LA ECONOMÍA DIGITAL 2021 - Para quién fluyen los datos Flujos de datos transfronterizos y desarrollo: UNCTAD
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CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO
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before
st las 7.00 horas (hora media de Greenwich)
1 September 2021, 17:00 hours GMT
del 29 de septiembre de 2021.
INFORME SOBRE
LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
Flujos de datos transfronterizos y desarrollo:
Para quién fluyen los datos
PANORAMA GENERALCONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO
INFORME SOBRE
LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
Flujos de datos transfronterizos y desarrollo:
Para quién fluyen los datos
PANORAMA GENERAL
Ginebra, 2021© 2021, Naciones Unidas
La presente obra está disponible en libre acceso de conformidad
con la licencia Creative Commons creada para las organizaciones
intergubernamentales, disponible en
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/.
Las denominaciones empleadas en esta obra y la forma en que aparecen
presentados los datos que figuran en sus mapas no implican, de parte de
las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países,
territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la
delimitación de sus fronteras o límites.
La mención de cualquier empresa o proceso autorizado no implica el
respaldo de las Naciones Unidas.
Quedan permitidas las fotocopias y las reproducciones de extractos
debidamente citadas.
Esta publicación ha sido objeto de revisión editorial externa.
Publicación de las Naciones Unidas publicada por la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
UNCTAD/DER/2021 (Overview)INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Nota
La Sección de Políticas de TIC de la División de Tecnología y Logística de
la UNCTAD desarrolla una labor analítica orientada a las políticas sobre las
implicaciones de las tecnologías de la información y las comunicaciones
(TIC) y el comercio electrónico en el desarrollo. Se ocupa de la preparación
del Informe sobre la Economía Digital, anteriormente conocido como
el Informe sobre la Economía de la Información. La Sección también
promueve el diálogo internacional sobre cuestiones relacionadas con las
TIC que favorecen el desarrollo y contribuye a potenciar las capacidades
de los países en desarrollo en materia de medición del comercio electrónico
y la economía digital y de diseño e implementación de políticas y marcos
jurídicos en ese campo. También se ocupa de gestionar la iniciativa eTrade
for all (Comercio Electrónico para Todos).
Cuando en el presente Informe se hace referencia a “países” o “economías”,
el término se aplica también a territorios o zonas, según el caso. Los
nombres de los grupos de países utilizados solo tienen por finalidad facilitar
el análisis general o estadístico y no implican juicio alguno sobre la etapa
de desarrollo alcanzada por un país o una región. Salvo que se indique
otra cosa, los grandes grupos de países empleados en el presente Informe
siguen la clasificación de la Oficina de Estadística de las Naciones Unidas.
Estos son:
Países desarrollados: los países miembros de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (con exclusión de Chile,
México, la República de Corea y Turquía), a los que se suman los países
de la Unión Europea que no son miembros de la OCDE (Bulgaria, Chipre,
Croacia, Lituania, Malta y Rumania), además de Andorra, Liechtenstein,
Mónaco y San Marino. Países con economías en transición: los Estados
de Europa Sudoriental y de la Comunidad de Estados Independientes.
Países en desarrollo: en general, todas las economías no mencionadas más
arriba. A efectos estadísticos, en los datos correspondientes a China no se
incluyen los de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (Hong Kong
(China)), los de la Región Administrativa Especial de Macao (Macao (China))
ni los de la Provincia China de Taiwán. Los principales grupos de países
utilizados figuran en un archivo de Excel que se puede descargar desde
UNCTADstat, en: http://unctadstat.unctad.org/EN/Classifications.html.
Cuando en el texto o en los cuadros se hace referencia a “América Latina”
cabe entender que el término también engloba a los países del Caribe, a
menos que se indique otra cosa.
iiiINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Cuando se hace referencia a “África Subsahariana” cabe entender que el
término también engloba a Sudáfrica, a menos que se indique otra cosa.
Las referencias que se hacen a los Estados Unidos corresponden a los
Estados Unidos de América y las que se hacen al Reino Unido corresponden
al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Por dólares cabe entender dólares de los Estados Unidos de América, salvo
que se indique otra cosa.
En los cuadros pueden haberse utilizado los símbolos siguientes:
Dos puntos (..) indican que los datos faltan o no constan por separado.
El que se haya prescindido de una fila indica que no se dispone de datos
sobre ninguno de los elementos que la componen.
Una raya (-) indica que la cantidad correspondiente es igual a cero o su valor
es despreciable.
Un espacio en blanco indica que los datos correspondientes no son de
aplicación, a menos que se indique otra cosa.
Un guion (-) entre dos años, por ejemplo 1994-1995, significa todo el
período considerado, incluidos el primer año y el último.
Las tasas anuales de crecimiento y de variación son tasas anuales
compuestas, a menos que se indique otra cosa.
Debido al redondeo de las cifras, la suma de los datos parciales y de los
porcentajes no siempre coincide con el total indicado.
ivINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Prefacio
La pandemia de COVID-19 ha acelerado el proceso de transformación
digital y ha hecho más urgente la respuesta de los gobiernos. Un reto
clave es la gobernanza y el aprovechamiento del enorme aumento de los
datos digitales para el bien global. Se ha estimado que el tráfico mundial de
Internet en 2022 superará todo el tráfico de Internet hasta 2016.
Los datos se han convertido en un activo estratégico clave para la creación
de valor tanto privado como social. La forma en que se manejen estos
datos afectará en gran medida a nuestra capacidad para lograr los
Objetivos de Desarrollo Sostenible. Determinar cuál es el mejor camino a
seguir será difícil pero necesario. Los datos son multidimensionales y su
uso tiene implicaciones no sólo para el comercio y el desarrollo económico,
sino también para los derechos humanos, la paz y la seguridad. También se
necesitan respuestas para mitigar el riesgo del abuso y mal uso de los datos
por Estados, agentes no estatales o el sector privado.
Con este telón de fondo, cabe celebrar la publicación del Informe sobre la
Economía Digital de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo, en el que se examinan las implicaciones de los crecientes flujos
de datos transfronterizos, especialmente para los países en desarrollo.
En el Informe se propone un replanteamiento y ampliación del debate
internacional sobre políticas con vistas a lograr un consenso multilateral.
Es más importante que nunca emprender un nuevo camino para la
gobernanza digital y de los datos. El actual y fragmentado panorama de
la cuestión de los datos hace que corramos el riesgo de no capturar el
valor que podrían acrecentar las tecnologías digitales y puede crear
mayores posibilidades de que se produzcan daños sustanciales debido a
vulneraciones de la privacidad, ciberataques y otros riesgos.
En el Informe se preconizan enfoques innovadores para la gobernanza de
los datos y de los flujos de datos con el fin de garantizar una distribución
más equitativa de los beneficios derivados de esos flujos, al tiempo que
se abordan los riesgos y los motivos de preocupación. Todo enfoque
de las políticas que sea global e integral tiene que reflejar las múltiples e
interrelacionadas dimensiones de los datos y encontrar un equilibrio entre
los diferentes intereses y necesidades, de manera que pueda apoyarse el
desarrollo inclusivo y sostenible con la plena participación de los países más
rezagados en lo tocante a la capacidad de preparación digital.
vINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Las Naciones Unidas ofrecen una plataforma natural para hacer avanzar
esta agenda con la participación de todas las partes interesadas. El presente
Informe proporciona ideas y análisis valiosos, por lo que recomiendo su
lectura a un público mundial, especialmente en un momento como el
presente en que todos perseguimos el objetivo de colmar la brecha digital
y de posibilitar que nadie se quede descolgado en una economía digital
impulsada por los datos en rápida evolución.
António Guterres
Secretario General
Naciones Unidas
viINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Prólogo
La rápida digitalización está afectando a todos los aspectos de la vida,
incluida la forma en que nos relacionamos, trabajamos, compramos y
recibimos servicios, así como la forma en que se crea e intercambia el valor.
En este proceso, los datos y los flujos de datos transfronterizos son cada
vez más cruciales para el desarrollo.
Como reflejo de las grandes diferencias en la disposición a aprovechar los
datos que existen entre los países y dentro de ellos, se suma a la brecha
digital convencional, relacionada con la conectividad, lo que puede llamarse
una brecha en lo referente a los datos. Los países con capacidades limitadas
para convertir los datos en inteligencia digital y oportunidades de negocio
y utilizarlos para fomentar el desarrollo económico y social están en clara
desventaja.
El presente Informe sobre la Economía Digital 2021 señala las complejidades
que entraña la gobernanza de los datos y los flujos transfronterizos de datos,
de manera que puedan aportar beneficios que favorezcan el desarrollo
sostenible. También se subraya que el debate internacional sobre cómo
regular los flujos de datos transfronterizos se encuentra en un punto muerto
y que las posiciones tienden a polarizarse. El vigente panorama regulatorio
es desigual y reflejo de los enfoques muy diferentes adoptados por los
distintos países; además está sujeto a las fuertes influencias que ejercen las
principales potencias económicas.
Urge, pues, un marco internacional para hacer frente a este problema.
Si bien es cierto que en el Informe no se ofrece “la solución”, su análisis
exhaustivo y basado en la evidencia pretende replantear y ampliar el debate
internacional sobre políticas. Los grandes retos en materia de interconexión
e interdependencia de la economía global que plantea la cuestión de los
datos exige un abandono de la compartimentación que supone el enfoque
de silos y la adopción de un enfoque global más integral y coordinado.
A tal efecto, tal vez resulten necesarias nuevas e innovadoras formas de
gobernanza mundial, toda vez que las antiguas podrían no ser las adecuadas
para responder al nuevo contexto. Asimismo, podría ser necesario crear un
nuevo organismo internacional que se centre en la gobernanza de los datos
y en el que puedan participar plenamente los países en desarrollo y todas
las partes interesadas.
viiINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
El Informe es reflejo del compromiso de la UNCTAD de informar a los Estados
miembros sobre cómo adquirir un mayor protagonismo en los datos y la
economía digital y sacarles un mayor rendimiento. También contribuirá al
tan necesario diálogo mundial sobre cómo establecer las reglas del juego
para que el resultado de la digitalización sea más inclusivo. Albergo la
esperanza de que un enfoque integral de la gobernanza global de los datos
comporte en última instancia una potenciación del desarrollo sostenible
y de la economía digital que redunde en beneficio de las personas y las
empresas de todos los países con independencia de cuál sea su grado de
desarrollo.
Isabelle Durant
Secretaria General en funciones
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
viiiINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
Agradecimientos
El Informe sobre la Economía Digital 2021 fue preparado, bajo la dirección
general de Shamika N. Sirimanne, Directora de la División de Tecnología y
Logística, por un equipo formado por Torbjörn Fredriksson (jefe de equipo)
y Pilar Fajarnés Garcés (autora principal), Laura Cyron, Martine Julsaint
Kidane, Woong Joe Ko, Vincent Riegel, Marcin Skrzypczyk y Thomas
van Giffen.
Para su preparación ha contado con las inestimables contribuciones de
Carolina Aguerre, Shamel Azmeh, Zeynep Engin, Christopher Foster y
Neha Mishra, así como del Centre for International Governance Innovation
(CIGI). Se recibieron valiosos comentarios de los expertos que asistieron
a una reunión virtual de revisión por homológos celebrada en febrero de
2021 y que fue organizada conjuntamente por la UNCTAD, la Research ICT
Africa y el CIGI. Participaron los siguientes expertos: Susan Aaronson, Anna
Abramova, Idris Ademuyiwa, Martin Adolph, Carolina Aguerre, Shamira
Ahmed, Renata Avila, Shamel Azmeh, Dan Ciuriak, Niccolo Comini,
Diane Coyle, Zeynep Engin, Bob Fay, Martina Ferracane, Christopher
Foster, Henry Gao, Alison Gillwald, Ebru Gokce, Anita Gurumurthy, Victor
Ido, Taisuke Ito, Jonathan Klaaren, Kostantinos Komaitis, Isya Kresnadi,
Sophie Kwasny, Patrick Leblond, Stephen MacFeely, Moritz Meier-Ewert,
Neha Mishra, Michael Pisa, Lorrayne Porciuncula, Rishab Raturi, Gabriella
Razzano, Nivedita Sen, David Souter, Tim Sullivan, Linnet Taylor, Stefaan
Verhulst, Dong Wu y Anida Yupari. También se recibieron comentarios por
escrito de Jörg Mayer.
La UNCTAD quiere expresar todo su agradecimiento por las aportaciones
adicionales de la Comisión Económica para Europa, la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, la Comisión Económica y Social para Asia y
el Pacífico y la Comisión Económica y Social para Asia Occidental. Además,
las siguientes organizaciones brindaron generosamente su muy apreciada
aportación, que se basa en la labor que desarrollan actualmente: Consejo
de Europa; Internet and Jurisdiction Policy Network; Oficina del Enviado de
las Naciones Unidas para la Tecnología; Comisión de las Naciones Unidas
para el Derecho Mercantil Internacional; Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura; Organización de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial; y Oficina de Coordinación de
Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas.
ixINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
La UNCTAD agradece a la Unión Internacional de Telecomunicaciones su
apoyo en el suministro de estadísticas relevantes.
La portada y otros gráficos fueron preparados por Magali Studer y de la
maquetación asistida por computadora se encargaron Magali Studer
y Carlos Bragunde. La infografía corrió a cargo de Natalia Stepanova, y
Michael Gibson se encargó de la corrección editorial del texto inglés para
su publicación. Diana Quirós prestó apoyo administrativo.
La UNCTAD agradece con reconocimiento el apoyo financiero del Gobierno
de Alemania.
xINFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
PANORAMA GENERAL
En el Informe sobre la Economía Digital 2021 se profundiza en el desarrollo
y las implicaciones políticas de los flujos transfronterizos de datos digitales.
Los datos digitales son el núcleo de todas las tecnologías digitales que
están emergiendo con suma rapidez, como la analítica de datos, la
inteligencia artificial (IA), la tecnología de cadenas de bloques, el Internet de
las cosas (IdC), la computación en la nube y todos los servicios basados en
Internet. El tema es oportuno, por cuanto la expansión de los flujos de datos
es importante para la consecución de prácticamente todos los Objetivos
de Desarrollo Sostenible. Los países de todo el mundo se esfuerzan por
determinar cómo abordarlos desde la perspectiva normativa. El enfoque
que al final se elija a nivel nacional e internacional afectará no sólo al
comercio, la innovación y el progreso económico, sino también a una serie
de cuestiones relacionadas con la distribución de las ganancias derivadas
de la digitalización, así como con los derechos humanos, la aplicación de la
ley y la seguridad nacional.
El presente Informe pretende contribuir a una mejor comprensión de estos
complejos e interrelacionados factores aportando una mirada nueva e
integral de este tipo singular de flujo económico internacional. Su análisis
se basa en un examen de los estudios que abordan los flujos de datos
transfronterizos desde diversas perspectivas, una revista general de la
evolución y las desigualdades globales en una economía digital impulsada
por los datos y en un debate sobre la naturaleza fundamental de los datos.
En el Informe también se examinan los enfoques de gobernanza aplicados
actualmente a nivel nacional, regional y multilateral, prestando un interés
especial a los flujos de datos. Concluye propugnando un enfoque más
equilibrado de la gobernanza de los datos a nivel global que pueda ayudar a
garantizar que los datos puedan fluir a través de las fronteras tan libremente
como sea necesario y posible, pero que al mismo tiempo permita lograr una
distribución equitativa de los beneficios, tanto dentro de cada país como
entre los distintos países, y aborde asimismo la cuestión de los riesgos
relacionados con los derechos humanos y la seguridad nacional.
Los flujos de datos son difíciles de medir, pero siguen
creciendo rápidamente
Medir el tráfico de datos es difícil, pero, sea cual sea el enfoque que se utilice,
la tendencia es marcadamente alcista. Una previsión indica que el tráfico
global con el Protocolo de Internet (IP) en 2022 —nacional e internacional—
1INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
superará todo el tráfico de Internet registrado hasta 2016. La pandemia
de COVID-19 tuvo un inmenso impacto en el tráfico de Internet, pues la
mayoría de las actividades se realizaron cada vez más en línea. Ante este
telón de fondo, el ancho de banda global de Internet se incrementó en
un 35 % en 2020, que es el mayor crecimiento en un año desde 2013.
Se ha estimado que cerca del 80 % de todo el tráfico de Internet está
relacionado con los vídeos, las redes sociales y los juegos. Se prevé que el
tráfico global de datos mensual experimente un importante aumento: desde
230 exabytes en 2020 a 780 exabytes en 2026.
Medir los flujos de datos transfronterizos es aún más difícil. En términos
de volumen, la medida más utilizada es la capacidad total utilizada del
ancho de banda internacional de Internet. Mide la cantidad de datos que
fluyen en términos de bytes, pero no muestra la dirección de los flujos ni
ofrece ninguna indicación sobre la naturaleza y calidad de los datos. La
información disponible también indica que el uso del ancho de banda
internacional se aceleró durante la pandemia, y que dicho tráfico se
concentró geográficamente en dos rutas principales: entre América del
Norte y Europa, y entre América del Norte y Asia.
La economía digital impulsada por los datos se caracteriza
por grandes desequilibrios...
A la hora de evaluar las implicaciones de los datos y los flujos de datos
transfronterizos para el desarrollo, es preciso tener en cuenta algunas
brechas y desequilibrios digitales que son de fundamental importancia.
Sólo el 20 % de los habitantes de los países menos adelantados (PMA)
son usuarios de Internet; cuando lo son, tienen que contentarse con
velocidades de descarga relativamente bajas y a un precio relativamente
alto. Además, la naturaleza del uso de Internet es diferente. Por ejemplo,
mientras que hasta 8 de cada 10 usuarios de Internet compran en línea en
varios países desarrollados, esa cifra baja a 1 de cada 10 en muchos PMA.
Además, dentro de los países se observan importantes diferencias entre
zonas rurales y urbanas, así como entre hombres y mujeres. Las mayores
brechas de género se observan en los PMA y en la región africana.
En términos de capacidad para participar en la economía digital impulsada
por los datos y rentabilizarla, sobresalen dos países: Estados Unidos y
China. Estos dos países juntos representan la mitad de los centros de datos
de hiperescala del mundo, las tasas más altas del mundo de adopción de
5G, el 94 % de toda la financiación de las nuevas empresas de IA en los
últimos cinco años, el 70 % de los investigadores en IA más competentes
del mundo y casi el 90 % de la capitalización bursátil de las mayores
2INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
plataformas digitales del mundo. Las mayores plataformas de este tipo,
como Apple, Microsoft, Amazon, Alphabet (Google), Facebook, Tencent
y Alibaba, invierten cada vez más en todos los eslabones de la cadena
global de valor de los datos: desde su recopilación hasta los servicios de
plataforma de cara al usuario; las transmisiones de datos a través de cables
submarinos y satélites; el almacenamiento de datos (centros de datos);
y el análisis, procesamiento y uso de datos mediante, por ejemplo, la IA.
Estas empresas presentan una ventaja competitiva en lo que a los datos
se refiere, que se deriva de su componente de plataforma, pero ya no son
sólo plataformas digitales. Se han convertido en corporaciones digitales
globales de ámbito planetario; han adquirido un enorme poder financiero,
tecnológico y de mercado, además de controlar grandes cantidades de
datos sobre sus usuarios. Además, durante la pandemia se han visto
reforzadas en términos de tamaño, beneficios, valor de mercado y posición
dominante, ya que la digitalización se ha acelerado. Por ejemplo, mientras
que el índice compuesto de la Bolsa de Nueva York entre octubre de 2019
y enero de 2021 aumentó en un 17 %, las cotizaciones de las principales
plataformas experimentaron una subida de entre un 55 % (Facebook) y un
144 % (Apple).
La tradicional brecha digital entre países desarrollados y en desarrollo
—entendida en términos de conectividad, acceso y uso de Internet—
sigue siendo considerable y es un problema recurrente para el desarrollo.
Además, a medida que el papel de los datos como recurso económico,
así como el de los flujos de datos transfronterizos, ha adquirido mayor
relevancia, han aparecido nuevas dimensiones en la cuestión de la brecha
digital, esta vez, en relación con la “cadena de valor de los datos”. Este
concepto es fundamental para la estimación del valor de los datos. El valor
se genera en el proceso de transformación de los datos brutos —desde la
recogida de datos, pasando por el análisis y el procesamiento hasta llegar
la inteligencia digital— que puede ser monetizada con fines comerciales o
utilizada para objetivos sociales. Los datos individuales no tienen valor si no
se agregan y procesan. Y viceversa no puede haber inteligencia digital sin
los datos brutos. Para la creación y captura de valor, se necesitan tanto los
datos en bruto como las capacidades para procesarlos y convertirlos en
inteligencia digital. Generar valor añadido en los datos es lo que contribuye
a avanzar en el proceso de desarrollo.
Con la evolución de la economía digital impulsada por los datos se ha
agravado la brecha relacionada con los datos. En esta nueva configuración,
los países en desarrollo pueden encontrarse en posiciones subordinadas,
ya que los datos y la captura de su valor asociado se concentran en unas
pocas empresas digitales globales y otras empresas multinacionales que
3INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
controlan los datos. Estos países corren el riesgo de convertirse en meros
proveedores de datos en bruto para las plataformas digitales globales y de
tener que pagar por la inteligencia digital obtenida a partir de sus datos.
... y se carece de una comprensión común de lo que son y
pueden hacer los datos y sus flujos a través de las fronteras
A pesar de la importancia de los datos en la evolución de la economía
digital, no existe una comprensión universalmente común del concepto de
datos, lo que puede llevar a confusión e incrementar la complejidad de los
análisis y los debates sobre políticas. Los datos son un recurso especial
que presentan unas características particulares que los diferencian de los
bienes y servicios. Son intangibles y no rivales, lo que significa que muchas
personas pueden utilizar los mismos datos, o bien simultáneamente, o
bien a lo largo del tiempo sin agotarlos. Al mismo tiempo, el acceso a los
datos puede estar limitado por medios técnicos o legales, lo que da lugar
a diversos grados de excludibilidad. Por ejemplo, los datos recogidos por
las principales plataformas globales no están disponibles para que otros
los utilicen, lo que brinda a los propietarios de las plataformas una posición
de monopolio a la hora de rentabilizar los datos. Además, el valor añadido
puede ser a menudo mayor que la suma de los valores individuales,
especialmente si se combina con otros datos complementarios. Los datos
brutos recopilados también pueden tener un valor “opcional” considerable,
por cuanto podrían resultar valiosos si a partir de esos datos se pueden
abordar nuevos problemas que anteriormente eran inexistentes. Cuanto
más detallados y granulares sean los datos, para más fines podrán utilizarse
una vez filtrados, agregados y combinados de diferentes maneras, lo que
permite generar diferentes conocimientos.
Además, los datos son de naturaleza multidimensional. Desde el punto de
vista económico, pueden aportar no sólo un valor privado para quienes
recopilan y controlan los datos, sino también un valor social para el
conjunto de la economía. Y este último valor no puede ser garantizado
sólo por los mercados. Asimismo, la distribución de los incrementos de los
ingresos privados conseguidos a través de los datos es muy desigual. En
consecuencia, es necesario que la formulación de las políticas sirva para
apoyar los objetivos de eficiencia y equidad. Sin embargo, también hay
que tener en cuenta dimensiones no económicas, ya que los datos están
estrechamente relacionados con la privacidad y otros derechos humanos,
así como con cuestiones de seguridad nacional, aspectos todos ellos que
deben ser abordados.
4INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
La comprensión de los datos y sus flujos exige observar la cuestión
desde diferentes ángulos. En primer lugar, siempre ha habido datos e
información asociada a las transacciones comerciales —como los datos
de facturación, los datos bancarios, los nombres y las direcciones de
entrega— que se brindan principalmente de forma voluntaria y rara vez
crean problemas desde el punto de vista de las políticas, siempre y cuando
los nuevos actores de la economía digital operen con las mismas reglas
que las de la economía convencional. En segundo lugar, los datos brutos
recopilados a partir de actividades, productos, eventos y comportamientos
individuales no tienen valor en sí mismos, pero pueden generar valor una
vez agregados, procesados y monetizados, o cuando se utilizan con
fines sociales. En tercer lugar, el procesamiento de datos brutos para su
transformación en inteligencia digital —en forma de estadísticas, bases de
datos, conocimientos, información, etc.— genera “productos de datos”,
que pueden categorizarse como servicios en las estadísticas comerciales
cuando se venden a través de las fronteras.
También existen diferentes taxonomías que clasifican los tipos de datos
con arreglo a diversos criterios. Las distinciones importantes responden
al hecho de que los datos pueden recopilarse con fines comerciales
u oficiales; sean utilizados por empresas o por el sector público; sean
instantáneos o históricos; sean sensibles o no sensibles, o sean personales
o no. La categorización de los datos es importante, puesto que puede
tener implicaciones para el tipo de acceso que sería necesario dar a cada
tipo, tanto a nivel nacional como internacional, así como para la forma de
manejar los datos y sus flujos a través de las fronteras desde la perspectiva
de las políticas.
Los flujos de datos transfronterizos no son comercio
y deben tratarse pues de forma diferente
Las características particulares de los datos sugieren que deben ser tratados
de forma diferente a los bienes y servicios convencionales, incluso en sus
transferencias internacionales. En el nuevo contexto de la economía digital
impulsada por los datos, ya se cuestionan conceptos como propiedad
y soberanía. Más que intentar determinar quién es el “propietario” de
los datos, lo que importa es quién tiene derecho a acceder, controlar y
utilizarlos.
Existen importantes dificultades para compaginar la noción de soberanía
nacional, tradicionalmente asociada a los territorios de los países, y la
naturaleza no territorial, la globalidad y la apertura del espacio digital en el
que fluyen los datos. La soberanía digital a menudo está relacionada con
5INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
la necesidad de almacenar datos dentro de las fronteras nacionales, pero
el vínculo entre el almacenamiento geográfico de los datos y el desarrollo
no es evidente. Asignar territorialidad a los flujos de datos transfronterizos
también plantea un difícil desafío. Los datos pueden entenderse mejor
como compartidos, más que como comercializados o intercambiados.
La gobernanza del comercio internacional se nutre de estadísticas que se
basan en los tipos, valores y localizaciones del comercio (incluidos el origen
y el destino). Estos enfoques son difíciles, si no imposibles, de adoptar
cuando se rastrean flujos de datos transfronterizos sobre los que no existen
estadísticas oficiales. Unos enfoques con tanto arraigo como los que se
aplican al comercio internacional entre distintos territorios (por ejemplo, las
normas de origen) no pueden aplicarse con facilidad a los datos dada la
naturaleza de estos. Los flujos de datos brutos que no están vinculados a un
intercambio específico de un bien o servicio no se incluyen en el concepto
de “comercio digital”, según el manual para la medición del comercio digital
elaborado por varias organizaciones internacionales.
Más allá de los desafíos técnicos para identificar los flujos de datos
transfronterizos, se plantean también desafíos desde el punto de vista de las
políticas y retos culturales. En el caso de muchas de las categorizaciones de
datos que se pueden esbozar, se echan de menos definiciones convenidas
a nivel mundial. Esto hace que a veces sea difícil determinar cómo deben
tratarse los flujos de datos. Por ejemplo, las distintas definiciones pueden dar
lugar a grandes diferencias en el volumen de flujos de datos categorizados
como datos personales. Aunque los datos están fuertemente ligados al
comercio, y pueden proporcionar fuertes ventajas competitivas a quienes
sean capaces de sacarles partido, los flujos de datos transfronterizos no
son en sí mismos ni comercio electrónico ni comercio, y no deberían ser
regulados meramente como tales.
El dominio de los datos comporta ventajas de información, que se suman
a las fuentes de posibles fallos del mercado en las economías conseguidas
basándose en datos, en particular las economías de escala y de alcance,
así como efectos de red. La asimetría de la información inherente a la
economía de los datos parece irreductible, ya que no existen soluciones
de mercado para corregirla. Otras soluciones de compromiso relacionados
con la ética de los datos son igualmente importantes, como la relación entre
la creación de valor a partir de los datos y la vigilancia de la población, y
los vínculos entre el filtrado de datos y la censura. Así pues, la gobernanza
de los datos y los flujos de datos resulta crucial. Sin embargo, si bien es
cierto que establecer normas adecuadas en materia de flujos de datos
fronterizos en su justa medida puede ayudar a garantizar los derechos en
6INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
materia de datos, reducir los problemas estructurales y apoyar el desarrollo
económico, no hay consenso sobre el enfoque que es preciso adoptar en
las políticas.
La divergencia de enfoques sobre la gestión de los datos
y los flujos de datos transfronterizos genera importantes
implicaciones
Los principales actores económicos y geopolíticos de la economía digital,
los enfoques de la gobernanza de los flujos de datos —y la economía
digital en general— presentan variaciones considerables y, salvo raras
excepciones, el consenso a nivel regional e internacional es escaso. A
nivel mundial, son tres los principales enfoques de gobernanza que tienen
una especial influencia. De manera algo simplificada se podría decir que
el enfoque de los Estados Unidos se centra en el control de los datos por
parte del sector privado. El modelo chino hace hincapié en el control de
los datos por parte del aparato del Estado, mientras que la Unión Europea
favorece el control de los datos por las personas sobre la base de derechos
y valores fundamentales. El contexto actual es uno de tensión entre estas
zonas, especialmente entre Estados Unidos y China. Además, las empresas
digitales globales están tratando de ampliar sus propios ecosistemas de
datos.
Se observa una carrera por ocupar el liderazgo en cuanto a las novedades
tecnológicas, ya que el líder puede obtener una ventaja tanto económica
como estratégica, al controlar los datos y las tecnologías relacionadas,
especialmente en lo que respecta a la IA. En este contexto, se corre el
riesgo de que el espacio digital y de Internet se fragmente. En general, se
corre el riesgo de que surja en el futuro una economía digital impulsada
por los datos en compartimentos estancos, lo que va en contra del espíritu
original de Internet como red libre, descentralizada y abierta. En términos
económicos sería una situación subóptima, ya que es probable que la
interoperabilidad brinde mayores ganancias.
La fragmentación de la economía digital impulsada por los datos
obstaculizaría el progreso tecnológico, reduciría la competencia y permitiría
la aparición de estructuras de mercado oligopólicas en algunos ámbitos, y
en otros comportaría una mayor influencia del Estado. Esto podría acarrear
importantes repercusiones negativas para la mayoría de los países en
desarrollo. La fragmentación reduciría las oportunidades de negocio, puesto
que se complicaría el acceso de los usuarios y las empresas a las cadenas
de suministro y se verían restringidos los flujos de datos transfronterizos.
También habría más obstáculos para la colaboración entre jurisdicciones.
7INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
A pesar del riesgo de fragmentación, hay algunos signos de posible
convergencia entre los principales reinos de datos. Por ejemplo, a pesar
de poner el foco en el libre mercado, Estados Unidos ha tomado medidas
para restringir la entrada en su mercado de algunas empresas extranjeras
dedicadas a los datos y prohibir salidas de datos nacionales. Mientras
tanto, China muestra indicios de decantarse por cierta apertura a los flujos
de datos. El resultado final es difícil de predecir y dependerá de la voluntad
de los responsables políticos de todo el mundo para encontrar una solución
global que redunde en beneficio de todos.
Puede haber distintas y legítimas razones relacionadas con las políticas
públicas para que los países regulen los flujos de datos transfronterizos,
como la protección de la privacidad y otros derechos humanos, la seguridad
nacional, así como los objetivos de desarrollo económico. Mientras no
exista un sistema internacional adecuado que regule estos flujos, es posible
que algunos países no tengan más opción que restringir los flujos de datos
para conseguir determinados objetivos de sus políticas. Sin embargo, la
localización de los datos no genera automáticamente valor añadido en los
datos nacionales. La relación entre la localización del almacenamiento de
datos y la creación de valor no es obvia, pues hay que tener en cuenta
tanto los costos como los beneficios. Un examen de una serie de políticas
nacionales indica que estos suelen variar en función de las condiciones
tecnológicas, económicas, sociales, políticas, institucionales y culturales de
cada país.
Con el protagonismo creciente que están adquiriendo los datos y los
flujos de datos transfronterizos en la economía mundial, la necesidad de
una gobernanza global resulta cada vez más urgente. Lamentablemente,
las opiniones y posiciones divergentes sobre su regulación hacen que
actualmente el debate internacional se halle en un punto muerto. A pesar
del creciente número de acuerdos comerciales en los que se aborda la
cuestión de los flujos de datos, los principales actores de la economía digital
aún no han logrado ponerse de acuerdo en determinadas cuestiones. Entre
los miembros del G20 se observa una división de opiniones, no sólo en
cuanto al fondo (por ejemplo, las medidas de localización de datos), sino
también en cuanto al proceso.
Entretanto, adoptar posturas extremas sobre los flujos de datos
transfronterizos no resulta útil, puesto que ni adoptar una postura estricta
en cuanto a la localización ni la libertad total de los flujos de datos pueden
satisfacer las necesidades de los países para lograr diversos objetivos de
desarrollo. Es necesario replantear la regulación en esta materia y encontrar
las bases para una solución intermedia. La nueva normativa deberá tener
8INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
en cuenta todas las dimensiones de los datos, tanto las económicas
como las no económicas. Deberá trascender el ámbito del comercio y
abordar los flujos de datos de manera integral, teniendo en cuenta sus
posibles repercusiones en los derechos humanos, la seguridad nacional,
el comercio, la libre competencia, la fiscalidad y la gobernanza general de
Internet. Llegados a este punto, se plantea la cuestión de cuál es el foro
internacional adecuado para abordar las políticas en materia de datos que
favorezcan el desarrollo.
Hay fundadas razones que abogan en favor de una
gobernanza global de los datos y de los flujos
de datos transfronterizos
Está más que justificada la instauración de un marco global de gobernanza
de datos que complemente otros niveles de gobernanza. De manera
resumida, los principales argumentos y razones son los siguientes:
• La gobernanza global de los datos permitiría compartirlos a nivel
global y crear bienes públicos que pudiesen ayudar a afrontar los
principales retos del desarrollo a nivel mundial, como la pobreza, la
salud, el hambre y el cambio climático.
• La coordinación técnica transfronteriza —idealmente a nivel
mundial— es esencial para evitar una mayor fragmentación de la
infraestructura de Internet y del espacio digital.
• La gobernanza global de los datos adquiere mayor importancia a la
luz de la implantación del 5G y el IoT, así como de la aceleración de la
digitalización desencadenada por la pandemia de COVID-19. Estas
tendencias amplían las posibilidades de recopilación y monetización
de datos a nivel global. Sin la base de un marco de gobernanza
global que sea coherente y suscite confianza, se podría producir un
retroceso en el intercambio de datos. También se intensificarían los
motivos de preocupación que ya suscitan la falta de transparencia
en la cadena de valor de los datos y la distribución desigual de los
beneficios generados por los datos.
• La proliferación de regulaciones nacionales en materia de flujos
de datos transfronterizos crea incertidumbre y eleva los costes de
cumplimiento, un aspecto que puede ser especialmente pernicioso
para las microempresas y las pequeñas empresas, sobre todo las
de los países en desarrollo. La naturaleza interconectada y el alto
grado de interdependencia global en la economía digital impulsada
9INFORME SOBRE LA ECONOMÍA DIGITAL 2021
PANORAMA GENERAL
por los datos significa que las políticas nacionales en este ámbito
tienen efectos en otros países.
• En ausencia de una gobernanza global de las plataformas digitales,
la autorregulación ha gestado unas estructuras de mercado definidas
por las plataformas, en beneficio predominantemente de ellas
mismas, lo que comporta diversas implicaciones para las políticas
y el desarrollo. El alcance y la influencia cada vez más global de
las grandes plataformas dificultan aún más que un solo país pueda
hacer frente a los retos políticos que plantea el fenómeno.
• Es preciso preparar una evaluación exhaustiva y coherente de los
riesgos, vulnerabilidades y resultados de los modelos de negocio
adoptados por las plataformas digitales, en particular de las
plataformas de medios sociales, en un contexto de aumento de los
daños que se producen en Internet a escala global.
• Es necesario un enfoque global de la gobernanza de los datos para
evitar que se amplíen en el espacio digital impulsado por los datos
unas desigualdades tan arraigadas desde hace mucho tiempo y
contrarias a los intereses de los países en desarrollo. Es esencial
garantizar que los conocimientos, necesidades y puntos de vista
propios de ellos estén suficientemente representados en los debates
globales sobre políticas.
• Dadas las interdependencias y la interconectividad de la arquitectura
global de Internet, el futuro de los flujos de datos transfronterizos no
debería estar determinado únicamente por un pequeño número de
países importantes.
La digitalización impulsada por los datos crea tanto oportunidades
como desafíos globales que requieren soluciones también globales para
aprovechar los efectos positivos y paliar los negativos. Una gobernanza
global y eficaz de los datos es una condición sine qua non para que estos
sirvan para apoyar la consecución de los objetivos económicos, sociales y
medioambientales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y donde
las personas sean el principal centro de interés.
Los esfuerzos para desarrollar un enfoque global de la gobernanza de
los datos y de los flujos de datos transfronterizos deben tener en cuenta
una serie de áreas y prioridades cruciales de las políticas, entre las que se
encuentran las siguientes:
• Fomentar un entendimiento común sobre las definiciones de los
conceptos clave relacionados con los datos;
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PANORAMA GENERAL
• Establecer las condiciones de acceso a los datos;
• Reforzar la medición del valor de los datos y los flujos de datos
transfronterizos;
• Tratar los datos como un bien público (global);
• Explorar formas incipientes de gobernanza de datos;
• Convenir los derechos y principios digitales y en materia de datos;
• Elaborar normas en materia de datos; y
• Estrechar la cooperación internacional en el ámbito de la gobernanza
de las plataformas, en particular en lo tocante a la política de defensa
de la competencia y a la fiscalidad en la economía digital.
Se necesita una nueva configuración institucional para
superar el reto de la gobernanza global de los datos
Los marcos institucionales vigentes a nivel internacional no son adecuados
para abordar las características y necesidades singulares de la gobernanza
global de los datos. Para que sea eficaz, lo más probable es que se necesite
un nuevo marco institucional global, además de una conjunción adecuada
de implicación multilateral, multipartita y multidisciplinar.
Hasta ahora, la gobernanza global de los datos y las tecnologías digitales
ha discurrido por vías diferentes. En primer lugar, la mayoría de las
cuestiones relacionadas con la gobernanza de Internet, en cuanto red de
comunicaciones, se han tratado en varios foros multipartitos. La comunidad
globalizada de Internet está bien organizada y profundamente implicada en
la adopción de enfoques para coordinar los recursos de Internet y conseguir
que esta red de redes funcione de manera eficiente. Estos procesos se
desarrollan normalmente a través de una participación horizontal y en pie
de igualdad.
En segundo lugar, y de forma similar, el Convenio 108 del Consejo de
Europa brinda un foro en el que los gobiernos nacionales, los reguladores,
las partes interesadas del sector privado y los representantes de la sociedad
civil pueden recibir información y compartir ideas sobre la promoción y la
mejora del Convenio.
En tercer lugar, con la expansión de los flujos transfronterizos de datos,
los gobiernos han tratado de integrar su gobernanza en las normas
internacionales de comercio. Estos procesos comportan la negociación
entre los firmantes de un conjunto de normas, que puede incluir la posibilidad
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PANORAMA GENERAL
de un mecanismo de resolución de conflictos. En comparación con las
otras dos vías mencionadas, los acuerdos comerciales se caracterizan por
su escasa transparencia, por cuanto las negociaciones suelen desarrollarse
en procesos cerrados y con escasa participación de las partes interesadas
no estatales.
Como alternativa a la creación de organizaciones ya existentes, se han
hecho llamamientos cada vez más numerosos en favor de la creación de
una institución coordinadora centrada en la evaluación y el desarrollo de
una gobernanza global del espacio digital y de los datos, y que además
tenga las competencias técnicas necesarias para realizar esa labor. Habría
que reconocer que las actuales instituciones mundiales se construyeron
para un mundo diferente, que el nuevo mundo digital está dominado por
los intangibles y que precisamente por ello se necesitan nuevas estructuras
de gobernanza.
No será fácil lograr un terreno común de entendimiento ni soluciones
globales. De hecho, en esta época de populismo, antiglobalización e
intereses creados que compiten entre sí y asociados a la captura de
rentas a partir del uso de las tecnologías y los datos digitales, puede
parecer contraproducente proponer un nuevo organismo internacional. Sin
embargo, todos estos factores hacen que sea más necesario que nunca
tomar a nivel global una nueva senda global en la gobernanza del espacio
digital y de los datos.
Reforzar los reinos de datos o una escisión en múltiples esferas provocaría
una situación caótica que provocaría aun una mayor confusión. Esto
disminuiría sustancialmente el valor que pueden generar estas tecnologías y
los datos asociados, además de crear posibilidades para que se produzcan
daños sustanciales en la privacidad y la ciberseguridad, así como otros
riesgos.
Para que los debates mundiales sobre la gobernanza de los datos y los
flujos de datos transfronterizos sean plenamente inclusivos, lo ideal sería
que se celebraran bajo los auspicios de las Naciones Unidas, que es el
foro internacional más inclusivo en términos de representatividad de los
países. En la actualidad, los países en desarrollo tienden a estar poco
representados en las iniciativas mundiales y regionales, lo que implica
el riesgo de descuidar sus necesidades, sus conocimientos locales y el
contexto cultural en los debates políticos mundiales, lo que se traduce
en un aumento de la desigualdad. Ya se han puesto en marcha varias
iniciativas en las Naciones Unidas que son de una gran importancia para la
gobernanza de los datos, como, por ejemplo, las de la Comisión de Ciencia
y Tecnología para el Desarrollo de las Naciones Unidas; la Oficina del Alto
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PANORAMA GENERAL
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; la
Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional;
la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura; el Foro para la Gobernanza de Internet y la Unión Internacional de
Telecomunicaciones. La UNCTAD también contribuye a través de sus tres
pilares de trabajo, mediante la investigación, las actividades de búsqueda
de consenso y su labor de cooperación técnica. Para que las Naciones
Unidas puedan desempeñar su papel en este contexto, será necesario
garantizar unos vínculos eficaces con otros procesos e iniciativas puestas
en marcha y dirigidas por la sociedad civil, el mundo académico y el sector
privado.
Conseguir que fluyan los datos en beneficio de todos
exige mayores esfuerzos para colmar las brechas
Cualquier esfuerzo por aprovechar los datos y los flujos de datos
transfronterizos requerirá prestar una atención adecuada a las actuales
brechas que caracterizan a la economía digital global. No sólo se observan
entre los países, sino también entre las partes interesadas. Por ejemplo, la
falta de competencias adecuadas en la administración pública se refleja
directamente en una representación insuficiente de expertos y analistas en
los procesos de elaboración de marcos legislativos y regulatorios. Esto,
a su vez, limita las posibilidades de que los gobiernos detecten tanto las
oportunidades que podrían ofrecer las tecnologías digitales como los
posibles riesgos y amenazas que podrían plantear, así como las formas de
regularlas. Con ello se corre el riesgo de una mayor dependencia pública
del sector privado, motivado únicamente por los beneficios, con lo que
los valores democráticos y los derechos humanos individuales se verían
significativamente mermados. Los países menos desarrollados también
experimentan la pérdida de sus mejores talentos en favor de los países
desarrollados, y tienen una menor representación a la hora de establecer
las bases del debate político mundial, lo que contribuye a una creciente
desigualdad a nivel global.
Cualquier marco internacional de regulación de los flujos de datos
transfronterizos debe complementar y ser coherente con las políticas
nacionales concebidas para que la economía digital impulsada por los
datos favorezca el desarrollo. Será preciso ser flexible para que los países
con diferentes niveles de preparación y capacidades para rentabilizar
los datos tengan el espacio político necesario para diseñar y aplicar sus
estrategias de desarrollo en la economía digital impulsada por los datos. Al
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PANORAMA GENERAL
mismo tiempo, las políticas o estrategias nacionales destinadas a favorecer
el desarrollo en este contexto podrían fracasar si no tienen en cuenta una
perspectiva global.
Aunque todos los países tendrán que destinar más recursos internos al
fomento de sus capacidades para generar valor a partir de los datos y
capturarlo a nivel nacional, en muchos países los recursos financieros,
técnicos y de otro tipo pueden tal vez ser insuficientes para satisfacer esas
necesidades. Así podría ocurrir muy especialmente en el caso de los PMA.
Si bien la pandemia de COVID-19 y su impacto en los ingresos del Estado
han reducido aún más la disponibilidad de fondos públicos, también han
hecho que los gobiernos y otras partes interesadas sean más conscientes
de la necesidad de mejorar su capacidad de preparación para participar en
la economía digital impulsada por los datos y aprovechar sus ventajas. Esta
posibilidad pone de relieve la necesidad de apoyo internacional.
En un contexto de flujos de datos de carácter transfronterizo, el apoyo
internacional puede centrarse en diversas áreas. En primer lugar, puede
ayudar a formular los marcos jurídicos y regulatorios pertinentes. Por
ejemplo, menos de la mitad de los PMA cuentan con legislación sobre
protección de datos y privacidad. En segundo lugar, muchos países tienen
que formular estrategias nacionales para tratar los datos y los flujos de datos
transfronterizos de una manera que puedan servir para sacar el máximo
partido de los avances logrados en su proceso de desarrollo; mientras que
al mismo tiempo, deben observar los derechos humanos y ser vigilantes
con ciertas cuestiones relacionadas con su seguridad. En tercer lugar,
puede ser necesario realizar actividades de capacitación para concienciar
sobre los temas relacionados con los datos y sus repercusiones para el
desarrollo. Por último, para lograr resultados inclusivos en este ámbito en
los diálogos regionales y mundiales, los países en desarrollo deben tener
voz, así como los medios necesarios para participar eficazmente en los
procesos y reuniones pertinentes.
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