GUÍAS SOBRE BUENA GO- BERNANZA - No. 01 - Profesionalidad e integridad en la función pública - NATO
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GUÍAS No. 01 SOBRE BUENA GO- BERNANZA Profesionalidad e integridad en la función pública
CENTRO DE INTEGRIDAD EN EL SECTOR DE DEFENSA El Centro de Integridad en el Sector de Defensa (CIDS, por sus siglas en inglés) trabaja para promover la integridad, las medidas anticorrupción y la buena gobernanza en el sector de defensa. En colaboración con socios noruegos e internacionales, el centro tiene como objetivo el desarrollo de competencias, el fomento de la concienciación y la oferta de medios concretos para reducir las posibilidades de que se produzcan casos de corrupción. El CIDS fue fundado en 2012 por el Ministerio de Defensa de Noruega. Las opiniones expresadas en este folleto son las de los autores y no representan necesariamente el punto de vista del Ministerio de Defensa de Noruega ni deben atribuirse a este. SOBRE LOS AUTORES Francisco Cardona es un experto internacional Svein Eriksen es un asesor superior del asociado del CIDS. Cardona es un reconocido CIDS y delegado de la Agencia Noruega de experto cuyo trabajo se centra en el diseño Gestión Pública y Administración Electrónica y evaluación de reformas en el ámbito de la (Difi, por sus siglas en noruego). Eriksen función y administración públicas, la justicia es un experto cualificado con años de y el derecho administrativos, las políticas experiencia en la administración pública anticorrupción y el desarrollo institucional. Su noruega. Tiene un buen conocimiento sobre experiencia incluye tanto el trabajo realizado los sistemas de administración pública de en España (su país de origen), donde desarrolló los Estados Europeos, sobre todo de los del su carrera en la función pública, hasta su sureste. Eriksen es politólogo de formación labor en organizaciones internacionales (Universidad de Oslo, 1978) y ha sido como la OCDE (programa SIGMA), en las profesor visitante del Departamento de que ha trabajado durante 15 años como Administración Pública Comparada en el analista superior de políticas en el ámbito Instituto Universitario Europeo en Florencia de la gobernanza pública. En el ámbito del (1988). También ha sido docente del Máster programa SIGMA, ha asesorado a 25 países en de Integración Europea y Reforma de la transición y en desarrollo en Europa Oriental, Administración Pública en Europa Central África, América Latina y la región del Caribe. y Oriental, impartido de forma conjunta Es abogado de formación (Universidad de por la Universidad de Graz, la Academia Valencia, 1976) y cuenta con varios másteres Europea de Bolzano y el Instituto Europeo de en administración pública. Administración Pública en Maastricht.
PRÓLOGO
Guías sobre buena gobernanza
Las Guías sobre buena gobernanza son una serie permite reducir el riesgo de corrupción y otros
de folletos breves. Cada uno de ellos trata comportamientos deshonestos, al mismo tiempo
sobre un tema determinado, importante para que se mejora la transparencia y la rendición de
la buena gobernanza en el sector de la defensa. cuentas. De esta forma, es posible establecer
El formato se ha diseñado para que sea fácil condiciones de buena gobernanza en un marco
de leer, aunque sin simplificar en exceso temas democrático y de Estado de derecho. Para este
que son de carácter polifacético y, en algunos fin, resulta esencial contar con funcionarios
casos, técnicos. Las guías han sido elaboradas públicos íntegros a nivel personal y profesional,
para personal no especialista y no requieren así como con unos elevados estándares éticos.
contar con formación o experiencia profesional
en un campo específico. Pueden ser leídas por La guía Profesionalidad e integridad en la función
personas interesadas en saber más sobre uno pública es una obra de Francisco Cardona y Svein
o varios temas relacionados directamente con Eriksen, y ha sido editada por Ingrid Busterud.
la buena gobernanza en el sector de la defensa Quiero darles las gracias por un trabajo tan
(o, en general, en el sector público). También inspirador.
pueden usarse con fines educativos.
Cualquier comentario o respuesta relativos a
El Centro de Integridad en el Sector de las Guías sobre buena gobernanza siempre son
Defensa (CIDS), es un centro de competencias bienvenidos y pueden dirigirse a cids@ifs.mil.no.
del Ministerio de Defensa de Noruega, que Puede obtener más información sobre el CIDS
desempeña un papel activo en el programa en www.cids.no.
Generar Integridad de la OTAN. Su mandato
incluye la realización de proyectos y cursos,
así como el desarrollo de competencias y
capacidades, tanto a nivel nacional como
internacional. El motivo principal para promover Bård Bredrup Knudsen
la integridad de forma sistemática es que Director«Gento ommolut velentium untis qui intiorent
facipid ut as nones dolora di vel illaudiorpos vo-
luptios nullace aquatat laccum sit ommossundel
ÍNDICE
magnit, sedit eseceaque prepe natur»
INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................................ 3
SEPARACIÓN DE LA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN.........................5
CONTRATACIÓN Y PROMOCIÓN BASADAS EN EL MÉRITO................... 10
RENDICIÓN DE CUENTAS: SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA
Y CONTROL EXTERNO DE LA LEGALIDAD .................................................................... 13
DERECHOS Y DEBERES, EL SISTEMA DE INCOMPATIBILIDADES
Y LOS CONFLICTOS DE INTERÉS.................................................................................................... 18
UN SISTEMA SALARIAL DEFINIDO POR LEY ................................................................ 23
DISPOSICIONES A NIVEL DIRECTIVO PARA GARANTIZAR
UNOS ESTÁNDARES COMUNES...................................................................................................... 28
UN ANÁLISIS ESPECÍFICO DE LOS MINISTERIOS DE DEFENSA
Y DE OTRAS INSTITUCIONES DEL SECTOR DE SEGURIDAD.................. 32
CONCLUSIONES..................................................................................................................................................... 34
2Introducción
La noción de profesionalidad en la función públi- La mayoría de los países tienen la necesidad de
ca está estrechamente conectada con un sistema crear administraciones públicas profesionales
de administración pública basado en el mérito. en la misma línea que los requisitos de los paí-
Esto implica un entorno basado en la competen- ses democráticos. Las administraciones públicas
cia y la integridad, con el objetivo de conseguir profesionales son un requisito para la democracia
los objetivos en materia de interés público.1 El política, para una economía de mercado moderna
sistema de méritos está en el polo opuesto de y para las sociedades y Estados complejos. En la
aquel en el que los puestos se asignan en función actualidad, el sistema de méritos es la única for-
del amiguismo, las lealtades personales o políti- ma de alcanzar un nivel de profesionalidad acep-
cas, o las redes clientelares y no las capacidades y table en las administraciones públicas.
los méritos profesionales.
Este sistema, al igual que el resto de mecanismos
En la actualidad, se acepta de forma general que de la administración pública, no se ha desarro-
las instituciones estatales profesionales son esen- llado porque sea más atractivo desde un punto
ciales para el crecimiento económico y el desem- de vista intelectual o cultural que otros sistemas,
peño en otras áreas políticas. Los vínculos entre sino porque ha permitido obtener mejores resul-
el grado de profesionalidad de la Administración tados a la hora de resolver problemas económi-
Pública de un país y una buena gobernanza se cos, sociales y políticas de tipo práctico en países
estudian cada vez más como indicadores del de- con una herencia cultural occidental: aquellos en
sarrollo de un país. Al mismo tiempo, la gestión los que la libertad individual, y no los imperativos
de los recursos humanos en las administraciones de un grupo social, sirve como piedra angular de
públicas basada en los méritos cuenta con una la sociedad. El sistema de méritos también se ha
aceptación creciente como estándar internacio- demostrado como un elemento indispensable
nal. A pesar de que muchos países aceptan el para garantizar la previsibilidad y la seguridad
principio del mérito, la realidad es que estamos jurídica en los procesos públicos de toma de de-
muy lejos de que se aplique de forma generali- cisiones. El sistema de méritos de la Administra-
zada. ción Pública de cada país cuenta con sus propias
raíces históricas y culturales específicas. Al mis-
1 Ingraham, Patricia Wallace. 2006. “Building Bridges over Troubled mo tiempo, también ha integrado elementos de
Waters: Merit as a Guide”. Public Administration Review 66(4): 486–495.
3otras naciones. Los países europeos en los que la ▪▪ Garantizar la responsabilidad principalmente
evolución histórica de los sistemas de méritos ha de forma interna a través de una estructura
servido como referencia para otros son Francia, jerárquica frente a un control externo en ma-
Prusia y Reino Unido. Los sistemas de méritos de teria de legalidad y responsabilidad: tiene una
la mayoría de naciones europeas se han basado importancia relativa a la hora de garantizar la
en ideas y elementos de estos esquemas nacio- rendición de cuentas; los funcionarios tienen
nales. la capacidad de negarse a cumplir órdenes ilí-
citas.
La buena gobernanza, la profesionalidad y la pro-
moción activa, así como la protección de la inte- ▪▪ Regulación de los derechos y deberes, sobre
gridad son (y deben ser) integrados en el diseño todo la obligación de imparcialidad e integri-
y la gestión de la función pública como institu- dad, así como el sistema de incompatibilidades
ción, lo que va a facilitar la labor de gobierno de y de conflicto de interés.
la nación y la provisión de servicios públicos a la
población. La integridad es la cualidad de guiar- ▪▪ Regulación efectiva de la gestión de las recla-
se por unos principios sólidos o de ser comple- maciones.
tamente operativo y aplicar de forma completa
y con coherencia interna los principios y están- ▪▪ Normativas que garanticen evaluaciones de
dares acordados. Sin estos valores, es imposible rendimiento justas, con un sistema de garan-
garantizar la eficiencia democrática de la función tías adecuado que salvaguarde los derechos
pública. individuales (por ejemplo, audiencias, revisión
judicial, etc.).
La profesionalidad de la Administración Pública
depende de varios factores, cada uno de los cua- ▪▪ Un régimen de sueldos recogido en la nor-
les va a detallarse a continuación. mativa y transparencia en la asignación de los
componentes salariales a los funcionarios de
▪▪ Separación clara de los puestos políticos de forma individualizada, compatible con unas fa-
aquellos que pertenecen a la Administración cultades restringidas en materia directiva.
Pública.
▪▪ Disposiciones a nivel directivo que garanticen
▪▪ Selección y promoción basadas en el mérito y el cumplimiento de los estándares comunes
en la competición como base para asegurar la en todos los departamentos de la Administra-
profesionalidad. ción Pública.
4Separación de la política y de la administración
Aunque se reconoce como un objetivo ideal, la tre la política democrática, así como la subordi-
separación de la política y de la administración nación de la primera a la segunda. La legitimidad
no siempre se materializa en la práctica adminis- de la política democrática se vería en peligro si
trativa (y política). La política democrática es una no pudiera generar resultados políticos como la
respuesta a los dilemas relativos al orden y a la seguridad jurídica, el Estado de derecho y unos
diversidad. También es una práctica argumentati- servicios públicos satisfactorios, que serían im-
va en la que el debate público y la crítica, la opo- posibles sin una administración profesional de-
sición, la competencia regulada y los conflictos se sarrollada. La política democrática requiere una
toleran e incluso se fomentan e institucionalizan.2 legitimidad original (que se obtiene a través de
unas elecciones libres), que debe confirmar me-
En comparación, la administración pública se diante la producción de resultados. Tanto la legiti-
centra estrictamente en la creación de un orden midad original como la basada en resultados son
público que garantice la estabilidad y la continui- necesarias. Una burocracia puede perder legiti-
dad del Estado, y pueda canalizar y resolver los midad también si no se ve dirigida por la política
conflictos a través de instrumentos establecidos democrática. Este es el motivo por el que resulta
legalmente. En el ámbito de la administración, el necesario establecer mecanismos de trabajo coo-
conflicto y la disfuncionalidad se consideran pa- perativo entre estas dos realidades sociales.
tologías, mientras que una distribución de las res-
La construcción de servicios públicos democrá-
ponsabilidades ordenada y clara, el cumplimiento
ticos y profesionales requiere avanzar en dos
de las normas establecidas previamente y un lide-
direcciones. Por un lado, hacia cambios de tipo
razgo jerárquico se consideran valores positivos.
más estructural, dirigidos a la construcción de
instituciones democráticas sujetas al Estado de
Esto sirve para mostrar que la política y la admi-
derecho que puedan, al mismo tiempo, propor-
nistración son dos realidades sociales diferentes
cionar a la ciudadanía un nivel aceptable de servi-
que, idealmente, deberían mantenerse separadas
cios públicos. Por otro, hacia cambios de tipo más
en los mecanismos de desarrollo que permiten
funcional, dirigidos a la consolidación de compor-
una cooperación leal entre la administración y en-
tamientos éticos y profesionales aceptables en la
2 Olsen, Johan P. and B. Guy Peters. 1996. Lessons from experience: vida pública, así como al desarrollo de métodos
Experimental learning in administrative reforms in eight democracies.
Oslo: Scandinavian University Press. de gestión pública eficientes. Los aspectos es-
5tructurales y funcionales están interrelacionados, política sirva como expresión del pluralismo de la
ya que ambos tienen como objetivo fortalecer la sociedad. En este sentido, la separación de la po-
legitimidad pública del Estado. lítica y de la administración (aunque sus límites en
«Gento
La necesidad deommolut
separar la políticavelentium
de la admi- untis qui intiorent
la práctica sean difusos a menudo) es una distin-
ción estructural en este campo de la vida pública.
nistración es más importante en el dominio es-
facipid
tructural, juntout asserie
con una nones
de aspectos dolora
igual- di vel illaudiorpos vo-
Un problema importante al que muchos países
mente importantes como el conjunto de valores
luptios nullace
vinculados al principio aquatat
del Estado de derecho, lalaccum sit ommossundel
se enfrentan al intentar desarrollar una función
pública profesional es el diseño de una línea de
representación del interés general o público, el
magnit,
respeto seditciviles,
de los derechos eseceaque
la igualdad ante la prepe natur»
demarcación aceptada y equilibrada entre los ni-
veles político y profesional de la administración,
ley, etc., ya que siempre requerirán una interven-
al mismo tiempo que buscan formas y métodos
ción política directa para modificar los elementos
para que ambos niveles trabajen juntos de forma
estructurales del Estado para que sea efectiva. El
cooperativa y constructiva. Es necesario evitar un
cambio estructural requiere el diseño de políticas.
estilo de gestión arbitrario y politizado de los sis-
temas administrativos clave, como la Administra-
En el dominio funcional, es decir, en el de los
ción Pública, al mismo tiempo que dejar margen
comportamientos y la eficiencia de la gestión pú-
para que el gobierno pueda dirigir la administra-
blica, no siempre es necesario modificar los ele-
ción pública. Diferentes países de la UE y de la
mentos estructurales del Estado, incluso aunque
OCDE han hecho frente a este reto de diversas
esto sea inevitable en algunos casos. Los cambios
maneras, mientras que los países en desarrollo
funcionales requieren principalmente acción a ni-
siguen esforzándose para encontrar una fórmula
vel directivo sobre los procesos y procedimientos
adecuada.3
de trabajo, aunque dependen directamente de
una política adecuada y de la aprobación de una
En un contexto de aplicación de reformas nece-
legislación relativa a la organización y el funcio-
sarias o previstas en la interfaz entre política y
namiento de la administración, así como de los
administración, sería positivo que las prácticas y
procedimientos administrativos.
la legislación administrativas promoviesen instru-
mentos como la delegación de la toma de deci-
La creación y el desarrollo del sistema de servicio
siones de tipo administrativo a niveles inferiores
público pertenecen principalmente al dominio
de la jerarquía administrativa.
estructural del Estado. El desarrollo institucional
de la función pública es una parte esencial del
Sin embargo, la frontera entre la política y la ad-
sistema de administración pública, ya que implica
ministración es un espacio turbulento en el que la
la creación de un nuevo poder dentro del Estado.
interacción entre estas dos realidades diferentes
Es decir, un poder de carácter burocrático, pro-
se encuentra sujeta constantemente a tensio-
fesional o tecnocrático con cierto nivel de auto-
nes y avances en una u otra dirección, de forma
nomía respecto al poder político que le permita
explícita o implícita. Las reformas de la gestión
trabajar correctamente. La otra parte esencial
del Estado democrático está formada por los 3 Por ejemplo, mediante gobiernos de perfil puramente político o que
elementos estructurales para la representación incluyan a servidores públicos profesionales en comisión de servicio, a
través de nombramientos políticos para puestos claramente definidos
democrática o por aquellos que permiten que la dentro de la jerarquía, a través del nombramiento de servidores públicos
con vinculación política, mediante el uso de un modelo administrativo
“puro”, a través de mecanismos de “delegación”, etc.
6pública llevadas a cabo durante las últimas dos o sus carteras ni que la gestión pública operativa
tres décadas en algunos países de la OCDE han pueda despolitizarse de forma radical. Tampoco
permitido obtener resultados valorados de forma resulta evidente que el desarrollo de la burocracia
contradictoria en función de quién lleve a cabo haya incrementado de forma inevitable el poder
el análisis.4 Algunos consideran que la gestión ha político de los burócratas sénior, ya que la me-
invadido la política y usurpado algunos roles del dición del poder de un grupo como este es un
ámbito político. Otros sugieren todo lo contrario: proceso muy difícil.6 Por ejemplo, aunque las ha-
que la reforma de la gestión ha permitido que los bilidades en materia de emprendimiento político
políticos puedan controlar de forma más estricta y organizativas de los burócratas en Francia, Ale-
a los funcionarios. Dejando claro que es nece- mania o en los Países Escandinavos parecen ser
sario llevar a cabo un examen más exhaustivo más apreciadas que en Bélgica, España, Grecia o
sobre esta frontera, Pollit y Bouckaert llaman la Italia, esto podría deberse al carácter de los siste-
atención sobre el hecho de que el límite entre mas políticos y al marco organizativo, normativo
la política y la administración está relacionado, y legal en el que operan.
aunque no es necesariamente idéntico, con la
frontera que existe entre los funcionarios y los En cualquier caso, lo que resulta claro es que,
políticos.5 Si la política queda definida no por las cuando una política se convierte en ley en los
personas implicadas en esta (políticos o funciona- países de la OCDE, la aplicación e implementa-
rios elegidos o nombrados), sino por los procesos, ción de la norma se convierte en una respon-
entonces tanto políticos como gestores coincidi- sabilidad prácticamente exclusiva de la función
rán en el mismo campo de actividad o procesos. pública profesional y no de los políticos. Varios
La actividad política (o una mejor política) no es instrumentos legales, entre los que se incluyen
necesariamente lo mismo que la política de par- la delegación de responsabilidades, convierten el
tido, pero implica la movilización de diferentes ti- proceso de toma de decisiones políticas en un
pos de recursos con el fin de alcanzar un conjun- proceso mayoritaria o exclusivamente adminis-
to elegido de objetivos políticos en una situación trativo.
en la que el interés de las diferentes partes afec-
tadas puede entrar en conflicto, potencial o real. Como hemos indicado, es inevitable que los ám-
bitos político y administrativo se crucen. ¿Debe-
Los gestores políticos suelen verse implicados en mos considerar que esta situación tiene connota-
este tipo de procesos políticos, incluso aunque ciones negativas? Quizá merece la pena recordar
mantengan o deban mantener una actitud polí- en este punto que la formulación de políticas y
ticamente neutral en lo relativo a la política de la administración son dos procesos diferentes,
partido. En algunos casos, esta actividad política pero convergentes. En general, los Estados con-
requiere mucho tiempo en materia de gestión. tinentales de la UE, que cuentan con sólidas tra-
No resulta evidente según la experiencia en la diciones en materia de legislación administrativa,
mayoría de los países de la OCDE confirma que expresan las políticas de manera formal mediante
los políticos estén dispuestos a limitarse volunta- la aprobación de leyes en los parlamentos. En la
riamente al papel de “directores estratégicos” de visión tradicional sobre la separación de la políti-
ca y de la administración, cuando una política se
4 Consulte Pollit, Christopher y Geert Bouckaert. 2000. Public
Management Reform: A Comparative Analysis. Nueva York: Oxford 6 Consulte Page, Edward C. and Vincent Wright. 1999. Bureaucratic
University Press. Élites in Western European States: A comparative Analysis of Top
5 Ibid. Officials. Nueva York: Oxford University Press.
7convierte en ley, debería ser muy sencillo delegar Las políticas las deciden los políticos y no las ad-
los poderes de toma de decisiones en materia ministraciones. Normalmente, las constituciones
administrativa en la jerarquía para permitir que la contemplan el nombramiento de ministros (indi-
administración aplique, haga cumplir e implemen- vidual y colectivo) que actúan como responsables
te la ley (es decir, la política). Existe una legisla- de tomas de decisiones a través del Consejo de
ción que define la forma en la que deben tomar- Ministros. Los ministros toman decisiones sobre
se estas decisiones administrativas, así como un el contenido de las políticas. Sin embargo, los
procedimiento legal claramente establecido para problemas a los que estos se enfrentan son tan
la delegación de autoridad. complejos y técnicos que dependen de expertos
profesionales para la elaboración de la política.
¿Quiere esto decir que la administración no Cuando se identifica un problema, los ministros
asume ningún papel antes de que una política definen directrices generales para sus expertos
se convierta en ley? ¿Implica esto que los polí- profesionales. A continuación, estos analizan la si-
ticos son los únicos que llevan a cabo labores tuación y proporcionan a los ministros diferentes
de preparación y de decisión en lo relativo a opciones en materia de políticas. Los ministros
las políticas? Las políticas describen objetivos deciden la opción que se va a adoptar, pero los
de este tipo en términos operativos. Muchos procedimientos de formulación de políticas son
idiomas (como el español) no tienen términos de carácter técnico y administrativo y sometidos
diferenciados para la política como actividad a un diseño.
directiva y la política como disciplina. En Eu-
ropa, las políticas como actividades directivas Es esencial transmitir la imagen de que son los
implican una línea de acción adoptada y se- ministros y los Consejos de Ministros los que
guida por el gobierno. La política sirve como deciden las políticas. Sin embargo, el simbolismo
expresión de una decisión política que guía necesario que rodea al proceso de toma de deci-
las acciones de los cargos de la Administra- siones gubernamental no debe ocultar una prác-
ción Pública. Una decisión en materia política tica, muy habitual en muchos países miembros
implica objetivos, un marco general de acción de la UE y de la OCDE, que implica seguir un
administrativa y decisiones relativas a los ins- procedimiento administrativo predeterminado en
trumentos políticos. Los instrumentos políti- esta materia. Este suele consistir en una norma-
cos son las herramientas que el gobierno va tiva aplicable al Consejo de Ministros como ele-
a usar para conseguir sus objetivos políticos mentos administrativos específicos, tales como
e incluyen las leyes o normativas, la informa- formularios estándar, listas de circulación están-
ción pública y los servicios públicos. El Estado dar, esquemas temporales fijos aplicables a las
de derecho requiere que todas las actividades reuniones del Consejo de Ministros, estándares
gubernamentales se basen en la legislación y, de calidad para los análisis (por ejemplo, estima-
en aquellos países con una sólida tradición en ción del coste presupuestario, declaraciones de
materia de Derecho administrativo, las políti- impacto medioambiental, etc.).
cas suelen expresarse y debatirse empleando
términos legales. Por lo tanto, la formulación Según un principio específico, habitual en mu-
de políticas está estrechamente vinculada al chos países miembros de la UE y de la OCDE, e
proceso de elaboración de normas legales. integrado en los procedimientos de formulación
de políticas, los debates interministeriales sobre
8políticas deben producirse antes de que estas se son los funcionarios públicos los que realizan
decidan en el Consejo de Ministros. En general, la contribución más importante a los ministros en
este tipo de conversaciones tienen lugar en el el ámbito de la formulación de políticas. Esto se
nivel más bajo posible y la cuestión solo pasará debe a que los funcionarios públicos:
al siguiente nivel superior cuando sea posible
alcanzar un acuerdo. El liderazgo del proceso se 1. Cuentan con el mayor nivel de experien-
asigna o bien al ministro que origina la cuestión cia técnica y se encuentran en una situación
(por ejemplo, en Alemania), el cual actúa como óptima para interactuar con otros expertos y
responsable para guiar el asunto para alcanzar funcionarios públicos. La mayoría de las polí-
un acuerdo mediante un acuerdo del gobierno, ticas europeas se deciden en este nivel buro-
o bien a la secretaría general del gobierno (por crático (a esto se le conoce como “proceso de
ejemplo, en Francia). Los debates entre ministe- comité”).
rios pueden implicar a gabinetes ministeriales con
sensibilidades políticas diferentes. Al final, todas 2. Proporcionan continuidad, algo especial-
las decisiones llegan a los ministros o al Consejo mente importante en el contexto europeo, ya
de Ministros, pero, en prácticamente todos los que la formulación de políticas a esta escala
casos, el debate previo entre ministerios implica no siempre coincide con los ciclos políticos
que solo se requerirá una aprobación formal por tradicionales.
parte de estos. La toma de decisiones por parte
del gobierno se basa en los procedimientos admi- 3. Aportan su experiencia en lo relativo a la
nistrativos que se han diseñado y mantenido de implementación, lo que permite que las políti-
forma deliberada. Cuando el desempeño de un cas se diseñen para ser efectivas, eficientes y,
gobierno en materia de formulación de políticas por encima de todo, que sean ejecutadas.
es inadecuado, los gobiernos reforman sus siste-
mas en este ámbito. Las capacidades de los funcionarios públicos
para contribuir a la formulación de políticas
En los procesos de desarrollo y toma de de- se garantiza a través de un sistema de gestión
cisiones sobre políticas, intervienen un gran basado en el principio de mérito. Puede en-
número de actores, con perfil tanto político riquecerse mediante la mejora de las compe-
como administrativo. Debido a que las cues- tencias (por ejemplo, a través de la formación,
tiones políticas actuales son muy complejas y selección y contratación del personal), garan-
de carácter técnico, los países desarrollados tizando la especialización en el ámbito organi-
están fortaleciendo las capacidades de estos zativo (por ejemplo, mediante la creación de
actores. En los países miembros de la UE y de unidades de políticas o encargados de misión,
la OCDE, los ministerios y los secretarios de incrementando los presupuestos o fortalecien-
estado reciben asistencia a través de semina- do la cooperación interministerial) o creando
rios y de canales parlamentarios. Los recursos instrumentos administrativos que permitan,
disponibles para los ministerios pueden mejo- por ejemplo, la delegación de responsabilida-
rarse (por ejemplo, presupuestos para otorgar des.
contratos destinados al estudio de problemas,
para asesores políticos, etc.). Sin embargo,
9Contratación y promoción basadas en el mérito
Teniendo en cuenta las modalidades y variacio- en algunos países, se está introduciendo un
nes nacionales, las principales características sistema con algunos elementos basados en
de los sistemas de administración pública en el rendimiento, aunque los resultados obte-
las democracias avanzadas, independiente- nidos hasta la fecha son desiguales y con-
mente de que se basen en puestos o en ca- fusos.
rreras profesionales, pueden resumirse de la
siguiente manera: ▪▪ El sistema en general es supervisado me-
diante instituciones y mecanismos de con-
▪▪ Los funcionarios son contratados y promo- trol sólidos, entre los que se incluyen co-
cionados mediante concursos, en lugar de misiones independientes sobre la función
seguir las antiguas modalidades de selección pública (principalmente en los países de la
basadas en el enchufismo y la venalidad. Mancomunidad de Naciones británica) o la
supervisión judicial independiente de los
▪▪ Existen restricciones claramente estableci- responsables de la gestión de la Administra-
das en materia de cambio de destino, de- ción Pública (principalmente en países con
gradación de categoría o despido de los Derecho administrativo).7
funcionarios.
La profesionalidad y la neutralidad política de
▪▪ La imparcialidad y la neutralidad política de la función pública requiere que este sea inde-
los funcionarios son obligaciones estrictas pendiente de la política y de otros intereses
que se les imponen. creados. La Administración Pública, como ins-
titución, está formada por diferentes profe-
▪▪ El sistema de puestos de la Administración siones y actividades. A pesar de ello, tiene la
Pública se define de forma centralizada y es- capacidad de desarrollar prácticas y reglas de
tos se clasifican mediante grados o niveles. comportamiento comunes, así como una serie
de valores y una conciencia de grupo (esprit de
▪▪ Los salarios están determinados por la legis- corps), lo que a su vez contribuye a legitimar
lación y se abonan en función del grado y
su existencia y sus acciones. La profesionaliza-
la antigüedad y no según la calidad y can-
7 Cardona, Francisco. 2004. “Civil Service, Democracy and Economic
tidad de trabajo realizado. En la actualidad, Development”. Viešoji Politika ir Administravimas (7): 16-22.
10ción de la función pública en las democracias La realidad es que, a lo largo de los últimos 30
solo puede conseguirse mediante el sistema de años, tanto el Estado como quienes trabajan
méritos. Este sistema constituye la base de las para este han sufrido un ataque y una denigra-
burocracias modernas.8 ción constantes. 10 El sector público en general
y la burocracia gubernamental en particular
Las burocracias, y por extensión los elementos han sido el objetivo de ataques inmisericordes
clave del sistema de méritos, se han visto ata- por parte de algunos políticos, académicos,
cadas en las últimas tres décadas y han sido grupos de presión y medios de comunicación,
acusadas de, entre otras cuestiones, estrangular con el objetivo de debilitar su legitimidad. La
el poder legítimo de los gobiernos, socavar los denigración del Estado tiene como objetivo
incentivos de la eficiencia, desdibujar la rendición deslegitimarlo, al mismo tiempo que se santi-
de cuentas e impedir la capacidad de respuesta fica el mercado.11 De hecho, esta ha tenido un
en el ámbito administrativo. Estas críticas, que efecto negativo sobre la percepción pública re-
proceden principalmente del ámbito económico lativa a la burocracia gubernamental y al atrac-
ultraliberal, no son ni originales ni nuevas. Nos tivo del servicio público. Esto ha llevado a la
recuerdan algunos de los postulados de Marx, OCDE a afirmar que “el desafío más importan-
que definía la maquinaria del Estado como “este te” a la hora de conseguir que las organizacio-
espantoso organismo parasitario que se ciñe nes públicas sean lugares de trabajo atractivos
como una red al cuerpo de la sociedad france- es poner en marcha “una inversión integral en
sa y le tapona todos los poros”’.9 Sin embargo, si el desarrollo de una imagen positiva y creíble
bien la crítica anterior tiende a centrarse en una del trabajo y de las condiciones de este en el
supuesta falta de eficiencia que asfixia la liber- sector público” (2000).12
tad individual y el emprendimiento, en el caso
anterior se considera que actúa como una herra- La profesionalidad en el servicio público incluye
mienta de opresión de la clase dominante. un gran componente de integridad. La gestión
basada en el mérito tiene que combinarse con
Si la burocracia pública fuera tan mala como se políticas activas dirigidas a conservar y promover
la ha retratado recientemente, sería difícil en- la integridad en el comportamiento de aquellos
tender cómo una institución que ha permitido que forman parte del sistema de servicio públi-
el crecimiento de las economías de los países co. La confianza en las instituciones públicas de-
desarrollados puede ser tan inadecuada para pende en última instancia de su capacidad para
proporcionar soluciones reales. Las críticas a resolver problemas públicos de forma eficiente
la Administración Pública basada en el sistema
10 Consulte Suleiman, Ezra. 2003. Dismantling Democratic States.
de mérito probablemente se basan en una fal- Princeton University Press.
11 La legitimación es el proceso mediante el que se explica y justifica
ta de comprensión sobre la verdadera natura- la validez de un orden institucional. Consulte, por ejemplo, Berger, Peter
L. y Thomas Luckmann. 1966. The Social Construction of Reality. Nueva
leza de los problemas que el sistema de mérito York: Anchor Books, Garden City.
pretende resolver o en un intento ideológico La legitimidad es la capacidad del sistema para generar y mantener
la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más
más amplio de socavar al Estado y a sus ins- adecuadas para una sociedad específica, mientras que la eficacia hace
referencia al desempeño real y al grado en el que un sistema lleva a cabo
tituciones. las funciones básicas del gobierno para la satisfacción de la mayoría de
la población y de grupos de poder. La eficacia, o la falta de esta, puede
favorecer o dificultad la legitimidad. Consulte Lipset, Seymour Martin.
1960. Political Man. The Social Bases of Politics. Nueva York: Doubleday
8 Dreyfus, Francoise. 2000. L’invention de la bureaucratie: Servir & Company, Garden City.
l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (XVIII-XX 12 Äijälä, Kirsi. 2000. “Public sector - an employer of choice? Report
siècles). Paris: Editions La Découverte. on the competitive public employer project”. Informe de la OCDE.
9 Marx, Karl. 1852. The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte. Disponible en: http://www.oecd.org/austria/1937556.pdf
11y fiable. Esta capacidad depende a su vez de la
situación profesional y de la integridad del per-
sonal, así como de la calidad del marco legal que
lo gobierna. Asimismo, el ordenamiento jurídico
que los servicios públicos tienen que aplicar a
los ciudadanos puede mejorar o reducir la fiabi-
lidad y la confianza.
La capacidad de las administraciones públicas
nacionales para actuar de forma neutral e im-
parcial, así como para salvaguardar el interés pú-
blico, depende de la experiencia, las competen-
cias y las cualidades morales de cada uno de los
funcionarios públicos, pero concierne también
la calidad del entorno administrativo y legal en
el que trabajan los funcionarios. Este entorno
puede inhibir o promover las posibilidades de
la administración pública a la hora de atraer y
motivar al personal cualificado, y también afecta
a la estructura que permite proteger la autono-
mía profesional de los funcionarios públicos y
garantizar la rendición de cuentas por su parte.
12Rendición de cuentas: subordinación jerár-
quica y control externo de la legalidad
La profesionalidad requiere que los funcio- instrucciones previas, debe llevarse a cabo un
narios públicos disfruten de cierto grado de control ex-post de sus decisiones y acciones,
autonomía profesional, que debe equilibrarse el resultado de cual, cuando sea necesario, de-
con el hecho de que los organismos adminis- berá usarse para definir de forma más precisa
trativos públicos, entre los que se incluyen los el ámbito de su discrecionalidad.
ministerios, son organizaciones jerárquicas,
en las que los funcionarios públicos están su- La experiencia de los funcionarios debe incluir
bordinados al liderazgo político y ante el que un conocimiento profundo de los asuntos en
deben rendir cuentas. Los funcionarios públi- cuestión y la capacidad para adoptar iniciativas
cos, especialmente aquellos que trabajan en y promover soluciones para evitar perturba-
puestos que afectan a los derechos de los ciu- ción en las funciones públicas y fomentar una
dadanos, deben ser imparciales, pero también implementación efectiva de las leyes y de las
sensibles y receptivos a las solicitudes políticas políticas. En una administración pública profe-
de los ministros. El mero cumplimiento del de- sionalizada, los funcionarios deben poder decir
ber de lealtad no es suficiente para garantizar la verdad a los poderes existentes y resistirse
la imparcialidad y una cooperación adecuada a cumplir aquellas instrucciones políticas que
entre políticos y funcionarios. sean ilegales o cuestionables desde un punto
de vista ético. La lealtad de los funcionarios
La noción de lealtad debe equilibrarse con a la constitución y al ordenamiento jurídico
otras consideraciones importantes, tales como siempre debe prevalecer sobre la lealtad al go-
la imparcialidad y la integridad profesional. bierno.
Podría decirse que, para que un país alcance
unos niveles de gobierno elevados, los funcio- En los países bien gobernados, los funciona-
narios deben disfrutar de cierta cantidad de rios públicos suelen disfrutar de un grado con-
autonomía profesional. En algunas situaciones, siderable de autonomía profesional que, sin
se les debe permitir e invitar a que actúen en embargo, es lamentablemente poco habitual
función de su juicio profesional. Esto no quie- en aquellos países cuyos sistemas de gobierno
re decir que los funcionarios públicos no de- requieren importantes mejoras. En este últi-
ban rendir cuentas. Cada vez que actúen sin mo caso, hay dos situaciones muy habituales:
13a) los funcionarios públicos quedan excluidos vidad en el servicio público, la innovación o el
de los procesos administrativos de toma de- trabajo estratégico en políticas. De hecho, se
cisiones, por lo que probablemente se espera considera que los ministros están interesados
que la función pública sirva exclusivamente en principalmente en el oportunismo, los anun-
función de los intereses de la élite política; en cios en medios de comunicación de “buenas
este caso, todas las decisiones son necesa- noticias” y en políticas basadas en opiniones
riamente políticas; b) como consecuencia, los (aquellas que se llevan a cabo como reacción a
funcionarios públicos no pueden o no están las encuestas y a la “investigación” en grupos
dispuestos a ofrecer su criterio profesional a de discusión) en lugar de en políticas basadas
menos que el liderazgo político lo requiera o en datos. La figura del asesor político a nivel
en respuesta a obligaciones legales inequívo- ministerial ha surgido precisamente porque
cas, siempre y cuando no se considere que los ministros no confían en el nivel y los tipos
estas entran en conflicto con los intereses po- de apoyo que dependen del servicio público, y
líticos (de partido). también porque quieren trabajar con asesores
a los que ellos mismos han elegido. Los minis-
Por el contrario, la autonomía profesional im- tros afirman que quieren recibir advertencias
plica que los funcionarios participan de forma tempranas y “avisos” por adelantado sobre
regular en la toma de decisiones administrati- riesgos, así como las consecuencias proba-
vas. Se espera que expresen con libertad su bles de sus decisiones, aunque solo sea como
criterio experto y cuentan con protección legal técnica de gestión de riesgos. Algunos cargos
frente a las represalias del liderazgo político superiores están de acuerdo con esta obser-
en aquellos casos en los que sus valoraciones vación. También creen que es posible cuestio-
entren en conflicto con las preferencias polí- nar a los ministros y proponerles ideas alter-
ticas de partido. Los funcionarios que disfru- nativas en materia de política, incluso aunque
tan de autonomía profesional pueden “decir la estén situadas fuera de las políticas formales
verdad al poder” sin miedo a represalias, algo de gobierno. Sin embargo, los ministros solo
que no es posible cuando se carece de esta. aprecian el asesoramiento franco y audaz en
En este sentido, la autonomía profesional es un ámbito de estricta confidencialidad. Situa-
una condición previa para el profesionalismo ciones como las filtraciones y las indiscrecio-
y la integridad y, en definitiva, para la buena nes del servicio público han generado rencor
gobernanza. y amargura entre los ministros, que conside-
ran que este tipo de deslealtades son un duro
Un artículo relativamente reciente sobre Aus- golpe en el núcleo de la confianza que debe
tralia ilustra cómo la autonomía profesional existir entre ministros y cargos, y que resulta
sigue siendo una aspiración entre los fun- esencial para un gobierno responsable (incluso
cionarios, incluso en los países desarrolla- aunque los datos sugieran que la mayoría de
dos.13 Nos muestra algo que quizá no resulte filtraciones proceden de las oficinas ministeria-
sorprendente: cómo muchos ministros son les y no de los funcionarios públicos).
acusados por cargos escépticos de no estar
interesados en invertir en áreas como la creati- También en relación con Canadá, un artículo
13 Wanna, John. 2008. “Independence and responsiveness – re-tying
publicado por la Comisión de Servicio Público
the Gordian knot”. The Australian Journal of Public Administration vol. destaca que el apartidismo es un valor esencial
67 (n.º 3): 340-344.
14para el servicio público.14 Desde 1908, ha ser- nizativas perjudiciales para la profesionalidad
vido como base de los roles y las responsabili- van a debilitar las ventajas de las estructuras
dades de los funcionarios públicos. A pesar de meritocráticas. Por ejemplo, ¿qué propósito
ello, un escrutinio cada vez mayor y las presio- tiene la contratación de personal con excelen-
nes tanto sobre el servicio público como sobre tes niveles de formación y experiencia si no se
los funcionarios públicos a nivel individual han le ofrecen oportunidades para aplicar al máxi-
generado cierta incertidumbre sobre cuál es la mo sus cualificaciones en beneficio del interés
interacción adecuada entre estos y los cargos público en la organización en la que se les ha
elegidos. Aunque diferentes códigos y leyes contratado?
han intentado definir los límites y parámetros
que regulan los valores y la ética de los funcio- Se ha señalado a menudo que las desviaciones
narios públicos, este sigue siendo un asunto del principio del mérito (que se manifiestan
complejo. El artículo propone una reflexión so- principalmente a través de la politización de la
bre el principio de lealtad al gobierno de turno. función pública) se producen en prácticamen-
te todos los países. Sin embargo, el entorno
La autonomía no puede desvincularse de la institucional de enchufismo partidista y de
rendición de cuentas. La estructura de los políticas de clanes (así como su impacto so-
incentivos y restricciones gubernamentales cial y político) varían significativamente en los
modela las opciones en materia de política y diferentes espacios geográficos. De hecho, se
los comportamientos en materia de toma de aprecia una diferencia notable entre el sur y el
decisiones de los cargos públicos. En el sec- norte de Europa.
tor público, es especialmente importante la
existencia de un sistema de contrapoderes Un estudio comparativo sobre el favoritismo
institucionales, es decir, de mecanismos que partidista en la función pública de 15 países
permitan reducir los errores y los comporta- europeos (orientales y occidentales) detectó
mientos inadecuados, y que protejan la inte- un mayor nivel de este en Alemania y Austria
gridad y la profesionalidad del servicio público. que en Bulgaria.15 Sin embargo, no podemos
Los contrapoderes institucionales implican que concluir en función de este hallazgo que el ni-
las responsabilidades y la información deben vel de profesionalidad de la función pública de
compartirse, de forma que ninguna persona o este último país sea mayor que el de los dos
institución tenga un control absoluto sobre las primeros. Esta evaluación se basa en la supo-
decisiones. sición de que en Alemania, y probablemente
también en Austria, los funcionarios públicos
La profesionalidad del servicio público no es en organismos como los ministerios (e ins-
posible a menos que las instituciones de la tituciones similares) disfrutan de un nivel de
Administración Pública, como los ministe- independencia profesional que es mucho más
rios y otras agencias públicas, se organicen y elevado y más firmemente establecido que el
gestionen de formas que de hecho permitan existente en Bulgaria.16
y animen a los funcionarios a aplicar su au-
tonomía profesional. Las características orga- 15 Kopecky, Petr et al. 2012. Party Patronage and Party Government in
European Democracies. Oxford: Oxford University Press. 367.
14 Furi, Megan. 2008. Public service impartiality: Taking Stock. Ottawa: 16 En relación a la autonomía de la burocracia alemana, consulte
Public Service Commission of Canada. Disponible en: http://www.psc- Shefter, Martin. 1994. Political parties and the State: The American
cfp.gc.ca/plcy-pltq/rprt/impart/impart-eng.pdf. Historical Experience, Princeton: Princeton University Press. 36-45.
15Encontramos la misma línea de razonamiento lares en los países del sur de Europa.23
en un estudio que compara el desarrollo del
clientelismo en Suecia y Grecia. Mientras que Lo cierto es que no existe una única forma
las instituciones estatales17 griegas se encuen- de enchufismo, sino varias específicas de
tran inadecuadamente aisladas de las institu- cada país, cada una de las cuales tiene con-
ciones civiles y de la vida política, en Suecia secuencias diversas y claras. Mientras que las
el Estado se encuentra sólidamente afianzado instituciones que carecen de autonomía pro-
tras una “carta de autonomía burocrática”, en- fesional pueden ser víctimas con facilidad del
tendida como una constelación social intere- abuso político por parte de los partidos, las
sada en la defensa de la autonomía de la bu- instituciones independientes pueden evitar
rocracia frente a la influencia política.18 Otros que estas malas prácticas arraiguen. Asimis-
estudios concluyen que en países como Reino mo, podemos asumir que unas instituciones
Unido,19 Países Bajos20, Noruega y Dinamarca expertas y sólidas modifican el comportamien-
han existido mecanismos que han protegido to político de los partidos en la medida en la
la autonomía profesional de los funcionarios y que promueven la idea de que estos deben
que han evitado la invasión política de los par- competir no solo en función de la ideología
tidos en la administración pública.21 Frente a o la asignación de favores, sino mediante la
esto, España e Italia son similares a Grecia, ya propuesta de políticas basadas en datos. De
que la autonomía burocrática no se ha protegi- esta forma, la capacidad de demostrar com-
do adecuadamente, si bien existen variaciones petencia de gobernanza se convierte en un
geográficas importantes (por ejemplo, entre el factor clave para los líderes políticos. Fukuya-
sur y el norte de Italia).22 Otros estudios detec- ma usa las variables de capacidad y autonomía
tan la existencia de funciones públicas cliente- en un sentido incluso aún más amplio como
indicadores clave de la calidad general del go-
17 Papakostas, Apostolis. 2001. “Why is there no clientelism in bierno.24
Scandinavia? A comparison of the Swedish and Greek sequences of
development”. En Clientelism, interests, and democratic representation.
The European experience in historical and comparative perspective.
Simona Piattoni (ed.) 31-53. Cambridge: Cambridge University Press.
Esto quiere decir que los defectos graves en la
18 Piattoni, Simona. 2001. “Historical Comparative Perspectives”.
Clientelism, interests, and democratic representation. The European
profesionalidad de la función pública y en su in-
experience in historical and comparative perspective. Simona Piattoni tegridad pueden ser síntomas de fallos sistémi-
(ed.) 1-30. Cambridge: Cambridge University Press.
19 O’Gorman, Frank. 2001. “Patronage and the reform of the state cos graves en el sistema de gobernanza pública,
in England, 1700–1860”. En Clientelism, interests, and democratic
representation. The European experience in historical and comparative que pueden socavar la democracia y el Estado
perspective. Simona Piattoni (ed.) 54-76. Cambridge: Cambridge
University Press. de derecho, y que no solo indican la carencia
20 van Randeraad, Nico y Dirk Jan Wolfram. 2001. “Constraints
on clientelism: The Dutch path to modern politics, 1848-1917”. En de conocimientos y competencias por parte de
Clientelism, interests, and democratic representation. The European
experience in historical and comparative perspective. Simona Piattoni
los funcionarios individuales.
(ed.) 101-121. Cambridge: Cambridge University Press.
21 A principios del siglo XIX, la contratación en la administración
pública era un proceso principalmente meritocrático (Feldbæk, Ole. Al combinar la capacidad y la autonomía de la
2000. “The historical role of the Nordic countries in Europe”. European
Review, 8 (1): 123-128). Por lo tanto, la autonomía profesional del forma en que se muestra en la siguiente figura,
servicio público se encontraba firmemente establecida antes de que
las elecciones parlamentarias basadas en partidos se convirtieran en surgen cuatro posiciones esquemáticas en las
la norma de forma gradual a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX,
lo que requería que los partidos políticos movilizasen a la ciudadanía 23 Ongaro, Edoardo. 2009. Public management reform and
mediante propuestas programáticas en lugar de mediante el enchufismo. modernisation: Trajectories of administrative change in Italy, France,
22 Hopkin, Jonathan y Alfio Mastropaolo. 2001. “From patronage Greece, Portugal and Spain. Cheltenham: Edward Elgar Publishing
to clientelism: comparing the Italian and Spanish experiences”. En Limited.
Clientelism, interests, and democratic representation. The European 24 Fukuyama, Francis. 2013. “What is Governance?”. Governance: An
experience in historical and comparative perspective. Simona Piattoni International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 26 (3):
(ed.) 152-171. Cambridge: Cambridge University Press. 347-368.
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