Estado Plurinacional de Bolivia - Programas de Transferencias Condicionadas en la crisis de COVID-19
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Doc umento de Dis cus ión de DAWN #37
Estado Plurinacional de Bolivia
Programas de Transferencias
Condicionadas en la crisis de COVID-19
Silvia Fernández
Fe br E r o, 2 0 2 2
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RegiÓN: Á r e a POL Í TI C A :
Am Érica cui dados y protecci ón s oci al
Lat inA macroeconomí a
Utilizando un enfoque feminista interseccional y de interrelaciones, este proyecto
examina de cerca las transformaciones de políticas que han tenido lugar durante el periodo
de excepcionalidad producido por la pandemia, explorando cómo pueden repercutir en
el futuro en cuatro áreas políticas: macroeconomía; políticas laborales y derechos de las
y los trabajadores; migración y movilidad humana; cuidados y protección social.
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©2022 por DAWN bajo una licencia de Creative Commons Atribución-No comercial-Sin
derivados 4.0 Internacional. (CC BY-NC-ND 4.0)
Este documento forma parte de un esfuerzo internacional de investigación realizado por
autoras feministas del Sur Global. Los Documentos de Discusión de DAWN tienen el
propósito de generar un amplio debate y discusión de los análisis en curso sobre los diferentes
temas en los que trabaja DAWN. Los documentos se ponen a disposición antes de estar
terminados como parte de nuestra misión de informar, crear redes y movilizar.
Opiniones y comentarios son bienvenidos y pueden enviarse a info@dawnnet.org.
Este documento puede utilizarse libremente siempre que no se realicen modificaciones
y se haga una clara referencia a la autora y a DAWN.
Fernández, Silvia. 2022. Estado Plurinacional de Bolivia. Programas de Transferencias
Condicionadas en la crisis de COVID-19. Documentos de Discusión de DAWN No. 37.
DAWN. Suva (Fiji).
3Abreviaturas
ACP Asamblea Constituyente Plurinacional
PTC Programas de Transferencia Condicionada
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
PIB Producto Interior Bruto
IGAE Índice Global de Actividad Económica
MAS Movimiento al Socialismo–Instrumento Político por la Soberanía de
los Pueblos
MESCP Modelo Económico Social Comunitario Productivo
n
NNUU Organización de las Naciones Unidas
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
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4ABSTRACT
En el presente artículo se evidencia que las formas de acumulación capitalista heredadas
de la colonia, han transitado por la república, y llegan al Estado Plurinacional de Bolivia
bajo el discurso del “derecho al desarrollo”, persiste la condición de colonialidad y la
conformación racializada de la división de clases en la sociedad boliviana, condiciones
que organizan las relaciones de interdependencia, configuran la vida social, siempre en
condiciones de clasificación y desigualdad, de escasez, precariedad y conflicto, donde
lo plurinacional termina siendo un símbolo en el poder político y un espejismo de
igualdad.
En la implementación de los cuatro Programas de Transferencia Condicionada (PTC) de
emergencia COVID-19, se constata que la población perteneciente a los estratos de
n
ingresos medios y altos han sido más beneficiadas por los PTC debido al
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comportamiento económico de carácter típico, es decir, la estratificación racializada de
s
u
clase y la desigualdad de género. Este sesgo macroeconómico mercantilista
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desfavorable para los sectores más pobres y las mujeres profundiza la brecha de
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ingresos favoreciendo su concentración en estratos de ingresos medios y altos.
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El criterio de “universalidad” en la cobertura de los bonos; sirve para uniformar y
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homogenizar, para tratar a los sujetos sociales diferentes como si todos tuvieran la
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misma condición y la misma necesidad. No es solo una debilidad de focalización de los
bonos COVID-19, es una forma de reproducción de la concentración del capital vía el
financiamiento público.
I. Introducción
El Estado Plurinacional de Boliviai está conformado por treinta y seis naciones
indígenas originarias, un grueso sector que se define mestizo y una parte que se
reconoce “blanca”. Con más de veinte lenguas originarias, la lengua predominante es el
español. El reconocimiento de la plurinacionalidad se realiza a casi 200 años de la
creación de la República, con la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia del año 2009. En 2007, al influjo de corrientes emancipatorias lideradas por los
pueblos indígenas originarios, campesinos y sectores populares instalan la Asamblea
Constituyente. Con una población que ronda los doce millones de habitantes, el país
5está clasificado como de "ingresos medios" a partir de 2011, pero con una tasa de
pobreza moderada del treinta y siete por ciento y una tasa de pobreza extrema del doce
por ciento.
Es una sociedad diversa por su origen y su horizonteii, pero con una misma estructura
colonial capitalista y patriarcal de subordinación y discriminación (racial, de clase y de
género). Perdura la herencia colonial con un modelo económico de base extractivista,
dependiente de los precios internacionales de hidrocarburos, minerales y otros
commodities.
En el primer año del COVID-19, los sectores gobernantes implementan cuatro
Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) de emergencia, cada una otorgada
n
por única vez durante la crisis del COVID-19, pero con características y estructuras
si o
similares a los PTC desarrollados con anterioridad, que han demostrado su perfecta
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funcionalidad para hacer frente a “las fallas distributivas del mercado”; corrigen la
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estabilidad de los consumos, pero no solucionan la desigualdad de ingresos, de acceso a
medios de vida sostenibles.
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Los diferentes impactos socioeconómicos desatados por la crisis del COVID-19 reflejan
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la matriz de desigualdad social de Latinoamérica, cuyos ejes estructurantes son la
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pertenencia a distintas clases sociales, el género, la edad, la condición étnico-racial y el
territorio, el estatus migratorio o la situación de calle, etc. Estas desigualdades se
acumulan, se potencian e interactúan entre sí, causando múltiples discriminaciones que
conllevan desigualdades en el ejercicio de los derechos humanos (CEPAL 2020,
Informe Especial No. 3).
El marco analítico de DAWN denominado “La pandemia como portal:
transformaciones (de) políticas que disputan la nueva normalidad” da origen a esta
pretensión de aportar a la discusión sobre los cambios en los Programas de
Transferencias Condicionadas (PTC) que pudieron desarrollarse para enfrentar la crisis
del COVID-19. Siguiendo la definición de áreas temáticas establecidas por el marco
analítico, trabajamos en el ámbito macroeconómico; nuestra hipótesis de trabajo es que
en Bolivia los gobiernosiii han desarrollado “políticas estancadas y dependientes de
trayectorias preexistentes” durante la crisis del COVID-19.
6Desde la economía feminista se analiza el funcionamiento del orden patriarcal, la
división sexual del trabajo, las relaciones de poder de género en el ámbito de la
economía, y la interseccionalidad del género. Señala A. Picchio (2009) que analizar la
distribución de los recursos públicos en función del impacto diferenciado en la vida de
las personas sirve para revelar el sentido, la estructura y las tensiones del sistema
económico en su totalidad.
II. El lugar de enunciación: el Estado plurinacional de Bolivia.
La crisis multidimensional del COVID-19 ha puesto en el tapete de la discusión, de
quienes quieran reconocerlo, la existencia del conflicto estructural e irresoluble entre “la
n
vida y el capital” que, agudizado y profundizado por el neoliberalismo extractivista,
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caracteriza a este sistema de dominación. Hoy más que nunca estamos enfrentando un
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ataque contra la vida y los medios que hacen posible la vida, obligándonos a pensar y
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analizar, más allá de la narrativa del “desarrollo”, la naturaleza misma del sistema
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capitalista en su relación con el orden y la cultura patriarcal.
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Las dicotomías de la modernidad falsean la realidad al negar la intersubjetividad y la
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totalidad social, al mismo tiempo que niegan la trama de interdependencia entre seres
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humanos y naturaleza, generando así la vigencia de sistemas clasificatorios étnico-
culturales, sexistas y antropocéntricos que estructuran las relaciones de género, de clase
y de poder. Es en el cuerpo de las mujeres indígenas, cholasiv, campesinas, de clase
media y burguesas que la amalgama triangular que trenza patriarcado, capitalismo y
colonialismo (Gutiérrez, 2018), manifiesta sus particularidades.
La invasión colonial capitalista y patriarcal es el mecanismo de internacionalización del
capital e instauración del capitalismo como sistema mundial desde el siglo XVI. Genera
un quiebre profundo y doloroso en las estructuras sociales de los pueblos invadidos, es
la desarticulación del sistema de uso comunal de la tierra, de los sistemas de
redistribución y reciprocidad, además de la imposición de la cultura moderna capitalista,
que confisca tierras, territorios, cuerpos, principalmente de las mujeres indígenas y
afrodescendientes.
Esas estructuras de dominio han requerido implantar la racionalidad moderna y el
desarrollo de estructuras familiares de colaboración, proporcionadas por el patriarcado
7(preexistente también en los pueblos originarios), con la división sexual del trabajo, el
contrato sexual y la familia patriarcal. La dialéctica del sexo es la dialéctica histórica
fundamental, y la base material del patriarcado es el trabajo que hacen las mujeres al
reproducir la especie (Firestone, 1976).
Nombrar la perdurabilidad de las relaciones de dominio heredadas de la colonia es
constatar la conformación racializada de la división de clases en la sociedad boliviana:
una enunciación de partida que devela las relaciones sociales de dominio y explotación,
fortalecidas por el capitalismo contemporáneo, son la manera de organizar las
relaciones de interdependencia que configuran la vida social, siempre en condiciones de
clasificación y desigualdad, de escasez, precariedad y conflicto. Más de 500 años
después, la presencia de este orden de dominio no podía haber sido posible sin una
relación de colonialidad y globalización de un poder que articula todo el mundo.
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Lo plurinacional en Bolivia no es solo una palabra en la Constitución Política del
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Estado (CPE-2009) que, como concepto anclado en el lenguaje moderno encasilla, en
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una lógica binaria cartesiana, la conformación y representación de una sociedad
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yuxtapuesta, abigarrada, como diría Zabaleta. O mejor, una sociedad ch’ixiv, que no
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solo refiere a lo humano, sino que además encierra en sí misma “mandatos antagónicos”
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de una sociedad de “alma dividida” no solo entre el pensamiento blanco, originario y
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mestizo, sino una mezcla que encierra a sus opuestos, como plantea Silvia Rivera
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(2018).
En este entramado multicolor de la sociedad boliviana, lo “plurinacional” adquiere una
connotación de emancipación y reconstitución en el sentido de generación de lo nuevo,
es el resurgimiento de una alternativa al desarrollo: el Vivir Bienvi.
La condición de colonialidad persiste, ahora remozada por nuevas formas de
extractivismo, de despojo y privatización de la tierra, de profunda y violenta
mercantilización de la naturaleza, de discriminación, opresión y violencia contra las
mujeres. Formas de acumulación capitalista heredadas de la colonia que han transitado
por la república llegan al Estado Plurinacional bajo el discurso del “derecho al
desarrollo” que legitima la explotación irracional de la naturaleza. La plurinacionalidad
termina siendo un símbolo en el poder político y un espejismo de igualdad.
Sin embargo, es imperativo reconocer como triunfo de las mujeres, que la Constitución
Política incorpore la agenda liberal histórica de derechos de las mujeres, como el
8derecho a la educación, a una vida libre de violencia, la paridad y alternancia de género
en la representación política, etc.vii, conquista gestada al margen de las prioridades de la
corriente ideológica dominante en la Asamblea Constituyente Plurinacional (ACP).
A partir de la instalación de la ACP (2007), la participación política de las mujeres,
principalmente indígenas y campesinas, en el gobierno, en la Asamblea Legislativa y en
otros órganos de poder nacional, departamental y municipal es, en promedio, superior al
cuarenta por ciento (Órgano Electoral plurinacional 2020); pero las reivindicaciones
feministas son escasas y mucho más escasas son las conquistas. Como expone
Almudena Hernando (2012), más mujeres en el poder no acaban con el orden patriarcal.
Las mujeres en el poder político tienden a pactar más fácilmente y postergar las
reivindicaciones feministas, poniéndose del lado del poder patriarcal (Hernando A,
2012), sirviendo de intermediarias entre el poder patriarcal legal visible y las
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reivindicaciones del movimiento feminista, como ocurrió en la batalla por la
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despenalización / legalización del aborto en 2017 – 2018 en Bolivia.
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Esta experiencia mostró que no se trata de la capacidad de las mujeres para el ejercicio
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del poder o de que estén ubicadas en espacios de poder real. De lo que se trata es de si
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estas mujeres en el poder patriarcal están dispuestas a traicionar ese poder con
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vindicaciones feministas, y si son o no representantes de las mujeres, no de un partido
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político.
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2.1. Modelo de economía social comunitaria productiva (MESCP) 2006-2020.
A partir del año 2006, un impulso emancipatorio, que luego será encapsulado, cooptado
por el gobierno del MAS en el denominado “proceso de cambio”, ha generado cambios
en los siguientes ámbitos:
-‐ El Estado asume el rol de productor, inversionista, empresario y redistribuidor
de la riqueza. Articula principios pluralistas con acciones modernizadoras de
mejora de las condiciones de vida de la población a través de la dinamización y
el incremento constante de la demanda interna, traducida en la creación y/o el
potenciamiento de los mercados (Ministerio de Economía, Boletín Económico
2013 (a)).
9-‐ Los cuatro pilares del MESCP: a) crecimiento y desarrollo en base al
aprovechamiento de los recursos naturales —políticas extractivistas—, b)
recuperación de los recursos naturales y redistribución de los excedentes hacia
sectores generadores de ingreso y empleo, c) redistribución del ingreso:
transferencias condicionadas, inversión pública, incrementos salariales,
subvención cruzada y otros, d) reducción de la desigualdad social y la pobreza
(Ministerio de Economía, Boletín Económico 2013 (b)).
Bajo parámetros del paradigma neoclásico de la economía, los criterios de éxito del
modelo económico, en el periodo 2006 a 2019, son: aplicación de una política fiscal
expansiva, crecimiento del consumo interno, estabilidad macroeconómica y crecimiento
del PIB1. viiiSegún datos del Índice global actividad económica (IGAE), para el periodo
n
2008 a 2018ix el crecimiento promedio anual del PIB es de 4,3 por ciento, originado en
la dinamización de la demanda interna con PTC, subvenciones de precios y el
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crecimiento sostenido de la inversión pública. El efecto del COVID-19 en la economía-
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mercado expresado en el IGAE 2020 es de – 8,2 por ciento del decrecimiento
acumulado del PIBx.
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El sustento filosófico oficial del MESCP es potenciar la economía social comunitaria y
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avanzar hacia el logro del Vivir Bienxi. Paradójicamente, con este discurso se instaura
D
un modelo neoliberal altamente depredador y extractivista. El gráfico ilustra las
características del MESCP, pero no devela lo que hace funcionar el modelo: por un
lado, el trabajo de regeneración social y cuidado de la vida no remunerado desarrollado
mayoritariamente por mujeres y niñas y, por otro, el carácter extractivista y depredador
de la naturaleza.
10Gráfico No. 1 Modelo Económico Social Comunitario Productivo (MESCP)
si on
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En el año 2011, Bolivia ingresa a la clasificación de Países de Renta Media. A partir de
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ese año, la reducción de la pobreza moderada y la pobreza extrema es constante. Sin
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embargo, el dato promedio nacional que permite esa calificación de país de renta media
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oculta la gran desigualdad entre las áreas rural y urbana. (Anexo 1: Tabla No 1).
Más del cincuenta y cinco por ciento de la población del área rural que se declara
indígena está en la línea de pobreza moderada, y el 31,3 por ciento en pobreza extrema.
En el área urbana, la condición de indígena marca la diferencia: el treinta y seis por
ciento de la población urbana auto identificada como indígena está en condición de
pobreza moderada frente al treinta por ciento de la población no indígena. (Anexo 1:
Tabla No 2).
Ugarte y Bolívar (2015), con base en la Encuesta de Hogares 2013, establecen que la
implementación de los PTC (Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto, Bono Juana
Azurduy) han reducido la incidencia de la pobreza moderada en Bolivia en 8,2 por
ciento y la pobreza extrema en 9,6 por ciento en el grupo que recibió estas
transferencias. Paz Arauco, Gray Molina, Jiménez Pozo y Yáñez Aguilar (2012)
estudiando el Índice de Gini identifican que éste se reduce en dos por ciento cuando se
11aplican las Transferencias Condicionadas (TC). Sin embargo, cuando se añade el efecto
de los impuestos indirectos, esta reducción es de tan solo 0,5 por ciento.
Coello y Fernández (2014) destacan que el efecto redistributivo de las TC se ve
disminuido al enfrentarse con tasas y alícuotas planas de los impuestos indirectos que
afectan de forma diferenciada a la población con menores ingresos. Es decir, parte del
efecto redistributivo de las TC se pierde por el efecto regresivo de la tributación
indirecta, como el Impuesto al Valor Agregado, con alícuotas planas y universales.
La brecha de género en ingreso mensual más alta es de 262,69 USD desfavorable para
las mujeres en la actividad de “información y telecomunicaciones”, sector dominado
por las transnacionales de comunicación y la empresa estatal. En “servicios y comercio”
la diferencia desfavorable para las mujeres es de menos 230,84 USD. Una diferencia
n
similar se presenta en la actividad de “Venta por mayor y menor, reparación de
si o
automotores”. Entre las y los “trabajadora/res por cuenta propia”, que presentan los
us
ingresos más bajos, la brecha de género es de menos 87,51 USD para las mujeresxii. Las
i sc
mujeres del sector salud y servicios de asistencia social en tiempos de pandemia ganan
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223,52 USD menos que los hombres, con un incremento de la brecha en 200 por ciento.
fo
(Anexo 1: Tabla No. 3).
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El mecanismo a través del cual se gestan estas desigualdades de género es ignorar el
aporte de las mujeres a la regeneración y el cuidado de la vida. Son la huella de los
D
procesos de colonización y modernización patriarcal y capitalista que ha desvalorizado
el trabajo de regeneración y cuidado de la vida humana y la naturaleza, generando
patrones de consumo que desvalorizan el trabajo del hogar como industria socialmente
necesaria.
2 . 2 . El COVID-19 en la crisis política de 2019 -2020 en Bolivia.
El COVID-19 encuentra al país sumido en una profunda crisis política con fuertes
expresiones de racismo y fundamentalismo religioso. El estallido social de octubre y
noviembre de 2019, alentado por las fuerzas conservadoras, declara unilateralmente la
nulidad de las elecciones nacionales aduciendo fraude electoral realizado,
presuntamente, por el Movimiento al Socialismo (MAS) ganador de las elecciones.
12La posterior renuncia de Evo Morales y los/as asambleístas que estaban en la línea de
sucesión constitucional generan un vacío de poder aprovechado por las fuerzas
conservadoras, quienes instalan el gobierno transitorio con el apoyo de militares y
policías.
Veintiún días de movilización dividen al país en dos frentes: el pueblo indígena
campesino y las clases subordinadasxiii frente a sectores de la oligarquía capitalista y la
clase media enarbolando discursos de democracia liberal y retorno a la repúblicaxiv. En
este contexto, el MAS elabora la narrativa del “golpe de Estado” que hasta la fecha
continúa partiendo aguas en la escena política y social.
Este conflicto pone de manifiesto que el racismo y la discriminación de género son
pensamientos y prácticas todavía arraigadas en el entramado social y político del país y
n
particularmente en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, donde se
si o
han registrado las mayores vulneraciones a los derechos humanos de población
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migrante interna aymara, quechua, guaraníes, guarayos, chiquitanos etc., impactando de
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manera violenta y misógina especialmente contra las mujeres de pollera o cholas.
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En medio de la fuerte represión instaurada por el gobierno de transición, en marzo de
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2020 se presentan los primeros casos de COVID-19, lo que agrava el deficitario sistema
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de salud pública y protección social del país. La pandemia se convierte en razón
justificante de la restricción de las libertades democráticas impuestas por el gobierno
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“transitorio”, se prohíben las reuniones, se definen horas y días de circulación de las
personas y vehículos, el cierre de negocios y empresas, y la presencia de las fuerzas
armadas en las calles y la sensación de miedo y desinformación se hacen más
cotidianas. La suspensión de los servicios públicos y privados de apoyo a la ciudadanía
y atención a la violencia contra las mujeres, la restricción de la atención sanitaria solo al
COVID-19, contribuyen a crear ese clima de indefensión y miedo característico del
control biopolítico ejercido sobre la población.
Los Decretos Supremos (DS) N 4289 de 15/7/20 y (DS) 4200 legalizan la represión,
autorizan la asignación presupuestaria adicional al Ministerio de Gobierno para
favorecer a la policía, obligan a los gobiernos municipales y departamentales a financiar
carburantes, alimentos y transporte para las fuerzas armadas y la policía; de esta
manera, el gobierno afianza su poder.
13Obligadas por la necesidad de generar ingresos, las mujeres indígenas y campesinas y
migrantes internas al área urbana ponen a disposición de la población sus saberes y
conocimiento ancestrales en el cuidado de la salud y desatan en las calles farmacias de
medicina natural, con sus yerbas y ungüentos. Ellas contribuyen a cuidar la salud y
reducir los efectos devastadores de la pandemia en el precario sistema público de salud.
Son ellas quienes se ven enfrentadas a una mayor discriminación en el ejercicio de sus
derechos económicos, sociales y culturales, con el incremento de la violencia patriarcal
y el racismo.
III. Análisis de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) en tiempos
de pandemia.
En los años 90, las reformas neoliberales provocan la caída del empleo formal y se
n
privatizan los bienes y servicios públicos, disminuyéndose drásticamente la presencia
si o
del Estado en los servicios sociales. Las políticas sociales se rigen por las dinámicas del
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mercado y los subsidios a la demanda. Este cambio prioriza un tipo de población que
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denominan “vulnerable”, en la que se incluye a las mujeres, e introduce también nuevos
d
r
actores: los organismos financieros multilaterales.
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En ese marco, los PTC se desarrollan bajo cuatro criterios centrales que permanecen,
RA F
mostrando la continuidad del modelo neoliberal en el Estado Plurinacional: a) garantizar
la estabilidad macroeconómica, b) tener control sobre el manejo del riesgo social que
D
significa la presencia de grupos “vulnerables” a impactos económicos, sociales,
políticos o ambientales, manteniendo el empobrecimiento crónico; c) fortalecer el
“capital humano” mediante programas de apoyo a la educación y la salud, y d) focalizar
y “condicionar” el gasto social en los pobres para ser más eficientes. Estas cuatro
características de los PTC están ampliamente estudiadas desde distintas vertientes como
las evaluaciones del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la
organización de las Naciones Unidas (NNUU). Frente a la crisis del COVID-19 la
principal respuesta del gobierno de transición sigue la corriente de los gobiernos
Latinoamericanos con la emisión de PTC, subvenciones en consumos básicos, alivios
tributarios y otros.
Las medidas tributarias de “emergencia”, exenciones y beneficios fiscales, los
préstamos y el refinanciamiento de créditos con recursos públicos en favor de empresas
privadas, han provocado la pérdida de recaudación fiscal. El ministerio de finanzas
14(2021) estima que la pérdida fiscal es de 287 millones de USD, fruto de alivios
tributarios en favor del sector privado, afectando más aún la recaudación y limitando la
política redistributiva.
Para la economía ortodoxa – neoclásica los PTC se orientan a corregir las “fallas del
mercado” en la redistribución eficiente de los recursos (BM, 2009). Para ONU Mujeres
(BRIEF v 1.1 15.05.2020) los PTC que responden a la crisis del COVID-19, “(…), en
general, han apuntado a crear nuevas transferencias para compensar la situación de
vulnerabilidad de los sectores que, por el aislamiento social, perdieron sus ingresos o
sufrieron reducciones importantes”; señala también que la dimensión de género no está
considerada en los mismos.
En el presente trabajo abordaremos, desde la economía feminista, las características y
n
los sesgos de género en los PTC desarrollados en Bolivia entre marzo de 2020 y enero
si o
de 2021, periodo caracterizado por la crisis del COVID-19.
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Los sesgos de género son el impacto diferencial de la distribución de los recursos
d i s
públicos sobre hombres y mujeres debido a dispositivos sociales y conductas
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económicas diferentes provenientes de la racionalidad neoliberal; derivan de dos
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elementos centrales: por un lado, el proceso de valorización del capital que rige todas
RA F
las estructuras sociales, todos los conceptos, y por otro lado, la división sexual del
trabajo y la división de lo público y lo privado. Los sesgos de género en la economía se
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clasifican en 4 grandes grupos según Agenjo (2012):
Ø Sesgos de género mercantilistas que equiparan lo económico con el mercado y el
trabajo solo con el trabajo remunerado.
Ø Sesgo de género androcéntrico que excluye las experiencias y necesidades de las
mujeres del ámbito de la economía e invisibiliza el trabajo de regeneración de la
vida.
Ø Sesgo clasista, que pone como modelo de mujer y familia a la de clase burguesa.
Ø Sesgo etnocéntrico, de hegemonía global y cultural, que impone como norma los
modos de hacer y de pensar de los países industrializados.
15Janet Stotsky (2005) identifica dos tipos de sesgos de género en la política fiscal:
Ø Sesgos explícitos de género: expresa caracterizaciones y tratamientos diferentes
para hombres y mujeres en leyes, políticas y procedimientos administrativos que
explicitan esa categorización diferente, y pueden verse también reflejados en
prácticas informales.
Ø Sesgos de género implícitos: son disposiciones normativas y de políticas
públicas que, debido a las convenciones sociales y al comportamiento
económico de carácter típico, tienen consecuencias diferentes para los hombres
y para las mujeres.
3 . 1 . Programas de transferencias condicionadas en Bolivia, “Bonos de emergencia
n
COVID-19”, AÑO 2020.
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Según la CEPAL (Panorama Social, 2019) Bolivia es uno de los países con mayor
sc u
desigualdad social en el continente. Las brechas más notorias están entre la población
i
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urbana y la rural, entre la indígena y la no indígena y entre las relaciones y
fo r
oportunidades de los hombres y las mujeres.
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El ingreso promedio mensual nacional es de 340 USD, la brecha de género en ingresos
RA
promedio mensual es de por lo menos 100 USD desfavorable para las mujeres (234,28
D
USD)xv . Los efectos de la crisis del COVID-19 en la pérdida de ingresos son del 9,2
por ciento en el trabajo asalariado urbano y del 17,54 por ciento en el área rural; en el
sector de trabajadoras/es por cuenta propia del área rural la pérdida de ingresos alcanzo
al 33,85 por ciento para hombres y para mujeres al 10,53 por ciento. El impacto mayor
se observa en el incremento de la tasa de desocupación de 9,1 por ciento para hombres y
8,0 por ciento para mujeres en el segundo trimestre de 2020. Para fines de 2020, la tasa
promedio de desocupación llego al 11 por cientoxvi .
La informalidad y precariedad del empleo se presenta entre las y los trabajadoras/es del
sector informal, en los quintiles más bajos de ingresos. Según el Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas (2020), el 80 por ciento de los y las trabajadores/as en
Bolivia trabaja en el sector informal.
La población ocupada en el sector informal ha sido más afectada por las restricciones de
aislamiento y circulación, teniendo que cerrar sus negocios o dejar la venta callejera
16mayoritariamente realizada por mujeres. El 77,8 por ciento de la población ocupada en
este sector presenta condiciones de alta precariedad. El sesenta y tres por ciento de las
mujeres ocupadas están en el sector informal. Estos segmentos de la población
comprenden hogares pobres y vulnerables, y gran parte de la clase media bajaxvii .
En este marco de persistencia de la desigualdad étnica y de género, de precariedad de
ingresos y del empleo, el Estado boliviano enfrenta la crisis del COVID-19 con medidas
“únicas y puntuales”; cuatro PTC denominados Bonos de emergencia COVID-19 en el
año 2020, aparte de los alivios tributarios y beneficios para el sector empresarial,
medidas más complejas.
Con el Decreto Supremo (DS) No 4200 de 25/3/20 denominado Bono Canasta Familiar,
el gobierno implementa cuatro medidas: a) Bono Canasta Familiar dirigido a hogares de
n
ingresos bajos; b) pago de consumos de energía eléctrica inferiores a veinte USD y el
si o
cincuenta por ciento de consumos de agua potable por el Estado de forma temporal; c)
us
Las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana aplicarán medidas coercitivas para asegurar
i sc
el mantenimiento del orden público y la paz social; d) las Entidades Territoriales
d
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Autónomasxviii con recursos propios y transferencias de manera excepcional están
fo
obligadas a dotar de carburantes, alimentos, transporte y otros inherentes a las
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necesidades de los miembros de las Fuerzas Armadas, la Policía Boliviana y los
RA
servicios de salud.
D
Este DS presenta una complejidad que responde a la coyuntura política que atravesaba
el país, pone el acento en el control militar y policial de la población estableciendo
sanciones de privación de libertad a quienes incumplan las medidas de restricción, e
incluye medidas de legalización de la represión desarrollada por el ejército y la policía
nacional.
El monto asignado por familia en este bono es de 57,38 USD (distribuido tanto en
efectivo como en productos alimenticios). Esta transferencia se hace efectiva luego de
más de cincuenta días de cuarentena total, que prohíbe la apertura de comercios y
mercados de abastecimiento de alimentos, y solo se autoriza el funcionamiento de las
cadenas de supermercados y negocios que cuentan con sistemas de reparto a domicilio.
El bono representa el 8,47 por ciento del salario mínimo nacional y el 9,38 por ciento
del ingreso real promedio nacional. La precariedad de esta TC es evidente, ya que no
cubre los requerimientos alimenticios ni de salud centrales en el periodo de la
17pandemia. Además, presenta debilidades de focalización, transparencia y distribución.
Pero es claramente efectiva en la inyección de recursos al mercado por un total de
6.886.657,10 USD.
El DS N 4197 de 18/3/20 crea el Bono Familia de 71,73 USD dirigido a niñas/os y
adolescentes de Educación Inicial, Primaria y Secundaria de Unidades Educativas
Fiscales. Adicionalmente, se establece la reducción temporal del treinta por ciento de
tarifas eléctricas de la categoría domiciliaria. El DS 4215 de 04/2020 amplia la
cobertura del Bono Familia a estudiantes Jóvenes y Adultas/os del Subsistema de
Educación Alternativa y Especial y al sistema Privado.
Integra al beneficio a familias de estratos de ingresos medios y altos, generando un
desequilibrio mayor en el acceso a ingresos. Para las familias pobres con un promedio
n
de tres hijos por familia que han recibido un total de 215,20 USD representa cerca del
si o
100 por ciento del ingreso mensual; para el estrato de ingresos altos este monto
us
representa hasta un ocho por ciento de su ingreso mensual. La desigualdad en la
i sc
distribución de los ingresos es legitimada por el criterio de “universalidad”: todos y
d
r
todas tenemos derecho a las TC en tiempos de pandemia, pero no todas y todos estamos
fo
en la misma situación. Para las familias pobres el bono significó cubrir la alimentación,
F T
para el estrato de ingresos medios puede haber apoyado en el acceso a medicamentos,
RA
para el estrato de ingresos altos es probable que el bono incremente consumos
D
superfluos.
Considerando que más del sesenta y tres por ciento de las mujeres están ocupadas en el
sector informal y en el estrato de ingresos bajos, y teniendo en cuenta que el 31,3 por
ciento de la población indígena está en condiciones de pobreza extrema, este beneficio
resulta ser inequitativo para estas poblaciones en relación a los hombres que presentan
mejores situaciones de empleo e ingresos y en relación a la población no indígena de
estratos medios y altos de la población. La familia dueña de la fábrica de tabacos recibió
el mismo monto de Bono Familia que la mujer que vende esos cigarrillos en la calle en
jornadas de diez o doce horas y sin protección social.
18Gráfico No 2. - Distribución de la Población según Estratos de Ingresos
70,0
57,1
59,3
60,0
54,2
50,0
42,2
39,9
37,2
40,0
30,0
20,0
10,0
3,6
3,0
3,6
0,0
2017
(1)
2018
(1)
2019
(1)
Bajo
Medio
Alto
Fuente:
UDAPE
en
base
a
INE
(Encuesta
de
Hogares).
(1)
Contempla
la
nueva
Canasta
Básica
Alimentaria
y
las
nuevas
líneas
de
pobreza
elaboradas
por
el
INE.
i on
Estrato
de
ingresos
bajos:
personas
que
poseen
ingresos
del
hogar
per
cápita
inferiores
a
la
línea
de
pobreza
moderada
s
nacional.
us
Estrato
de
ingresos
medio
vulnerable:
ingresos
del
hogar
per
cápita
entre
1
y
5
veces
la
línea
de
pobreza
moderada.
sc
Estrato
de
ingreso
alto:
ingresos
del
hogar
per
cápita
mayor
a
6
veces
la
línea
de
pobreza
moderada.
d i
fo r
A esta inequidad en la redistribución del ingreso contribuye el criterio de
T
“universalidad”, que encierra un sesgo macroeconómico mercantilista desfavorable para
RA F
los sectores más pobres y profundiza la brecha de ingresos debido al comportamiento
económico de carácter típico, es decir, la estratificación de clase y la desigualdad de
D
género.
En la dinámica de inyección de recursos al mercado y para reducir los impactos de la
recesión económica, el mismo DS que amplía el alcance del Bono Familia crea el Bono
Universal DS No. 4215 14/4/20; las condicionalidades para el bono de 71,73 USD son:
“beneficia a los bolivianos de 18 años cumplidos hasta los menores de 60 años. Se
exceptúa de este beneficio a las y los beneficiarios del Bono “Canasta familiar” y a los
servidores públicos, trabajadores del sector privado; a los que reciben pensiones o rentas
(jubilación, invalidez, viudez, benemérito).”
Aparte del lenguaje sexista característico de los DS, éstos presentan sesgos implícitos y
explícitos: de manera explícita excluye de este beneficio a las personas que cobraron el
Bono Canasta Familiar. Si bien no existen datos por sexo, ingresos y pertenencia étnica
de los beneficiarios de los bonos, el sesgo de género y racista implícito se presenta
cuando observamos quiénes fueron los y las beneficiarios/as de la “canasta familiar”.
19Éstos son: “los sectores más vulnerables de la sociedad, personas de la tercera edad que
cobran su Renta Dignidad y no perciben otra renta o jubilación, madres que reciben el
Bono Juana Azurduy y personas con discapacidad moderada, grave y muy grave
xix
además de los no videntes” ; esta población es excluida del beneficio del Bono
Universal por ser pobre y mujer.
El nuevo gobierno del MASxx emite el DS N 4293 de 13/11/20 Bono contra el Hambre
por un monto de 143,77 USD. Son beneficiarias/os las y los ciudadanas/os bolivianas/os
residentes en el país, mayores de 18 años de edad al 16 de septiembre de 2020 y que
pertenezcan a alguno de los siguientes grupos: a) Mujeres que actualmente perciben el
Bono Juana Azurduy; b) Personas con discapacidad visual que reciben el Bono de
Indigencia; c) Personas con discapacidad grave o muy grave registradas; d) incluye las
personas que no recibieron ningún tipo de remuneración salarial del sector público o
i on
privado; e) Asegurados/as Independientes en el Sistema Integral de Pensiones.
s
us
A diferencia del Bono Universal que excluyó explícitamente a sectores más
i sc
“vulnerables”, las condicionalidades del Bono Contra el Hambre integra a esa
d
r
población. Sin embargo, presenta los mismos sesgos implícitos macroeconómicos
fo
racistas y de género al otorgar el mismo beneficio monetario de manera uniforme a la
F T
población que cumple la condicionalidad independientemente del nivel de ingresos, el
RA
sexo, la situación laboral y la pertenencia o no a pueblos indígenas. No considerar esas
D
variables, que en nuestras sociedades funcionan como variables de discriminación y
desigualdad, es desarrollar sesgos de género que reproducen las desigualdades en
términos de raza, género y clase.
En la tabla siguiente se exponen los porcentajes de cobertura poblacional estimada de
cada bono COVID-19, los montos individuales de las transferencias y los montos
totales en dólares americanos.
20Tabla 1. Población beneficiaria y montos de Transferencias Condicionadas COVID-19
PTC Población (1) Población Monto Monto total Porcentaje
Bonos de Potencialmente Beneficiaria Individual en Millones de de
Emergencia Beneficiaria, que (2) en USD USD. (2) Cobertura
COVID-19 Cumple la (2) Poblacional
Condicionalidad Estimada
al 2020
Bono 4.593.418 1.200.000* 57,38 68.866.571 26,12
Canasta
Familiar
Bono 3.487.567 3.200.000 71,73 229.555.236,7 91,75
Familia
Bono 5.192.946 4.000.000 71,73 286.944.045,9 77,02
Universal
Bono Contra 5.192.946 4.015.364 143,47 576.084.273,0 77,33
El Hambre
Total 1.161.450.126, 6
(1) Fuente:
Elaboración
propia:
en
base
a
datos
del
INE
“proyecciones
de
población
de
ambos
sexos
según
edad
2012-‐2022”
n
estimaciones
propias
de
población
que
cumple
la
“condicionalidad”
para
el
acceso
al
PTC.
i o
(2) Fuente:
elaboración
propia:
en
base
a
Ministerio
de
Economía
y
Finanzas
(2020)
Cartilla
Económica
COVID-‐19
“ayudas
s s
económicas
del
gobierno
para
las
familias
y
el
empleo”,
“Medidas
económicas
COVID-‐19”
2020
y
Rendición
pública
de
c u
Cuentas
inicial
26-‐3-‐2021
i s
• Dato
preliminar
a
agosto
de
2020.
d
fo r
El Bono Canasta Familiar dirigido al estrato poblacional de ingresos bajos (4.593.418
F T
personas) alcanzó solo al veinte y seis por ciento del mismo. A manera de hipótesis, la
RA
baja cobertura podría deberse a debilidades de la gestión pública. Los esfuerzos
D
gubernamentales se concentran en las ciudades que presentan conflicto político, escasa
y confusa información sobre quiénes son beneficiarias/os del Bono y la causa más
probable es la corrupción y falta de transparencia en el manejo de los fondos.
El Bono Universal tiene un 77,2 por ciento de cobertura, y se estima que del total de
beneficiarias/os solo el 29,19 por ciento (1.516.000 personas) son de ingresos bajos. El
bono de 71,73 USD podría haber beneficiado a un 70,80 por ciento de personas con
ingresos medios y altos.
El Bono contra el Hambre, con 77,33 por ciento de cobertura, no considera las
diferencias en términos de estratos de ingresos y alcanza a 4.015.364 personas, de las
cuales estimamos que 2.499.364 personas (62,24 por ciento) pertenecen a los estratos de
ingresos medios y altos. Esta estimación nos proporciona solo una aproximación al
incremento de las desigualdades vía la inequitativa distribución de los PTC en tiempos
del COVID-19.
21Considerando que el 78,3 por ciento de la población rural es pobre y el 37,7 por ciento
de la población urbana es pobre, las transferencias condicionadas al COVID-19, al no
considerar los datos de pobreza diferenciada por área geográfica han presentado un
sesgo implícito de corte clasista y racista debido a que no se consideran las diferentes
situaciones de pobreza y desigualdad de las poblaciones urbanas y rurales. El siguiente
gráfico ilustra estas desigualdades.
Gráfico 3: Porcentaje de la población que se beneficia de los Bonos COVID-19 por
zona geográfica.
Porcentaje
de
población
beneficiaria
de
bonos
COVID-‐19
según
área
geográfica
75,16
74,66
80
67
63,14
n
70
59,24
i o
60
s
50
s
40
33
c u
30
s
15,64
i
20
7,22
d
10
r
0
fo
Bono
familia
Bono
Canasta
Bono
Universal
Bono
Contra
el
T
Familiar
Hambre
A F
%
de
población
Área
Rural
%
de
población
Área
Urbana
R
D
Fuente:
Elaboración
propia:
en
base
a
tabulados
especiales
de
la
Encuesta
de
Hogares
2020
y
datos
del
ministerio
de
finanzas,
rendición
de
cuentas
3-‐2021.
El criterio de “universalidad” en la cobertura de los bonos no sirve para llegar a toda la
población. Sirve para uniformar y homogenizar las situaciones diferentes, tratar a los
sujetos sociales diferentes como si todos tuvieran la misma condición y la misma
necesidad; no es solo una debilidad de focalización, sino que denota la presencia de un
sesgo macroeconómico mercantilista, porque las condicionalidades de los PTC son
genéricas. Esto quiere decir que no importa a quién y cómo se beneficia o qué efectos
tiene en los distintos sectores poblacionales. Lo que parece priorizarse es inyectar
grandes masas monetarias al mercado y dinamizar la demanda agregada que, sumada a
las exenciones tributarias y a la transferencia de recursos al sistema financiero, protegen
la reproducción del capital. Esta orientación a la reproducción del capital es solo posible
porque el trabajo de reproducción social no remunerado desarrollado por las mujeres no
ha cesado ni un minuto en la crisis del COVID-19.
22Los cuatro PTC COVID-19 pusieron en el mercado un total de 1.161.450.126,6 USD;
sin embargo, no lograron evitar la caída de los ingresos y del empleo. En 2020, el
estrato de población de ingresos bajos se incrementó en 1,77 por ciento, la población en
el estrato de ingresos medios se redujo en 2,2 por cientoxxi , y además se registró la tasa
global de desocupación más alta de los últimos 5 años, de 8,64 por ciento.
IV. Conclusiones
En la implementación de los cuatro PTC de emergencia COVID-19, se constata que la
población perteneciente a los estratos de ingresos medios y altos ha sido más
beneficiada por los PTC debido al comportamiento económico de carácter típico, es
decir, la estratificación racializada de clase y la desigualdad de género. Este sesgo
on
macroeconómico mercantilista desfavorable para los sectores más pobres y las mujeres
s si
profundiza la brecha de ingresos, favoreciendo la concentración de los ingresos en
c u
estratos de ingresos medios y altos.
d i s
El impacto diferenciado del COVID-19 en Bolivia está vinculado a la matriz de
r
fo
desigualdad por condición de clase, raza y género vigente, y especialmente a las
F T
características del empleo y el mercado de trabajo. La precariedad del sistema de
RA
protección social y del sistema de salud se han hechos más evidentes durante el primer
D
año del COVID-19.
Para contener los riesgos de afectación del mercado en la vida de las personas en 2020,
el Estado continúa con la aplicación de políticas contra cíclicas para compensar las
caídas temporales en la demanda privada con un mayor gasto público a través del
lanzamiento de los PTC para dinamizar la demanda agregada.
En el análisis de los PTC se han podido evidenciar al menos 3 características que
conducen a afirmar que en Bolivia las transferencias monetarias responden a “políticas
estancadas y dependientes de trayectorias preexistentes”. La primera característica es
que su objetivo es garantizar la estabilidad macroeconómica utilizando el dinero
ahorrado y la contratación de deuda para inyectar en el mercado grandes masas
monetarias; la segunda característica es que a los PTC los acompañan los importantes
alivios tributarios, los subsidios de servicios básicos a través del gasto público,
moratoria y flexibilidades de pago en los créditos, que beneficiarán principalmente a los
23grandes capitales, las reducciones y/o postergaciones de las contribuciones patronales a
la seguridad social, las fuertes subvenciones a empresas para el pago de salarios. Estas
medidas fiscales han tenido un coste de más de 2.000 millones de USD.
La crisis del COVID-19 ha permitido evidenciar también la fuerte influencia del sector
privado en la definición de las políticas fiscales y económicas. En los catorce años de
gobierno del MAS previos a la crisis del COVID-19, ésta influencia se ha visto reflejada
en el modelo económico extractivista y los beneficios fiscales. Con el gobierno de
transición se han reactivado con crudeza las prácticas autoritarias del sector privado y
los sectores conservadores.
La tercera característica es que los PTC presentan efectos diferenciales según los tramos
de ingresos asociados al sexismo y la etnificación de la fuerza de trabajo como política
n
laboral. Más del sesenta y tres por ciento de las mujeres están ocupadas en el sector
si o
informal y la conformación de las clases subalternas tiene un origen indígena campesino
us
originario.
d i sc
Los alivios tributarios han producido una pérdida fiscal de 287 millones de USD,
fo r
beneficiando sobre todo a las empresas, y los impuestos indirectos como el IVA se han
T
mantenido sin modificaciones. Esto hace que los PTC COVID-19 pierdan su escaso
RA F
resultado redistributivo por los efectos regresivos de la tributación indirecta.
D
El funcionamiento de las relaciones de poder, la división sexual del trabajo, así como la
organización y el funcionamiento del trabajo de regeneración y cuidado de la vida como
mecanismo de captura de las rentas acumuladas han reforzado su normalización debido
a las medidas adoptadas. Los sesgos de género evidenciados en los PTC y la educación
virtual contribuyen a ello. El 44,3 por ciento de la población accede a internet y solo el
27,4 por ciento tiene una computadora en su hogar.
Los PTC, al desarrollarse bajo criterios de “universalidad”, homogenizan a los sujetos y
no consideran las desigualdades sociales y de género, favoreciendo a los sectores de
mayores ingresos. Los 4 bonos analizados transfieren montos similares al conjunto de
las familias independientemente de su nivel de ingresos y condición de pobreza,
confirmando así que la intención que está detrás de estas transferencias es solo evitar
mayores caídas de los consumos. Esta respuesta está enmarcada en la economía
tradicional, en el modelo neoliberal, que se concentra en la preservación del capital y
los niveles de consumo, y está muy alejada del cuidado y la sostenibilidad de la vida.
24Si bien es cierto que la crisis del COVID-19 ha desatado un conjunto de dificultades
para los gobiernos, no es menos cierto que los gobiernos nacionales, tanto el gobierno
transitorio 2019 -2020 como el actual gobierno del MAS, realizan sus máximos
esfuerzos en una sola dirección que es rescatar un sistema y un modelo económico que
acelera y profundiza su incapacidad para sostener la vida de las personas y del planeta.
Para evitar la reproducción de las desigualdades sociales y de género a través de los
PTC, éstos deben evitar el criterio de “universalidad” y contar con estadísticas de
género y estadísticas que incluyan variables referidas a la partencia étnica y que
consideren la reducción de la pobreza como criterio central, no como mecanismo de
incremento del consumo.
si on
c us
r d i s
T fo
RA F
D
25También puede leer
