efectivamente en la elaboración de las salva-
guardas, dado que como proyectos que serán financiados por el GCF tienen, en
muchos casos, un impacto directo sobre sus derechos y medios de vida.
Notas y referencias
1 En inglés se usa SBSTA.
2 Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas. Septiembre 2007.
3 IIPFCC es el acrónimo en inglés para FIPICC, Foro Internacional de los Pueblos Indígenas so-
bre Cambio Climático.
4 Junto a la carta se incluía la declaración oficial adoptada por el FIPICC durante la COP18 en
Doha, en 2012. Ver El Mundo Indígena 2013.PROCESOS INTERNACIONALES 569 Shree Kumar Maharjan es indígena newar de Nepal. Es ecologista en conservación y secretario general adjunto de Pacto de los Pueblos Indígenas de Asia (AIPP). Lakpa Nuri Sherpa pertenece al grupo indígena sherpa de Nepal, y se encuentra actualmente trabajando para AIPP como coordinador regional de la Asociación con Pueblos Indígenas por el Cambio Climático. Kathrin Wessendorf es antropóloga suiza que trabaja para IWGIA como coordina- dora del Programa de Medio Ambiente y Cambio Climático.
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