La nueva arquitectura del Tratado de Lisboa. Cuáles son sus implicaciones para las relaciones euromediterráneas?
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Tratado de Lisboa y relaciones euromed
La nueva arquitectura del Tratado de
Lisboa. ¿Cuáles son sus implicaciones
para las relaciones euromediterráneas?
Erwan Lannon jo no figuraba en el marco del artículo 7 que instituía
Claves
Catedrático de Derecho Europeo la Comunidad Europea y enumeraba las institucio-
Universidad de Gante y Colegio de Europa nes de dicha comunidad, sino que disfrutaba de un
artículo específico del Tratado de la Unión Europea
Los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa (artículo 4).
son particularmente significativos a nivel institucio-
nal. En efecto, se ha reorganizado el conjunto del Un Consejo Europeo convertido en una institución
Med.2011
sistema, y nuevos equilibrios y relaciones interinsti- de pleno derecho
tucionales están viendo la luz con la efectiva puesta
en marcha de las disposiciones del tratado y la im- Con el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo figura
plementación de estructuras como el Servicio Euro- en el marco del artículo 13 § 1 junto a otras institu-
peo de Acción Exterior (SEAE). ciones de la Unión. Pasa a estar compuesto por los
Naturalmente, estos cambios afectan a las relaciones «jefes de Estado o de Gobierno de los estados
euromediterráneas en su conjunto y a diferentes nive- miembros, así como de su presidente y del presi-
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les. Más adelante examinaremos los principales cam- dente de la Comisión», mientras que el «alto repre-
bios que afectan prioritariamente a las relaciones sentante de la Unión para Asuntos Exteriores y Polí-
euromediterráneas. Aunque nos limitaremos a las tica de Seguridad participa en sus trabajos»1.
principales instituciones políticas, es evidente que en El Consejo Europeo es el que da a la Unión Europea
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por ejem- (UE) los «impulsos necesarios para su desarrollo, y
plo, el impacto del Tratado de Lisboa será importante define sus orientaciones y prioridades políticas ge-
aunque sólo sea porque las competencias del tribu- nerales». A partir de ahí, está explícitamente mencio-
nal en materia de visados, asilo e inmigración son muy nado que «no ejerce una función legislativa»2. El
extensas. Asimismo, hay que tomar en consideración Consejo Europeo debe identificar los «intereses y
las modificaciones introducidas por el Comité de las objetivos estratégicos de la Unión»3. Por tanto, pue-
Regiones y el Consejo Económico y Social. de tomar «decisiones sobre los intereses y objetivos
estratégicos de la Unión» que «tratan de la Política
Exterior y de Seguridad Común, así como sobre
El Consejo Europeo: una institución de pleno otros ámbitos que dependen de la acción exterior de
derecho y dotada de un nuevo presidente la Unión». El problema reside en que sigue estando
vigente la regla general que prevé que el Consejo
Desde el Acta Única Europea de 1986 hasta el Tra- Europeo «resuelva por unanimidad por recomenda-
tado de Niza, el Consejo Europeo siempre ha sido ción del Consejo»4.
una institución de pleno derecho en los sucesivos El Consejo Europeo ha impulsado las relaciones
tratados. En el marco del Tratado de Niza, el Conse- euromediterráneas de manera regular. Cabe recor-
1 Artículo 15 § 2 del Tratado de la Unión Europea.
2 Artículo 15 § 1 del Tratado de la Unión Europea.
3 Artículo 22 § 1 del Tratado de la Unión Europea.
4 Artículo 22 § 1 del Tratado de la Unión Europea.dar la Cumbre de jefes de Estado de París de sidente desempeña un papel clave porque debe
1972, que impulsó la Política Mediterránea Global trabajar para «facilitar la cohesión y el consenso en
(PMG), los Consejos Europeos de Essen de di- el seno del Consejo Europeo»5. Goza también de
ciembre de 1994, y de Cannes de junio de 1995, competencias específicas «a su nivel» (es decir,
que marcaron la implementación del Partenariado como jefe de Estado y de Gobierno) y, en «su cali-
Euromediterráneo (PEM) y, en consecuencia, del dad», garantiza la representación exterior de la UE
Proceso de Barcelona o incluso el Consejo Euro- en aquellas materias que dependen de la Política
peo de Copenhague de diciembre de 2002, que Exterior de Seguridad Común (PESC), «sin perjui-
dio un impulso a la Política Europea de Vecindad cio de las atribuciones del alto representante de la
(PEV). Su inscripción junto a otras instituciones Unión para Asuntos Exteriores y Política de Segu-
propicia que lo que conviene llamar «la autoridad ridad»6.
política suprema de la UE» sea más visible, además El señor Van Rompuy participa en las cumbres tanto
del refuerzo añadido que supone contar con un a nivel interno como externo, bien se trate del G20,
Claves
presidente que no cambia cada seis meses. Tanto del G8, de la cumbre entre la UE y Estados Unidos,
a nivel interno como externo, el prestigio, la visibili- o incluso de la cumbre entre la UE y Marruecos, ce-
dad y, por tanto, el peso político del Consejo Euro- lebrada el 7 de marzo de 20107, por dar sólo algu-
peo se ve claramente reforzado. nos ejemplos8. Conviene destacar aquí que con la
No obstante, la regla del consenso supone un obs- negociación de nuevos estatutos avanzados, otros
táculo, ya que con ella se corre el peligro de limitar países socios mediterráneos se verán afectados en
Med.2011
las aspiraciones iniciales. Frente a crisis como las un futuro.
de Libia, Túnez o Egipto, la lentitud de las reaccio- El presidente del Consejo Europeo también debe
nes se debe, en parte, a la ausencia de consenso. desempeñar un papel en las cumbres euromedite-
Podemos pensar en los intereses de Malta e Italia rráneas multilaterales, pero el aplazamiento sine die
ante la proximidad de la crisis libia, o en los de de la Segunda Cumbre de la Unión para el Medite-
Francia en Túnez. El principal desafío para dar nue- rráneo todavía no le ha permitido al señor Von Rom-
vos «impulsos» a las relaciones euromediterráneas, puy ejercer en este contexto. No obstante, ha mos-
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y para convertir al Mediterráneo en una de las trado su implicación con ocasión de las recientes
«prioridades» de las políticas y en uno de los «obje- crisis del Mediterráneo en el marco de una serie de
tivos estratégicos» de la Unión Europea, radica en discursos9, aunque, naturalmente, es en el propio
la regla del consenso. En efecto, la mayor parte de seno del Consejo Europeo donde puede desempe-
las veces habrá que contentarse con un mínimo ñar su papel más importante; es decir, el de «facilita-
denominador común. Así pues, del presidente del dor de consenso».
Consejo Europeo dependen muchas cosas, ya que
debe desempeñar, especialmente, un papel que
facilite las negociaciones. El Consejo de ministros: configuraciones,
presidencias rotatorias y alto representante
Un presidente del Consejo Europeo «permanente»
El Consejo de ministros también es objeto de nume-
Elegido por el Consejo Europeo para un período rosas nuevas disposiciones en el marco del Tratado
«de dos años y medio, renovable una vez», el pre- de Lisboa.
5 En términos del artículo 15 § 6 del Tratado de la Unión Europea, el presidente del Consejo Europeo «preside y anima los trabajos del Consejo
Europeo; garantiza la preparación y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo en cooperación con el presidente de la Comisión, y sobre
la base de los trabajos del Consejo de Asuntos Generales».
6 Artículo 15 § 6 del Tratado de la Unión Europea.
7 Véanse las observaciones de Herman van Rompuy, presidente del Consejo Europeo, sobre la cumbre UE-Marruecos, Granada, 7 de marzo de
2010, PCE 47/10, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/113201.pdf
8 Véase la web del presidente del Consejo Europeo, www.european-council.europa.eu/the-president/summits-with-third-countries.aspx?lang=fr.
9 Véase «Statement by Herman van Rompuy, President of the European Council, on the developments in the EU’s Southern neighbourhood»,
Praga, 23 de febrero de 2011, PCE 048/11, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119450.pdf. Véase también
«Declaration on Egypt and the region, European Council», 4 de febrero de 2011, PCE 027/11, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/
pressdata/en/ec/119143.pdf, así como «Statement by Herman van Rompuy, President of the European Council, on the situation in Egypt», Bru-
selas, 29 de enero de 2011, PCE 020/11, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/118993.pdfUna reordenación de las configuraciones gurada la presidencia del Consejo Europeo por su
del Consejo nuevo presidente permanente13.
El impacto de las reuniones intergubernamentales
En primer lugar, cabe destacar que el antiguo Con- sobre cuestiones euromediterráneas es importante.
sejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores En efecto, la gran mayoría de las conclusiones so-
(CAGRE) se ha escindido en dos configuraciones: bre el Mediterráneo se han adoptado en el marco
del Consejo de Asuntos Exteriores, que depende
• el Consejo de Asuntos Generales, que «garanti- de la competencia de Catherine Ashton. La alta re-
za la coherencia de los trabajos de las diferentes presentante convocó una reunión informal del Con-
formaciones del Consejo», y «prepara las re- sejo de Asuntos Exteriores, celebrada el 10 de mar-
uniones del Consejo Europeo y asegura su se- zo de 2011, para tratar las cuestiones de la crisis
guimiento en colaboración con el presidente del libia y de la vecindad meridional de la UE14.
Consejo Europeo y la Comisión», y
Claves
• el Consejo de Asuntos Exteriores, que «elabora la El alto representante de la Unión para Asuntos
acción exterior de la Unión según las líneas estra- Exteriores y Política de Seguridad
tégicas fijadas por el Consejo Europeo, y garanti-
za la coherencia de la acción de la Unión»10. En lo En realidad, la función de alto representante de la
sucesivo, este Consejo estará presidido por el Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguri-
alto representante11. dad reagrupa varias antiguas funciones; a saber, en
Med.2011
parte, la del antiguo alto representante, Javier Solana
(a excepción del cargo de secretario general del
La nueva presidencia rotatoria de las formaciones Consejo), y las de Bénita Ferrero-Waldner en su ca-
del Consejo de ministros lidad de comisaria encargada de las Relaciones Ex-
teriores y Política de Vecindad. No obstante, actual-
La cuestión de las nuevas presidencias es importan- mente se cuenta con un comisario encargado de la
te para los asuntos euromediterráneos. En efecto, PEV y de la ampliación: Stefan Füle. Con todo, la alta
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las presidencias española y belga se encontraron en representante es también vicepresidenta de la Comi-
la difícil situación de la transición de un sistema a sión Europea15, de ahí la denominación alto represen-
otro, pero la presidencia belga, a pesar de la ausen- tante/ vicepresidente (AR/VP), y coordina los temas de
cia de un nuevo gobierno federal, pudo contar con las relaciones exteriores en el seno de la comisión. Así
un presidente del Consejo Europeo perfectamente pues, tiene que trabajar con los comisarios encarga-
al corriente de las instituciones belgas. dos de las cuestiones exteriores. Además, la señora
La gran diferencia con relación al sistema prece- Ashton asume la función de los ministros de Asuntos
dente es que el país encargado de la presidencia Exteriores de las antiguas presidencias rotatorias y
rotatoria de las formaciones del Consejo cede el preside la formación de Asuntos Exteriores del Conse-
sitio a la presidencia de la señora Ashton en lo re- jo16. En consecuencia, no podemos menos que cons-
ferente a la configuración de Asuntos Exteriores12. tatar la complejidad del ejercicio y la magnitud de las
El sistema de rotación igualitaria garantizado por tareas a llevar a cabo.
«grupos predeterminados de tres estados miembros Según el Tratado de Lisboa, el alto representante
para un período de 18 meses» se mantiene, sin em- dirige la PESC, «contribuye por medio de sus pro-
bargo, para las restantes formaciones, estando ase- puestas a la elaboración de esta política»17 y debe
10 Artículo 16 § 6 del Tratado de la Unión Europea.
11 Artículo 18 § 3 del Tratado de la Unión Europea.
12 Artículo 16 § 9 del Tratado de la Unión Europea.
13 Artículo 236 del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea. Véase también la Decisión 2007/5/CE Euratom del Consejo, de 1 de
enero de 2007, que trata de la fijación de la orden del ejercicio de la presidencia del Consejo, JO L1, 04/01/2007, p. 1-11.
14 Catherine Ashton, alta representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidenta de la Comisión Europea, convocó una
sesión informal extraordinaria del Consejo de Asuntos Exteriores bajo la forma de un almuerzo de trabajo celebrado el jueves 10 de marzo; Unión
Europea, Bruselas, 3 de marzo de 2011, A 083/11.
15 Artículo 18 § 4 del Tratado de la Unión Europea.
16 Artículo 18 § 3 del Tratado de la Unión Europea.
17 Artículo 18 § 2 y 27 del Tratado de la Unión Europea.velar por la «coherencia de la acción exterior de la podemos dejar de subrayar la importancia del diálogo
Unión». político en el marco de los conflictos de Oriente Me-
Dentro de la Comisión Europea, la señora Ashton dio, que, por otra parte, fue objeto de un discurso de
tiene responsabilidades en las «relaciones exterio- la alta representante20 y tampoco hay que olvidar su
res» en general, y en la «coordinación de otros as- papel en lo referente al cuarteto.21
pectos de la acción exterior de la Unión»18 en par- El alto representante tiene, pues, que desempeñar
ticular. Esta función de coordinación es, por un papel preponderante en las relaciones euromedi-
supuesto, esencial y corresponde al objetivo de terráneas. A cargo de las relaciones exteriores en
mejorar la coherencia del conjunto de la acción ex- general y de la PESC en particular, el alto represen-
terior de la UE. tante se halla en la convergencia de las diferentes
políticas exteriores de la UE. Los primeros meses de
2011 han estado marcados por una presencia cada
El alto representante tiene vez más creciente de la alta representante en la es-
Claves
que desempeñar un papel cena mediterránea22. Concretamente, la señora As-
hton viajó a Egipto23, Líbano24, Jordania25 y Túnez26
preponderante en las relaciones
entre el 14 y el 22 de febrero de 2011. Naturalmen-
euromediterráneas. A cargo de las te, de ahora en adelante muchas cosas dependerán
relaciones exteriores en general y de la eficacia del nuevo SEAE, una verdadera admi-
de la PESC en particular, el alto nistración híbrida en el núcleo del nuevo sistema de
Med.2011
relaciones exteriores de la UE.
representante se halla en la
convergencia de las diferentes El Servicio Europeo de Acción Exterior
políticas exteriores de la UE
El Servicio Europeo de Acción Exterior está forma-
do por «funcionarios de los servicios competentes
En el ámbito intergubernamental, el alto representan- del secretariado general del Consejo y de la Comi-
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te representa a la Unión en las materias que depen- sión, así como de personal no designado de los
den de la PESC, «conduce en nombre de la Unión el servicios diplomáticos nacionales»27. La decisión
diálogo político con terceros» y «expresa la posición del Consejo de 26 de julio de 2010 establecería la
de la Unión en las organizaciones internacionales y en organización y el funcionamiento de este nuevo ser-
el seno de las conferencias internacionales»19. No vicio europeo28.
18 Artículo 18 § 2 y 4 del Tratado de la Unión Europea.
19 Artículo 27 § 2 del Tratado de la Unión Europea.
20 Sobre este punto véase «Speech by HR Catherine Ashton, at the League of Arab States A Commitment to Peace – the European Union and
the Middle East», El Cairo, 15 de marzo de 2010, Unión Europea, A 36/10, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/fo-
raff/113352.pdf
21 Véase «EU High Representative Catherine Ashton chairs Middle East Quartet Ministerial meeting in Munich», Bruselas, 4 de febrero de 2011,
A 044/11, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119144.pdf, así como «Statement by the spokesperson of HR
Catherine Ashton on the outcome of the launch of Middle East peace talks», Bruselas, 3 de septiembre de 2010, A 173/10, www.consilium.euro-
pa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/116277.pdf. Véase también «EU High Representative/Vice-President Ashton to visit the
Middle East in support of direct talks», IP/10/1208, Bruselas, 29 de septiembre de 2010, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?refere
nce=IP/10/1208&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en
22 Véase «Remarks by the EU High Representative Catherine Ashton at the Senior officials’ meeting on Egypt and Tunisia», Bruselas, 23 de febre-
ro de 2011, A 069/11, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119459.pdf
23 «Remarks by EU High Representative Catherine Ashton at the end of her visit to Egypt», El Cairo, 22 de febrero de 2011, A 067/11, www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119445.pdf
24 «Remarks by EU High Representative Catherine Ashton at the end of her visit to Lebanon», Bruselas, 16 de febrero de 2011, A 055/11, www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/119320.pdf
25 «Remarks by the EU High Representative Catherine Ashton during her visit in Jordan», MEMO/11/93, Bruselas, 16 de febrero de 2011, http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/93&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en
26 «Remarks by the High Representative/ Vice President Catherine Ashton at the end of her visit to Tunisia», 14 de febrero de 2011 SPEECH/11/101,
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/101&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en
27 Artículo 27 § 3 del Tratado de la Unión Europea.
28 Decisión 2010/427 del Consejo de 26 de julio de 2010, estableciendo la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción
Exterior, JO nº L 201 de 03/08/2010, p. 30-40.En este punto hay que precisar que el SEAE es «un III. Políticas regionales Euromed, Unión para el Me-
órgano de la Unión Europea que funciona de manera diterráneo;
autónoma». En efecto, dispone de la «capacidad ju- IV. Magreb.
rídica necesaria para llevar a cabo las tareas que le
incumben y para materializar sus objetivos»29. De- Los departamentos temáticos especializados en la
pendiente de la autoridad del alto representante30, coordinación de la PEV pueden situarse entre esta
el SEAE «se compone de una administración central dirección y la que se ocupa en particular del Parte-
y de delegaciones de la Unión en países terceros y nariado Oriental y de los vecinos del Este de la
organizaciones internacionales»31. Unión Europea, incluida Rusia, que se beneficia del
Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación
(IEVA), a pesar de no estar integrada en la PEV en
Uno de los elementos tanto tal (véase el gráfico 1).
fundamentales en lo que Finalmente conviene insistir en el hecho de que las
Claves
delegaciones de la Comisión Europea, convertidas
concierne a las relaciones
en «delegaciones de la Unión Europea» con la puesta
euromediterráneas es la en marcha del Tratado de Lisboa, son parte integrante
reagrupación de la antigua del SEAE. Es decir, todas las delegaciones medite-
cartera «ampliación» y una parte rráneas, que desempeñan un papel cada vez más im-
portante, en lo sucesivo pasan a estar integradas en
de la política de vecindad
Med.2011
el SEAE y pueden recibir sus instrucciones34.
En realidad, el SEAE presta asistencia al alto repre-
sentante para conducir la PESC y la Política Común La Comisión Europea: reagrupación de
de Seguridad y Defensa (PCSD), en el Consejo de carteras y reordenación de la «familia
Asuntos Exteriores y en lo que concierne a las res- RELEX»
ponsabilidades que le incumben en tanto vicepresi-
42
dente de la Comisión Europea en el ámbito de las En la Comisión Europea, los cambios en las relacio-
relaciones exteriores32. nes exteriores son muy importantes debido a la
El SEAE dispone de una administración central que creación del SEAE, que engloba a una parte de los
se organiza en Direcciones Generales (DG)33. Al antiguos funcionarios de la «familia de relaciones ex-
frente de la administración se halla la señora Ashton, teriores» de la Comisión Europea. En este punto es
que cuenta con la asistencia de un secretario gene- necesario recordar que la señora Ashton también
ral ejecutivo, de un chief operating officer y de dos es vicepresidenta de la Comisión.
secretarios generales.
Una dirección que reagrupa África del Norte, Orien La reagrupación de carteras, la ampliación
te Medio, la península Arábiga, Irán e Irak concierne y la PEV
muy especialmente al Mediterráneo. Varios depar-
tamentos geográficos cubren de manera bastante Uno de los elementos fundamentales en lo que con-
clásica: cierne a las relaciones euromediterráneas es la re-
agrupación de la antigua cartera «ampliación» y una
I. Oriente Medio; parte de la de la señora Ferrero-Waldner, es decir, la
II. Península Arábiga, Irán e Irak; política de vecindad. De ahora en adelante, el comi-
29 Artículo 1 § 2 de la Decisión 2010/427.
30 Artículo 1 § 3 de la Decisión 2010/427.
31 Artículo 1 § 4 de la Decisión 2010/427.
32 Véase el artículo 2 § 1 y s. de la Decisión 2010/427.
33 Véase el artículo 4 y s. de la Decisión 2010/427.
34 «El SEAE se compone de una administración central y de delegaciones de la Unión en países terceros y organizaciones internacionales»
(artículo 1 § 4 de la Decisión 2010/427). La «Comisión y el SEAE fijarán las modalidades de comunicación de las instrucciones de la Comisión
a las delegaciones. Estas últimas deberán prever en particular que, cuando la Comisión imparta las instrucciones a las delegaciones, entregue
también una copia al jefe de delegación y a la administración central del SEAE (préambulo, punto 13 de la Decisión 2010/427).GRÁFICO 1 Organigrama del Servicio Europeo de Acción Exterior
Director Ejecutivo Europa Director ejecutivo África del Norte, Oriente Medio,
y Asia Central península Arábiga, Irán e Irak
M. Lajcák H. Mingarelli
Europa Occidental, Rusia, Partenariado Oriental, África del Norte,
Balcanes Occidentales Asia Central, Cooperación península Arábiga,
y Turquía regional y OSCE Irán e Irak
Vacante Wiegand Vacante
PEV
Europa Occidental Coordinación I
Partenariado Oriental, Rourke
Grippa Oriente Medio
Cooperación regional
Uusitalo
y OSCE
PEV
Balcanes Grippa
Coordinación II
Occidentales Majorenko Península Arábiga,
Partenariado Oriental Irán e Irak
Claves
Jonsson
bilateral Llombart
Kjaer
Políticas regionales
Asesor Turquía
Euromed y UpM
Vacante Rusia
Gabrici
Vacante
Magreb
Asia Central Fanti
Maldonado
Med.2011
COEST D. Johns (en funciones), MAMA J. Gatt Rutter,
COWEB A. Everard, M. Bozovic, MOG S.
COSCE T. Béchet Kisling
Fuente: SEAE, http://eeas.europa.eu/background/docs/eeas_organisation_en.pdf marzo de 2011.
43
sario Stefan Füle pasa a hacerse cargo de la amplia- cuentran dificultades para moverse entre el presi-
ción y al mismo tiempo de la Política Europea de dente de la Comisión Europea, el presidente del
Vecindad. Todavía es demasiado pronto para efec- Consejo Europeo y el alto representante / vicepresi-
tuar un primer balance, pero dentro de un tiempo dente de la comisión.
será interesante examinar cuál ha sido el impacto de En cualquier caso, la Comisión Europea debe pro-
este cambio. No obstante, parece claro que dicho mover el interés general de la Unión y tomar la ini-
impacto será bastante matizado, puesto que la se- ciativa cuando sea competente36. No obstante, la
ñora Ashton mantiene un contacto regular con el creación del SEAE no significa que se le transfie-
comisario Füle en lo que se refiere a las cuestiones ran todas las competencias de la Comisión Euro-
relacionadas con la vecindad. En consecuencia, es pea en materia de exterior. Lo que se ha dado en
más conveniente tomar en consideración la reorde- llamar la familia RELEX, que designa las direccio-
nación en su globalidad. nes generales y los servicios de la comisión encar-
gados de las relaciones exteriores en el seno de la
La Comisión Europea y la reordenación de la Comisión Europea, está en proceso de reordena-
«familia RELEX» ción. Actualmente comprende las direcciones gene-
rales y los siguientes servicios: desarrollo, amplia-
Uno de los problemas radica en que la comisión, a ción-PEV, comercio, ayuda humanitaria y protección
excepción de la PESC y de algunos otros casos, civil, y desarrollo y cooperación Europeaid (DEV-
«garantiza la representación exterior de la Unión»35. CO). Esta dirección general y estos servicios conti-
Pero esto no es tan evidente desde un punto de vis- núan gestionando las diferentes acciones a su car-
ta externo. En efecto, ciertos socios de la UE en- go bajo la dirección del comisario competente; sin
37 Artículo 17 § 1 del Tratado de la Unión Europea.
36 Artículo 17 § 1 del Tratado de la Unión Europea.embargo conviene recordar que el alto represen- que tratan las cuestiones migratorias o, por poner
tante coordina los aspectos de la acción exterior otro ejemplo, la cooperación judicial. El procedi-
de la Unión Europea en su conjunto. miento de aprobación del PE, un verdadero derecho
En cuanto a los acuerdos internacionales, o bien la de veto, también se extiende a nuevos ámbitos, y lo
Comisión Europea, o bien el alto representante («cuan mismo sucede con el de consulta. Así pues, el papel
do el acuerdo contemplado se refiere exclusiva o del Parlamento Europeo está muy claramente refor-
principalmente a la PESC»), es el que «presenta las zado en el marco legislativo. Eso implica un aumento
recomendaciones al Consejo, el cual adopta una de la importancia de este último en el marco de la
decisión que autoriza la apertura de las negociacio- adopción de legislaciones que atañen a las materias
nes y designa […] el negociador o el jefe del equipo euromediterráneas
de negociación de la Unión»37. A este nivel también
será esencial una buena coordinación. Los poderes presupuestarios
Naturalmente, las políticas comunes como la Política
Claves
comercial común y la Política agrícola común, que Las próximas perspectivas financieras suponen un
tienen una importancia crucial para las relaciones plazo importante para el Parlamento Europeo, que
euromediterráneas, siguen estando administradas ha visto cómo se han reforzado sus poderes en el
por la Comisión Europea, y a esta última le corres- ámbito presupuestario. Así, ya no existe ninguna dis-
ponde velar, junto con el Consejo y el alto represen- tinción entre los gastos obligatorios y los no obliga-
tante, por «la coherencia entre los diferentes ámbi- torios, lo que le permite contrarrestar mejor los po-
Med.2011
tos de su acción exterior y entre éstos y sus otras deres del Consejo en la materia. Hay que subrayar
políticas»38. que el Parlamento Europeo ejerce también sus de-
rechos como autoridad de descarga ante el SEAE,
lo cual, no obstante, no permite colmar el déficit de-
El Parlamento Europeo y el fortalecimiento mocrático de la PESC.
de sus prerrogativas legislativas y
presupuestarias Los poderes en las relaciones exteriores
44
El Parlamento está considerado como uno de los En lo que concierne a las materias que dependen
grandes beneficiarios del Tratado de Lisboa porque del antiguo primer pilar comunitario del Tratado de
sus poderes legislativos y presupuestarios se ven Niza, los poderes del PE se han visto reforzados gra-
ampliamente reforzados. Desde la óptica de las nue- cias a la ampliación de las competencias y de las
vas perspectivas financieras y de la revisión de la prerrogativas de la asamblea parlamentaria en mate-
PEV, hay que tomar en consideración sus poderes ria legislativa y presupuestaria tal como hemos co-
presupuestarios. No obstante, cabe lamentar la falta mentado anteriormente.
de progreso en cuanto al papel del Parlamento en lo Sin embargo, en la PESC y en la PCSD, los pode-
referente a la PESC. res del PE siguen siendo muy limitados. El Tratado
de Lisboa dispone, en efecto, que el alto represen-
Los poderes legislativos tante «consulte regularmente al Parlamento Euro-
peo sobre los principales aspectos y las elecciones
A nivel legislativo, el Tratado de Lisboa reemplaza la fundamentales de la [PESC y de la PCSD] e infor-
codecisión por el procedimiento legislativo ordina- me de la evolución de estas políticas». Ciertamente,
rio, que pasa a ser la principal actuación legislativa el PE puede «plantear cuestiones o formular reco-
en cuyo marco el Parlamento Europeo (PE) está mendaciones tanto al Consejo como al alto repre-
considerado como un verdadero colegislador junto sentante», y proceder «dos veces al año a un deba-
con el Consejo de ministros. te sobre los progresos realizados en la puesta en
El nuevo procedimiento se extiende a una cuarente- práctica de la [PESC]»39, pero es necesario consta-
na de nuevos ámbitos, entre los que se hallan los tar que, en estos ámbitos específicos de seguridad
37 Artículo 218 § 3 del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea.
38 Artículo 21 § 3 del Tratado de la Unión Europea.
39 Artículo 36 del Tratado de Lisboa.y defensa, la UE sigue adoleciendo de un importan- ropeo es el que claramente se beneficia más de los
te déficit democrático. Esto es tanto más problemá- avances más importantes; a priori, porque todavía
tico dado que el Tribunal de Justicia no es compe- es necesario que la Asamblea Parlamentaria Euro-
tente en estos ámbitos salvo en algunas raras pea disponga de medios que estén a la altura de
excepciones40. sus ambiciones.
Conclusiones El Tratado de Lisboa está
fuertemente teñido de
Comprender el nuevo sistema institucional no es
intergubernamentalismo. En
algo fácil, sobre todo porque seguimos estando en
una fase de aprendizaje. Con la implantación del efecto, o se han creado nuevas
SEAE, las cosas deberían marchar más deprisa y a estructuras mixtas con fuerte
Claves
medio plazo cabe esperar la puesta en marcha de predominio intergubernamental,
una nueva dinámica.
como el SEAE, o se han reforzado
De manera general, podemos considerar que el
Tratado de Lisboa está fuertemente teñido de inter- las instituciones
gubernamentalismo. En efecto, o se han creado intergubernamentales, como
nuevas estructuras mixtas con fuerte predominio in- sucede con el Consejo Europeo
Med.2011
tergubernamental, como el SEAE, o se han reforza-
do las instituciones intergubernamentales, como
sucede con el Consejo Europeo. Podríamos multi- En cuanto a los temas mediterráneos, es evidente
plicar los ejemplos citando las reforzadas Misiones que estos cambios van a tener un impacto importan-
Petersberg, la Agencia Europea de Defensa o las te. Los actores se multiplican, y esto, desgraciada-
cooperaciones estructuradas. mente, no es un signo de eficacia. De la eficacia del
Es necesario subrayar que, aunque se haya abolido nuevo SEAE van a depender muchas cosas. Las re-
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la estructura en pilares de la Unión Europea, sigue laciones interinstitucionales y personales entre el
habiendo una especie de pilar oculto. En efecto, el alto representante, los presidentes de la Comisión y
capítulo 2 del Título V41 del Tratado de la Unión del Consejo Europeo, y el comisario Füle son cru-
Europea se titula «Disposiciones específicas con- ciales para el capítulo mediterráneo de las relacio-
cernientes a la Política Exterior y de Seguridad Co- nes exteriores de la UE.
mún». El tratado estipula muy claramente que la Hoy, ante los desafíos de las transiciones políticas
PESC está sometida a «reglas y procedimientos en curso y de las crisis en el Mediterráneo, la Unión
específicos» y que se rige por la regla general de la Europea del Tratado de Lisboa dispone de nuevos
unanimidad. Además, «queda excluida la adopción instrumentos que conviene utilizar con la mayor co-
de actos legislativos» y esta «política será ejecuta- herencia posible, y ésta es una de las tareas del alto
da por el alto representante […]»42. En otros térmi- representante. Sobre todo hay que posibilitar el
nos, no ha habido una comunitarización de la PESC consenso de los 27 estados miembros en el seno
ni mucho menos. Y aunque es cierto que la Comi- del Consejo Europeo, y hacerlo bajo la influencia de
sión Europea conserva importantes prerrogativas su presidente, y ser capaces de movilizar rápida-
en materia de relaciones exteriores, la creación de mente fondos para las ayudas humanitarias urgen-
un SEAE híbrido, es decir, compuesto por diferen- tes, sabiendo invertir a largo plazo en los procesos
tes tipos de funcionarios, modifica radicalmente el de transición que podrían cambiar radicalmente el
escenario. A nivel supranacional, el Parlamento Eu- escenario del Mediterráneo.
40 Véase el artículo 24 § 1 del Tratado de la Unión Europea.
41 Título V: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas concernientes a la Política Exterior y de
Seguridad Común.
42 Artículo 24 § 1 del Tratado de la Unión Europea.También puede leer
