América Latina hacia la pospandemia: otro punto de inflexión?
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88 / Pensamiento Iberoamericano
América Latina hacia la
pospandemia: ¿otro punto de
inflexión?
Adriana Arreaza Coll*
CAF-Banco de desarrollo de América Latina
La crisis puede seguir abriendo La COVID-19 tuvo inmensos
espacios de innovación en las costos sociales y económicos
políticas públicas, que serían en los países de América Latina
difíciles de abordar en tiempos y el Caribe. La pandemia afectó
más normales. Es un nuevo desproporcionadamente a la región,
punto de inflexión. Avanzar, acumulando casi un tercio del total
estancarse o retroceder dependerá mundial de fallecimientos cuando
de que logren consolidarse los sus habitantes representan menos
acuerdos sociales y políticos del 10% de la población global. Las
necesarios para estos cambios. autoridades económicas desplegaron
Algo más que retador en medio un arsenal inédito de medidas fiscales,
del volátil ambiente social y monetarias y regulatorias para mitigar
político. los impactos de la crisis. A pesar de
ello, América Latina y el Caribe sufrió
una de las contracciones del producto
más severas a nivel mundial en 2020
(6,8 %)1, ocasionando que la pobreza y
la desigualdad aumentaran a los niveles
de hace más de una década2.
* Adriana Arreaza es directora de estudios macroeconómicos en CAF-Banco de desarrollo de América Latina.
1. CAF (2021). «Informes de perspectivas, III trimestre de 2021». Documento interno de CAF.
2. CEPAL (2021). «América Latina y el Caribe ante la pandemia del COVID-19. Efectos económicos y sociales».
Informe Especial COVID-19. Abril de 2020. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://www.
cepal.org/es/publicaciones/45337-america-latina-caribe-la-pandemia-covid-19-efectos-economicos-sociales.América Latina hacia la pospandemia: ¿otro punto de inflexión? / 89
La actividad económica se ha y económicos exacerbados por la
recuperado más rápido que lo pandemia como para converger a
anticipado en 2021, pudiendo niveles de ingreso por habitante más
sobrepasar el 6% de crecimiento elevados a mediano plazo.
durante el año, con la perspectiva de
recobrar los niveles de ingreso previos Esta ya alarmante perspectiva
a la pandemia a partir de 2021 en podría agravarse con las posibles
algunos países y en 2022 en otros3. secuelas sobre los determinantes del
Esto gracias a la progresiva reapertura crecimiento a largo plazo (acumulación
de las actividades, las mejoras en el de factores y productividad) y sobre las
contexto externo y la aceleración en las brechas sociales.
campañas de vacunación en la región. Se
trata, sin embargo, de una recuperación Por ejemplo, la crisis podría dejar
muy dispar entre países y actividades, cicatrices permanentes sobre la
lo cual se refleja en la dinámica del configuración del mercado laboral,
empleo. La evolución del mercado la formación de capital humano y las
laboral permanece rezagada frente a la brechas de educación e ingresos en
actividad, evidenciándose, además, una América Latina. Esto, primero, por
precarización del empleo con aumentos la disminución de habilidades de los
en la informalidad y la inactividad. trabajadores al permanecer más
tiempo en desempleo, inactividad
Luego del rebote asociado con la o informalidad. En varios países de
progresiva normalización de la la región, la informalidad aumentó
actividad, el crecimiento debería en al menos 5 puntos porcentuales.
tender a su potencial. El crecimiento Esto afectará particularmente a
potencial promedio de América Latina los jóvenes, cuyas trayectorias de
retrocede desde el fin del súperciclo de ingresos laborales a largo plazo se ven
materias primas, aproximándose a un afectadas por los empleos iniciales, y
magro 2% en 2019. En consecuencia, a las mujeres, que han abandonado en
las ganancias en reducción de pobreza mayor proporción el mercado laboral
y desigualdad se estancaron, la que los hombres.
clase media dejó de aumentar y el
descontento social floreció desde Segundo, por las pérdidas de
antes de la pandemia. De modo que aprendizaje a largo plazo ante el cierre
retornar al ritmo de crecimiento previo de escuelas y un mayor riesgo de
sería un mal escenario para la región, abandono escolar, teniendo en cuenta
resultando claramente insuficiente que América Latina es la región con
tanto para revertir los daños sociales cierres totales o parciales de escuelas
3. Arreaza, A., Lopez, O. y Toledo, M. (2021): “La Pandemia del COVID-19 en América Latina: impactos y
perspectivas”. Serie Documentos de Políticas para el Desarrollo, No 1, CAF.90 / Pensamiento Iberoamericano
más largo del mundo (entre 50 y 70 de las economías avanzadas, siendo
semanas desde marzo de 2020, con un problema transversal a todos los
una media mundial por debajo de las 40 sectores económicos5. El retroceso
semanas, según Unicef). El prolongado que venía observándose en la
cierre de escuelas podría reducir la productividad podría exacerbarse
probabilidad de completar la secundaria si los factores de producción se
en América Latina en 14 puntos (a 42%) reasignan hacia actividades de
y en 20 puntos para los grupos más menor productividad de manera
vulnerables4. Esto tiene el potencial más permanente, como lo muestra el
de ampliar las brechas de equidad en aumento de la informalidad.
la región, también debido a los efectos
de largo plazo sobre las trayectorias Para complicar el panorama, la crisis
de ingresos de los trabajadores con dejó fiscos más débiles para encarar
distintos niveles de educación. los desafíos económicos y sociales
de la pospandemia en la región. La
Tercero, por el impacto sobre la magnitud de los apoyos fiscales y la
acumulación de capital humano de la contracción de la actividad erosionaron
disrupción en la atención primaria en significativamente las cuentas fiscales
salud, debido al estrés de los sistemas en 2020, desmejorando las condiciones
abocados a la atención de la pandemia. de sostenibilidad de la deuda. La deuda
En América Latina, la cobertura con relación al producto aumentó
de vacunas en niños retrocedió en en promedio unos diez puntos
promedio entre 5 y 9% en 2020 con entre 2019 y 2021, ubicándose en
respecto al promedio de 2017-2019, 76% del PIB. La recuperación del
acumulando las mayores pérdidas a crecimiento y la reversión parcial de
nivel global. los estímulos en 2021 ha aliviado las
cuentas presupuestarias y reducido
Finalmente, uno de los principales las necesidades de financiamiento,
escollos para que América Latina pero la situación fiscal no deja de ser
crezca de manera más acelerada y desafiante. Si bien las economías con
sostenida es la baja productividad. acceso a los mercados internacionales
Antes de la crisis, la productividad de capital han logrado colocar deuda
total de los factores promedio en a tasas históricamente bajas desde
la región era apenas un tercio de la mediados de 2020, es poco probable
productividad total de los factores que la necesidad de consolidar los
4. Neidhofer, G., Lustig, N. and Tommasi, M. (2021): “Intergenerational transmission of lockdown consequences:
prognosis of the longer-run persistence of COVID-19 in Latin America”. The Journal of Economic Inequality.
https://doi.org/10.1007/s108888-021-09501-
5. Álvarez, F., Eslava, M., Sanguinetti, P., Toledo, M., Alves, G., Daude, C., & Allub, L. (2018). “Instituciones para
la productividad: hacia un mejor entorno empresarial”. Reporte de Economia y Desarrollo (RED). Caracas: CAF.
Retrieved from http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1343América Latina hacia la pospandemia: ¿otro punto de inflexión? / 91
presupuestos públicos desaparezca, las pérdidas sociales acumuladas,
especialmente en aquellos países contando con menor holgura fiscal
que requieren reducir sus niveles de y mayores presiones sociales. De
endeudamiento para crear espacio manera que serán imprescindibles
fiscal a mediano plazo y conservar o transformaciones profundas en las
recuperar el grado de inversión. políticas públicas y la movilización
de ahorro externo y doméstico para
En cualquier caso, es probable que apuntalar la inversión.
la deuda se estabilice en niveles más
elevados hacia finales de la década,
limitando el margen de maniobra para
La crisis ha hecho
acciones anticíclicas frente a choques incluso más apremiante
externos y domésticos (incluyendo la necesidad de
desastres naturales cada vez más reformas para
frecuentes con el cambio climático).
Más allá de las ayudas extraordinarias combatir la baja
durante la crisis y el apoyo anticíclico productividad, la alta
para la recuperación, será difícil informalidad, la brecha
replegar nuevamente algunos rubros
del gasto, tal y como ocurrió en las
educativa, la debilidad
crisis de 2008 y 2015. El aumento de de los sistemas de
la pobreza y la desigualdad durante la protección social y las
crisis aumentó las tensiones sociales y bajas capacidades del
las demandas para el fortalecimiento
de las redes de protección social, lo Estado.
cual demandará un mayor esfuerzo
fiscal. Ante las dificultades para Consolidar tasas de crecimiento más
adelantar reformas tributarias para robustas y equitativas no será posible
financiar un mayor gasto social (tanto sin abordar una agenda amplia de
por las crecientes demandas para reformas que permitan superar las
mejorar las redes de protección social debilidades estructurales de América
como por la transición demográfica) y Latina. La crisis ha hecho incluso más
el aumento del peso de los intereses de apremiante la necesidad de reformas
la deuda, una parte del ajuste adicional para combatir la baja productividad,
podría recaer forzosamente sobre la la alta informalidad, la brecha
inversión pública, en detrimento del educativa, la debilidad de los sistemas
crecimiento a largo plazo. de protección social y las bajas
capacidades del Estado.
La región enfrenta entonces el desafío
de apuntalar el crecimiento potencial Desde el punto de vista de la
en los próximos años para revertir productividad y el empleo, América92 / Pensamiento Iberoamericano
Latina deberá procurar un crecimiento entre las demandas de las empresas y
basado en ganancias de productividad, la oferta de trabajadores.
favoreciendo la creación de empresas
generadoras de empleos formales También será fundamental fomentar
que faciliten la reasignación de la creación de nuevas empresas que
recursos entre firmas y sectores. ofrezcan esos empleos formales de
Aproximadamente la mitad del empleo más calidad. Para este propósito será
en América Latina es informal y esta clave generar incentivos apropiados
situación se agravó tras la pandemia. para la formalización a través de
Lograr una reducción sostenida de la simplificación de los registros,
la pobreza y la desigualdad pasa por la limitación de los sobrecostes no
captar a la fuerza laboral en empleos salariales a la nómina o regímenes
formales y productivos. tributarios para las mipymes, entre
otros. Asimismo, hay aspectos
fundamentales para la creación,
Las tecnologías expansión y consolidación de empresas
aplicadas al sector productivas, como son la obtención de
público también financiamiento, el acceso a mercados y
la reducción de los costos logísticos.
están produciendo
importantes ganancias El financiamiento es esencial para las
de eficiencia, empresas, particularmente para las
nacientes y para las pymes. Hay espacio
mejorando el acceso para promover y acelerar los procesos
y la calidad de los de innovación financiera a través de
servicios y la mayor servicios electrónicos (fintechs), los
transparencia de la esquemas de factoraje (factoring) y
los mecanismos de capital para las
acción del Estado. empresas emergentes o de nueva
creación (startups). Los programas
Existen políticas transversales que de garantías para compartir riesgos
resultan efectivas para abordar también podrían ser útiles, habiendo
problemas comunes para la mayoría facilitado el crédito durante la crisis.
de las empresas y trabajadores, Será de importancia profundizar la
independientemente de la actividad educación financiera para el uso de
donde se desenvuelven. Por ejemplo, nuevos instrumentos y la adecuación
programas de entrenamiento que de la regulación prudencial para
faciliten la reincorporación para incorporarlos. La adecuación de las
una mejor adaptación al cambio regulaciones de bancarrota también
tecnológico, así como el fortalecimiento será relevante para facilitar la
de los mecanismos de intermediación liquidación de empresas y movilización
laboral para facilitar el aparejamiento de recursos.América Latina hacia la pospandemia: ¿otro punto de inflexión? / 93
En cuanto al acceso a mercados de la economía, con el potencial de
internacionales, una restricción generar ganancias de productividad.
significativa para la integración de las
empresas al comercio intrarregional La pandemia precipitó la digitalización
y con el resto del mundo son los de las empresas, del comercio, la
elevados costos logísticos. Resulta educación y el gobierno a nivel global.
entonces importante invertir en Si bien América Latina no escapó
infraestructura, pero bajo enfoques a estas tendencias, consolidar la
más integrales, como el de los transformación digital requerirá
corredores logísticos, abarcando no esfuerzos importantes para superar
solo vialidad, sino también transporte, los amplios rezagos en infraestructura
nodos de trasbordo, facilidades para la conectividad, elevar el uso
de almacenamiento, puertos y productivo de las tecnologías digitales,
aeropuertos, entre otros. Deberán cerrar las brechas de acceso en
hacerse esfuerzos en facilitación hogares y trabajadores y mejorar
del comercio, por ejemplo, para las garantías para la privacidad de
la simplificación y digitalización datos. Puede aprovecharse, además,
de trámites. Asimismo, habrá que la escala regional para promover un
fomentar la integración productiva, mercado digital regional que facilite la
logrando una mayor convergencia conectividad y los emprendimientos
ente las reglas de origen, la promoción digitales. Estas tecnologías aplicadas
de las cadenas regionales de valor y al sector público también están
del comercio electrónico, que resulta produciendo importantes ganancias
relevante para la inserción de las de eficiencia, mejorando el acceso y
pymes en las cadenas de valor6. la calidad de los servicios y la mayor
transparencia de la acción del Estado.
Por otra parte, la región no escapará
a los profundos cambios en las Asimismo, la creciente demanda
tendencias globales que se catalizaron de energías más limpias implicará
con la crisis, como la descarbonización cambios sustanciales dentro del
y la digitalización, que tendrán sector energético, con potenciales
incidencias sobre la productividad ramificaciones sobre otros sectores
y el crecimiento a largo plazo. La productivos importantes en la región,
digitalización está generando cambios como la agroindustria y la minería. Los
permanentes y transversales en la temas de sustentabilidad ambiental
manera en que las empresas producen son transversales a toda la actividad
bienes y servicios en muchos sectores económica. Más allá de políticas
6. Allub, L. Barril, D., Cont, W., Juncosa, C., Lalana, A., Moncarz, P., Sanguinetti, P. y Vaillant, M. (2021): “Caminos
para la integración en América Latina: Facilitación del Comercio, Infraestructura y Cadenas Globales de Valor”.
Reporte de Economía y Desarrollo de América Latina, CAF.94 / Pensamiento Iberoamericano
para la mitigación y adaptación al sistemas de pensiones, por su parte,
cambio climático, deberán generarse representan un reto en toda la región
los incentivos para promover por la necesidad de lograr un balance
innovaciones tecnológicas que hagan entre la sostenibilidad financiera, la
que la transición energética sea cobertura y la suficiencia. En cuanto
más compatible con la creación de a los sistemas contributivos, para
empleo y ganancias de productividad alcanzar la sostenibilidad algunos
de las economías, reduciendo el países deberán bajar los años mínimos
posible trade-off entre cuidado de aporte y aumentar la edad mínima
del medio ambiente y la actividad de retiro, mientras que otros deberán
económica, particularmente en los concentrarse en el aumento de los
países productores y exportadores de aportes y revisar los sistemas para los
hidrocarburos. trabajadores autónomos8. Por otro
lado, los sistemas no contributivos
Todos estos cambios pueden pueden ampliarse para ofrecer un
generar impactos distributivos que mayor acceso y pagos relacionados
demandarán el fortalecimiento de los con la línea de pobreza, teniendo en
sistemas de protección social. Esto cuenta que la alta informalidad en la
pasa por reformas en los sistemas de región limita el alcance de los sistemas
protección, de modo que abarquen contributivos. Finalmente, deberán
la totalidad del ciclo de vida de los hacerse esfuerzos para reducir las
individuos, no solamente las pensiones, brechas de cobertura y calidad de los
e incluyan los seguros de desempleo7. sistemas de salud pública y mejorar su
Se deberá repensar los programas de eficiencia.
transferencias sociales, considerando
la universalidad o focalización, La pandemia amplió las brechas
dependiendo de las condiciones de educativas, afectando particularmente
los países para una implementación a los niños de los hogares más
efectiva y sostenible. Los programas pobres. Para cerrar estas brechas
deberán ser compatibles con los se deberían cuantificar las caídas
incentivos para favorecer el empleo en los aprendizajes para dirigir las
formal y la acumulación de capital intervenciones hacia los grupos
humano, para lo cual resulta clave el poblacionales y las competencias
diseño de las estrategias de salida. Los que registraron mayores pérdidas.
7. Alves, G., Berniell, L., de la Mata, D. (2021). “Retos de los sistemas de protección social y salud en el marco de la
crisis del COVID-19 y a futuro”. Serie de Documentos de Políticas para el Desarrollo, Nro 12, CAF.
8. Álvarez, F., Brassiolo, P., Toledo, M., Allub, L., Alves, G., De la Mata, D., Daude, C. (2020). “Los sistemas de
pensiones y salud en América Latina. Los desafíos del envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad”.
Reporte de Economia y Desarrollo (RED): Caracas: CAF. http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1652
9. Berniell, L., Diaz, B., Estrada, R., Hatrick A., Llambí, C., Maris, L. y Singer, D. (2021): “Políticas para reducir las
brechas educativas en la pospandemia”. Serie de Documentos de Políticas para el Desarrollo, Nro 13, CAF.América Latina hacia la pospandemia: ¿otro punto de inflexión? / 95
Para contener el abandono escolar En primer lugar, la gobernanza de la
deberán identificarse los estudiantes infraestructura y de las asociaciones
en situación de riesgo e incentivar público-privadas (APP) para galvanizar
su permanencia o reinserción en la necesaria inversión y alentar la
los sistemas educativos. Asimismo, participación del sector privado mediante
deberán procurarse mejoras en la el fortalecimiento de las evaluaciones
infraestructura escolar para resolver ex ante y de los procesos de licitación
carencias de servicios básicos en los y de fiscalización de los proyectos,
centros educativos que dificulten así como la mejora en el diseño de los
la enseñanza y desincentiven la contratos, incluyendo restricciones para
escolaridad9. la renegociación ex post10. En segundo
lugar, la pandemia aceleró el proceso
La creciente demanda de digitalización de trámites y servicios
públicos. La tecnología puede utilizarse
de energías más limpias para producir una reingeniería de
implicará cambios procesos regulatorios y simplificación
sustanciales dentro administrativa. Esto permitiría, entre
del sector energético, otras cosas, la mejora de la tributación,
la innovación en el sector público y
con potenciales la ampliación de la relación entre el
ramificaciones sobre Estado y los ciudadanos a través de
otros sectores la digitalización. En tercer lugar, el
uso de datos e inteligencia artificial
productivos importantes contribuiría a hacer más efectiva y
en la región, como eficiente la gestión pública, facilitando
la agroindustria y la la toma de decisiones basadas en datos
minería. y la coordinación entre distintas áreas
del sector público que comparten
información consolidada a partir de
Para avanzar con esta agenda de políticas las bases de datos que manejan11. La
para la recuperación se requieren información abierta contribuye, además,
capacidades estatales que garanticen a prevenir la corrupción al incrementar
el apropiado diseño, implementación, la transparencia. Para implementar y
fiscalización y evaluación de las políticas. operar estas soluciones tecnológicas
Tres áreas críticas pueden destacarse. se deberá invertir en las capacidades
10. Fajardo, G., López, M,. Ramírez, A., Román, C., Silveira, A., Zarama, D. (2021): “Gobernanza del sector de
infraestructura y de las APP”. Documentos de Políticas para el Desarrollo, No 14. CAF. http://scioteca.caf.com/
handle/123456789/1774
11. Cetina, C. (2021): “La aceleración digital de los gobiernos e implicaciones de política pública”.
Serie Documentos de Políticas Públicas para el Desarrollo No16. CAF. http://scioteca.caf.com/
handle/123456789/178296 / Pensamiento Iberoamericano
institucionales y en el talento humano procesos viables de consolidación
necesarios. a mediano plazo para recuperar el
espacio fiscal. El fortalecimiento de
Finalmente, resulta clave recomponer la institucionalidad (reglas fiscales,
gradualmente las cuentas fiscales sin presupuestos plurianuales, consejos
descuidar la necesidad de recursos fiscales independientes) y de los
para inversión pública y las mayores sistemas tributarios debe acompañar
demandas para recomponer los estos procesos para elevar su
sistemas de protección social. Así, credibilidad y preservar la confianza
el principal desafío se encuentra en de los mercados a fin de garantizar el
las capacidades de los Gobiernos acceso al financiamiento. Por el lado
para continuar avanzando en las de las reglas fiscales, su diseño deberá
reformas fiscales que quedaron ser consistente con las condiciones
suspendidas ante el estallido de la macro fiscales, las prioridades y las
crisis de la COVID-19. Como se capacidades de los países, teniendo en
comentó anteriormente, el grueso cuenta la conveniencia de incorporar
de las medidas fiscales contracíclicas la flexibilidad necesaria para evitar
se orientaron a compensar el choque ajustes procíclicos y proteger la
de demanda agregada, a través de inversión pública. En los países donde
transferencias monetarias directas o existen reglas, deberán plantearse
gastos de carácter social, que resultan lineamientos claros y creíbles para el
difíciles de retirar en contextos en retorno gradual a las mismas12.
los que se mantienen las pérdidas de
empleo y el aumento de la pobreza. Por el lado de los sistemas tributarios,
Las tensiones sociales y cambios en debe procurarse la ampliación de las
las direcciones políticas observadas bases tributarias y la progresividad
en los últimos meses en Colombia, de las contribuciones. Ello pasa
Chile o Perú dan cuenta del desafiante por la revisión de las alícuotas del
escenario que deberán encarar las impuesto sobre el valor agregado
autoridades en materia fiscal en los (IVA), la eliminación de excepciones,
próximos años pospandemia. el fortalecimiento del impuesto a la
renta de las personas (incluyendo
Para mitigar en el corto plazo la rentas del exterior) y un mayor control
disyuntiva entre el costo de los de la recaudación de los impuestos
estímulos y la sostenibilidad de las a los inmuebles13. También requiere
finanzas públicas, deberán plantearse evaluar impuestos al patrimonio que
12. Arreaza, A. (2021): “Reglas fiscales para la recuperación en América Latina”. Serie Documentos de Políticas
Publicas para el Desarrollo No 17. CAF. https://scioteca.caf.com/handle/123456789/1787
13. Barreix, A. y J. Roca (2021): “Propuestas para la terapia tributaria en la pospandemia”. Serie Documentos de
Políticas Públicas para el Desarrollo No18. CAF. http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1789América Latina hacia la pospandemia: ¿otro punto de inflexión? / 97
no distorsionen significativamente se ha hecho más apremiante con la
las decisiones de ahorro, redefinir pandemia. Esto en medio de profundos
los incentivos tributarios para las cambios globales que impactarán a la
ganancias de las empresas, simplificar región, como son la digitalización y la
la tributación de los pequeños transición energética. Se requerirá,
contribuyentes y fortalecer la gestión además, una gran movilización de
tributaria mediante la digitalización de recursos domésticos e internacionales
procesos y el uso de información de que pasa por recomponer las
facturas electrónicas. cuentas fiscales para recuperar su
sostenibilidad a mediano plazo y
Las tensiones sociales garantizar el acceso al financiamiento a
costos razonables. Esto será imposible
y cambios en las de lograr en ausencia de cambios
direcciones políticas profundos en las políticas públicas. En
observadas en los 2020, se adelantaron políticas fiscales
últimos meses en y monetarias inéditas para proteger
los ingresos de las familias y ayudar
Colombia, Chile o a la supervivencia de las empresas
Perú dan cuenta del en la región. En ese sentido, la crisis
desafiante escenario puede seguir abriendo espacios de
innovación en las políticas públicas,
que deberán encarar que serían difíciles de abordar en
las autoridades en tiempos más normales. Este es un
materia fiscal en la nuevo punto de inflexión para la región.
pospandemia. Avanzar, estancarse o retroceder
dependerá primordialmente de que
logren consolidarse los acuerdos
En resumen, superar los desafíos
sociales y políticos necesarios para
estructurales de América Latina para
estos cambios. Algo más que retador
lograr un crecimiento basado en
en medio del volátil ambiente social y
ganancias de productividad e inclusivo
político en estos momentos.También puede leer
