La REFORMa DEL aRTÍCULO 135 CE
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La REFORMA DEL ARTÍCULO 135 CE
Sin perjuicio de publicar trabajos más extensos en el futuro inmediato, la
REDC se ha sentido obligada a ofrecer a sus lectores, con toda la rapidez po-
sible, un análisis de la reciente reforma constitucional, cuya trascendencia es
innecesario subrayar. Para cumplir con esta obligación decidió recabar de todos
los miembros de su Consejo Asesor una respuesta breve al cuestionario que se
reproduce a continuación. Publicamos ahora las respuestas recibidas hasta el
término señalado (27 de octubre de 2011). Tras ellas se ha incluido un texto que
el director de esta Revista utilizó en una conferencia pronunciada en la Univer-
sidad de Deusto el pasado mes de octubre. En él se resumen las ideas sobre el
tema publicadas ese mismo mes por dos distinguidos colegas en una revista no
especializada de amplia difusión y a partir de ellas y a título rigurosamente per-
sonal las suyas propias, que en modo alguno deben ser entendidas como toma
de posición de la REDC sobre la reforma.
PREGUNTAS
1. En el plano general, ¿cuál es su opinión sobre base teórica de aquellas
doctrinas que preconizan la necesidad de constitucionalizar el equilibrio presu-
puestario e imponer límites al endeudamiento público? ¿Qué piensa acerca de
la posibilidad, eficacia y oportunidad de aplicar esas doctrinas en el marco del
Estado social y democrático de Derecho?
2. En la hipótesis de que la Unión Europea considere necesaria la aplica-
ción de esas doctrinas en los Estados miembros, ¿cree que la propia Unión ha
de intentar dar un contenido uniforme a esas reformas o dejarlo por entero al ar-
bitrio de los Estados? Y en cualquier caso, ¿considera preferible una regulación
constitucional como la alemana, de carácter marcadamente interno, u otra como
la española, que introduce una referencia supranacional de orden europeo?
3. En relación con el debate suscitado en torno a la reciente reforma de la
Constitución española, ¿cuál es su criterio jurídico-político sobre: a) el texto del
nuevo artículo 135; b) el procedimiento seguido para llevarla a cabo, y c) sobre
el desarrollo legislativo que prevé?
Revista Española de Derecho Constitucional
ISSN: 0211-5743, núm. 93, septiembre-diciembre (2011), págs. 159-210 159LA REFORMA DEL ARTÍCULO 135 CE
ENCUESTA SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
Enrique Álvarez Conde
PRIMERA PREGUNTA
La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria y del
equilibrio presupuestario, sobre los cuales se ha pronunciado recientemente
nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia de 20 de julio del 2011, tiene
una cierta tradición en el Derecho Constitucional. Ya en los primeros años del
siglo XX se produjo el planteamiento doctrinal de la cuestión y tanto las Consti-
tuciones de los Estados miembros de los Estados Unidos como las Provincias de
Canadá procedieron a la incorporación de la misma. Sin embargo, en Europa,
la estabilidad presupuestaria es un concepto de origen comunitario, que se fue
consolidando desde el Tratado de Maastricht hasta al actual Tratado de Lisboa.
Por su parte, los países europeos que han acogido estas fórmulas, o están en
proceso de hacerlo (Polonia, Alemania, Austria, Francia e Italia), lo realizan de
forma muy diferente.
La finalidad de esta constitucionalización, impuesta no por la Unión Euro-
pea sino por algunos líderes europeos, como una especie de pago a la compra de
deuda pública española por parte del BCE, cuyo Presidente se dirigió por escrito
en tal sentido a Berlusconi y a Zapatero, pretende dar un mensaje de confianza a
los mercados sobre el comportamiento de España, la cual, a diferencia de otros
países, como Alemania y Francia, siempre ha cumplido la normativa comunita-
ria en esta materia. Así pues, al igual que sucedió con la reforma constitucional
de 1992, la cual también tuvo una tramitación urgente, esta reforma constitu-
cional tiene un origen europeo, aunque no venga, como aquélla, impuesta por el
Derecho comunitario. Asimismo, el consenso obtenido en la primera ha faltado
en la segunda, la cual, por otra parte, presenta un mayor calado político que
aquélla. Pero lo importante es señalar que, a partir de ahora, la soberanía fiscal
española ha dejado de existir, planteándose importantes problemas teóricos que
afectan al propio concepto de Estado.
La cuestión teórica puede ser resuelta, entre otros parámetros, en función
del principio de reserva de constitución, en el sentido de si los textos constitu-
cionales, que deben contener las grandes decisiones fundamentales, son o no la
norma adecuada para esta regulación normativa. A mi criterio, la respuesta ha
de ser negativa, y ello en base a las siguientes razones:
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a) Es más que dudoso que estemos en presencia de una decision política
fundamental, pues si bien es cierto que la estabilidad presupuestaria puede ser
considerada como un valor estructural en relación con el artículo 1.1, en el sen-
tido de orientar la actuación de los poderes públicos, ello no es lo que dice el
artículo 135, que va mucho más allá, planteándose incluso el problema de si se
produce o no un cambio del propio modelo económico constitucionalizado o de
la cláusula del Estado social de Derecho. Es decir, la estabilidad presupuestaria
nunca puede ser considerada como un valor constitucional, pues éstos son úni-
camente los así configurados por la propia Constitución.
b) El poder de reforma, que es el autor de la modificación constitucio-
nal, no es un poder originario, como lo es el poder constituyente, sino limi-
tado, debiendo, por tanto, respetar el modelo económico constitucionalmente
establecido, el cual puede verse alterado por la fórmula utilizada. Es decir, la
reforma constitucional no ha sido efectuada por el poder constituyente que, en
su condición de poder originario, puede determinar libremente los contenidos
constitucionales, con la única excepción de los límites expresos y, en su caso,
los límites implícitos, constitucionalmente establecidos.
c) Finalmente, al constitucionalizarse esta fórmula, la misma queda con-
gelada por el principio de rigidez constitucional, lo cual puede llegar a suponer
una contradicción con la finalidad inicialmente perseguida. Además, ello va
a condicionar el desarrollo normativo posterior en no pocos aspectos funda-
mentales.
En consecuencia con lo anterior, a mi juicio nunca debió procederse a la
reforma del artículo 135, y mucho menos en los términos en que se ha realizado.
Únicamente razones políticas, por todos conocidas, parecen haber propiciado
esta reforma «expres». Hubiera sido suficiente una reforma, si se consideraba
necesaria, de las normas que regulan entre nosotros la Estabilidad Presupuesta-
ria, la propia LOFCA o las correspondientes Leyes de Presupuestos para conse-
guir la misma eficacia jurídica, que ahora se pretende realizar con una remisión
normativa a una futura ley orgánica.
Por lo que se refiere a la constitucionalización de esta fórmula en relación
con la proclamación del Estado social y democrático de Derecho que efectúa el
artículo 1.1 CE, resulta difícil en los momentos actuales dar una respuesta en
un sentido u otro, pues habrá que esperar a la aplicación de la misma a partir
del 2020, fecha ésta que también puede poner en tela de juicio el carácter pre-
cipitado de la reforma. Lo que sí parece claro es que la fórmula escogida, al
establecer una «prioridad absoluta» para el pago del capital y los intereses de la
deuda pública (planteamiento éste que no sucede en otros países), puede llegar a
condicionar todas las partidas presupuestarias, alterando, en este caso, todos los
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esquemas del Estado social de Derecho, pues, además, estos créditos no podrán
ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de
la Ley de emisión. Con ellos, las futuras Leyes de Presupuestos aparecen suma-
mente condicionadas, reflejando esa pérdida de soberanía financiera, y dejando
de ser una norma de distribución de bienes y servicios. Además, al tratarse el ar
tículo 135 de una norma excesivamente abierta, la eficacia jurídica de la misma
queda diferida a la ley orgánica de desarrollo.
SEGUNDA PREGUNTA
Anteriormente señalábamos la influencia de la regulación efectuada por
la Unión Europea en la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria.
Pero lo ha realizado de una forma diferente, pues aún no se han establecido los
porcentajes de déficit estructural. Lo ideal sería dar un contenido uniforme a
esas reformas, pero es más que dudosa la competencia de la UE a este respecto.
Lo único que cabría es la posibilidad de sanciones económicas, las cuales no se
produjeron cuando países como Francia y Alemania incumplieron las previsio-
nes del Derecho comunitario.
Personalmente no me gusta ni la fórmula alemana, pues se constitucionali-
zan unas cifras determinadas, ni la fórmula española, pues, aparte de las razones
anteriormente expuestas, resulta excesivamente abierta, como ya hemos señala-
do, y también excesivamente farragosa, pues no se distingue, entre otras cosas,
entre estabilidad presupuestaria y equilibrio económico, el cual parece identifi-
carse con el principio de déficit cero, y solamente es predicable de las entidades
Locales, para las cuales, en principio, la futura Ley orgánica no parece prever
ningún porcentaje de déficit estructural.
Además, todas estas reglas de disciplina fiscal, según la doctrina especia-
lizada, parecen llegar a la conclusión de que el principio de estabilidad presu-
puestaria puede ser una condición necesaria, pero no suficiente. Su formula-
ción, además, ha de ser sencilla, lo cual no sucede en la fórmula constitucional
utilizada, y el principio de la transparencia, al cual no se alude, se convierte
en regla general para generar la confianza solicitada. Por otro lado, también
existen planteamientos doctrinales en el sentido de admitir que la realización
de los postulados del Estado Social pueden conducir a la existencia de déficits
estructurales, los cuales nunca pueden ser excesivos.
La referencia de la fórmula española a la Unión Europea, que es la única vez
que aparece en nuestro texto constitucional, no añade nada al principio de estabi-
lidad presupuestaria, pues nos encontramos ante regulaciones muy diferentes.
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TERCERA PREGUNTA
En esta pregunta se plantean tres cuestiones distintas.
1. En relación con el contenido del nuevo artículo 135 CE, hay que seña-
lar, como ya apuntábamos anteriormente, que se trata de un texto farragoso con
una fórmula jurídica excesivamente abierta que puede condicionar su propia
eficacia normativa. El precepto en cuestión enuncia el principio de estabilidad
presupuestaria, que adquiere de este modo rango constitucional; establece el
límite del déficit estructural y el límite en cuanto al endeudamiento. Además,
parece tratarse de forma distinta a las diferentes Administraciones Públicas,
pues el equilibrio presupuestario solamente se predica de las entidades locales y
las otras, la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas,
aparecen condicionadas por la estabilidad presupuestaria.
Por otro lado, la técnica normativa es sumamente defectuosa, pudiendo
plantear en el futuro importantes problemas jurídicos. Ya hemos mencionado
los referentes a las futuras Leyes de Presupuestos. Pero es que, además, la futura
ley orgánica debe insertarse en el bloque de constitucionalidad, lo cual plantea-
rá su relación con los Estatutos de Autonomía, los cuales parece que, además,
deben ser reformados. Es decir, el debate territorial puede volver a abrirse de
nuevo.
2. El procedimiento seguido para su tramitación, inusitado en el Derecho
Comparado (tal y como revela el caso alemán), es merecedor de las siguientes
consideraciones:
a) A nuestro criterio, y en sentido estricto, no estamos en presencia de un
procedimiento inconstitucional, pues difícilmente se puede apreciar la violación
de derechos fundamentales (aunque esta tesis se sostiene en el recurso de am-
paro presentado por Izquierda Unida), y parece haberse respetado formalmente
el artículo 167 CE y los correspondientes preceptos de los reglamentos de las
Cámaras, así como la oscilante jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucio-
nal en orden al ámbito material del Derecho de enmienda.
b) Sin embargo, ello no impide hacer una reflexión por la utilización de
procedimientos legislativos especiales. En efecto, la reforma constitucional se
ha tramitado en el Congreso de los Diputados siguiendo, a la vez, dos proce-
dimientos especiales: el de lectura única y el de urgencia. Por su parte, en el
Senado únicamente se utilizó este último procedimiento. Ello, ciertamente, no
está prohibido por los reglamentos parlamentarios, pero, dogmáticamente ha-
blando, el principio de la opción por la especialidad procedimental frente a la
generalidad, también procedimental, no parece acorde con la lógica jurídica, la
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cual únicamente puede aceptar la utilización de único procedimiento especial,
en sustitución del general, y no varios o todos ellos.
3. Finalmente, en cuanto al desarrollo legislativo previsto, el artículo 135
se remite, de forma genérica, a los contenidos de la futura ley orgánica, hablando
incluso de una posible modificación de los Estatutos de Autonomía (art. 135.6).
Asimismo, parece existir un acuerdo político entre las dos fuerzas políticas ma-
yoritarias, en orden a perfilar más concretamente el contenido de la futura Ley
orgánica, con la inclusión de las cifras concretas que ahora no se han querido,
con buen criterio, constitucionalizar. Límites que pueden ser objeto de revisión
en el 2015 y en el 2018, es decir, antes de que entre en vigor la misma. Además,
del hecho de que esta remisión normativa a una futura Ley orgánica condiciona
la constitucionalización efectuada, convirtiéndola en una norma abierta y pre-
ventiva, parece conveniente señalar las posibles omisiones en el contenido de la
misma, especialmente por lo que se refiere al control judicial del posible incum-
plimiento del principio de estabilidad presupuestaria, pues el artículo 135.5.c)
únicamente habla de «la responsabilidad de cada Administración Pública en
caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria».
Este control, que en otros ordenamientos jurídicos se atribuye al Tribunal
Constitucional (caso alemán) o al Consejo Constitucional (caso francés), plan-
tea el problema de que la futura ley orgánica también proceda a la reforma de la
LOTC. Si se opta por atribuir la competencia al Tribunal Constitucional, se sus-
citaría la cuestión de cuál debe ser el procedimiento constitucional a seguir: uno
de los actualmente existentes o establecimiento de un procedimiento ad hoc.
En conclusión, estamos en presencia de una reforma constitucional de ca-
rácter preventivo, utilizada como moneda de pago por la compra por parte del
BCE de la deuda pública española y que puede plantear más problemas jurídi-
cos y políticos que los que pretende solucionar.
* * *
Enoch Albertí Rovira
PRIMERA PREGUNTA
Creo que la reforma del artículo 135 CE, en general, tiene un mayor sig-
nificado político e incluso ideológico que jurídico. Supone, a mi jucio, la con-
sagración de una línea de pensamiento económico que sacraliza el equilibrio
presupuestario, en sentido de eliminación del déficit, por encima de cualquier
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otra consideración. No es sin duda la única opción, ni de política económica en
general ni de enfoque para superar la crisis financiera de la actualidad, sin que
ello quiera decir que resulte admisible gastar mal o gastar más de lo debido. In-
cluir esta opción de manera expresa en la CE, y con la rotundidad con la que se
hace, creo que casa mal con el carácter abierto que tiene la Constitución econó-
mica en España y resta flexibilidad a las posibilidades de actuación económica
de los poderes públicos.
La renuncia explícita y al máximo nivel jurídico interno a la adopción en
el futuro de políticas económicas de inspiración keynesiana parece, además, un
tanto precipitada. Más si se tiene en cuenta el apresuramiento con el que se ha
tramitado la reforma y la casi absoluta falta de análisis y debate, tanto técnico
como político, que contrasta vivamente con el proceso de reforma que se siguió
en Alemania y que condujo a una modificación constitucional de similares ca-
racterísticas, después de más de dos años de discusión. El hecho de que la intro-
ducción del principio de equilibrio presupuestario se considere beneficioso en
Alemania (después de este largo proceso de debate interno) no significa nece-
sariamente que deba serlo también en España, dadas las distintas características
de los dos países no sólo en el terreno económico, sino también constitucional
(en especial, la facilidad y la habitualidad —«normalidad»— de la reforma
constitucional). Las conclusiones del debate interno alemán no tienen por qué
ser necesariamente de aplicación al caso español. En todo caso, ello hubiera de-
bido de ser examinado en un proceso interno de análisis técnico y de debate po-
lítico que no se ha producido. Este análisis se revela tanto más necesario cuanto
la vuelta atrás (esto es, eliminar de la CE el principio expreso del equilibrio
presupuestario) parece muy difícil, al menos en un contexto como el actual, más
por el mensaje que transmitiría tal contrarreforma que por sus efectos concretos
y tangibles (pues tal equilibrio puede resultar también de una exigencia legal,
como sucedía hasta la reforma, o bien, y probablemente sea lo más eficaz, de
decisiones prudentes y adecuadas en materia de política económica).
SEGUNDA PREGUNTA
Entiendo que si la UE considera necesario adoptar medidas adicionales a
las ya existentes para asegurar el cumplimiento de los objetivos del Pacto de
estabilidad y crecimiento, o para revisarlo para lograr una Unión Económica y
Monetaria más eficaz, debería hacerlo en virtud de su propia autoridad y con ca-
rácter general, tanto dentro del marco de la Unión Monetaria como, en su caso,
fuera de él. A los Estados correspondería traducir estas decisiones generales a
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sus respectivos ordenamientos, no necesariamente a nivel constitucional, como
es habitual en el sistema comunitario.
En el caso de la reciente reforma constitucional española, creo que las refe-
rencias que se introducen a la Unión Europea son, de un lado, innecesarias y, de
otro, no adecuadas a la necesidad española de europeizar la Constitución. Inne-
cesarias, porque los límites del déficit público y de la deuda pública establecidos
por la Unión en los Tratados es obvio que vinculan a España directamente, con
independencia de lo que digan las normas internas, constitucionales o no. So-
bran, así, las referencias a los límites establecidos por la Unión al déficit público
(nuevo art. 135.2 CE) y a la deuda pública (nuevo art. 135.3 CE). Y, en cambio,
nada se dice sobre aspectos internos de la integración europea que convendría
que se resolvieran a nivel constitucional, más allá de la simple habilitación a una
ley orgánica para que establezca la distribución de responsabilidades en caso de
incumplimiento de los objetivos (se supone que internos y europeos) de estabili-
dad presupuestaria. Cuestiones como el fundamento y los límites, en su caso, de
la integración europea, las formas de participación autonómica en los asuntos
europeos, así como los instrumentos internos de garantía del cumplimiento de
las obligaciones comunitarias y la delimitación interna de responsabilidades
en caso de incumplimiento, quedan aún fuera de la Constitución. Hoy, la única
previsión al respecto, la del artículo 93 CE, sigue teniendo un carácter exclu-
sivamente procedimental y resulta, a mi juicio, claramente insuficiente para
abordar los diversos problemas internos que plantea la integración europea. Si
el modelo de la reforma constitucional española de 2011 ha sido la reforma
alemana de 2009, debería tenerse en cuenta también el conjunto de reformas de
la Constitución alemana que han ido tratando, desde 1992, los diversos aspectos
internos que planteaba la integración europea.
Sin embargo, la doble referencia a la UE que contiene el nuevo artículo 135
CE conlleva un efecto notable, deseado o no: constitucionaliza los límites co-
munitarios del déficit y de la deuda públicos, convirtiéndolos también en pa-
rámetros de constitucionalidad. Está por ver las consecuencias prácticas que
pueda tener este nuevo canon de control interno, pero desde el punto de vista
teórico y general resulta de gran interés esta transformación del Derecho comu-
nitario en parámetro de constitucionalidad.
TERCERA PREGUNTA
En cuanto al procedimiento seguido para la reforma del artículo 135 CE,
creo que destacan especialmente dos circunstancias: el apresuramiento con el
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que se ha acometido y la reducción de la base política del acuerdo constitucional:
se trata de una reforma constitucional tramitada en menos de un mes (¡agosto!),
por el procedimiento de lectura única y de urgencia, sin haber aceptado ninguna
enmienda, sin consulta al Consejo de Estado y sin referéndum. Todo ello, sin
duda, de acuerdo con las previsiones de reforma constitucional del artículo 167
CE y de los reglamentos del Congreso y del Senado. Pero a pesar de este respeto
a las normas procedimentales previstas, el modo en el que se ha llevado a cabo
no deja de presentar algunos problemas significativos.
Sorprende, en primer, lugar, el propio apresuramiento y la celeridad con la
que se ha llevado a cabo la reforma, especialmente significativo en un país que
en los últimos doscientos años ha reformado sólo dos veces (ésta es la terce-
ra) su Constitución por los procedimientos en ella previstos. Apresuramiento y
celeridad que contrasta, por ejemplo, con los dos años que llevó la reforma de
2009 de la Grundgesetz en un sentido muy similar, en un contexto constitucio-
nal, además, en el que la reforma de la Ley Fundamental no es nada extraordina-
rio, como prueba el hecho de que tal modificación sea la quincuagésima séptima
desde su entrada en vigor en 1949.
Y, en segundo lugar, destaca la reducción de la base de acuerdo político con
la que se ha abordado la reforma, aprobada con el único apoyo de los dos par-
tidos mayoritarios. El consenso constitucional, uno de los valores esenciales de
la Constitución de 1978, que le proporcionaba un signo distintivo, en positivo,
en nuestra historia constitucional, ha quedado dañado. Y quizá no tanto por el
hecho de que no se haya podido reunir una mayoría similar a la de 1978, sino
porque da la impresión de que no se han hecho los esfuerzos necesarios para
conseguirla. Probablemente ello no sea en sí mismo catastrófico, pero sí lo sería
si se acabara imponiendo la idea de que la Constitución, en España, a partir de
ahora, es cosa sólo de dos.
En cuanto al contenido de la reforma, creo que ésta tiene más valor político
e ideológico que sentido propiamente jurídico. En efecto, el nuevo artículo 135
CE aporta en realidad muy pocas novedades jurídicas: muy poco de lo que prevé
el actual artículo 135 CE no resultaba posible con la normativa, constitucional
y legal, vigente en la situación anterior a la reforma. De manera muy breve y
sintética, cabe decir que (i) el principio de estabilidad presupuestaria ya estaba
vigente en España, al amparo de la legislación de estabilidad presupuestaria de
2001 y 2007, declarada además expresamente conforme a la Constitución por
una reciente Sentencia del TC (STC 134/2011, de 20 de julio), que tampoco re-
sulta nada novedosa ni sorprendente en relación con la jurisprudencia reiterada
del Tribunal sobre la materia; (ii) los límites de la deuda y del déficit públicos
estaban y están ya doblemente establecidos por el Derecho comunitario europeo
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y por la legislación interna, que autoriza la fijación, para el Estado y las CCAA,
de «objetivos de estabilidad» en términos más restrictivos que los comunitarios;
(iii) el Estado está ya habilitado para establecer los límites de la deuda y del
déficit para el conjunto de las administraciones públicas, así como los demás
contenidos asignados a la ley orgánica que prevé el nuevo apartado 5 del artícu
lo 135 CE, en uso de las competencias de que dispone en virtud, esencialmente,
del artículo 149.1.14 y 14 y CE, tal como han sido interpretadas por el TC, y
de manera muy especial, porque versa directamente sobre esta cuestión, por la
STC 134/2011, ya citada; (iv) el Estado ya necesitaba autorización por ley para
emitir deuda pública, en virtud del antiguo artículo 135 CE. Para todas estas
cuestiones, que constituyen los contenidos básicos principales del nuevo artícu
lo 135 CE, no hacía falta ninguna reforma constitucional.
Sólo tres elementos del nuevo artículo 135 CE constituyen propiamente una
novedad normativa. A uno de ellos (la conversión de los límites comunitarios
europeos de déficit y deuda en parámetros constitucionales de control) hemos
hecho referencia ya más arriba. El segundo elemento novedoso, muy llamativo,
es la introducción del principio de «prioridad absoluta» del pago de la deuda
pública, especificándose que abarca tanto el capital como los intereses. La ne-
cesidad de atender el pago de la deuda cuenta con algunos precedentes en De-
recho comparado (la XIV Enmienda a la Constitución de los EEUU, después de
la Guerra Civil, para impedir que se cuestionara la validez de la deuda pública
emitida por la Unión para vencer a la insurrección; y el artículo 14 de la Cons-
titución francesa de 1848, que consideraba inviolable toda clase de obligaciones
contraídas por el Estado frente a los acreedores), pero los contextos son muy
distintos y ninguno de ellos presenta la rotundidad del nuevo artículo 135.3 CE.
El establecimiento de esta «prioridad absoluta», además de limitar gravemente
la capacidad de actuación del Estado, con el riesgo de conducirlo a posiciones
de mayor debilidad en situaciones extremas, sitúa al resto de acreedores del Es-
tado (por el suministro de otros bienes y servicios) en posición de desigualdad,
difícilmente justificable en términos jurídicos. Hubiera podido pensarse quizá
en otros modos de lanzar el mensaje, en medio de las turbulencias de la actual
crisis, del compromiso firme de España en el pago de la deuda pública, que no
hubieran supuesto una regulación tan rígida y problemática como la adoptada.
La tercera novedad, pero ya de menor entidad y significado, es la exigencia de
ley para que las CCAA emitan deuda pública. Tal exigencia de ley estaba prevista
ya para el Estado en el antiguo artículo 135 CE, y ahora se extiende con carácter
general a las CCAA, cuyos Estatutos, en general, nada dicen al respecto. Los efec-
tos de esta exigencia quedan también disminuidos por el hecho de que las Comu-
nidades precisaban ya (y siguen precisando) según la LOFCA de la autorización
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estatal para emitir deuda que no tenga finalidades de tesorería (a plazo superior a
un año). A este control externo del recurso a la deuda por parte de los gobiernos
autonómicos se une ahora un control interno a cargo del Parlamento respectivo.
En este punto, la novedad normativa consiste exclusivamente en que tal control
sea establecido directamente por la Constitución, pues los Estatutos, e incluso las
leyes de las propias Comunidades, podían ya incluirlo entre sus previsiones.
El escaso contenido normativo propiamente innovador conduce a interrogar-
se sobre el sentido de la reforma constitucional. Más que establecer reglas nuevas
de conducta de los poderes públicos, lo que hace la reforma es elevar a categoría
constitucional determinadas normas ya existentes, con los efectos propios que se
vinculan a tal categoría, en términos de valor jurídico, solemnidad y estabilidad.
Queda en pie la pregunta de si tales características son adecuadas para los conte-
nidos de la reforma y la eficacia de los objetivos que se proponen.
* * *
Manuel Aragón Reyes
PRIMERA PREGUNTA
No me parece conveniente, en el plano teórico, constitucionalizar el equi-
librio presupuestario y la imposición de límites al endeudamiento público, ya
que desaparece así la capacidad del Estado de acudir al déficit en tiempos de
bonanza económica o, en circunstancias excepcionales, para atender a nece-
sidades sociales ineludibles. Ahora bien, si para paliar ese riesgo derivado de
la inflexibilidad, en el texto constitucional también se prevén excepciones a la
regla, la eficacia de ésta puede disminuir o incluso desaparecer prácticamente.
¿Para qué, entonces, su constitucionalización?
Además, en el caso español, una vez declarado por el Tribunal Constitucio-
nal (en reiterada jurisprudencia, por último en la STC 134/2011, de 20 de julio)
que el Estado tiene competencia, según el artículo 149.1.13 y 14 CE, para dictar
medidas de obligatorio cumplimiento que limiten global o parcialmente la capa-
cidad presupuestaria, tanto de las corporaciones locales como de los gobiernos y
parlamentos autonómicos, y sometan a autorización previa estatal la emisión de
deuda por esas entidades públicas, el título de intervención ya existía sin nece-
sidad de expresarse de manera concreta en el texto constitucional. Es cierto, sin
embargo, que la previsión constitucional concreta (si no se desvirtúa mediante
una inclusión muy abierta de excepciones) tiene unas consecuencias jurídicas in-
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negables (que suponen una clara diferencia respecto de su no constitucionaliza-
ción): lo que antes el Estado «podía» hacer, ahora «tiene» que hacerlo. Es decir,
la anterior facultad se convierte así en obligación y, por ello, en límite material
que, como tal, opera frente a la libertad de actuación del poder constituido, lo
que, al propio tiempo, no deja de ser también un límite al pluralismo político.
En ese plano teórico ya he apuntado al principio la valoración crítica que tal
opción me merece. Siguiendo en ese plano, si el límite viene «impuesto» por la
Unión Europea, el enfoque del problema no creo que cambie sustancialmente,
pero sí la valoración que entonces cabría hacer, como ahora indicaré al respon-
der a la segunda pregunta del cuestionario.
SEGUNDA PREGUNTA
Me parece que la solución eficaz de los actuales problemas de déficit y
endeudamiento no puede proceder de la libre adopción de soluciones sobre el
particular por parte de los Estados miembros de la Unión, sino de la adopción de
decisiones por la Unión Europea que debieran ser de obligatorio cumplimiento
para todos los Estados miembros. Pero no «constitucionalizando» en la UE (en
el Derecho originario) esas medidas con carácter, pues, general y permanente,
sino, por las mismas razones ya aducidas respecto del nivel estatal al contestar
a la primera pregunta, adoptándolas como decisiones circunstanciales de los
poderes constituidos de la Unión. Es decir, la Unión Europea «puede» hacerlo
(o debiera «poder» hacerlo), pero no sería conveniente que tuviese, siempre,
que hacerlo, fueran cuales fueran las circunstancias y fuesen cuales fuesen los
problemas económicos de todos o parte de los Estados miembros. En tal senti-
do, aunque no sea necesario, dada la primacía del Derecho comunitario, quizás
no estorbaría (creo que ayudaría para evitar algunos problemas jurídicos) que la
Constitución de los Estados miembros previese que el Estado se someterá a los
límites presupuestarios y de emisión de deuda decididos por la Unión Europea,
concretando, pues, así, en el texto constitucional, una transferencia de «sobe-
ranía» en materia de política económica y financiera que, por lo demás, resulta
necesaria en un sistema de moneda única.
TERCERA PREGUNTA
En coherencia con lo que acabo de decir, creo que el nuevo texto del artícu
lo 135 CE debiera de haberse reducido al reconocimiento de que el Estado y las
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Comunidades Autónomas habrán de someterse a los límites que sobre déficit
estructural pueda establecer la Unión Europea para sus Estados miembros, sin
perjuicio de mantener la capacidad del Estado para establecer límites, en esa
materia y en la de emisión de deuda, vinculantes para todos los entes públicos
españoles. Todo lo demás de ese nuevo precepto creo que sobra y, además, me
parece pernicioso e incluso, en algún supuesto, contradictorio, aparte de estar
redactando de manera confusa y excesivamente prolija.
Así, carece de sentido prever, en el apartado 2 del precepto, una nueva re-
serva de ley orgánica sobre la materia, cuando el Tribunal Constitucional ya te-
nía establecido que tales medidas estatales pueden adoptarse por ley ordinaria.
También induce a confusión la redacción del primer párrafo del apartado 3, que
parece dar a entender que las Comunidades Autónomas sólo precisan, para emitir
deuda, de la autorización de sus propias leyes, cuando el Tribunal Constitucional
había ya declarado que son las leyes de las Cortes Generales las que pueden (y
deben) valer para tales autorizaciones. ¿Se rebajan ahora las competencias del
Estado? ¿Deja de tener el Estado en esa materia, pese a la previsión constitucio-
nal del artículo 149.1.13 y, sobre todo, del artículo 149.1.14 («deuda pública del
Estado», aquí, hasta ahora, del Estado «global») la competencia de dirección de
la política económica y financiera española? Como ello, obviamente, no cabría
entenderlo así (ningún Estado compuesto podría funcionar de esa manera), habrá
que interpretar en sentido correcto lo que no es otra cosa que una desafortunada
redacción. Por otra parte, la previsión de excepciones en el apartado 4, ¿también
se aplica a lo que pueda disponer la Unión Europea? Es decir, ¿aquí nuestra
Constitución establece un límite a la primacía del Derecho comunitario? ¿O sólo
se aplica a los «otros límites» (además de los «europeos») que, libremente, pueda
establecer la nueva ley orgánica? Por lo demás, la aprobación de esas excepcio-
nes así previstas, apreciadas por mayoría absoluta de los miembros del Congreso
de los Diputados ¿cuál es la forma jurídica que ha de revestir?
De otra parte, la redacción de la disposición adicional única de la reforma (que
habría de pasar, me imagino, a ser disposición adicional quinta de la Constitución)
plantea también algunos problemas, entre ellos el de su apartado 3: ¿el retraso de
la entrada en vigor de «todos» los límites previstos en el artículo 135.2 (ésa es
la redacción) hasta 2020 incluye también a los límites impuestos por el Derecho
comunitario? Parece, literalmente, que es así. Pero ¿ello no quebranta el principio
de primacía del Derecho comunitario? ¿O es que, nuevamente, ha de interpretarse
que lo que ese apartado 3 «significa» es algo bien distinto a lo que «dice», y que,
en contra de lo que dice, hay que entender que ese retraso de la entrada en vigor
sólo lo es para los «otros» límites que incorpore la ley orgánica, pero no para los
provenientes del Derecho comunitario que tendrán la eficacia que de ese Derecho
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se derive, pese a que unos y otros están incluidos en el artículo 135.2 al que «in
toto» este apartado 3 se refiere? En fin, la cosa no está clara, y es una lástima que
se haga una reforma constitucional para confundir y no para aclarar.
Estos y otros defectos de redacción del texto aprobado, que no señalo aquí
porque esta respuesta al cuestionario es sólo una primera aproximación, por mi
parte, al problema planteado, hacen, a mi entender, muy criticable, técnicamen-
te, el contenido de la reciente reforma constitucional. Las prisas, sobre todo en
un asunto tan fundamental como la reforma de la Constitución, suelen ser muy
malas consejeras. El espíritu que anima la reforma es posible que pueda ser juz-
gado positivamente desde el punto de vista de la necesidad de hacer frente a la
situación de gravísima crisis económica que nos atenaza, pero la elaboración y
la «letra» de la reforma creo que no han sido por completo afortunadas.
Esto es lo que puedo decir, en un análisis exclusivamente teórico y técnico,
del que excluyo, necesariamente, por razón de mi cargo actual, lo que se refiere
al procedimiento parlamentario utilizado. En otros juicios críticos que la refor-
ma podría merecer, más políticos que jurídicos, tampoco debo entrar
* * *
Francisco J. Bastida Freijedo
PRIMERA PREGUNTA
El equilibrio presupuestario es un concepto rígido, que responde a una es-
tructura propia de las reglas y, por ello, su constitucionalización se cohonesta
mal con el principio de Estado social de Derecho, cuya efectividad puede reque-
rir un endeudamiento público que comporte un desequilibrio presupuestario.
En realidad, la exigencia de equilibrio presupuestario sólo aparece en nuestra
Constitución (CE) referida a las Entidades Locales (art. 135.2, in fine CE). Lo
que se entroniza con la última reforma constitucional es algo más dúctil, el
«principio de estabilidad presupuestaria» para todas las Administraciones pú-
blicas (art. 135.1 CE). La idea de «estabilidad presupuestaria» incluye la posi-
bilidad de desequilibrios financieros y de un cierto endeudamiento, siempre que
sean sostenibles. Su caracterización como «principio» indica la esencia del fin a
perseguir, pero también la existencia de un margen de actuación de los poderes
públicos. El artículo 135.2 CE establece, además, cuáles son esos márgenes del
déficit estructural, y quizás aquí es donde la reforma es más polémica.
Dicho esto, la constitucionalización del principio de estabilidad presupues-
taria explicita un fundamento del propio Estado, cuya supervivencia en el tiem-
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po depende de su solvencia económica, y esto no significa que el Estado no pue-
da endeudarse, sino que ha de tener capacidad para hacerlo. El principio, pues,
está implícito en la pervivencia del Estado; no es preciso constitucionalizarlo
para sobreentenderlo, exactamente igual que no hay que constitucionalizar el
papel de las Fuerzas Armadas, como sucede en el artículo 8 CE, para considerar
que su misión es «garantizar la soberanía e independencia de España, defender
su integridad territorial y el ordenamiento constitucional». El hecho de que se
exprese en la Constitución tiene importancia —más allá de los mensajes extra-
jurídicos que se quieran ver en ello—, porque concreta de manera inequívoca el
parámetro de actuación de los poderes públicos, señalando lo que deben hacer y,
sobre todo, lo que no pueden hacer. En el caso de la la defensa de la soberanía e
integridad territorial, no atentando las Fuerzas Armadas contra el ordenamiento
constitucional; en el caso del principio de estabilidad presupuestaria, no ponien-
do en peligro las Administraciones públicas la solvencia económica del Estado
y de sus entes territoriales. La inclusión del principio en la Constitución se ha
hecho con esta finalidad negativa, limitadora del endeudamiento, a la vista de
que las Administraciones públicas no cumplían con lo que se supone que está
implícito en la subsistencia del Estado.
En suma, el equilibrio presupuestario es una ortodoxia económica que no
es consustancial con la pervivencia del Estado; en cambio, la estabilidad pre-
supuestaria, entendida como sostenibilidad económica del Estado en el tiem-
po, es imprescindible para su existencia como Estado soberano y también para
su identidad como Estado democrático y social. Democrático, porque aminora
el peligro de hacer recaer en las generaciones futuras un endeudamiento de
difícil saldo sin ingentes sacrificios económicos. Social, porque la estabilidad
presupuestaria, con endeudamientos bajo control, garantiza que los recursos se
racionalicen y se concentren en lo que son los principios rectores de la política
social establecidos en la Constitución. La cuestión está en saber si el legislador
desarrollará una política fiscal que equilibre el gasto social y si los márgenes de
endeudamiento son los adecuados. Pero, en este caso, la falta de un desarrollo
del Estado social no se le podrá imputar al principio constitucional de estabili-
dad presupuestaria, sino a la política de ingresos y gastos trazada por el Gobier-
no y aprobada por la mayoría parlamentaria que le apoya.
SEGUNDA PREGUNTA
La Unión Europea debería establecer unos criterios básicos uniformes para
todos los Estados miembros y señalar, al mismo tiempo, unos márgenes de fluc-
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tuación que permitan a economías tan diferenciadas adaptarse al principio de
estabilidad presupuestaria. O lo hace la Unión Europea o lo imponen los paí-
ses líderes de la Unión. La convergencia con Europa requiere necesariamente
que las referencias sobre el déficit estructural se sitúen en ese contexto. Cosa
distinta es que esas referencias aparezcan en la Constitución, porque bien son
innecesarias, dada la primacía del Derecho comunitario, bien son insuficientes,
si se trata de mínimos que pueden alentar a un endeudamiento, posible en otros
Estados, pero nocivos para una economía en situación delicada, como la espa-
ñola actual. A ello se une la inconveniencia de que figure en la Constitución la
mención a la Unión Europea no como marco supranacional en el que se integra
España, sino exclusivamente como autoridad que dicta el endeudamiento que
puede tener España.
Hubiera sido preferible la proclamación constitucional del principio de es-
tabilidad presupuestaria, remitiendo a una ley orgánica la concreción de los
criterios para fijar la cuantía del déficit estructural, añadiendo que a tal fin se
tendrá en cuenta lo dispuesto al efecto por la Unión Europea. ¿Pero para esto era
necesaria una reforma de la Constitución?
TERCERA PREGUNTA
a) Aparte de lo dicho sobre las referencias en el artículo 135 CE a la
Unión Europea y a su Tratado de Funcionamiento, el precepto es reglamentis-
ta, lo cual es contraproducente, sobre todo en la regulación de criterios sobre
una materia tan voluble como la económica. Se reforma la Constitución al ca-
lor de una crisis, que lo que exige es confianza en las instituciones, no en la
Constitución. Además, el concepto clave de la reforma, el «déficit estructural»
tiene una doble faz. De un lado, se remite su configuración a la Unión Europea
(apartado 2); de otro, se remite a una ley orgánica la fijación de la metodología
y el procedimiento para su cálculo. A ello se añade que la responsabilidad por
el incumplimiento de la exigencia constitucional de estabilidad presupuestaria
no la concreta la Constitución, sino que se remite también a la Ley orgánica.
Por último, la reforma trae causa de un descontrol de las finanzas públicas fruto
de una gravísima recesión internacional de la economía, con una elevada tasa
de paro, una caída drástica en la recaudación y una ingente cantidad de recur-
sos destinada a paliar el desempleo. Pero justo para situaciones como ésta, la
reforma excepciona los límites de déficit estructural y de volumen de deuda
pública (apartado 4), y la previsión la confirma su disposición adicional única,
apartado 3, que difiere al año 2020 la entrada en vigor de los límites de déficit
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estructural que establece el artículo 135.2 CE. La causas de la urgencia de la
reforma son precisamente las que retrasan la entrada en vigor de dos medidas
que se consideran fundamentales para ponerles remedio.
b) El procedimiento seguido para la revisión constitucional ha sido por
completo inadecuado. La anterior reforma (art. 13.2 CE) se realizó también por
el procedimiento de urgencia y en lectura única, pero su contenido no suscitaba
polémica alguna, ni política ni social, y la prueba es que la proposición de refor-
ma fue suscrita por todos los grupos parlamentarios. En el presente caso, la re-
forma fue un acuerdo entre el Presidente del Gobierno y el líder de la oposición,
sin debate en el seno de sus propios partidos ni de sus respectivos grupos parla-
mentarios, dejando fuera de la iniciativa a las demás fuerzas parlamentarias, con
algunas de las cuales se negoció muy a última hora y sin éxito. La reforma se
aprobó con un amplio respaldo parlamentario, fruto de la disciplina de partido,
pero ello no impide afirmar que se llevó a cabo por un método poco democráti-
co, sustrayendo el debate parlamentario y rompiendo el consenso constitucional
que desde 1978 presidía la vida política española. En democracia la decisión
por mayoría es importante, pero más fundamental aún es la preservación de
las formas y el respeto a la minoría e incluso a una mayoría que se topó con un
acuerdo al que no le quedó más remedio que respaldar, pues careció de tiempo
para deliberar y enmendar. El ejercicio de la soberanía popular requiere una
liturgia democrática que escenifique un proceso constituyente o revisión consti-
tucional, aunque sea parcial. Como es bien sabido, la atribución de la soberanía
a la nación o al pueblo tiene también el sentido negativo de que ningún indivi-
duo ni grupo de individuos puede actuar como titular de la soberanía, sino sólo
en nombre de su titular, la nación o el pueblo. La reforma fue aprobada por los
representantes del pueblo, pero la nocturnidad y el apresuramiento presentes en
una decisión bicéfala de reformar la Constitución desdibujan aquella liturgia y
para no pocos ciudadanos el ejercicio de la soberanía consistió en la decisión de
dos líderes de abrir la Constitución a dictados ajenos.
c) El desarrollo legislativo que prevé el artículo 135 CE es quizá la pieza
fundamental de la reforma, porque cumple dos objetivos conexos. De un lado,
envía un mensaje a los mercados sobre la contención del endeudamiento y, de
otro, subraya que el contenido del mensaje es la determinación del Estado de
controlarse no sólo a sí mismo, sino también a las Comunidades Autónomas
y de las Entidades Locales. La reforma constitucional tiene como uno de sus
principales objetivos impedir que las Comunidades Autónomas usen su autono-
mía presupuestaria y financiera para incurrir en un déficit que ponga en crisis
la credibilidad económica del Estado. Ya existía una ley que exigía el compro-
miso de estabilidad presupuestaria de los entes públicos, la Ley 18/2001, de 12
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de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, cuyo texto refundido se
aprobó por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. Ahora, la
remisión a una ley orgánica centraliza en las Cortes la regulación general del
déficit estructural de las distintas Administraciones Públicas, con una mayor ca-
pacidad para imponerse a las Comunidades Autónomas al reducirse su margen
de maniobra negociadora, ya que será la ley orgánica la que, entre otras cosas,
restablezca «la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos
de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de
política fiscal y financiera» (135.5 CE).
* * *
Gregorio Cámara Villar
PRIMERA PREGUNTA
El principio de equilibrio presupuestario y la correspondiente limitación
del endeudamiento público como orientación normativa eficaz para los poderes
públicos y como tendencia para el sistema económico de cada país es un medio
necesario de primordial importancia para establecer y mantener unas finanzas
públicas saneadas con todas las repercusiones positivas que esto conlleva para
el crecimiento económico sobre bases estables y sostenibles y también para
la solidaridad intergeneracional, evitando la transferencia excesiva de deuda a
futuras generaciones; y, en el marco de la pertenencia a la Unión Europea, para
conseguir equilibrio, estabilidad económica, convergencia y satisfacción, en
definitiva, de los objetivos de la Unión.
Desde esta perspectiva, su constitucionalización puede ser deseable y per-
tinente siempre que se instale en el plano de apertura y flexibilidad correspon-
diente a un principio y no en una rígida prefiguración normativa que apunte o
se aproxime al déficit cero, de tal manera que pueda impedir o condicionar en
exceso la capacidad para los poderes públicos de desarrollar políticas económicas
anticíclicas y de mantenimiento de los logros básicos del Estado de bienestar,
pues es bien sabido que el crédito y ciertos niveles de endeudamiento pueden ser
completamente necesarios, si no imprescindibles, para la financiación de nue-
vos proyectos, la reactivación y el crecimiento de la economía. Por esta razón el
equilibrio presupuestario no puede elevarse a la categoría de dogma, ni su enten-
dimiento debería impedir que se utilicen ciertos niveles de endeudamiento como
herramienta en manos del Estado para incidir en el decurso de la economía y en la
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