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La reforma de la Seguridad Social
analizada desde el marco de las
corrientes múltiples de John Kingdon
Adolfo Garcé
2 de junio de 2021
CESSPlan • El enfoque de las corrientes múltiples (MSF) en los estudios de políticas públicas. • MSF y reforma de la seguridad social: un “acoplamiento” teórico y práctico parcial • Tres apuntes institucionales pensando en el horizonte 2050
El marco de las corrientes múltiples
La corriente de los problemas
• ¿Cómo entra un tema en la agenda pública?
1. Expertos / agentes de problemas: infantilización de la pobreza
2. Indicadores: el papel del conocimiento especializado: CEPAL 1990-1992
3. Sucesos que captan la atención: crisis financiera – BCU
4. Contexto: “carga de problemas” / inflación versus innovación.
5. Feedback de las políticas públicas en curso: reforma del 95 de la SS y
pilar 0La corriente de las soluciones
• “Sopa de ideas” / soluciones diferentes en competencia / no hay
una y solamente una solución con respaldo científico para cada
problema / el problema de la factibilidad
• Comunidades de políticas públicas / centros de investigación de
universidades / think tanks / redes internacionales
• Un tipo especial de expertos: promotores de políticas impulsan sus
soluciones preferidas
– Economistas que promovieron apertura comercial, o reformas fiscales.
– Expertos en políticas sociales que impulsaron las Transferencias Monetarias
Condicionadas, o que promueven Renta Básica UniversalLa corriente de la política / clima político
• Opinión pública:
– Con viento a favor es más fácil…
– Pero no es condición necesaria: puede haber reformas contra la opinión
pública (Cannabis)
– Tampoco es condición suficiente (TLC 2006)
• Grupos de presión:
– El arte de eludir perdedores
– El arte de construir nuevos ganadores
• Mayorías legislativas
• Administración / más importante como punto de veto en la fase de
implementación…La oportunidad y el cambio
• Acoplamiento de corrientes: convergencia entre las tres corrientes genera
una “ventana de política”: policy window.
• Con esto no alcanza. Es condición necesaria para el cambio, pero no es
suficiente.
• Acoplamiento decisorio. Para que la oportunidad generada por el
acoplamiento de agenda sea aprovechada es necesario que existan
emprendedores, líderes dispuestos a vencer las resistencias a los cambios.
• El esquema analítico de Kingdon es bottom-up. Muy útil para EEUU. La
política en otros países pluralistas no funciona exactamente igual.
Oportunidad para la teoría… (Luján – Busquets)
• En Uruguay, y en los presidencialismos latinoamericanos, suele funcionar
top-down…LA VENTANA PARA LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN URUGUAY
Una policy window top-down y abierta por ley
• Compromiso programático: “Iniciar un proceso que conduzca a una reforma de
la seguridad social con sólida base técnica y amplio apoyo político, con el fin de
lograr un sistema previsional moderno, financieramente sostenible (…), que
vele especialmente por los pasivos con mayores niveles de vulnerabilidad”.
• La tradición uruguaya: los compromisos programáticos deben cumplirse.
• El acoplamiento de corrientes está asegurado, el acoplamiento decisorio será
más complejo. La experiencia sugiere que los cambios demoran en madurar.
• Una arena especialmente compleja, al menos por tres razones:
– Multiplicidad de actores con poder de veto.
– Un sistema construido aluvionalmente y en parte desde las corporaciones
– Cambio demográfico impone restricciones fuertes (menos aportantes…)Corriente de los problemas
• Expertos: hay acumulación
– Seguramente ayudaron a instalar el problema en la agenda. Impresiona la
bibliografía del Diagnóstico. Gran acumulación técnica sobre los méritos y
problemas del sistema de SS en MEF, BPS, universidades, IFIs, centros
privados…
• ¡Atención Kingdon! Los políticos suelen ser muy influyentes: las
advertencias de Danilo Astori (ADM, 2019):
– “En cualquier caso Uruguay tendrá que encarar el gran desafío de
disminuir la tensión fiscal que origina el sistema. Sin perder sus efectos
sociales positivos. Esto es transformar el sistema de seguridad social para
aliviar esa tensión pero mantener esa característica fundamental de
beneficio que ha tenido para todos los uruguayos con un criterio inclusivo.
El desafío es muy importante pero es absolutamente imprescindible
encararlo para el futuro”Corriente de las soluciones
• CESS está trabajando en eso ahora mismo. Y tiene tiempo todavía…
• Busca combinar acumulación doméstica con referencias y
experiencias internacionales. Se combinan saberes, el de la
acumulación en bienestar y el de las ciencias sociales modernas.
Diferencias con 1995.
• Van asomando algunas propuestas / soluciones:
– Aumento edad de retiro
– Rediseño del sistema para reparar fragmentación y evitar
inequidades
– La “estrella” por ahora: el Pilar 0 y la reorganización de
“parches” a los trabajadores que menos aportan y menos
reciben.La corriente de la política
• Opinión pública.
– Problemas: clara mayoría en contra de aumentar edad de retiro
– Oportunidades: mayoría a favor de reformar cajas paraestatales.
• Grupos de presión. Veremos…
– Evitar puntos de veto: Un clásico de la economía política de la seguridad
social: no afectar “derechos adquiridos”.
– Generar ganadores: dependiendo de cómo se diseñe, los beneficiados por
el pilar 0 podrían ser ganadores de la reforma. Desde luego, está el
problema de cómo generar ganadores y al mismo tiempo bajar el déficit…
– Otra diferencia con JK: sindicalismo uruguayo es muy distinto la
norteamericano (acción coordinada y vínculo con partidos)
• En principio, las mayorías legislativas están…De la propuesta del CESS a la ley
• La reforma de la Seguridad Social pasó de las computadoras de los expertos y
del discurso de algunos gobernantes a la agenda de prioridades de un nuevo
gobierno.
• El desafío es ahora es que circule desde el acoplamiento de corrientes al
acoplamiento decisorio.
• Papel clave del liderazgo presidencial y del MTSS.
• Dos riesgos:
– Desacuerdo en la coalición de gobierno. Que no sea posible reformar las cajas
paraestatales, especialmente la “Caja Militar”. ¿FFAA en contra?
– Miopía u ofuscación de la oposición. El clima de relacionamiento entre gobierno y
oposición es francamente poco auspicioso.
• En suma, es pronto para saber qué magnitud terminará teniendo la reforma.En suma
• “Acoplamiento” teórico parcial. El MSF de John Kingdon ayuda a
analizar la dinámica de una política pública, pero se ajusta mejor a
las cambios bottom-up que a las reformas top-down.
– Desafío para la academia (la cuestión de la “americanización”…)
• Acoplamiento práctico. El de las corrientes está asegurado. ¿Qué
tipo de acoplamiento decisorio tendremos? ¿Reforma o parche?
– Desafío para el liderazgo político. CESS cumplirá.Hacia el 2050
• Dimensión política. La política de SS requiere un equilibrio entre
cooperación y competencia entre partidos: ni miopía ni consenso.
• Dimensión técnica. La política de SS requiere potentes insumos
técnicos y capacidad de adaptación.
• Para eso, es preciso construir instituciones:
– Regulación y supervisión global, potente e independiente
– Seguimiento permanente, como sugirió el Cr. Enrique Iglesias (Pacto
de Toledo) en un evento de CESS
– Comisión de Futuro del Parlamento (creada por ley en 2017)MUCHAS GRACIAS Y BUENA SUERTE
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