CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA ("INM")
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Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
Industria y Turismo Planeación
República de Colombia República de Colombia
CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE
METROLOGIA (“INM”)
Estudio de Necesidad y Red Institucional
-Preliminar-
Bogotá, D.C., abril 14 de 2011Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
Industria y Turismo Planeación
República de Colombia República de Colombia
ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES
ANDIMET Sistema Andino de Metrología
BIPM Oficina Internacional de Pesas y Medidas
DNP Departamento Nacional de Planeación
INM Instituto Nacional de Metrología
OIML Organización Internacional para la Metrología Legal
ONAC Organismo Nacional de Acreditación de Colombia
PTB Instituto Nacional de Metrología de Alemania
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SIM Sistema Interamericano de Mediciones
SNCA Subsistema Nacional de la Calidad
2Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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TABLA DE CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN
II. PROBLEMÁTICA NACIONAL E INTERNACIONAL
III. CONTEXTO NACIONAL Y REFERENTES INTERNACIONALES
IV. OBJETO SECTORIAL E INSTITUCIONAL
V. RED INSTITUCIONAL
VI. OBJETO GENERAL
VII. FUNCIONES GENERALES
VIII. SERVICIOS A PRESTAR
IX. NECESIDADES A SATISFACER
X. CONCLUSIONES INICIALES
XI. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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I. INTRODUCCIÓN
En el año 1993, con el Decreto 2269 se organizó el Sistema Nacional de Normalización,
Certificación y Metrología como el Sistema Nacional de la Calidad en el que se especificaban
los lineamientos para desarrollar las actividades de “expedición de reglamentos técnicos,
normalización, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y metrología (CONPES
3446)1”.
En 2008, el anterior Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología (SNNCM),
por medio del Decreto de 3257 se convierte en el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) y
se constituye como un subsistema del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad
(SNC) que se creó mediante el Decreto 2828 de 2006.
Este Subsistema Nacional de la Calidad según el art. 1° del Decreto 3257 es el encargado de
“promover en los mercados, la seguridad, la calidad, la confianza, la productividad y la
competitividad de los sectores productivo e importador de bienes y servicios, y proteger los
intereses de los consumidores, en los asuntos relativos a procesos, productos y personas”.2
El SNCA debe adelantar y coordinar las actividades de formulación y seguimiento de las
políticas sobre normalización técnica, así como articular entidades públicas y privadas que
1
Este documento Conpes formula los lineamientos para una política nacional de la calidad y fue aprobado en
octubre de 2006.
2
Un Sistema Nacional de la Calidad está compuesto por seis actividades principales: normalización técnica,
elaboración y expedición de reglamentos técnicos, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y
metrología. La realización de estas actividades de manera armonizada y con reconocimiento internacional
permite, entre otros: i) proteger la vida, la salud, la seguridad nacional y el medio ambiente; ii) facilitar el
comercio; iii) mejorar la competitividad de las empresas; iv) ofrecer al consumidor garantías e información
sobre los productos que adquiere; v) contribuir al desarrollo de la innovación, la ciencia y la tecnología; y vi)
complementar y fortalecer el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
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participen en la elaboración y expedición de reglamentos técnicos, acreditación, designación,
evaluación de la conformidad y metrología.
En los últimos años el SNCA ha presentado avances importantes especialmente en el área de
acreditación con la creación del Organismo Nacional de Acreditación ONAC3 y la consecuente
concentración de las funciones de acreditación que anteriormente ejercía la SIC y algunos
organismos nacionales4 en una única entidad. Además, se establecieron reglas de juegos claras
que permitieron ampliar la cobertura de las funciones de vigilancia y control con criterios de
transparencia y competencia técnica coherentes con las técnicas internacionales. Y
actualmente se está avanzando en el proceso de reconocimiento internacional del ONAC.5
Estos avances ayudarán, en parte, a los exportadores colombianos frente a actuales y
potenciales obstáculos técnicos al comercio, en razón de regulaciones y normas técnicas
aplicables a productos producidos nacionalmente.
No obstante estos avances, existen espacios en los que es indispensable un fortalecimiento
institucional, en las áreas reglamentación técnica, designación de la evaluación de la
conformidad y, muy particularmente, en materia de metrología (científica, industrial y legal).
Sólo en la medida en que el Sistema Nacional de la Calidad garantice una debida trazabilidad,
cumplimiento de estándares internacionales y mejore sus posibilidades de trabajar en los
foros de cooperación metrológica internacional, así como, ofrezca una mejor disponibilidad,
3
Para el cierre del año 2010, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia –ONAC- contaba con más
400 organismos de evaluación acreditados directamente o por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo
que implica un aumento del 25% de organismos de evaluación frente al año 2008. Para el año 2011 el ONAC
espera contar con más de 500 organismos de evaluación de la conformidad. Para el año 2012 espera firmar
acuerdo de reconocimiento mutuo –MLA- con ILAC. Ver ONAC, Memoria e Informe de Gestión 2010.
Págs. 7 a 11.
4
El ICA por ejemplo tenía esta facultad en aspectos fitosanitarios. Otras entidades como INS, IDEAM,
también podían participar en esos productos. ONAC e IDEAM han venido adelantando conversaciones para
que el ONAC realice actividades de evaluación de laboratorios ambientales.
5
La especialización de las instituciones del sistema de calidad ha demostrado ser una política adecuada para
el país. Adicionalmente al ICONTEC, que realiza la normalización técnica del país, el cual es reconocido
como un líder en la materia en foros internacionales como la ISO y el foro normalización que opera en el
APEC. El ONAC ha logrado hacer parte de los cuadros directivos de los foros internacionales de acreditación
y espera poder entrar en los foros PAC- Pacific Accreditation Cooperation y APLAC- Asia Pacific Laboratory
Acreeditation Cooperation. Ver ONAC, Memoria e Informe de Gestión 2010. Págs. 7 a 11.
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confiabilidad y exactitud sobre sus mediciones, podrá tenerse una plataforma sólida para el
crecimiento y la promoción de los sectores de clase mundial y los cinco sectores escogidos por
el gobierno nacional como las “locomotoras” del desarrollo, sin contar otros muchos
beneficios que a los mercados y el desarrollo en general provee un adecuado Sistema Métrico
Nacional, según se expone más adelante.
Por estas razones, es necesario evaluar la necesidad de ajustar el actual Sistema Metrológico
Nacional, como parte del Subsistema Nacional de la Calidad, pues como lo reconoce el
documento Conpes 3582, Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, este sistema
es un componente primordial de la infraestructura para la innovación y el desarrollo
tecnológico; resulta necesario incluirlo en los programas de fortalecimiento institucional en
tanto el funcionamiento adecuado del mismo cumpliendo con los estándares internacionales
es un instrumento clave para la inserción en las cadenas globales de valor en eslabones con
alto valor agregado y la dinámica empresarial.
Además de estar consagrado en tres documentos Conpes, la creación del Instituto Nacional de
Metrología se encuentra incluido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo,6 el cual indica:
“En el área de metrología90, se observa desarticulación de la infraestructura de la
metrología científica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y
desarrollar patrones nacionales de medición y articularse con las instancias
internacionales. Estos problemas afectan la homologación y trazabilidad de los métodos
nacionales91, la provisión de ciertos servicios metrológicos de importancia para el país y el
ejercicio de la metrología legal.
6
En la fecha de cierre del presente estudio, el texto mencionado había sido adoptado por las Comisiones
Conjuntas Terceras y Cuartas del Congreso de la República. Ver Proyectos de Ley Nos. 179/11 Cámara y
218/11 Senado. Adicionalmente, cursa en el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 64 de 2010
Senado, por medio del cual se adopta la Convención del Metro. Dicha convención es administrada, en la casi
totalidad de los casos, por los Institutos Nacionales de cada uno de sus países signatarios. La Convención del
Metro es la convención más antigua que sigue estando vigente, por más de cien años.
6Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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90 Cienciaque estudia las mediciones y la credibilidad de las mismas.
91 El
país no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML
(Organización
Internacional de Metrología Legal), por lo que los métodos y los procesos de medición nacionales no tienen trazabilidad
directa sino indirecta a través del PTB de Alemania (Physikalisch Technische Bundesanstalt).”
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II. PROBLEMÁTICA NACIONAL E INTERNACIONAL
1. Razones por las cuáles el Estado debe asumir algunas actividades del Sistema
Nacional de Calidad y, en especial, la metrología científica e industrial
En su estudio sobre la “Economía de las Mediciones” el profesor de economía y
administración de la innovación de la Universidad de Manchester Peter Swann, presenta las
razones económicas por las cuáles los Estados deben asumir algunas de las actividades de los
Sistemas Nacionales de Calidad, y en especial en lo que tiene que ver con la metrología
científica e industrial.7
Para Swann existen dos razones por las cuales el Estado debe proveer los fondos para ciertas
actividades de los Sistemas Nacionales de Calidad, dentro de los cuales encuadra la
metrología: (a) En primer lugar, el mencionado catedrático señala que existen razones para
que el Estado realice algunas de las actividades en materia de calidad (incluidas las
mediciones) para corregir fallas del mercado, por razones de externalidades, creación de
monopolios y asimetrías de información y; (b) como inversión de tipo estratégico a nuevas
industrias.
Según se indicó, ciertas actividades del Sistema Nacional de la Calidad se ven enfrentadas a
fallas del mercado. Para Swann, algunas de las actividades del Sistema Nacional de la Calidad
pueden ser rentables para los particulares, por lo que en este caso sugiere que dichas
actividades sean objeto de regulación por parte del Estado para evitar la creación de
monopolios. No obstante, aclara el autor que algunas actividades que se desarrollan dentro
del Sistema Nacional de la Calidad, si bien no son rentables para los particulares, si son
altamente rentables para la sociedad.
7
Ver Swann (2009), The Economics of Measurement, Junio de 1999. (En depósito con el DNP). En materia
metrología legal, por ser parte de las actividades de defensa de los consumidores hace parte de la
actividad reguladora del Estado.
8Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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Según lo anterior, Swann varias de las actividades que se desarrollan en los Sistemas
Nacionales de la Calidad pueden desarrollarse por encima del costo de producción siendo
rentables para aquellas entidades que las desarrollan. En el Cuadro II.1 se señala con una letra
“A” el sector de la gráfica en la cual ello sucede. No obstante, como se puede ver en Cuadro II.1
hay varias actividades en las cuales el costo de la actividad no es rentable desde la perspectiva
privada, los cuales corresponden al sector “B+C”. No obstante, el sector “B” de la gráfica
contiene actividades que si bien no son rentables para la iniciativa privada individual, si son
rentables socialmente. El sector “C” establece actividades que no son rentables social o
privadamente.
CUADRO II.1(A)
Análisis Económico
Con base en lo anterior, se puede establecer que por una parte es socialmente rentable utilizar
dineros estatales en las actividades que se ubican en el sector “B” de la gráfica y sobre ella es
posible analizar el impacto de diferentes políticas, como qué pasa en el caso de que las
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externalidades sean bajas, que exista una correlación positiva entre el beneficio y la
externalidad, que exista una correlación negativa entre el beneficio y la externalidad o que no
exista ninguna correlación directa entre estas dos. Asumiendo que no exista ninguna
correlación directa, el modelo económico sería el siguiente:
CUADRO II.1(B)
Análisis Económico sin correlación entre beneficio privado y externalidad positiva
Visto de desde una perspectiva Coaseana, de no existir costos de transacción en la sociedad y
una alta dispersión de los beneficios, cualquier persona que desarrollara un proyecto de
medición podría perseguir a todas las personas que se benefician de contar con mediciones
con baja incertidumbre, pero por el mismo hacho de que inversiones en los patrones de
medición benefician a muchos sectores, resulta imposible hacer internas dichas
externalidades positivas a manera de negocio.
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Si bien, el impacto y correlación de los beneficios en ciertas actividades del Sistema Nacional
de la Calidad son difíciles de medir, en materia de metrología existen importantes estudios
que determinan su utilidad social:8
- Un estudio realizado por Spencer y Willliams en la Unión Europea muestran que la
financiación de la metrología en estos países representa alrededor del 1 por ciento del
PIB y tiene un retorno económico que oscila entre el 2 y el 7 por ciento del PIB (para
una media del 3% del PIB).9
- El organismo de metrología de los Estados Unidos – NIST- estima que por cada dólar
que invierte en metrología, la industria de ese país se beneficia en US$44.
- En un proyecto con la industria petrolera mexicana el Instituto Nacional de Metrología
de México –CENAM- reporta haber logrado eficiencias por $140 millones anuales en
ahorro por pérdida de crudo. 10
Otros académicos como Williams, señalan que en la medida en el acceso a los patrones de
medición son públicos, se reducen la posibilidad de monopolios, así mismo indican que se
induce al progreso técnico, en primer lugar porque la ausencia de patrones y capacidades
técnicas debía la inversión extranjera, la infraestructura de la medición puede soportar
clústeres, facilita las labores de I&D en las empresas, habilita sectores para imitar productos
del exterior e inclusive mejorarlos (se asume que éstos no cuentan con patentes), entre
otros.11
De otra parte, Swann considera que las asimetrías de información son otra razón para la
utilización de dineros públicos en las actividades de medición. 12 Adicionalmente, debe
8
Para más estudios de impacto ver Birch (2002), Benefit of Legal Metrology for the Economy and Society.
9
Ver Spencer y Williams“The scope and dimensions of measurement activity in Europe”. European
Measurement Project Pembroke College - University of Oxford. Y Bement, Arden “Metrology is fundamental
to economic and social development”.
10
Ver Castelazo, (1994) “Estudio Incertidumbre en las Mediciones: Impactos Económicos y Sociales” Centro
Nacional de Metrología-CENAM-.
11
Ver Williams (2002), presentación al PTB.
12
Ver Swann (2009), The Economics of Measurement, Junio de 1999.
11Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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recordarse que como los sistemas de medición son jerárquicos, la intervención del estado es
los sistemas de calidad es deseable para evitar el abuso por parte de monopolios.
Por último, la inversión de tipo estratégico a nuevas industrias, será objeto de análisis en el
punto siguiente.
2. Marco de Política: Relevancia de la Metrología como habilitadora de las
“locomotoras” del desarrollo, para la estrategia de crecimiento productivo de
los sectores identificados como sectores de talla mundial en la estrategia de
crecimiento productivo Nacional.
La metrología (tanto la física, como la química), ciencia de la medición que involucra
actividades de calibración, inspección, pruebas, análisis y elaboración de materiales de
referencia, toma lugar en todos los procesos productivos de importancia (incluidos los de
bienes y servicios, públicos y privados). Como se indicó en el punto anterior, es una de las
inversiones más rentables económica y socialmente.
Por esa razón, si se quiere avanzar hacia la producción de bienes de alto valor agregado, debe
reconocerse que la metrología se requiere en todas las fases de un proceso productivo,
actualmente es un requisito básico para el ingreso y la competencia en un mercado (No basta
con medir, se debe hacer con métodos consistentes y confiables, con equipos adecuados,
recurso humano capacitado, basados en estándares internacionalmente reconocidos que
permitan tener trazabilidad, de tal forma que el productor pueda garantizar las cualidades y
propiedades de su producto).
Sin perjuicio de lo anterior, como se señaló en el punto anterior, no todas las actividades de
medición pueden ser adelantadas de forma rentable por el sector privado. Por ello, es
importante que el proceso de elección de las actividades que serán desarrolladas con dineros
públicos sean estratégicas, más si se considera que los recursos a invertir por parte del Estado
son limitados.
12Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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La estrategia nacional de competitividad reconoció que la infraestructura de la medición es
parte esencial de la infraestructura para la competitividad, y que es un instrumento esencial
para que el país desarrolle sus capacidades, logre mejoras sustanciales en productividad y
catalice los procesos de inserción internacional. Actualmente, la competencia se da en
términos de calidad, por lo que resulta necesario insistir y destacar que la metrología es una
condición necesaria (aunque no suficiente) para avanzar en competitividad.
No obstante, en el pasado, las inversiones en materia de metrología han sido determinadas
por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo que ha permitido contar con muy buenas
mediciones en el área de metrología física, que tienden a sustentar los procesos de control de
la metrología legal a cargo de dicha entidad. No obstante, por restricciones de diversa índole
los laboratorios de metrología de la Superintendencia, no desarrollaron capacidades en
materia de metrología química esenciales para la tecnificación de varios sectores con alto
potencial exportador y de desarrollo para el país.
Contar con infraestructura de la medición, significa que el país esté en la capacidad de
asegurar que los métodos y esquemas de seguimiento, producción y control, sean confiables y
tengan un alto grado de exactitud respecto de referentes internacionales (conocidos como
patrones internacionales) para garantizar que un producto cumpla con especificaciones
establecidas y esté en la capacidad de superar las pruebas de verificación en los mercados que
espera conquistar.
Esto se logra por medio de instrumentos adecuados, confiables, controlados y calibrados
periódicamente, que sean manipulados por personal capacitado y métodos ajustados para las
necesidades de la industria y las especificaciones requeridas a nivel local e internacional, de
tal forma que las cantidades y las características de un producto que se pactan entre un
mercado y el productor puedan cumplirse efectivamente.
De hecho, como se indicó, el sistema metrológico, es decir, el conjunto de instituciones e
infraestructura destinadas a las funciones relacionadas con la medición, constituye un
cimiento indispensable en la construcción de una estrategia para la productividad y la
competitividad, en tanto da soporte al desarrollo científico, tecnológico e industrial de un país
13Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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y a los demás sistemas del Estado colombiano, como los de la salud pública y las medidas
sanitarias y fitosanitarias, minas y energía, ambiente, ambiente, agricultura, medicina legal,
defensa y seguridad entre otras.
Para el sector empresarial, la metrología, esto es el hecho de medir, monitorear y controlar, es
básica para la búsqueda permanente de la calidad a través de la mejora continua de las
actividades, y es parte fundamental del proceso de innovación. El seguimiento y control
derivado de las actividades de medición es un medio por el que las empresas pueden ampliar
mercados y aumentar su productividad.
La metrología está al servicio de la población en doble vía. Por un lado ayuda al crecimiento de
la economía y a capturar nuevos mercados que pueden generar nuevos empleos; por otro lado
ayuda a proteger al consumidor, vigilando el contenido, la calidad y la seguridad de los
productos que se consumen y su impacto sobre el bienestar, la salud de la población y el
medio ambiente. Es la metrología la que puede ofrecer los lineamientos y esquemas que
determinen que esos productos de consumo respondan a normas o especificaciones sobre
salud y seguridad.
Sólo por mencionar la incidencia de la metrología en los sectores identificados por el
Programa de Transformación Productiva13 en su objetivo por lograr sectores de talla mundial,
vale la pena señalar que las industria textil, automotriz, de accesorios, de aparatos
electrodomésticos, de instrumentos científicos, médicos, y de equipos electrónicos y de
autopartes requieren piezas que se ensamblen adecuadamente unas con otras, para lo cual se
requiere contar con mediciones exactas. Otros sectores, como los de la palma africana y
biocombustibles, sector cárnico, requieren de mediciones químicas de la mayor exactitud, sin
perjuicio de muchas otras físicas, como las de medida, volumen, masa, etc.
En la industria de cosméticos y productos de aseo, se requiere medir temperaturas, niveles de
acidez y grado de protección de forma precisa en los diversos productos para que puedan
cumplir con las condiciones de seguridad y de uso sin afectar la salud de las personas.
13
Algunos de los sectores del programa de Transformación Productiva son Industria de autopartes y
vehículos, la industria de la Comunicación Gráfica; Energía Eléctrica, Bienes y Servicios Conexos; Sector
Textil, Confecciones, Diseño y Moda; Cosméticos y Productos de Aseo y Turismo de Salud.
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En el sector de turismo de salud, la elaboración de medicamentos, el uso de técnicas de
diagnóstico, los análisis clínicos, la esterilización de material, requiere de mediciones,
procesos de calibración y métodos con los más altos niveles de exactitud. De otra parte, las
técnicas de análisis físico y químico requieren esquemas de seguimiento, mediciones exactas
de unidades como la magnitud de luz o de radiación y algunas aplicaciones médicas como los
rayos X son fundamentales para diagnóstico y requieren altos esquemas de seguridad y
exactitud para un diagnóstico preciso.
La industria de petroquímicos, pinturas y plásticos, y la producción de aparatos
electrodomésticos y vehículos también requieren mediciones adecuadas de temperatura.
Otra unidad de medición, como el tiempo es básico para las transacciones cotidianas, desde
las más simples como los taxímetros y otras transacciones basadas en el tiempo, hasta la
sincronización de actividades bursátiles y militares.
Las unidades de medida relacionadas con electricidad y magnetismo, son fundamentales para
la telefonía, la radio, la televisión, y las telecomunicaciones, siendo la metrología la que define
patrones y procedimientos, es clave para garantizar el manejo o uso de estos recursos de
forma eficiente.
En particular, se puede señalar su importancia para el buen desempeño del programa de
Transformación Productiva que se ha convertido en una estrategia sectorial de desarrollo,
crecimiento y competitividad, y que actualmente apoya diversas áreas que fueron
identificadas con potencial para insertarse en las cadenas globales de valor y satisfacer
mercados con altos requisitos de calidad. Para el caso de los sectores de autopartes, equipos y
elementos electrónicos, cosméticos y elementos de aseo y turismo de salud y el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo cuenta con un estudio elaborado por Bureau Veritas sobre la
brecha en materia de evaluación y mediciones en dichos sectores, prueba que en algunos de
15Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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ellos no se ha considerado la metrología como un requisito básico de desarrollo de estos
sectores.14
Como se mostró anteriormente, las unidades básicas de medición (longitud, tiempo,
temperatura, conductividad, entre otros) definen las características de los productos y deben
ser manipuladas con los más altos estándares de calidad y seguridad, por lo que el uso de
patrones y materiales de referencia constituye la base del trabajo y la garantía de la calidad.
En el país no existe una autoridad única en metrología que dicte los lineamientos nacionales,
articule y coordine el área, por lo que actualmente operan equipos no calibrados, medidas
inexactas que limitan la productividad y el crecimiento del sector productivo nacional.
Adicionalmente, como se indicó al inicio del presente estudio, al país le ha convenido la
especialización técnica y operativa de las entidades que soportan los esquemas básicos de la
evaluación de conformidad y normalización, por lo que no existe razón para considerar que
ello no sería bueno para la metrología.
La especialización de institutos en materia de metrología, no solo es la norma de hecho (se
exceptúan Perú, Chile y el Salvador –aclarando que El Salvador ha lanzado una nueva política
para establecer su propio instituto de metrología) sino que su estructura independiente es
sugerida por la Guía de la Organización Internacional para la Metrología Legal –OIML-
mediante su guía D-1, a los cuales denomina “Autoridades Centrales de Metrología”.15
Lo anterior genera un impacto importante en el cumplimiento de obligaciones
internacionales, así como, en la posibilidad de obtener las mejores ventajas de la cooperación
internacional, lo cual será objeto de discusión al final del presente aparte.
Por lo anterior, el fortalecimiento del Sistema Metrológico Nacional ha sido un objetivo
estratégico en la formulación de los lineamientos de la Política Nacional de Calidad (Conpes
3446), la Política Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación (Conpes 3582) y en la Política
Nacional de Competitividad y Productividad (Conpes 3527).
14
BVQi, Estudio de Diagnóstico de la Infraestructura Nacional de la Calidad de los Sectores de
Transformación Productiva, Informe Final, Bogotá: 2009.
15
OIML, Documento OIML/TC 3/WD 1: 2011. Borrador en Discusión.
16Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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El documento Conpes 3446 implementa el Sistema Nacional de la Calidad16 que actualmente
se denomina Subsistema Nacional de la Calidad (Decreto 3257 de 2008), y se reconoce que es
un instrumento determinante para facilitar el comercio, mejorar la competitividad, proteger
al consumidor, la vida, la salud y el medio ambiente; así como es una herramienta para
promover el desarrollo de la ciencia y la tecnología.
En ese documento se reconocen tres elementos que han limitado el desarrollo del Sistema
Metrológico. En primer lugar, se atribuye a la ausencia de una única autoridad en el área
científica e industrial; en segundo lugar se menciona la falta de recursos, personal y equipo.
Finalmente se señala que el débil ejercicio de la metrología legal se debe a la falta de una
legislación uniforme.
Como solución se propone la creación del Instituto Metrológico Nacional (IMN) que opere
como un nodo articulador de los laboratorios de referencia para el desarrollo de actividades
de metrología científica e Industrial, y que trabaje por el reconocimiento internacional,
mediante la participación en foros internacionales y la trazabilidad de las mediciones.
Adicionalmente se plantea la necesidad de fortalecer los marcos legales y administrativos
para la vigilancia de los mercados y los mecanismos de protección al consumidor.
En el documento Conpes 3527, que establece los lineamientos para la “Política Nacional de
Competitividad y Productividad”, se identifica que el fortalecimiento y desarrollo de la
infraestructura de la calidad es un eje estratégico y objetivo específico para obtener
resultados efectivos en productividad, empleo y competitividad.
De esa forma, se propone un plan para establecer el Instituto Nacional de Metrología (INM),
que en principio operaría como una dirección administrativa al interior del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, con la recomendación de ser sostenible a partir del tercer año
de su establecimiento.
En ese documento se propuso que esa dirección prestara el servicio metrológico nacional, de
transferencia de tecnología y la mejora de la productividad industrial, incluyendo el desarrollo
16
Este sistema cubre seis actividades: normalización técnica, elaboración y expedición de reglamentos
técnicos, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y metrología.
17Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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de los laboratorios de metrología química; sin embargo, los resultados del ejercicio de costeo
de la dirección reportaron que su operación no sería sostenible y que se requeriría un
esfuerzo fiscal para su establecimiento, por lo cual no se cumplía el requisito de ser a costo
cero y por eso se mantuvo en el Grupo de Metrología de la SIC.
Finalmente, en el documento Conpes 3582 “Política Nacional de Ciencia Tecnología e
Innovación”, se propone un conjunto de estrategias para el fortalecimiento institucional
donde se considera determinante el funcionamiento adecuado del sistema metrológico
nacional y sus organizaciones, con el objetivo de mejorar la prestación de servicios
metrológicos que puedan ser utilizados en la realización de actividades científicas,
tecnológicas y de innovación.
Adicionalmente, se propone desarrollar un programa de capacitación del recurso humano en
temas de metrología científica, química e industrial.
Entre otras recomendaciones, se promovía el desarrollo de la infraestructura de servicios
metrológicos a través de convenios entre entidades de gobierno, universidades, centros de
investigación y convenios de cooperación internacional. Asimismo, se propuso que en un
plazo de dos años el país se suscribiera a las convenciones internacionales de metrología y
pudiera trabajar en permanente cooperación internacional científica y tecnológica, de los
cuales aún se mantiene distante.
Como se menciona anteriormente, la creación de un Instituto Nacional de Metrología ha sido
una recomendación de política en varios espacios con el propósito de contar con una única
autoridad que estructure la trazabilidad metrológica interna y externa del país.
Sin embargo, la Superintendencia de Industria y Comercio sigue siendo la entidad encargada a
nivel nacional de la metrología científica, industrial y legal, limitando así el desarrollo de la
metrología científica, la participación en convenciones internacionales; y ejerciendo de forma
insuficiente las funciones de inspección, vigilancia y control en el área de metrología legal.
3. Diagnóstico del Sistema Nacional Metrología: Necesidad y Distribución de
Mediciones .
18Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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Se identifican tres áreas que son esenciales para el desarrollo de un Sistema Metrológico
integral: metrología científica, industrial y legal.
En primer lugar, la metrología científica es el área que se encarga del desarrollo de normas de
medición, su conservación, el desarrollo científico, la investigación, mantenimiento y custodia
de los patrones de medición. Es decir, se encarga de la base científica sobre la cual se
desarrollan los patrones primarios17, que darán sustento a las unidades básicas de medición,
evaluando adicionalmente los inconvenientes teóricos y empíricos que puedan presentarse en
la estructura del sistema, las equivalencias y los esquemas de conversión, así como la
conservación de las propiedades metrológicas que deben cumplir los instrumentos.
En segundo lugar la metrología industrial se encarga de los aspectos relacionados con los
medios y métodos de medición, los procesos de calibración, ensayo, inspección y control que
son soporte para la actividad empresarial. En particular, esta área se dirige hacia aquellos
procesos que se aplican en la industria, como soporte técnico para que el sector productivo
cuente con equipos y procedimientos de control y calibración apropiados, y pueda cumplir
estándares internacionales que le permitan acceder a mercados externos.
Finalmente, la metrología legal se encarga de la exactitud de las mediciones y “abarca todas
las actividades para las que se establecen los requisitos legales en la medición, unidades de
medida, instrumentos y métodos de medida; que se realizan por o en nombre de las
autoridades gubernamentales, a fin de garantizar un adecuado nivel de credibilidad de los
resultados de medición en el marco regulador nacional” (OIML, 2004)18. Esta rama de la
metrología se encarga de verificar las mediciones, los equipos que las realizan y los productos
finales con el propósito de proteger al consumidor, la salud y el medio ambiente.
17
Según el Vocabulario Internacional de Metrología (VIM), el patrón primario es el patrón
establecido mediante un procedimiento de medida primario o creado como un objeto elegido por
convenio. Mientras que el patrón secundario es aquel que es establecido por medio de una
calibración respecto a un patrón primario.
18
Elementos para una Ley de Metrología. Organización Internacional de Metrología Legal. 2004
19Ministerio de Comercio, Departamento Nacional de
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República de Colombia República de Colombia
Cada una de estas áreas y las tres de forma articulada son esenciales para el fortalecimiento
de la institucionalidad para la competitividad, la innovación, la salud y la seguridad. Sin
embargo, en Colombia el Sistema Metrológico Nacional ha operado bajo un esquema
desarticulado que ha rezagado el desarrollo de la metrología científica, no ha permitido
ampliar el ejercicio de la metrología industrial de una forma eficiente, generando altos costos
de transacción al aparato productivo nacional; y limitando el ejercicio de la metrología legal.
Es importante señalar que el funcionamiento adecuado del Sistema de Metrología no sólo
favorece las políticas de desarrollo empresarial o mejora de la competitividad, sino que incide
de forma definitiva en la equidad del mercado, la protección de la salud humana, la seguridad
y el cuidado del medio ambiente.
Al desarrollar el Sistema Metrológico se desarrolla la capacidad técnica local para que se
establezcan los mecanismos, instrumentos y procedimientos, que permitan controlar de
forma más eficiente los procesos productivos, ejercer un mayor control sobre las
transacciones comerciales, las cantidades, las propiedades y cualidades de los bienes y
servicios que circulan en el mercado local, protegiendo al consumidor de la entrada o
circulación de mercancías, sustancias o productos peligrosos para la salud humana o en
condiciones no aptas para el consumo o para el medio ambiente y la biodiversidad.
Asimismo, el Sistema de Metrología es un medio para lograr la calidad y la excelencia,
promoviendo una visión empresarial que se proyecte desde la gerencia de la calidad hasta el
control estadístico de la calidad y de los procesos, la certificación, la transparencia en las
transacciones al garantizar las características del producto en términos de contenido neto,
estado, etiquetado, y demás conformidades con respecto a la norma.
Contar con un Sistema Metrológico estructurado y con la adecuada capacidad instalada puede
soportar un sistema de salud más eficiente en el que se prescriban tratamientos a las personas
que realmente padecen una enfermedad y no a aquellas que por la falta de instrumentos de
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medición calibrados hayan sido mal diagnosticadas, generando costos adicionales sobre el
sistema de salud y el ejercicio efectivo de la metrología legal.
Finalmente, la política de seguridad, también requiere de la exactitud de sus equipos e
instrumentos, y en este sentido, al articular el Sistema Metrológico y diversificar la oferta de
servicios, puede desarrollarse una capacidad técnica local de alto nivel para que se puedan
realizar los ejercicios de calibración y comparación, análisis y certificación de la conformidad
en este sector con los más altos estándares de calidad. Un SMN sólido también soporta la
industria de defensa y seguridad nacional, apoyando con técnicas de calibración de equipos
que requieren de alta precisión y mantenimiento de sus patrones de medida y de referencia,
consistentes con los requisitos internacionales y los requerimientos locales.
Por esta razón, se evaluará a continuación la estructura del sistema actual de metrología, sus
falencias y principales retos para consolidar un sistema que responda a los requerimientos
nacionales y las tendencias internacionales.
La metrología científica, industrial y legal se encuentra actualmente a cargo del Grupo de
Metrología, que es una dependencia de la Delegatura de protección al consumidor de la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
Específicamente, con el decreto 2269 del 16 de noviembre de 1993 del Ministerio de
Desarrollo Económico actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se organiza el
Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología y dentro del marco de las
funciones asignadas en el decreto 2153 de 1992, se asignan a la Superintendencia de Industria
y Comercio las siguientes funciones en el área de metrología (Hoy en día recogidos en los
decretos 3523 de 2009 y 1687 de 2010):
Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, sobre pesas,
medidas y metrología.
Divulgar el sistema internacional de unidades en los diferentes sectores industriales.
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Operar como laboratorio primario de la red de metrología cuando resulte procedente.
Integrar con otros laboratorios primarios y con los laboratorios acreditados, cadenas
de calibración, de acuerdo con los niveles de exactitud que se les haya asignado.
Estandarizar los métodos y procedimientos de medición y calibración y establecer un
banco de información para su difusión.
Proporcionar servicios de calibración a los patrones de medición de los laboratorios,
centros de investigación o a la industria, cuando estos no puedan ser proporcionados
por los laboratorios que conforman la red; participar en el intercambio de desarrollos
metrológicos con organismos nacionales e internacionales y en la intercomparación
de los patrones de medida.
Establecer relaciones de colaboración e investigación metrológica con gobiernos,
instituciones, organismos y empresas tanto nacionales como extranjeras.
Expedir la reglamentación para la operación de la metrología.
Oficializar los patrones nacionales, previa comparación con patrones internacionales o
extranjeros, conforme a lo recomendado por la Conferencia Internacional de Pesas y
Medidas.
Disponer de las colecciones debidamente escalonadas de patrones secundarios.
La normativa que le otorga a la SIC las facultades y funciones relacionadas con el área de
metrología se describe en el siguiente cuadro.
Cuadro No. 1 Marco regulatorio que faculta a la SIC para realizar actividades de metrología
NORMATIVA AÑO DESCRIPCIÓN
Decisión 376 1995 Sistema Andino de Normalización, Acreditación, Ensayos, Certificación,
Reglamentos Técnicos y Metrológicos”
Decreto 3523 2009 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y
Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias
Resolución 1993 Reglamentos de las redes andinas de normalización, organismos
502 – Junta nacionales de acreditación, ensayos, certificación y metrología.
de Acuerdo
de Cartagena
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Ley 170 1994 Por la cual se aprueba el acuerdo por el que se establece la Organización
Mundial del Comercio. OMC
Ley 172 1994 Por la cual se aprueba el Tratado de Libre Comercio entre los gobiernos
de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de
Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994.
Decreto 2153 1992 Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio
Decreto 300 1995 Por el cual se establece el procedimiento para verificar el cumplimiento
de normas técnicas colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos
técnicos en los productos importados.
Decreto 2269 1993 Por el cual se organiza el sistema nacional de normalización, certificación
y metrología
Decreto 1112 1996 Por el cual se crea el sistema de información sobre medidas de
normalización y procedimientos de evaluación de la conformidad, se
dictan normas para armonizar la expedición de reglamentos técnicos y se
cumplen algunos compromisos internacionales adquiridos por Colombia
Decisión 506 2001 Reconocimiento y aceptación de certificados de producto que se
comercializan en la Comunidad Andina.
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.
No obstante, la capacidad metrológica nacional no se limita a los laboratorios con los que
cuenta actualmente la SIC sino que existen laboratorios en el sector privado19 y otras
entidades del sector público que apoyan de forma importante el sistema metrológico.
En un estudio contratado por el DNP en 200620, se hizo un levantamiento de la capacidad
metrológica, con el objetivo de identificar los laboratorios de ensayo y calibración que
pudieran operar como laboratorios de referencia y de soporte en el área de metrología.
19
Según el ONAC, el país contaba a 31 de diciembre de 2010 con 207 laboratorios acreditados. 76 de ellos de
calibración. Ver ONAC, Informe de Gestión 2010.
20
Jorge Didier. 2006.
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Como resultado de ese trabajo se encontró que múltiples entidades públicas diferentes a la
SIC están facultadas para desempeñar actividades de metrología, como el Instituto Nacional
de Salud (INS), el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IML), el Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), el Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA), el Instituto de Hidrológica y Metrología y Estudios Ambientales (IDEAM) e incluso el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) cuentan con laboratorios de calibración y ensayo.
El Instituto Nacional de Salud opera como laboratorio de referencia nacional en salud y como
coordinador técnico de la red nacional de laboratorios de salud pública en áreas relacionadas
con bancos de sangre, donación y trasplantes de órganos, entomología, mico bacterias,
microbiología, parasitología, patología, química clínica, salud ambiental y virología. Asimismo,
el INS adelanta trabajos de comparación ínter laboratorios, y realiza análisis y auditorías de
calidad de los exámenes definidos para la vigilancia de enfermedades de interés en salud
pública y la validación de métodos analíticos para estos exámenes.
El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) por medio del
Decreto 1290 de 1994, está facultado para “Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los
productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas
pertinentes, durante todas las actividades asociadas con su producción, importación,
comercialización y consumo”. En cumplimiento de este Decreto, el INVIMA se ha
desempeñado como laboratorio nacional de referencia y ha coordinado la red nacional de
laboratorios relacionados con los productos que estipula la Ley 100 de 1993. Otros 23
laboratorios a nivel nacional según cifras a 2008 de la SIC, soportan el trabajo del INVIMA en
el tema de alimentos y medicamentos, aunque su articulación es baja y la capacidad instalada
en términos de infraestructura y personal es insuficiente.
De conformidad con el Decreto 1277 de 1994, el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales (IDEAM) está facultado para efectuar el seguimiento de los recursos
biofísicos de la Nación, especialmente en lo referente a su contaminación y degradación,
necesarios para la toma de decisiones de las autoridades ambientales. En el desarrollo de esta
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función, el IDEAM distribuye material certificado de referencia que sea representativo de los
diferentes recursos naturales (agua, aire y suelo).
El Decreto 4764 de 2008, atribuye al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) las facultades
para adoptar, de acuerdo con la ley, las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que sean nece-
sarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos
biológicos y químicos. De esa forma, el ICA ha desarrollado laboratorios que se desempeñan
como laboratorios de referencia para el país, destacando los centros de diagnóstico vegetal,
centros de diagnóstico veterinario, laboratorios vegetales especiales, puestos de control y una
estación cuarentenaria vegetal.
Adicionalmente, por medio del Decreto 2323 de 2006, se estableció una Red Nacional de
Laboratorios en el sector de salud para la vigilancia en salud pública, la gestión de la calidad,
la prestación de servicios y la investigación, dirigida por el Ministerio de la Protección Social.
No obstante, esta red no es suficiente para cubrir los requerimientos de verificación de
calidad, de protección al consumidor y de soporte para la industria.
En lo referente al sector privado, algunas empresas cuentan con laboratorios internos porque
por medio de los artículos 33 y 34 del Decreto 2269 se exige que los prestadores de servicios
públicos domiciliarios cuenten con laboratorios de calibración, en tanto se exige que los
suministradores o abastecedores de agua, gas, energía eléctrica, combustibles derivados del
petróleo y telefonía tengan sus instrumentos debidamente calibrados. Aunque un gran
número de estos laboratorios no ofrecen servicios al público resulta clave vincularlos para
fortalecer la capacidad metrológica nacional21, a través de la designación podrá realizar el
INM.
A pesar de que existe cierta capacidad instalada en el sector público y privado, el país no
cuenta con laboratorios competentes en el área de metrología química, lo que restringe por
21 Actualmente se está adelantando una encuesta de reconocimiento de la capacidad nacional instalada en el
área de metrología por parte del MCIT en el Programa de Asistencia Técnica al Comercio de la Unión
Europea.
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completo la realización de mediciones para el desarrollo de análisis, pruebas y ensayos
químicos. Además el país está totalmente aislado de organismos internacionales que
desarrollan actividades relacionados a la metrología química.
Los laboratorios del área química no cumplen con los requisitos para desempeñarse como
laboratorios de referencia. Ninguno está en la capacidad de elaborar materiales de referencia
certificados, ni participan en programas de intercomparación con otros laboratorios.
Tampoco cuentan con patrones primarios que garanticen trazabilidad con otras mediciones,
ni participan en foros internacionales del área, generándole altos costos de transacción al
sector industrial, quienes deben recurrir a instancias internacionales para la compra de
materiales de referencia y para las labores de calibración y ensayo.
Adicionalmente, la capacidad metrológica nacional del área física se encuentra fragmentada
porque no existe ningún mecanismo, ni nodo articulador entre los laboratorios privados22 y
públicos externos a la SIC. Adicionalmente estos laboratorios no tienen trazabilidad directa
por lo que algunos empresarios deben recurrir a laboratorios del exterior que puedan
garantizarle trazabilidad y reconocimiento de sus mediciones en el contexto internacional.
Esta organización y desarticulación de los laboratorios impone altos costos de transacción al
empresario, debilita la cadena de trazabilidad y limita los valiosos trabajos de
intercomparaciones que permitirían mejorar el nivel nacional de forma sustancial.
Esto se agudiza a nivel regional, donde el control metrológico adelantado por las Oficinas de
Pesas y Medidas opera de forma independiente del sistema de metrología del país. Según el
Decreto 2269, las entidades regionales están facultadas para establecer Oficinas de Pesas y
Medidas que podrían operar como oficinas de control metrológico23
como se señala en su artículo segundo:
22
Existen laboratorios privados de metrología que sólo prestan servicios de calibración para sus empresas
internamente.
23
Estas facultades son otorgadas por la Ley 33 de 1905, resolución 5 de 1920, decreto 956 de 1931,decreto
534 de 1954, decreto 1731 de 1967, decreto 1039 de 1988, decreto 493 de 1990, resolución 3086 de 1990,
resolución 5227 de 1990
26También puede leer
