El canon para las regiones. Hacia un nuevo escenario? - Gustavo Ávila P.
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El canon para las regiones. ¿Hacia un nuevo escenario? Gustavo Ávila P.
En el año 2001, cuando se dio la ley n° 27506 –Ley del Canon–,
se definió al mismo como la participación efectiva y adecuada
de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de
los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación
económica de los recursos naturales. Sin embargo, en dicho año
aún no existían los gobiernos regionales y las municipalidades
no eran gobiernos locales. La idea, en ese momento, no era tanto
generar recursos para darle impulso a la descentralización, que se
inició en el 2003, sino generar riquezas para las localidades donde
se ubican dichos recursos.
Haciendo un poco de historia, el canon se creó en la década de
los 70, específicamente en 1976, en Loreto, como un mecanismo de
compensación para que la región de donde se extraía el recurso
petrolero obtuviera una ganancia, como retribución, en forma de
recurso financiero. Pero el canon además de ser considerado un
mecanismo de compensación, también es un medio para resolver
el agotamiento o uso de un recurso no renovable, transformando
los excedentes monetarios redistribuidos en activos estratégicos de
la localidad1. Así es como se inician las transferencias de recursos
por canon a las regiones, con ese concepto de compensación y de
redistribución de renta.
1
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El canon como
fuente de financiamiento para el desarrollo regional y local. Cuadernos PNUD. Serie de
desarrollo humano n° 1. Lima: PNUD, 2002.256
Sin embargo, cabe precisar, antes de mirar el tema de la
transferencia por canon y de la descentralización, que los recursos
naturales no están distribuidos de manera uniforme, lo que
generará más adelante que los recursos por el canon tampoco se
distribuyan de manera igual.
Canon para las regiones
Hasta antes del inicio del proceso de descentralización, el gobier-
no central manejaba 79% del presupuesto nacional, los Consejos
Transitorios de Administración Regional el 13% y los gobiernos
locales un 8%2.
Sin embargo, las transferencias por canon, ordenadas a partir
de la ley del 2001, permitieron tener más recursos a las nuevas
autoridades que se crearon a partir del proceso descentralización
del 2003. Estas transferencias tienen algunas características que
debemos considerar:
• Los recursos del canon se transfieren solo a las regiones de
donde se extraen los recursos naturales.
• Tienen un esquema de distribución determinado y el Estado
no se las puede retener, salvo que considere cambiar la ley.
Por otro lado, las mismas generan:
• Desincentivos para la generación de recursos propios, allí
donde estos son abundantes.
• Que el gobierno nacional compense los desequilibrios que
genera el canon a través de transferencias de otros recursos
–recursos ordinarios– que no tienen un esquema de
distribución definido y que suelen ser más discrecionales.
2
Monge, Carlos y García, Rocio. «Descentralización fiscal y territorio». En: desco
- Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Por aquí compañeros:
aprismo y neoliberalismo. Lima: desco, 2008.257
Las trasferencias por canon hacia las regiones (a las cuales
agregamos las regalías mineras y el Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea –FOCAM– por estar ligadas a la
extracción de recursos naturales) han sumado entre los años 2004 y
2013 casi S/. 60 000 millones, los que se han incrementado a la par
del aumento de los precios de las materias primas en los mercados
internacionales. Cabe precisar que cuando se dio la Ley del Canon
no se esperaba que los precios de las materias primas –minerales,
petróleo y gas natural, principalmente– se multiplicaran en algunos
casos por cuatro veces su valor en el 2001.
Grafico n° 1
Transferencias por canon, regalías y Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (FOCAM)
10 000
9929
Millones
8919
9000
8334
8000
7278
7069
7000
6088
6000
5462
5000
4000
3487
3000
2137
2000
1000 699
157 453
81
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Transparencia económica - Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Este incremento de las transferencias tiene un impacto directo
en las finanzas de los gobiernos regionales y locales, no solo porque
les permite mayores recursos para poder atender las demandas
inmediatas de la población de sus circunscripciones, sino porque258
además les da una suerte de autonomía frente al gobierno nacional,
sin contar el impacto negativo que pueda tener dicha transferencia
sobre la recursos directamente recaudados por las mismas.
Antes de pasar a explicar la autonomía, revisemos algunas
cifras. En el año 2005 el presupuesto de inversiones de los gobiernos
regionales, que es el mecanismo por el cual se puede hacer visible
una gestión, era de S/. 1442 millones, donde el 40% se proyectaba
financiar con recursos del canon. Finalmente, de dicho presupuesto
se ejecutaron S/. 994 millones, es decir el 69%. Así tenemos que
la fuente canon y sobrecanon fue el 40% del presupuesto total
de inversiones, aunque representó finalmente solo el 33% de lo
gastado, es decir, S/. 247 millones de dicha fuente se quedaron
sin gastar.
En el 2008 la figura fue similar, aunque más pronunciada
en cuanto a los recursos del canon, esta vez alojados3 en buena
cuenta en el rubro 18: Canon y sobrecanon, regalías, renta de
aduanas y participaciones. En el caso de las inversiones de los
gobiernos regionales, su presupuesto ascendió a S/. 5657 millones,
ejecutándose finalmente el 48%. Aquí llaman la atención otra vez
los recursos del rubro 18, que representaron el 40% del presupuesto,
pero que registraron un saldo de recursos sin ejecutar por S/. 1540
millones.
3
En los últimos años los recursos provenientes de las industrias extractivas
forman parte del rubro de financiamiento 18, el mismo que cuenta con otros recursos
como renta de aduanas, participaciones y otros conceptos, no necesariamente asociados
a la explotación de recursos naturales. Sin embargo, estos últimos son los que en buena
cuenta componen dicho rubro de financiamiento.259
Cuadro n° 1
Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por
fuente de financiamiento (2005)
En millones de nuevos soles
Presupuesto
Avance
Institucional
Fuente de financiamiento Devengado en la
Modificado
ejecución
(PIM)
Canon y sobrecanon 581 334 57%
Fondo de compensación regional 436 411 94%
Donaciones y transferencias 143 74 51%
Recursos ordinarios para los gobiernos
regionales 87 71 82%
Participación en rentas de aduanas 71 18 26%
Recursos directamente recaudados 67 43 64%
Recursos por operaciones oficiales de
crédito interno 40 28 70%
Recursos por operaciones oficiales de
crédito externo 15 12 77%
Recursos ordinarios 3 3 100%
Total 1442 994 69%
Fuente: Transparencia económica - MEF. Elaboración propia.
En el caso de los gobiernos locales, su presupuesto de
inversiones ascendió a S/. 12 900 millones4, donde se llegó a ejecutar
el 55%. En este caso el rubro 18 represento el 65%, llegándose a
ejecutar S/. 4341 millones de los S/. 8412 millones que se tenían,
quedando así sin ejecutarse más de S/. 4000 millones.
4
Es importante considerar que el presupuesto de los gobiernos locales es más
del doble, explicado en buena cuenta porque son más de 1800 municipalidades en el
país, además de que en el caso del canon, con excepción del petróleo, el 75% de los
recursos extraídos van a dichos gobiernos.260
Cuadro n° 2
Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por
fuente de financiamiento (2008)
En millones de nuevos soles
Avance
Rubro de financiamiento PIM Devengado en la
ejecución
Canon y sobrecanon, regalías,
2737 1197 44%
renta de aduanas y participaciones
Recursos ordinarios 1554 1128 73%
Donaciones y transferencias 1167 279 24%
Recursos directamente recaudados 109 50 46%
Recursos por operaciones oficiales de crédito 91 78 86%
TOTAL 5657 2733 48%
Fuente: Transparencia económica - MEF.
Cuadro n° 3
Presupuesto de inversiones de los gobiernos locales por fuente
de financiamiento (2008)
En millones de nuevos soles
Avance
Rubro de financiamiento PIM Devengado en la
ejecución
Canon y sobrecanon, regalías,
8412 4341 52%
renta de aduanas y participaciones
Fondo de compensación municipal 1807 1148 64%
Donaciones y transferencias 1448 877 61%
Recursos ordinarios 416 343 82%
Recursos directamente recaudados 297 143 48%
Impuestos municipales 187 71 38%
Recursos por operaciones oficiales de crédito 332 194 58%
TOTAL 12 900 7118 55%
Fuente: Transparencia Económica - MEF.261
Revisando la figura en el 2011, esta vez los gobiernos regionales
manejaron un presupuesto para inversiones de S/. 7561 millones,
logrando ejecutar el 62%. En este caso el rubro 18 explico el 45%
del presupuesto y el 44% de lo ejecutado. Esta vez los recursos
sin ejecutar fueron S/. 2898 millones, siendo S/. 1375 millones
provenientes del rubro 18.
En el caso de los gobiernos locales, estos manejaron un
presupuesto para inversiones de S/. 14 613 millones, logrando
ejecutar S/. 8496 millones. En este caso el rubro 18 explico el 61%
del presupuesto y el 57% de lo ejecutado. Esta vez los recursos
sin ejecutar fueron S/. 6135 millones, donde S/. 4019 millones
provinieron del rubro 18.
Cuadro n° 4
Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por
fuente de financiamiento (2011)
En millones de nuevos soles
Avance
Rubro de financiamiento PIM Devengado en la
ejecución
Canon y sobrecanon, regalías,
3411 2036 60%
renta de aduanas y participaciones
Recursos ordinarios 2327 1605 69%
Donaciones y transferencias 1404 722 51%
Recursos por operaciones oficiales de crédito 288 227 79%
Recursos directamente recaudados 130 74 57%
TOTAL 7561 4663 62%
Fuente: Transparencia económica - MEF.262
Cuadro n° 5
Presupuesto de inversiones de los gobiernos locales por fuente
de financiamiento (2011)
En millones de nuevos soles
Avance
Rubro de financiamiento PIM Devengado en la
ejecución
Canon y sobrecanon, regalías,
8889 4870 55%
renta de aduanas y participaciones
Recursos ordinarios 2409 1828 76%
Fondo de compensación municipal 1591 1013 64%
Donaciones y transferencias 846 350 41%
Recursos directamente recaudados 512 191 37%
Impuestos municipales 198 115 58%
Recursos por operaciones oficiales de
crédito
187 128 69%
TOTAL 14 631 8496 58%
Fuente: Transparencia económica - MEF.
Como hemos visto, tenemos algunos hechos por destacar.
Los presupuestos para inversión, que como dijimos son la cara
visible de cada gobierno por las diversas obras que realizan,
se incrementaron de la mano de las mayores transferencias
por recursos del canon. Para tener una idea, el presupuesto de
inversiones que manejaron los gobiernos regionales pasó de ser
en el 2005 S/. 1442 millones a S/. 7561 millones en el 2011. Similar
figura sucedió para los gobiernos locales que manejaron en el 2010
S/. 14 631 millones. Cabe mencionar que en el caso de los gobiernos
locales, a pesar de no contarse con cifras sobre inversión, pues las
estadísticas oficiales (Portal de Transparencia Económica5) recién
5
Ver: goo.gl/dsoFyX263
registran datos para ellos desde el 2007, estimamos que dicho
presupuesto mostró un mayor incremento a lo registrado a los
gobierno regionales, toda vez que según la norma buena parte de
las transferencias por canon, regalías y/o FOCAM, el 75% de los
mismos, se transfiere a los gobiernos locales.
Una característica de estos recursos, a diferencia de otros, es
que no retornan a la caja fiscal si es que no son ejecutados. La ley
no contempla una figura así al ser considerados, sin decirlo, un
derecho de las regiones. Esto podría llevar a explicar el porqué
las tasas de la ejecución del rubro 18 son regularmente unas de las
más bajas, lo que a su vez explicaría, en parte, el poco incentivo
para ejecutarlos rápidamente.
Por otro lado, y más allá del impacto negativo que puedan tener
las transferencias por canon (en especial al incentivo perverso de no
recaudar recursos, la denominada «pereza fiscal»), las autoridades
que reciben dicho tributo, al percibirlo como un derecho, establecen
una suerte de autonomía contra el nivel central al no depender de
otras transferencias que suelen ser negociadas en un marco donde
se encuentran con una relativa desventaja.
Estas transferencias, como vemos en el grafico n° 1, se
multiplicaron con el transcurrir de los años, pasando en el 2003 de
S/. 453 millones a más de S/. 7200 millones cuatro años después,
es decir, más de 16 veces, lo que se ha reflejado claramente en el
aumento de los presupuesto de inversión. Esta situación explica en
parte la preocupación que presentaron las autoridades regionales
en el 2013 cuando ante la caída de una de sus principales fuentes
de financiamiento, como lo es el canon minero, reclamaron que se
les compense dicha fuente, no solo por la reducción en sí misma
de sus recursos y por las menores posibilidades para desarrollar
proyectos, sino porque consideraron dicha reducción como un
recorte, es decir un golpe, no solo a sus bolsillos, sino además a
su autonomía.264
Las transferencias por canon, regalías y FOCAM, que como
hemos visto en los últimos años se han incrementado, alimentando
de manera importante los presupuestos de inversión, son, según
ley, derecho únicamente de las zonas productoras. Es decir,
aquellas regiones donde hay recursos naturales explotados tienden
a tener cierta ventaja con respecto a las que no los tienen, pues sus
presupuestos son mayores, además de tener mayor autonomía con
respecto al nivel central. Revisando las estadísticas encontramos
que los departamentos con más altos presupuestos de inversión
son los que tienen como principal fuente de financiamiento al rubro
18. Así tenemos los ejemplos de Tacna (93%), Cusco y Ancash (con
82%), Arequipa (77%), la Libertad y Piura (63%), y Cajamarca (62%).
Este desequilibrio generado por las altas transferencias por
canon, regalías y FOCAM ha hecho que el gobierno nacional,
específicamente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
busque equilibrar dicha situación generando transferencias no
asociadas a esquemas de distribución («no determinadas», según
el gráfico n° 2). Así, desde el 2009 se han establecido transferencias
que van en buena cuenta a los departamentos que reciben poco o
nada de recursos por canon. Este esquema de compensación no
responde a un sistema definido y no se le conoce reglas, por lo
que suponemos responde más a la discrecionalidad del gobierno
nacional y, en parte, a la capacidad de negociación con que cuenta
cada autoridad que busque recibir dichos recursos, que como
veremos en el grafico a continuación, superan los S/. 5000 millones
anuales desde el 2010.265
Cuadro n° 6
Presupuesto de inversiones que se financia con el rubro 18 de los
gobiernos locales por fuente de financiamiento y departamento
(2011)
En millones de nuevos soles
Porcentaje
Departamento Inversión Rubro 18 rubro 18
Amazonas 181 28 15%
Ancash 1117 918 82%
Apurímac 200 57 29%
Arequipa 976 748 77%
Ayacucho 493 279 57%
Cajamarca 986 613 62%
Provincia Constitucional del Callao 152 58 38%
Cusco 1951 1601 82%
Huancavelica 418 221 53%
Huánuco 395 110 28%
Ica 507 356 70%
Junín 553 262 47%
La Libertad 927 580 63%
Lambayeque 423 44 10%
Lima 1595 467 29%
Loreto 287 106 37%
Madre de Dios 29 6 22%
Moquegua 477 432 91%
Pasco 330 289 88%
Piura 699 442 63%
Puno 663 392 59%
San Martín 281 62 22%
Tacna 605 560 93%
Tumbes 121 95 79%
Ucayali 265 161 61%
TOTAL 14 631 8889 61%
Fuente: Transparencia económica - MEF.266
Grafico n° 2
Transferencias intergubernamentales según tipología canon y
determinado
En millones de soles
10 000
Millones
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Canon determinado No canon determinado No determinadas
Fuente: Transparencia económica - MEF.
Canon determinado: son transferencias relacionadas a la
explotación de recursos naturales que cuentan con un esquema
de distribución pero que se transfieren únicamente a las regiones
donde se ubican los recursos y que priorizan a las localidades
productoras.
No canon determinado: son transferencias que cuentan
con un esquema de distribución pero no relacionadas a las
explotación de recursos naturales y que en buena cuenta son para
todas las regiones del país, ubicándose aquí principalmente los
recursos por FONCOMUN y por el Programa de Vaso de Leche.
No determinadas: son transferencias sin esquema de distribución
preestablecido que pueden servir al gobierno nacional como
mecanismo de equilibrio.267
Un último aspecto a tomar en cuenta es el tratamiento de
transparencia que se le suele dar a los recursos del canon, regalías
y FOCAM. Como explicamos, estos recursos responden más a
la presencia o no de un recurso natural, y no a la capacidad de
gestión de una institución para capturar recursos a través de
los esquemas de recaudación. Cuando los ciudadanos aportan
importantes recursos a una entidad, sienten la presión de pedir
rendición de cuentas por los mismos, a fin de saber en qué se
están usando «sus recursos». Cuando los recursos no provienen
de aportes ciudadanos, estos no encuentran muchos incentivos
para exigir cuentas y las autoridades tampoco sienten la presión
para explicar la gestión de los mismos. Así, más allá de que los
recursos sean públicos o no, lo que finalmente está de por medio
son los incentivos para mirarlos.
Desde el 2001 al 2013 se han transferido a las regiones más
de S/. 60 000 millones, considerados más un derecho por la
explotación de un recurso que está en mi jurisdicción que un aporte
de los ciudadanos, siendo estos aportes en muchos casos y en la
práctica no rendidos por las autoridades.
En suma, este esquema de distribución de recursos, con algunas
particularidades ya explicadas, generó un contexto en donde las
autoridades regionales reconocieron a los recursos por canon no
solo como meras transferencias financieras, sino más bien como
derechos ganados, sobre los cuales no hay mucho espacio de
discusión a favor del nivel nacional y sí bastante para los niveles
subnacionales.
La recentralización de los recursos
Este equilibrio a favor de las autoridades subnacionales empezó
a romperse, en parte, con la aplicación del gravamen minero es-
tablecido en el 2011. Desde hace varios años el gobierno nacional
ha buscado incrementar su recaudación proveniente del sector268
minero. Este esfuerzo se puede remontar desde la anulación de
algunos beneficios tributarios aplicados a favor del sector mine-
ro en el 2000, pero que quedaron invalidados en muchos casos
dado que muchas empresas mineras contaban con estabilidad
tributaria. Luego, en el largo debate por la aplicación de las re-
galías mineras, en el 2004, otra vez el Estado peruano fracasó en
su intento de mejorar su recaudación toda vez que los contratos
de estabilidad tributaria vigentes permitían a las mineras evadir
dicho pago. En el 2006, cuando una vez más el Estado peruano
intento aplicar un esquema de gravar las sobreganancias mineras,
se llegó a un acuerdo donde las mineras destinaban un porcentaje
de sus utilidades netas no a las arcas del Estado sino a fondos
que en la práctica seguían los lineamientos de las empresas. Es
así como en el 2011, luego de una negociación, el Estado peruano
logra ponerse de acuerdo con las empresas mineras y establece el
gravamen minero, el impuesto especial y reformula las regalías.
Todo este esquema permitiría obtener más rentas para el Estado.
Sin embargo, este nuevo esquema aplicado sobre la base de
la utilidad operativa, para así lograr una mayor progresividad a
la renta, es decir, capturar más renta cuando las mineras ganan
más, fue muy criticado pues dichos pagos son descontados del
pago por impuesto a la renta. El asunto aquí es que al tener dicha
característica la recaudación no es tanta como se esperaba, además
de que golpea directamente a las regiones toda vez que, como
sabemos, el canon se basa en el impuesto la renta que pagan las
mineras. Es decir, fue un negocio no tan exitoso.
Si bien es cierto que el gravamen permite recaudar más al país,
este afecta al canon, el mismo que al verse reducido se queda en el
nivel nacional. Así, nos queda claro que este esquema no genera
otra cosa que una traslación de recursos del nivel subnacional
hacia el nivel nacional, es decir, al gobierno central. El esquema,
proponiéndoselo o no, ha golpeado en ese equilibrio que estuvo a
favor de las autoridades subnacionales por algunos años.269
Las inversiones regionales se financian menos del canon
La reducción de los precios internacionales de algunos minerales
y en algunas localidades el menor volumen de extracción han
hecho que el canon ya no tenga el peso de otros años en los pre-
supuestos de los gobiernos subnacionales. Hasta el 2008, 14 de los
gobiernos regionales tenían una fuerte dependencia del rubro 18
en sus presupuestos de inversiones. El incremento del precio de
los minerales en los mercados internacionales, luego de la crisis
financiera del 2008, llevo a que 22 gobiernos regionales financien
en más del 40% sus inversiones con el mencionado rubro. Sin em-
bargo, la caída del canon minero en los últimos años ha hecho que
ahora solo nueve gobiernos regionales presenten dicha situación
(ver gráfico n° 3).
El canon minero, por años la principal fuente de financiamiento,
se redujo en el 2013 en 26%, pasando de S/. 5124 millones a S/. 3817
millones. El MEF proyecta que en el 2014 se transfieran poco más de
S/. 2500 millones. Es decir, el canon minero se reduciría a la mitad
en solo dos años. Cabe recalcar que ponemos énfasis en el canon
minero porque de alguna manera es el más descentralizado, dado
que el canon gasífero va solo para el Cusco y el petrolero a cuatro
departamentos (Piura y Loreto, con mayor relevancia).
La continua reducción del canon minero ha disminuido la
participación del rubro 18 en el financiamiento de las inversiones
regionales. Del presupuesto total que manejaron los gobiernos
regionales en el 2013, que ascendió a S/. 25 331 millones, S/. 9083
millones fueron destinados a inversiones. Dichas inversiones tienen
a los recursos ordinarios como principal fuente de financiamiento,
pues el 51% del total de las inversiones regionales es financiado
a través de la misma. Luego viene el rubro 18, cuyo principal
componente son las transferencias asociadas a las industrias
extractivas y que financió el 33% de las inversiones regionales.
Hasta el 2012 las inversiones de los gobiernos regionales se270
financiaron con recursos provenientes, en buena cuenta, del
rubro 18, es decir, con recursos que provenían de las industrias
extractivas. Las perspectivas son que el peso de las mismas siga
disminuyendo por lo menos en los próximos dos años que vienen.
Grafico n° 3
Gobiernos regionales que financian al menos el 40%
de su presupuesto de inversiones con el rubro 18
22
17
16
14
11
9
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Transparencia económica - MEF.
Cuadro n° 7
Presupuesto de inversiones que se financia con el rubro 18 de los
gobiernos locales por fuente de financiamiento (2013)
En millones de nuevos soles
PIM Peso %
Recursos ordinarios 4603 51%
Recursos directamente recaudados 213 2%
Donaciones y transferencias 694 8%
Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 3023 33%
Recursos por operaciones oficiales de crédito 550 6%
TOTAL 9083
Fuente: Transparencia económica - MEF.271 A manera de conclusión El panorama en los próximos años es que los recursos del canon, especialmente del minero, disminuirán. Los gobiernos subnacio- nales dependen cada vez menos de los recursos del canon para financiar sus inversiones. Este genera una pugna en cuanto a la autoridad sobre los recursos que antes tenían, toda vez que en un marco de abundantes recursos por canon los grados de libertad para negociar eran mayores para los gobiernos subnacionales. En un marco donde las inversiones se financian con recursos ordina- rios, que ya no llegan automáticamente sino en el marco de una negociación, la figura cambia. El presupuesto del presente año ha orientado mayores recursos hacia el nivel nacional a fin de tener un mayor control en un marco de elecciones distritales y regionales. Así, en los próximos años, en un contexto de nuevas autoridades, parece que la figura de recursos a negociar se incrementara. Ante eso cabe la pregunta, ¿entraremos a un nuevo escenario donde los recursos se negocian?
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