Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud - Documento de Trabajo n 14/32 Madrid, noviembre de 2014
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Documento de Trabajo n° 14/32 Madrid, noviembre de 2014 Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud María Abascal Rojo Tatiana Alonso Gispert Santiago Fernández de Lis Wojciech A. Golecki
14/32 Documento de Trabajo
Noviembre 2014
Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad
virtud
Autores: María Abascal, Tatiana Alonso, Santiago Fernández de Lis, Wojciech A. Golecki
Julio de 2014(*)
Resumen
La unión bancaria es el proyecto europeo más ambicioso que se ha acometido desde la introducción de la
moneda única. Se emprendió en el verano de 2012 con el fin de enviar a los mercados una señal rotunda de
unidad frente al problema de fragmentación financiera que estaba poniendo al euro contra las cuerdas. El
objetivo principal de la unión bancaria es reanudar el progreso hacia el mercado único de los servicios
financieros y, a un nivel más general, preservar el mercado único europeo al restablecer el adecuado
funcionamiento de la política monetaria en la zona euro mediante la recuperación de la confianza en el
sector bancario europeo. Esto se conseguirá a través de nueva regulación bancaria armonizada y un nuevo
marco institucional más sólido de supervisión y la resolución bancaria que pasará a ser gestionado a nivel
europeo. Los líderes de la UE y los colegisladores han trabajado a contrarreloj para poner en marcha un
acuerdo creíble y eficaz en un tiempo récord, en medio de intensas negociaciones (con acuerdos finales
que a menudo se cerraron en el último minuto) y concesiones muy importantes por todas las partes
involucradas (la mayoría de las cuales hubieran sido sencillamente impensables hace solo unos pocos
años). A pesar de que el acuerdo final no proporciona la unión bancaria óptima, seguimos considerando que
tiene un valor político extraordinario y vemos su enorme potencial. Al resituar a Europa en la vía correcta
para la integración, la unión bancaria restablecerá el impulso hacia una auténtica unión económica y
monetaria. No obstante, para poner fin al círculo vicioso entre la deuda soberana y la solvencia bancaria, es
necesario un mayor avance en la integración que incluya elementos fiscales, económicos y políticos.
Palabras clave: Mercado Único Europeo, Unión Monetaria Europea, Unión Bancaria, supervisión bancaria,
resolución bancaria, código normativo único, fragmentación financiera.
JEL: G21, G28, H12, F36.
(*) Este documento de trabajo es una traducción al español del documento de trabajo A banking union for
Europe: making a virtue out of necessity, de Julio de 2014 (para acceder pulse aquí).
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Índice
1. Introducción 4
2. Preámbulo: la necesidad y la virtud 5
Recuadro 1: El milagro europeo 7
3. Primer acto: negación y toma de conciencia 8
Recuadro 2: El “Informe de los cuatro presidentes” sobre una Unión Económica y Monetaria genuina 10
4. Intermedio I: el código normativo único 12
Recuadro 3: El laberinto legislativo de la UE 15
5. Segundo acto: el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) 16
Recuadro 4: El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS) 19
6. Intermedio II: la resolución del problema heredado 27
Recuadro 5. El bail-in parcial para las recapitalizaciones -preventivas 30
7. Tercer acto: el Mecanismo Único de Resolución (MUR) 32
Recuadro 6. La puesta en marcha de la Junta Única de Resolución 39
8. Intermedio III: beneficios previstos y camino a seguir 43
Recuadro 7. Vínculos a documentos clave de la unión bancaria 45
9. Conclusión 46
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Abreviaturas
ANR Autoridad Nacional de Resolución
ANS Autoridad Nacional del Supervisión
AQR Asset Quality Review/Ejercicio de evaluación de la calidad de los activos
BCE Banco Central Europeo
BRRD Bank Recovery and Resolution Directive /Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria
CE Comisión Europea
CET1 Common Equity Tier 1/ Capital de nivel 1 (acciones ordinarias tangibles)
COREPER Comité de Representantes Permanentes del Consejo de la UE
CRD IV Capital Requirements Directive IV/ Cuarta Directiva de Requisitos de Capital
CRR Capital Requirements Regulation / Reglamento de Requisitos de Capital
DG Dirección General
DGSD Deposit Guarantee Schemes Directive /Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos
EBA European Banking Authority /Autoridad Bancaria Europea
ECOFIN Economic and Financial Affairs Council /Consejo de Asuntos Económicos y Financieros
ECON Comité de Asuntos Económicos y Financieros del Parlamento Europeo
ECS Equipo Conjunto de Supervisión
EIOPA European Insurance and Occupational Pensions Authority / Autoridad Europea de Seguros y Pensiones
ESFS European System of Financial Supervisors /Sistema Europeo de Supervisión Financiera
ESAs European Supervisory Authorities/Autoridades Supervisoras Europeas
ESMA European Securities and Markets Authority /Autoridad Europea de Mercados y Valores
FGD Fondo de Garantía de Depósitos
FUR Fondo Único de Resolución
JERS Junta Europea de Riesgo Sistémico
JUR Junta Única de Resolución
MdE Memorando de Entendimiento
MEDE Mecanismo Europeo de Estabilidad
MUR Mecanismo Único de Resolución
MUS Mecanismo Único de Supervisión
PRC/SREP Proceso de Revisión del capital/Supervisory Review and Evaluation Process
RAS Sistema de Evaluación de Riesgos
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
UE Unión Europea
UEM Unión Económica y Monetaria
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Introducción
El estallido de la crisis financiera a comienzos de 2007 demostró que la arquitectura institucional europea
era débil para abordar adecuadamente los nuevos riesgos estructurales. La falta de unas normas previsibles
y armonizadas para gestionar la crisis bancaria junto con unas prácticas de supervisión defensivas dio como
resultado una creciente fragmentación de los mercados financieros donde el coste de financiación de los
bancos pasó a depender en gran medida de la fortaleza de su soberano, reforzando así el círculo vicioso
entre bancos y deuda soberana. Una forma yacomún de referirse a esta situación reza que los bancos eran
“europeos en vida pero nacionales en la muerte”.
Las deficiencias de la gobernanza europea no son nuevas. Existe una bibliografía extensa que documenta
las principales debilidades de la unión monetaria europea, más parecida a una “unión de billetes” que a una
verdadera unión monetaria. El euro es el medio para garantizar que se puede pagar en la misma moneda
en los 18 Estados Miembros de la unión monetaria. Sin embargo, la crisis ha puesto de manifiesto que hay
diferencias entre los “euros” de cada Estado miembro. Esta falta de fungibilidad del dinero refleja la
existencia de fragmentación financiera pues dos activos que deberían ser completamente fungibles e
intercambiables dentro de la unión monetaria no se perciben como de la misma calidad. En vez de evaluar
la calidad del activo teniendo en cuenta consideraciones acerca del riesgo de una entidad individual,
prevalece el riesgo país, lo que es en esencia contrario al espíritu de integración. Por tanto, hasta que el
dinero no sea verdaderamente fungible no resultará indiferente tener depósitos en dos países distintos de la
eurozona, y no viviremos en una auténtica unión monetaria.
En este contexto, la unión bancaria emerge como un paso adelante hacia la integración financiera y hacia el
perfeccionamiento de la construcción del euro. Puede calificarse como un hito fundamental, pues implica
avanzar mucho más allá de la armonización de las normas, que ya se aplican a los 28 Estados Miembros de
la Unión Europea. De hecho, implica una importante transferencia de soberanía de los países que
comparten una moneda común a las nuevas autoridades supranacionales, lo que mejorará la gobernanza
de la Unión Monetaria Europea (UEM). Y todo ello con un gran componente de solidaridad por parte del
sector privado que jamás antes se había visto en Europa. Se trata de un proyecto que mira hacia el futuro y
que, por tanto, está diseñado no para resolver los problemas del pasado, sino más bien para evitar y
abordar aquellos que puedan surgir de aquí en adelante.
En este documento explicamos por qué la unión bancaria se ha perfilado como la solución definitiva al
interrogante de la crisis europea, qué tipo de unión bancaria ha sido posible acordar políticamente y cómo el
proceso de construcción se ha desarrollado en un tiempo récord. Aunque no esté completa ni plenamente
desarrollada, la unión bancaria 1.0 acordada ofrece un buen punto de partida y ofrecerá importantes
beneficios incluso a corto plazo, pues ayudará a mitigar las dos amenazas más grandes para la UEM en
este momento: la fragmentación financiera, todavía en niveles inaceptablemente altos (BCE 2014) y el
círculo vicioso entre deuda soberana y bancaria. Aunque no sea suficiente para resolver por completo los
problemas señalados y requiera, por tanto, un mayor desarrollo (una unión bancaria 2.0 con una red de
seguridad común) y otras medidas complementarias (Sicilia et al 2013), la unión bancaria 1.0, acordada por
los líderes europeos constituye la mayor cesión de soberanía nacional desde la creación del euro (apenas
impensable pocos años atrás) y, por consiguiente, un verdadero avance en la consecución de una Europa
totalmente integrada.
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Preámbulo: la necesidad y la virtud
La creación de la Unión Monetaria Europea (UEM) y la introducción de su moneda única en 1999
simbolizaron la coronación del proyecto del Mercado Único y marcaron un punto de partida para el mayor
proceso de integración financiera emprendido en Europa (Padoa-Scioppa 2002). En los nueve primeros
años del euro, los indicadores de integración mostraron una mejora extraordinaria, especialmente en el
terreno de las ventas al por mayor, con la ayuda de mejores infraestructuras en el mercado paneuropeo y
una importante convergencia normativa promovida por el Plan de Acción de los Servicios Financieros (2001-
05). Entre 2000 y 2008 el total de exposiciones al extranjero dentro de la UE creció más del 200%, y en
2007, el 40% de las obligaciones interbancarias de la zona euro se tomaron contra bancos no nacionales de
la UE. Aunque en los mercados minoristas el grado de integración alcanzado fue muy inferior (debido
principalmente a las barreras normativas, fiscales e institucionales entre los Estados Miembros), la fuerte
convergencia registrada en los costes de financiación de los bancos se tradujo en una reducción de los
diferenciales de los tipos de interés para depósitos y préstamos en la zona euro. Probablemente hubo una
sobrerreacción en la convergencia de los diferenciales soberanos que impidió el correcto funcionamiento de
la disciplina de mercado durante los años del boom y agravó la corrección subsiguiente (como se demostró
en el caso de Grecia), pero en general el proceso de convergencia fue saludable y coherente con una
moneda única en un mercado financiero único e integrado.
Figura 1
Desarrollo de una verdadera unión económica y monetaria
Unión
Unión Unión Unión Fiscal y
Monetaria Monetaria Monetaria Económica
Unión Unión
UE UE UE Bancaria UE Bancaria
UE UEM 1.0 UEM 2.0 UEM 3.0
Fuente: BBVA Research
Pero una parte importante de la integración lograda entre 2000 y 2008 se desvaneció con el estallido de la
crisis. Tras la crisis de deuda soberana de 2011, los indicadores de integración se encontraban niveles
similares a los previos a la introducción del euro, poniendo en riesgo sus propios logros así como los del
Mercado Común. Entre 2007 y 2011, la exposición media de los bancos centroeuropeos a los bancos
periféricos cayó un 55% y el porcentaje de garantías transfronterizas utilizadas en las operaciones de
crédito del Eurosistema se redujo en un tercio (volviendo a los niveles de 2003). Es importante observar que
parte de esta fragmentación fue el resultado de medidas de supervisión tendentes a blindar los sistemas
bancarios de los países core y protegerlos del posible contagio de la periferia. Estas medidas, aunque
racionales desde la perspectiva de un mandato de estabilidad financiera puramente interno, confirmaron las
preocupaciones del mercado en ese momento y pusieron en riesgo al propio euro, creando un problema de
estabilidad financiera mucho mayor que el que trataban de evitar. Estas medidas de supervisión
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desencadenaron incluso una investigación de la Comisión sobre posibles límites ilegales a los flujos de
capital.
En el verano de 2012 la situación era tan crítica para determinadas deudas soberanas que sólo la firme
determinación del Banco Central Europeo (BCE) y sus medidas de apoyo calmaron los rumores de ruptura
del euro. Esta actuación fue instrumental para detener la fragmentación financiera, junto con el anuncio de
una estrategia común hacia una unión económica y monetaria genuina, que incluía como primer paso
fundamental la creación de una unión bancaria (Abascal et al, 2013).
En septiembre de 2012 la Comisión Europea (la Comisión) ya había presentado su propuesta para poner el
primer pilar fundamental de la unión bancaria: un Mecanismo Único de Supervisión. En cuanto al otro pilar
fundamental, el Mecanismo Único de Resolución, la propuesta se presentaría en una etapa posterior, en
julio de 2013. Estos dos pilares ya han sido aprobados por los legisladores, que han actuado con una
rapidez tal que constituye un récord absoluto según todos los estándares legislativos de la UE. El supervisor
único estará totalmente operativo en noviembre de este año y ya trabaja activamente en la identificación de
los activos tóxicos del sector bancario europeo, una condición previa fundamental para conseguir una unión
bancaria segura y creíble. Además, el BCE no solo adquiere poderes microprudenciales sino también
algunas herramientas macroprudenciales para abordar cualquier amenaza a la estabilidad financiera en el
conjunto de la zona euro, lo que contribuirá a resolver los problemas derivados de la fragmentación
financiera. La Autoridad de Resolución Única estará en marcha en enero de 2015, pero no emprenderá
ninguna acción de resolución hasta enero de 2016, fecha en que también se habrá constituido un fondo
único de resolución. Ambos pilares se desarrollarán sobre las bases de normas microprudenciales
armonizadas incorporadas en un nuevo Código Normativo Único para la UE. Y a medio plazo, la unión
bancaria estará con toda probabilidad respaldada por un tercer pilar consistente en un sistema único de
garantía de depósitos, una red de seguridad común que, aunque no está aún en la hoja de ruta, será
posible una vez se materialicen los avances hacia la unión fiscal.
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Recuadro 1: El milagro europeo
El sueño de la Unión Europea nació tras la comunitarias: estableció el Consejo Europeo,
Segunda Guerra Mundial, bajo los ideales aumentó los poderes del Parlamento y de la
compartidos de un grupo variado de estadistas Comisión y agilizó la toma de decisiones en el
visionarios tales como Jean Monnet, Robert Consejo de Ministros. En el terreno financiero,
Schuman, Konrad Adenauer o Alcide de Gasperi. esto facilitó, entre otras cosas, la adopción de la
2
Estos “padres fundadores” dedicaron sus vidas a Directiva de Liberalización de Capitales (1988),
persuadir a sus pares de los beneficios de que introdujo el libre movimiento de capital entre
alcanzar una integración económica y política los Estados Miembros a partir de julio de 1990.
3
completa en Europa. Sesenta años después, aún Además, en 1989 la Segunda Directiva Bancaria
no lo hemos conseguido, pero es innegable que introdujo la licencia bancaria única, el control de la
Europa ha construido la forma más avanzada de solvencia por parte país de origen y el
integración supranacional que se ha alcanzado reconocimiento mutuo.
hasta la fecha.
En 1993, la ratificación del Tratado de Maastricht
Esta singular metamorfosis es el resultado de un completó el Mercado Único y creó la Unión
proceso evolutivo que siempre ha estado guiado Europea, lo que marcó un nuevo y decisivo punto
por el Estado de Derecho y (hay que reconocerlo) de inflexión en el proyecto de integración europea.
a menudo dictado por la sucesión de una crisis La nueva UE constaba de tres pilares: la
tras otra. Todos los pasos hacia una mayor Comunidad Europea, una política exterior y de
integración fueron costosos y llevaron tiempo, defensa común y la cooperación policial y judicial
pues tenían que fundarse en nuevos Tratados que en materia de seguridad. Con ello se abrió el
debían ser democráticamente ratificados por todos camino a la integración política con el nuevo
los Estados Miembros. Desde el originario Tratado concepto de ciudadanía europea y se reforzaron
de París (firmado en 1951 por los “seis los poderes del Parlamento Europeo. En el terreno
fundadores” de la Comunidad Europea del Carbón económico/financiero, se prohibió toda restricción
y del Acero) y el Tratado de Roma (que constituyó directa o indirecta al libre movimiento de capitales
el Mercado Común en 1957) hasta el último y pagos, pasando dicha libertad de movimiento a
Tratado de Lisboa (ratificado en 2009 por 27 integrarse en como una más de las libertades de
EEMM), se han llevado a cabo más de 50 libertades fundamentales del Tratado. Por último,
revisiones de los Tratados para mejorar la se dieron los pasos definitivos para la creación de
gobernanza de la UE y ampliar su alcance una moneda única bajo una nueva Unión
1
funcional y geográfico . Monetaria Europea, con el propósito principal de
4
resolver el dilema del “cuarteto inconsistente,
Durante más de treinta años (1957-1992) la
que hacía referencia a la imposibilidad de que la
Comunidad Económica Europea y su Mercado
UE combinara un Mercado Único (con libre
Común facilitaron el libre movimiento de personas,
comercio y libre capital) con políticas monetarias
bienes y servicios a través de las fronteras
nacionales independientes y tipos de cambio fijos.
nacionales. Pero los Estados Miembros todavía
podían controlar los flujos de capital, de modo que
el libre movimiento del capital estaba de hecho
limitado. Esta situación cambió en 1986 con el
Acta Única Europea (AUE), que revisó el Tratado
de Roma para dar un impulso hacia la integración
europea y completar el mercado interno. Entre
otras cosas, el AUE reformó las instituciones
europeas y creó nuevas competencias
1: Los sucesivos tratados no se han limitado a enmendar el texto original sino que también han dado lugar a otros textos que se combinaron con él. En 2004,
los tratados europeos existentes se consolidaron en un texto único conocido como 2Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
1
2:: Directiva
Los sucesivos tratados no se han limitado a enmendar el texto original
88/361/CEE. 3
: Directiva 88/361/CEE.
3:sino que también
Directiva han dado lugar a otros textos que se combinaron con
89/646/CEE. : Directiva 89/646/CEE.
4
4:él.Esta
En idea
2004,fuelos tratados
descrita en europeos existentesPadoa-Schioppa,
1982 por Tommaso se consolidaron uno
en un : Esta
de los padres idea que
del euro fue descrita
muchos en 1982 porque
consideran Tommaso Padoa-Schioppa,
fue el que dio el principaluno de
impulso
texto único
intelectual a laconocido como Tratado de Funcionamiento de la Unión
moneda única. los padres del euro, considerado por muchos como el principal impulsor
Europea (TFUE). de la moneda única.
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Primer acto: negación y toma de conciencia
Con el estallido de la crisis financiera global, la integración financiera de la UE comenzó a dar marcha atrás
de forma sostenida. La fragmentación apareció primero en el sector bancario para extenderse después a los
mercados soberanos (Abascal et al 2013). Las frágiles condiciones de los bancos se tradujeron en
restricciones en el mercado interbancario no garantizado y luego en un problema de fragmentación
financiera con contagio al sector fiscal doméstico. Mientras los tesoros de los soberanos con mayores
problemas tenían dificultades para obtener acceso a los mercados primarios, los precios de los repos
bancarios se volvieron sumamente dependientes de la nacionalidad de las contrapartidas y de las garantías,
dando paso a un círculo vicioso entre bancos y deudas soberanas que se convertiría en la peor pesadilla de
los líderes europeos.
La reacción inmediata de la mayoría de los Estados Miembros de la UE no estuvo a la altura de las
circunstancias, teniendo en cuenta que se estaban desmoronando los cimientos del euro: primero negaron
la dimensión europea del problema y luego, incapaces de acordar una respuesta coordinada, admitieron su
gravedad a medias. Muchos países de la UE comenzaron a rescatar sus bancos en quiebra desde un
enfoque puramente nacionalista, lo que exacerbó la fragmentación y, en última instancia, impuso una
pesada carga en sus presupuestos nacionales. Entre octubre de 2008 y diciembre de 2012 la Comisión (DG
COMP) tomó más de 400 decisiones autorizando medidas de ayuda de Estado al sector financiero en forma
de recapitalizaciones o medidas de rescate de activos que ascendieron a 592.000 millones de euros (el
5
4,6% del PIB de la UE en 2012). Entre 2009 y 2013 la Comisión también adaptó sus normas temporales de
6
ayuda de Estado para evaluar el respaldo público a los bancos a través de seis comunicaciones nuevas.
Pero los titánicos esfuerzos de la Comisión por frenar las posturas proteccionistas a través de las normas de
ayuda de Estado resultaron insuficientes para mitigar la ausencia de coordinación a nivel de la UE. La
nacionalidad, una vez más, tenía importancia para los mercados. Como las condiciones macroeconómicas y
financieras siguieron deteriorándose, el círculo vicioso entre bancos y deuda soberana se perpetuó, lo que
puso a algunas economías periféricas en una situación insostenible.
Figura 2
De la armonización a la integración
Fuente: BBVA Research
5: Incluyendo las garantías esta cifra ascendería a 1,6 billones de euros (el 13% del PIB de la UE en 2012) solo para el periodo 2008-2010. Los mapas
interactivos de la Comisión que recogen las distintas cifras de ayudas de Estado que los distintos Estados Miembros han destinado al rescate del sector
bancario durante la crisis pueden consultarse aquí.
6: Los comunicados pueden consultarse aquí.
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Hasta entonces, la política monetaria acomodaticia del BCE y su generosa provisión de liquidez parecían
ser suficientes para mantener el problema bajo control, pero durante la primera mitad de 2012 se hizo
evidente que la mera coordinación no bastaba para mantener la unión monetaria. En la cumbre europea del
28-29 de junio de 2012, el Consejo Europeo anunció un plan para construir una UE genuina que englobara
una unión bancaria, una unión fiscal y económica y hasta una unión política. El primer paso de este
ambicioso plan sería la construcción de una unión bancaria para paliar las deficiencias institucionales del
euro, en especial la falta de sistemas unificados para la supervisión y la resolución bancaria. Ese mismo día,
el Eurogrupo pidió a la Comisión que preparase urgentemente una propuesta para establecer su primer
pilar, un Mecanismo Único de Supervisión (MUS), e hizo un llamamiento a los Estados Miembros para
alcanzar un acuerdo sobre esta propuesta antes de finales de 2012. Además, para romper el círculo vicioso
entre soberanos y banca, el Eurogrupo propuso la posibilidad de recapitalización directa de los bancos por
medio del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) sin involucrar a los Estados, una vez que se
estableciera el supervisor único.
Aunque el anuncio de la unión bancaria (y la consiguiente posibilidad de recapitalización directa por parte
del MEDE) representaba un claro indicio de la voluntad política de avanzar hacia una Europa más sólida y
más integrada, resultó insuficiente para calmar a los mercados, que mantenían una cierta sospecha de que
el anuncio se quedaría en una simple declaración de interés por parte de los líderes de la UE ya que la falta
de propuesta formal se percibía como una señal de inmadurez. Por otro lado, la tensión de los mercados
parecía haber alcanzado un punto de no retorno en medio de la creciente tensión financiera y los rumores
sobre la desintegración del euro. El 26 de julio la situación se era tan crítica que el presidente del BCE,
Mario Draghi, se comprometió en comparecencia pública a hacer “lo que fuera necesario” para preservar la
integridad del euro. Este compromiso público de apoyo incondicional del BCE, respaldado por el anuncio del
lanzamiento del programa de Transacciones Monetarias Directas (OMT por sus siglas en inglés) en
septiembre, consiguió por fin acallar los rumores sobre el fin del euro y calmar las tensiones financieras. Los
mercados volvieron su atención al proyecto de unión bancaria con renovado optimismo, permaneciendo
desde entonces muy atentos al desarrollo del proceso y siempre alerta en busca de posibles retrasos en la
hoja de ruta acordada en junio de 2012 para la creación de una unión bancaria basada en dos pilares
fundamentales: la supervisión única y la resolución única. Pero, como veremos, la hoja de ruta ha seguido,
en su mayor parte, según lo previsto.
La Comisión presentó su propuesta para el supervisor único (MUS) en septiembre de 2012, y solo tres
meses después, en diciembre, los Estados Miembros llegaron a un acuerdo sobre el texto legal en una
reunión extraordinaria del ECOFIN. Al día siguiente, el Consejo Europeo aprobó la versión final del informe
“Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina” (véase el Recuadro 2), lo que dio el impulso oficial
definitivo a la unión bancaria.
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Recuadro 2: El “Informe de los cuatro presidentes” sobre una Unión
Económica y Monetaria genuina
Bloque 1. Un marco financiero más
integrado (unión bancaria): El Consejo
Figura 3
Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina Europeo preveía que el acuerdo sobre las
principales piezas legislativas del código normativo
UEM único (paquete de Requisitos de Capital CRDIV-
3.0 CRR, Directiva de Recuperación y Resolución
Bancaria y Directiva de Fondos de Garantía de
I II
III Depósitos), así como las reglas operativas para la
Unión
Unión Unión
económic recapitalización directa de los bancos por medio
bancaria fiscal
a del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE))
se alcanzaría en 2013, así como el
establecimiento del Mecanismo Único de
Legitimidad democrática
Supervisión (MUS). Según el texto, en 2014
Fuente: BBVA Research deberían estar establecidos una autoridad única
de resolución y un fondo único de resolución
La estrategia de la UE para avanzar hacia una privado (ahora Fondo Único de Resolución), con el
mayor integración que completaría el Mercado mismo alcance que el MUS. El MEDE tendría
Único y la Unión Económica y Monetaria (UEM) se capacidad para proporcionar una línea de crédito a
estableció a finales de 2012 en el informe “Hacia la autoridad única de resolución como respaldo
una Unión Económica y Monetaria genuina”, cuya público pero fiscalmente neutro. No se menciona
versión final fue aprobada por el Consejo Europeo el Fondo Único de Garantía de Depósitos, solo se
en diciembre de ese mismo año. El que se conoce hace un llamamiento a la rápida adopción de la
como “Informe de los cuatro presidentes” fue nueva (y armonizadora) Directiva de Fondos de
creado por el presidente del Consejo Europeo, Garantía de Depósitos (DGSD). Esta hoja de ruta
Herman Van Rompuy, en colaboración con los cubre un periodo de 18 a 24 meses y está
presidentes del BCE, la Comisión y el Eurogrupo. claramente diseñada para hacer frente a la
Van Rompuy presentó una primera visión de la urgencia de la situación teniendo en cuenta al
hoja de ruta del informe en junio de 2012, en un mismo tiempo las limitaciones legales establecidas
intento por calmar a los mercados enviando por el actual Tratado de la UE. Esto explica, por
señales de la firme determinación de los líderes de ejemplo, por qué el FGD común se quedó al final
la UE para avanzar hacia una Europa más unida. fuera de la hoja de ruta oficial, a pesar de que se
El informe planteó la creación de una unión había incluido en las primeras etapas como un
bancaria, una unión fiscal y una unión económica pilar clave de la unión bancaria. Con la excepción
(todo ello respaldado por una fuerte legitimidad del papel a desempeñar por el MEDE a la hora de
democrática), como la forma de salir de la crisis proporcionar un respaldo público al Fondo Único
mediante el desarrollo de una Europa más fuerte y de Resolución, hasta ahora se han cumplido los
más integrada. La estrategia, que se aprobó aquel plazos de la hoja de ruta de la unión bancaria.
mes de diciembre, proponía la siguiente hoja de
ruta con unos plazos definidos:
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Bloques 2 y 3. Política económica y Bloque 4. Legitimidad (unión política): el
marcos presupuestarios integrados informe de los cuatro presidentes termina con la
(uniones económica y fiscal): estos dos conclusión de que los tres componentes básicos
componentes básicos están interrelacionados, tendrán que ir acompañados de una mayor
pues la integración fiscal ocupa un lugar legitimidad y responsabilidad en el nivel en que se
fundamental en la integración económica. El van a tomar las decisiones. En lo que respecta a la
informe preveía que el “Six Pack” y el “Two Pack”, integración financiera, como las políticas se
así como un marco para la coordinación ex ante elaborarán principalmente a nivel europeo, debe
de las políticas económicas, deberían estar incrementarse la participación paralela del
implementados antes de 2014. En una segunda Parlamento Europeo. En lo que respecta a los
etapa, la coordinación económica de reformas componentes de la integración fiscal y económica,
estructurales debería reforzarse dando a los se establecerán mecanismos apropiados para que
acuerdos una naturaleza contractual obligatoria haya una estrecha colaboración entre los
para todos los países de la zona euro. Estos parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo.
acuerdos contractuales estarían respaldados por
De acuerdo con la hoja de ruta establecida en este
asistencia financiera temporal, utilizando fondos
estratégico documento, la unión bancaria marca el
independientes del marco financiero multianual.
punto de partida de una nueva andadura europea
En una tercera y última etapa, después de 2014, el
hacia mayores formas de integración. En su
texto prevé dar a la UEM capacidad fiscal formal a
versión actual, la unión bancaria 1.0 dará como
través de un fondo centralizado de amortiguación
resultado un euro más completo, una UEM 2.0.
(“presupuesto de la zona euro”) y poderes de toma
Esperamos que el Fondo Único de Garantía de
de decisión común en materia de política
Depósitos se introduzca en unos cuantos años, lo
económica. Se espera un gran progreso en el
que haría posible una unión bancaria 2.0
desarrollo de estos componentes básicos en
totalmente estable. Una UEM 3.0 incluiría la unión
octubre de 2014, cuando el Consejo Europeo
bancaria 2.0 así como una unión fiscal y alguna
discutirá los principales elementos del sistema de
forma sólida de unión económica y política. El
planes contractuales mutuamente acordados y los
estado de derecho guiará el camino de este
mecanismos de solidaridad asociados.
proceso innovador, imponiendo la necesidad de
una o de varias revisiones de los tratados que
podrían plantear dificultades y llevar tiempo, pero
el objetivo parece claro.
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Intermedio I: el código normativo único
A finales de 2008 el G-20 se embarcó en una revisión de la regulación financiera para abordar las
principales debilidades que se habían identificado a lo largo de la crisis. Desde una perspectiva política, el
objetivo principal de la reforma era triple: (1) reducir la probabilidad de quiebra de los bancos
(incrementando su solvencia y liquidez y realineando sus estrategias de asunción de riesgos con el objetivo
social de estabilidad financiera), (2) reducir los costes de las quiebras bancarias (proporcionando buenos
marcos de resolución en los que la amenaza de no ser rescatado sea creíble), y (3) garantizar la estabilidad
financiera reduciendo la complejidad y opacidad de los mercados financieros, vigilando y mitigando al
mismo tiempo el riesgo sistémico, a través de una supervisión macroprudencial más explícita y activa.
El resultado de ello fue una actividad legislativa frenética. En Europa, entre 2009 y 2013, la Comisión
7
presentó cerca de 40 propuestas, de las cuales casi 30 ya han sido adoptadas por los colegisladores.
Figura 4
Principales iniciativas regulatorias financieras de la UE lanzadas como respuesta a la crisis
Fuente: BBVA Research
El objetivo principal de la reforma regulatoria de la UE era introducir un nuevo marco armonizado, un nuevo
código normativo único en línea con los principios acordados en el G-20 y aplicable a todas las instituciones
financieras que operan en la UE. Esa armonización de las normas en la UE-28, fundamental para mantener
la integridad del Mercado Único, se garantiza (i) haciendo un uso más amplio de los Reglamentos de la UE
8
directamente aplicables (en lugar de Directivas), y (ii) delegando el desarrollo técnico de muchas de las
disposiciones de estos Reglamentos y Directivas a instancias de menor rango en la jerarquía legislativa
7: Para ver la situación de las principales iniciativas regulatorias a nivel de la UE a fecha del 24 de marzo de 2014 vaya aquí.
8: Las directivas deben transponerlas los Estados Miembros a través de la legislación nacional y son, por consiguiente, más proclives a la discreción
nacional. Antes de la crisis, se utilizaban en su mayor parte para regular los mercados financieros, pero en el nuevo escenario, las directivas tienden a
utilizarse solo cuando no se indican reglamentos desde un punto de vista legal.
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(niveles 2 y 3) pero aplicables con carácter general a los Estados Miembros. Al atenuar las
discrecionalidades nacionales por medio de reglas directamente aplicables, este enfoque reduce los costes
de cumplimiento y las medidas proteccionistas, manteniendo equilibrado el terreno de juego en el sector
bancario europeo y reduciendo el alcance del arbitraje regulatorio (FMI 2013).
Figura 5
El nuevo marco de regulación y supervisión en la zona euro
I II III
Reducir la probabilidad de Reducir costes de las quiebras Protección de los depósitos
quiebra
BRRD
Gestión de
1
balance
Bail-in
2
(min 8% pasivos)
DGSD BRRD
ESAs
MUS Fondo Resolución
3 Depósitos Otros depósitos
(max 5% pasivos)
< EUR100.000 (Preferencia de los
Fondos Públicos (Protegidos) depositantes en la
4 (reglas de Ayudas de jerarquía del bail-in)
Estado)
CRDIV
MUR
Fuente: BBVA Research
Al proporcionar normas armonizadas, el código normativo único ofrece una base sólida desde la que se
puede lograr la unificación de las reglas y políticas que requiere la unión bancaria. Estas nuevas normas
armonizadas buscan: (i) aumentar la fortaleza y resistencia de los bancos de la UE mediante la mejora de
los requisitos prudenciales y la supervisión, (iii) reducir los costes de las quiebras bancarias proporcionando
un marco de resolución eficaz que trate de evitar los recates bancarios y mejorar la protección de depósitos,
y (ii) gestionar el riesgo sistémico a través de un marco de política macroprudencial más activo y explícito.
En las áreas de relevancia para la unión bancaria, los elementos regulatorios de referencia son los
siguientes:
1. El paquete de Requisitos de Capital CRDIV-CRR, que incluye la última revisión de la Directiva de
Requisitos de Capital (CRDIV) y un nuevo Reglamento de Requisitos de Capital directamente aplicable
CRR). Ambos componentes implementan los nuevos estándares mundiales sobre capital bancario (el
marco Basilea III) en el marco legal de la UE y conllevan requerimientos de capital más estrictos, así
como nuevos requerimientos de liquidez y apalancamiento con el fin de reducir la probabilidad de
quiebras bancarias. El paquete CRDIV-CRR entró en vigor en enero de 2014 (incluida la trasposición de
la Directiva a las legislaciones nacionales) y ahora está experimentando un amplio proceso de desarrollo
técnico llevado a cabo principalmente por la Autoridad Bancaria Europea (EBA).
9: El enfoque Lamfalussy es un procedimiento legislativo en cuatro niveles adoptado por la UE para desarrollar la legislación financiera. Abarca (i) nivel 1:
actos legislativos (directrices y reglamentos), (ii) nivel 2: implementación de las medidas adoptadas por la Comisión a propuesta de las ESAs, (iii) nivel 3:
consulta y orientación por parte de las ESAs, (iv) nivel 4: transposición nacional y aplicación de las normas de la UE.
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2. La Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria (BRRD) , que hará posible la resolución ordenada
de los bancos aquejados de problemas a un coste mínimo para el contribuyente. En primera instancia,
los bancos tendrán que activar sus planes de recuperación cuando se produzcan situaciones de
debilidad financiera. Además, los supervisores tendrán poderes para intervenir en una etapa temprana y
gestionar la situación (intervención temprana). Las autoridades de resolución también elaborarán planes
de resolución que garanticen la continuidad de las funciones críticas de los bancos que no pueden
recuperarse en la fase de intervención temprana. Las autoridades de resolución asumirían el control de
la institución y la resolverían utilizando cualquiera de las siguientes herramientas: (i) venta del negocio,
(ii) banco puente, (iii) segregación de activos y (iv) bail-in (conversión o amortización de la deuda). Como
respaldo privado, habrá un fondo de resolución creado con las aportaciones de los bancos (con una
capacidad previa mínima del 1% de los depósitos cubiertos del Estado miembro). El fondo de resolución
se utilizará para cubrir los costes de resolución hasta el 5% de los pasivos de los bancos y solo después
de que se haya aplicado un bail-in mínimo del 8% sobre dichos pasivos. El bail-in se aplicará de acuerdo
con la siguiente jerarquía: (i) acciones, (ii) deuda subordinada, (iii) deuda senior y depósitos corporativos
no garantizados (p. ej. de más de 100.000 €) y (iv) depósitos no garantizados de pequeñas y medianas
empresas así como depósitos minoristas no garantizados (ambos por encima de 100.000 €). Los
depósitos que no superen los 100.000 € están garantizados por el Fondo de Garantía de Depósitos. La
ayuda pública se permite como respaldo en casos de riesgo sistémico o riesgos de estabilidad financiera
y después de que se haya aplicado un bail-in mínimo del 8% con excepciones muy estrictas
relacionadas con aspectos de estabilidad financiera. La BRRD entrará en vigor en enero de 2015 (la
herramienta de bail-in se aplicará a partir de enero de 2016). Antes de esa fecha los Estados Miembros
deberán trasponer la BRRD adaptando los marcos internos existentes o creando otros nuevos.
3. Una nueva versión de la Directiva sobre Fondos de Garantía de Depósitos (DGSD), que busca armonizar
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la financiación y cobertura de los fondos de garantía de depósitos en toda la UE, con entrada en vigor a
partir de enero de 2015. Los depósitos bancarios seguirán estando garantizados hasta un máximo de
100.000 € por cliente y banco en caso de quiebra. Además, mejora la DGSD de 2009 (i) simplificando y
armonizando el alcance de la cobertura (tipo de depósitos garantizados) y los procedimientos de pago
(con una reducción gradual del periodo de pago desde los 20 días actuales hasta 7 días hábiles en
2024), (ii) aclarando las responsabilidades para mejorar los cobros en caso de bancos transfronterizos,
(iii) permitiendo el uso del FGD con fines de intervención temprana y de resolución y (iv) introduciendo
normas comunes para asegurar una sólida financiación del FGD. En relación con este último punto, la
Directiva exige que los Estados Miembros recauden, en un periodo de diez años a partir de 2015,
aportaciones de los bancos basadas en su perfil de riesgo para crear una capacidad ex-ante de
financiación equivalente como mínimo al 0,8% de los depósitos garantizados del sistema. Si los fondos
ex-ante son insuficientes, el FGD recaudará contribuciones ex-post de los bancos y, como último
recurso, tendrá acceso a mecanismos de financiación alternativos como préstamos públicos o préstamos
privados de terceros. La Directiva también introduce los préstamos voluntarios entre los FGD de distintos
países de la UE.
10: Para obtener más información sobre la BRRD, véase el Compendio de BBVA Research sobre los regímenes de resolución: del FSBF a los marcos de
la UE y de EE. UU.
11: Con el estallido de la crisis varios Estados Miembros de la UE aumentaron los límites de sus seguros de depósitos o incluso introdujeron garantías
generales para evitar la fuga de depósitos. Esto llevó a una revisión de la Directiva del FGD que estaba en vigor en aquel momento (que databa de 1994)
para armonizar los niveles mínimos de la cobertura de los seguros de los depósitos y los periodos de pago máximos. La nueva Directiva ((2009/14/CE)
aumentó el nivel de cobertura hasta 50.000 € a mediados de 2009 y hasta 100.000 € por cliente y por banco a finales de 2010. También se acortó el
periodo de pago máximo a 20 días hábiles a finales de 2010.
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Recuadro 3: El laberinto legislativo de la UE
Figura 6
Situación de los principales componentes regulatorios de la unión bancaria a 1 de julio de 2014
Implementación
Entrada en vigor
Aprobación final Consejo UE
Aprobación final PE
Trílogos
Voatción ECOFIN + ECON
Propuesta CE
CRD-IV CRR BRRD DGSD MUS MUR
Regulación única Pilar I Pilar 2
Fuente: BBVA Research
La mayoría de directivas y reglamentos de la UE intereses potencialmente divergentes, lleguen a un
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se aprueban mediante el “procedimiento legislativo acuerdo sobre asuntos difíciles y estratégicos.
ordinario”, que cubre 85 áreas de actividad y Como se puede ver, en el terreno de la unión
conlleva la participación de la Comisión y de los bancaria el proceso fue relativamente rápido. El
dos colegisladores de la UE: el Parlamento y el paquete CRDIV-CRR se aprobó dos años después
Consejo. El proceso se inicia con una propuesta de que la Comisión hubiera hecho la propuesta
de la Comisión, que pasa a ser examinada por los (julio 2011-julio 2013). Unos plazos similares se
colegisladores. Una vez que éstos definen sus cumplieron para la BRRD (se tardó un año y
posturas internas (lo que puede llevar meses) se medio, de junio de 2012 a abril de 2014). Sin
embarcan en un proceso de negociación llamado embargo, para el Reglamento del Mecanismo
“trílogos” en el que participan el Parlamento, el Único de Supervisión (MUS), el Consejo consiguió
Consejo y la Comisión y que termina una vez se definir su postura en solo tres meses (septiembre
ha acordado un texto final común. El proceso 2012-diciembre 2012) aunque fue necesario
completo puede ser bastante prolongado y durar esperar hasta septiembre de 2013 para que el
varios meses o incluso años. Si las cosas van Parlamento lo aceptara (véase la sección sobre el
bien, el texto se aprueba después de la primera MUS).
ronda de negociaciones (primera lectura) o en una
segunda lectura temprana (después de los Por último, en el MUR se necesitaron nueve
meses para que los legisladores llegaran a un
trílogos), pero incluso en este caso el proceso
acuerdo (julio 2013-marzo 2014), lo que
puede ser sumamente lento debido a la necesidad
de conseguir que los 28 Estados Miembro del representa un récord absoluto dada la naturaleza
sumamente delicada de los aspectos de
Consejo, varios grupos parlamentarios y las
mutualización que conlleva.
propias autoridades de la UE, todos ellos con
12: En la 6ª legislatura (2004-2009) el 72% de los textos de nivel 1 se adoptaron en la primera lectura, tras un periodo medio de 15 meses; y otro 9% al inicio
de la segunda lectura, con una media de 27 meses para su aprobación. Los archivos que pasaron a una 2ª /3ª lectura (por lo general con la participación de
una Conciliación formal) podían tardar de 30 a 40 meses en ser aprobados. No obstante, se registró una mejora significativa en la 7ª legislatura (2009-14),
donde más del 84% de los procedimientos se adoptaron en la primera lectura y el 12:92%En laantes de una
6ª legislatura segunda
(2004-2009) lectura
el 72% formal.
de los textos de nivel 1 se adoptaron en la primera lectura,
tras un periodo medio de 15 meses; y otro 9% al inicio de la segunda lectura, con una media de 27
meses para su aprobación. Los archivos que pasaron a una 2ª /3ª lectura (por lo general con la
participación de una Conciliación formal) podían tardar de 30 a 40 meses en ser aprobados. No
obstante, se registró una mejora significativa en la 7ª legislatura (2009-14), donde más del 84% de los
procedimientos se adoptaron en la primera lectura y el 92% antes de una segunda lectura formal.
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Segundo acto: el Mecanismo Único de Supervisión
(MUS)
El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) es el primer pilar fundamental de la unión bancaria. Supone un
cambio de las reglas de juego para la supervisión bancaria, ya que implica la creación, por fin, de un
sistema centralizado europeo que engloba tanto el BCE como las autoridades nacionales de supervisión de
los Estados Miembros participantes. El propósito principal del MUS es garantizar la seguridad y solidez del
sistema bancario europeo poniendo fin al aislamiento nacional y a la indulgencia en las prácticas
supervisoras. El BCE solo supervisará directamente las “entidades de crédito significativas”, pero trabajará
muy de cerca con las autoridades nacionales de supervisión para supervisar el resto de las entidades de
crédito y en cualquier momento puede decidir asumir la responsabilidad de un banco menos importante
para garantizar el funcionamiento global del MUS. Como la decisión última seguirá en el BCE, se garantiza
la interpretación y la aplicación homogénea de prácticas supervisoras en toda la UEM. El BCE aplicará el
paquete CRDIV (y a nivel más general el código normativo único) bajo criterios unificados, lo que permitirá
comparar mejor entre los bancos.
¿Por qué un supervisor único para la zona euro y por qué el BCE?
Los fundadores del euro eran conscientes de la naturaleza imperfecta de la UEM original, en concreto de la
falta de consistencia entre la política monetaria unificada y la fragmentación de la regulación y supervisión
bancarias a escala nacional. Esta debilidad institucional se amplificó por el hecho de que, en la UEM, el
sector bancario proporciona el canal más importante para la transmisión de la política monetaria. Algunos
expertos estaban preocupados por la naturaleza sin precedentes de este “experimento” y sabían que, en
ausencia de normas bancarias y de supervisión comunes, la creciente integración financiera estimulada por
el euro podría convertir la inestabilidad financiera de cualquier Estado miembro en una amenaza para el
conjunto de la UEM (Padoa-Schioppa, 1999). Uno de los participantes más activos en este debate fue
Tommaso Padoa-Schioppa, un eminente experto en integración económica y monetaria europea que había
sido co-rapporteur del Comité de Jacques Delors sobre Unión Monetaria (1989), y que también había tenido
importantes responsabilidades en la Comisión y en el BCE. Gracias a su insistencia, el Tratado de
Maastricht (1993) había dejado de hecho una posible vía abierta para la ampliación de las
responsabilidades supervisoras del BCE tras la activación por parte del Consejo de un procedimiento
13
simplificado. Aun así, el uso de esta “cláusula de habilitación” se veía como un último recurso en caso de
que la interacción entre el Eurosistema y las autoridades de supervisión nacional no funcionara de forma
efectiva. Más tarde, durante el diseño del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (1998), la
14
supervisión bancaria fue incluida como la quinta tarea básica del BCE en el borrador de su estatuto. Pero
la idea se encontró con la feroz oposición de Alemania (y otros países) por miedo a que este nuevo
13: El artículo 127.6 (anteriormente 105.6) del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE permite explícitamente al Consejo la potestad de conferir al BCE
algunos poderes de supervisión específicos sin necesidad de revisar el Tratado, proceso que requeriría una conferencia intergubernamental (es decir, el
acuerdo unánime), la ratificación de los parlamentos nacionales y hasta un referéndum en algunos casos.
14: Los tratados de la UE establecen una clara jerarquía de los objetivos del Eurosistema y dejan claro que la estabilidad de los precios es el primer
mandato del BCE. De acuerdo con el artículo 127(2) del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, las tareas básicas que se llevarán a cabo
a través del Eurosistema son:
1) la definición e implementación de la política monetaria para la zona euro,
2) la realización de operaciones cambiarias,
3) la tenencia y gestión de las reservas de divisas oficiales de los países de la zona euro (gestión de cartera),
4) el fomento del buen funcionamiento de los sistemas de pago.
Otras tareas del BCE son las siguientes:
1) El BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes dentro de la zona euro.
2) El BCE, en colaboración con los bancos centrales nacionales recoge la información estadística necesaria para realizar las tareas del SEBC, ya sea a
través de las autoridades nacionales o directamente de los agentes económicos.
3) El BCE contribuye a la buena gestión de las políticas por parte de las autoridades competentes en lo que respecta a la supervisión prudencial de las
entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero.
4) El BCE mantiene relaciones de trabajo con instituciones, organismos y foros relevantes, tanto dentro de la UE como a nivel mundial, con respecto a
las tareas encomendadas al Eurosistema.
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