La participación ciudadana: México desde una perspectiva comparativa
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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
La participación ciudadana:
México desde una perspectiva comparativa
Pippa Norris
Profesora de la cátedra McGuire de Política Comparativa
Facultad de Gobierno John F. Kennedy
Universidad de Harvard
Cambridge, MA 02138
Pippa_Norris@Harvard.edu
www.pippanorris.com
Sinopsis: ¿Qué consecuencias ha tenido la democratización en la participación ciudadana en
México en comparación con una amplia gama de democracias en transición, en consolidación y
ya establecidas? Para analizar este tema, en la Primera parte de este documento se establece
el marco teórico que contrasta aquellas perspectivas en que se subraya el deterioro secular en
las formas tradicionales de participación ciudadana con las teorías de la modernización que
destacan la reinvención del activismo político. La Segunda parte describe el marco
comparativo, las fuentes de la información y las medidas que se emplearon en el estudio,
derivadas tanto de indicadores agregados como de la Encuesta Mundial de Valores. Para
examinar las evidencias, en la Tercera parte se comparan tres indicadores conductuales de
activismo político, incluyendo los niveles de participación electoral, la participación a través de
asociaciones civiles y las experiencias con políticas de protesta. Posteriormente, la Cuarta
parte se enfoca hacia la comparación cultural, analizando el apoyo a la democracia como ideal
y evaluando sus resultados en la realidad, así como los patrones de confianza institucional. En
la conclusión se ofrecen reflexiones sobre los resultados más importantes relativos a la
participación ciudadana y sus implicaciones para el proceso de consolidación de la democracia
en América Latina en general y en México en particular.
1LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
Durante fines de los años ochenta y principios de los noventa, el florecimiento de las
democracias en transición y la consolidación de las de la tercera ola generaron una marejada
de creación de instituciones en el mundo entero. Las agencias internacionales, como el Banco
Mundial, se dieron cuenta de que un buen gobierno no era un lujo que pudiera aplazarse en
tanto se cubrían las necesidades sociales básicas, como el suministro de agua potable y los
servicios básicos de salud y educación, sino que el establecimiento de la democracia era una
condición esencial para el desarrollo humano y el buen manejo de la pobreza, la desigualdad y
los conflictos étnicos.1 La caída de muchos regímenes antidemocráticos en América Latina,
Europa Central, Asia y África ofreció nuevas oportunidades de desarrollo político que fueron
reconocidas por la comunidad de donantes.2 Las historias subsecuentes demuestran que el
proceso de profundización de la democracia y el buen gobierno ha estado plagado de
dificultades, con muy pocos cambios en muchos de los estados represivos de Medio Oriente,
una consolidación apenas frágil e inestable en muchas naciones africanas e incluso
ocasionales vueltas a regímenes autoritarios, como lo ejemplifican Zimbabwe y Pakistán.3
En América Latina, el proceso de profundización de la forma de gobierno democrático
también ha mostrado un historial accidentado e incierto.4 Tras la crisis de su sistema monetario,
Argentina se ha visto plagada por inestabilidad gubernamental, huelgas, manifestaciones y
bloqueos carreteros. En Venezuela, país rico en petróleo, el intento de golpe de estado en
contra del Presidente Hugo Chávez y las subsecuentes manifestaciones masivas en favor y en
contra del régimen trajeron recuerdos de épocas que habíamos considerado superadas. En
Colombia la incapacidad del gobierno de negociar un acuerdo con los guerrilleros de las FARC
ha llevado al fracaso los intentos por frenar los persistentes problemas de violencia, secuestros
y delitos relacionados con el narcotráfico. Como resultado del fraccionamiento del gobierno y la
debilidad de los partidos, Brasil ha experimentado impasses entre el legislativo y el ejecutivo y
paralizaciones en la formulación de políticas, lo que ha generado lo que se conoce como una
“democracia estancada”, o una crisis de gobernabilidad.5 A pesar de haber adoptado la
panacea de reformas de mercado radicales, gran parte de las economías de la región siguen
estancadas con problemas endémicos de desempleo masivo, deudas nacionales
desenfrenadas, pobreza generalizada, el deterioro de los servicios públicos y la proliferación de
la delincuencia.6 Las secuelas de los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y otros
acontecimientos han desviado la atención internacional de la región hacia otros problemas
globales, como la construcción de una nación en Afganistán, el terrorismo en el Medio Oriente y
los problemas del VIH/SIDA en el África al sur del Sahara. Por supuesto que el panorama
regional en América Latina no es totalmente sombrío; otros logros importantes en años
recientes incluyen el avance acelerado y substancial de México hacia la consolidación estable y
una efectiva competencia entre los partidos, tras el desplazamiento del PRI de la presidencia
por primera vez en más de setenta años, así como la imposición de mayores límites a las
facultades de la presidencia y una renovada atención a las cuestiones de derechos humanos.7
Asimismo, las elecciones peruanas eliminaron el corrupto régimen del Presidente Alberto
Fujimori. Se han seguido llevando a cabo elecciones; de las 35 naciones de las Américas, el
informe de 2001-2002 de Freedom House calificó a 32 de democracias electorales, con 23
estados considerados libres, 10 como parcialmente libres y solamente 2 (Cuba y Haití) como no
libres.8 Sin embargo, a fin de cuentas, las esperanzas más optimistas que se expresaron en
general a principios de los noventa a menudo se han visto sustituidas por evaluaciones más
cautelosas de los avances hacia la consolidación democrática.
¿Cuáles han sido las consecuencias de la democratización en cuanto a la participación
ciudadana en América Latina? En este estudio se entiende que este concepto comprende tanto
las dimensiones conductuales, como el activismo político, como las dimensiones actitudinales,
ejemplificadas por la aprobación de los ideales democráticos y la confianza en el gobierno. Es
importante analizar la participación ciudadana porque el proceso de consolidación requiere de
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una amplia aceptación de las ‘reglas del juego’ democrático en toda la sociedad, de tal manera
que las instituciones democráticas se arraiguen profundamente en la cultura y adquieran así
una mayor resistencia a las amenazas de desestabilización y los cuestionamientos populistas.
Hay quienes han dibujado un panorama lúgubre de las tendencias en años recientes y sugieren
que el optimismo exagerado sobre las consecuencias de la democracia, común hace apenas
una década en América Latina, se ha desvanecido desde entonces para ser sustituido por
señales de una paulatina desilusión pública hacia la democracia, impulsada en buena parte,
según sugieren algunos, por el deterioro de la economía.9 Sin embargo, siguen siendo limitadas
las evidencias de encuestas multinacionales que comparen la opinión pública en
Latinoamérica, en especial en lo que toca al análisis de las tendencias a largo plazo, y el uso
de solamente uno o dos indicadores seleccionados puede arrojar una interpretación engañosa
de las pautas generales. Cualquier análisis integral tiene que derivarse de indicadores
multidimensionales de la participación ciudadana e incorporar indicadores tanto conductuales
como actitudinales, además de comparar a muchos países del globo. Este proceso puede
establecer un contexto más amplio que permita la comparación con los resultados de las
actitudes de la gente hacia la democracia en México, según las declara la Encuesta Nacional
sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de México de 2001.
Para examinar estas cuestiones, en la Primera parte se establece el marco teórico que
contrasta aquellas perspectivas en que se subraya el deterioro secular en las formas
tradicionales de participación ciudadana con las teorías de la modernización que destacan la
reinvención del activismo político. La Segunda parte describe el marco comparativo, las fuentes
de la información y las medidas que se emplearon en el estudio, derivadas tanto de indicadores
agregados como de la Encuesta Mundial de Valores. En este documento corto nos
concentramos exclusivamente en las diferencias entre países y dejamos de lado las
variaciones importantes y bien establecidas entre grupos e individuos basadas en variables
sociales estándar, como género, clase, edad, nivel educativo u origen étnico, o basadas en
otros valores sociales y políticas relacionados. Para examinar las evidencias, en la Tercera
parte se comparan tres indicadores conductuales de activismo político, incluyendo los niveles
de participación electoral, la participación a través de asociaciones civiles y las experiencias
con políticas de protesta. Posteriormente, la Cuarta parte se enfoca hacia la comparación
cultural, analizando el apoyo a la democracia como ideal y evaluando sus resultados en la
realidad, así como los patrones de confianza institucional. En la conclusión se ofrecen
reflexiones sobre los resultados más importantes relativos a la participación ciudadana y sus
implicaciones para el proceso de consolidación de la democracia en América Latina en general
y en México en particular.
Primera parte: El marco teórico
Existe un acuerdo generalizado entre los teóricos de la democracia, desde Jean
Jacques Rousseau hasta James Madison, John Stuart Mill, Robert Dahl, Benjamin Barber,
David Held y John Dryzak de que la participación de las masas es esencial para la vida de la
democracia representativa, aunque se debate continuamente sobre la cantidad de participación
ciudadana que se considera necesaria o deseable.10 Los teóricos que defienden la democracia
‘fuerte’ sugieren que el activismo y la deliberación de los ciudadanos son intrínsecamente
valiosos por sí mismos. Las concepciones más minimalistas, propuestas por los teóricos
schumpeterianos, sugieren que el papel esencial de los ciudadanos debe ser relativamente
limitado y restringirse principalmente a la elección periódica de representantes parlamentarios,
junto con el escrutinio permanente de las acciones gubernamentales.11 Pero sea extensa o
limitada, todos los teóricos están de acuerdo en que la participación es uno (pero sólo uno) de
los indicadores de la solidez de cualquier democracia.
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¿El deterioro secular del activismo político y la participación ciudadana?
¿Cuál es el estado actual del activismo político y la participación ciudadana? En la
bibliografía imperan dos corrientes de pensamiento. Por un lado está la visión del deterioro, que
sugiere que desde fines del siglo XX muchas sociedades postindustriales han experimentado
tendencias seculares continuas de distanciamiento de los ciudadanos de los canales
tradicionales de participación política. Entre los síntomas de este mal se incluyen la caída en
los niveles de participación en las elecciones, la intensificación de los sentimientos
antipartidistas y la decadencia de las organizaciones civiles. Se ha expresado preocupación
respecto a estas cuestiones en discursos públicos, columnas de opinión y estudios
académicos. Estas voces se escuchan con mayor frecuencia en los Estados Unidos, pero en
muchas otras democracias se escuchan ecos similares. La visión del deterioro hace hincapié
en que esta pauta es particularmente evidente en muchas sociedades postindustriales
prósperas y en las democracias más añejas, aunque pueden encontrarse síntomas semejantes
en las democracias en consolidación y en los países en desarrollo. Puesto que el contagio
aqueja a muchas sociedades, las explicaciones se buscan en causas generales y no en las
experiencias particulares de cada nación.
El punto de vista estándar señala una letanía conocida de males civiles que se
considera que han minado los canales democráticos que tradicionalmente vinculan a los
ciudadanos con el estado. Las elecciones son la forma más común para que las personas
expresen sus preferencias políticas, y las urnas semivacías se consideran el síntoma más
común de la mala salud de las democracias.12 El concepto de una democracia participativa sin
partidos es impensable, pero los estudios de las organizaciones partidistas sugieren la
deserción de los miembros de las bases, por lo menos en Europa Occidental, durante las
últimas décadas.13 Una amplia literatura sobre la deserción de los partidos ha establecido que
las lealtades vitalicias que anclaban a los votantes a los partidos se han estado erosionando en
muchas democracias establecidas, lo que contribuye a una reducción en la concurrencia
electoral y genera un electorado más inestable expuesto al influjo de fuerzas de corto plazo.14
La movilización política a través de las agencias y redes tradicionales de la sociedad civil, como
los sindicatos e iglesias, parece verse amenazada. Las explicaciones estructurales recalcan
que la participación en los sindicatos está sufriendo deterioro por la caída del empleo en la
industria manufacturera, el cambio en las estructuras de clases, los mercados laborales
flexibles y la propagación de los valores individualistas.15 Las teorías de la secularización,
provenientes originalmente de Max Weber, sugieren que el público en las sociedades
modernas ha estado abandonando las bancas de las iglesias por los centros comerciales.16 Los
lazos de pertenencia a la plétora de asociaciones comunitarias y organizaciones de afiliación
voluntaria pueden estarse rayendo y desgastando y más que antes.17 Putnam plantea el más
amplio conjunto de evidencias para documentar la anémica participación ciudadana en los
Estados Unidos, que puede verse en actividades tan diversas como las reuniones comunitarias,
redes sociales y afiliación a asociaciones.18 Las encuestas de opinión pública sugieren que el
creciente cinismo público respecto al gobierno y los asuntos públicos se había vuelto
omnipresente en los Estados Unidos, por lo menos antes de los sucesos del 11 de septiembre
de 2001, mientras que los ciudadanos se han vuelto más críticos de las instituciones del
gobierno representativo en muchas otras democracias establecidas.19
Las causas que subyacen a cualquier deterioro secular común en la participación
ciudadana son complejas, y los distintos autores han resaltado factores diversos que se cree
que han contribuido a estos acontecimientos, ya sean experiencias muy arraigadas de la gran
depresión y de las dos guerras mundiales que afectaron los años formativos de las
generaciones anteriores y posteriores a la guerra; el proceso de globalización que erosiona las
facultades y la autonomía del estado-nación; la atención de los medios de comunicación a los
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escándalos que corroen la fe y la confianza en las instituciones tradicionales y las figuras
representativas de la autoridad; el fin de las enormes divisiones ideológicas entre izquierda y
derecha en los principales partidos con el fin de la guerra fría, la ‘muerte del socialismo’ y el
surgimiento de los partidos acomodaticios; la proliferación de grupos y causas con un objetivo
único que generan la fragmentación de las demandas y las agendas políticas
multidimensionales en el sistema político y dificultan que el gobierno satisfaga los intereses
diversos; y las mayores expectativas de la ciudadanía y la falta de resultados del gobierno para
cumplir estas expectativas en la prestación de los servicios básicos.20
Pero antes de considerar una explicación, ¿está realmente justificada esta
preocupación sobre el deterioro de la participación ciudadana? Si la participación se encuentra
en verdad en una constante picada en todas sus modalidades y en muchos tipos de
sociedades y está debilitando los vínculos entre ciudadanos y estado, entonces sí debe haber
una causa de alarma genuina. Pero aunque existe una amplia suposición, de hecho las
evidencias del deterioro secular a menudo se encuentran dispersas y fragmentadas; no hay
suficientes datos congruentes y confiables de tendencias longitudinales; y la mayoría de las
investigaciones sistemáticas previas se han limitado a estudios de casos en países
particulares, en especial los Estados Unidos, y a evidencias comparativas pero incompletas
entre las democracias establecidas de Europa Occidental, lo que dificulta una generalización
más amplia. A menudo las evidencias anecdóticas alarmistas se han exagerado
desmesuradamente para convertirse en ‘crisis de la democracia’, mientras que la política
estable recibe menos atención. Dadas todas estas restricciones, es necesario actualizar los
análisis y examinar las tendencias más amplias en las últimas décadas de las cuales se cuenta
con evidencias en muchos países, incluidos los que se hallan en transición y consolidación,
tanto como en las democracias establecidas
¿La reinvención del activismo político?
La otra perspectiva sugiere que más que erosionarse, la naturaleza del activismo
político se ha reinventado en las últimas décadas a través de la diversificación de las agencias
(las organizaciones colectivas que estructuran las actividades políticas); los repertorios (las
acciones que se emplean comúnmente para la expresión política); y los objetivos (los actores
políticos en los que los participantes pretenden influir). El repentino auge de la política de
protesta, los nuevos movimientos sociales y el activismo por Internet pueden interpretarse
como ejemplos de distintos aspectos de este fenómeno. Si bien las oportunidades de expresión
y movilización política se han fragmentado y multiplicado con los años, como un río crecido que
se ve alimentado por sus distintas afluentes, la participación democrática puede haberse
adaptado y evolucionado de acuerdo con la nueva estructura de oportunidades en lugar de
simplemente atrofiarse. ¿Por qué habríamos de esperar que las formas de activismo político se
modifiquen con el tiempo? La razón más plausible proviene de las teorías de la modernización
que sugieren que el factor que impulsa estos cambios es el proceso a largo plazo del desarrollo
humano, particularmente el aumento en los niveles de alfabetización, educación y riqueza.
Según este punto de vista, existen distintas pautas de participación ciudadana evidentes en las
sociedades agrícolas, industriales y postindustriales, aunque el ritmo del cambio se ve
condicionado por la estructura del estado, el papel de las agencias movilizadoras en cualquier
sociedad en especial y las diferencias en los recursos y motivaciones entre los grupos y los
individuos.21
Las teorías de la modernización se han forjado a partir de la labor de Daniel Bell,
Ronald Inglehart y Russell Dalton, entre otros. Estas teorías son atractivas por su afirmación de
que los cambios económicos, culturales y políticos van juntos en formas predecibles, de
manera que existen trayectorias que en líneas generales son similares y que integran patrones
coherentes. Estas explicaciones se resumen de manera esquemática en la Tabla 1. Las teorías
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de la modernización sugieren que los cambios económicos en los procesos de producción
subyacen a los cambios en el estado; en particular, que el aumento en los niveles de
educación, alfabetización y riqueza en la transición de las economías agrícolas de subsistencia
a naciones industrializadas genera condiciones que favorecen una mayor participación
ciudadana. Cuando los ciudadanos tienen la oportunidad de expresar sus preferencias políticas
a través de las urnas, entonces puede esperarse que el aumento en los niveles educativos
durante la primera etapa de la industrialización fomenten la participación electoral, además de
impulsar otros aspectos más amplios de participación ciudadana, como el crecimiento de las
organizaciones partidistas y sindicales en las áreas urbanas e industriales. Sin embargo,
podemos esperar un efecto de tope por el impacto del desarrollo humano. En particular, una
vez que la educación primaria y secundaria se generalizan entre la población y producen las
habilidades cognoscitivas básicas que facilitan la conciencia ciudadana y el acceso a los
medios masivos de comunicación en las sociedades industriales, entonces los mayores
avances en la proporción de la población que asiste a las universidades y los niveles en
constante crecimiento de la riqueza personal, los ingresos y el tiempo de ocio en las
sociedades postindustriales no producen por sí mismos mayores aumentos en la participación
electoral.
[Tabla 1 aproximadamente aquí]
Se cree que algunas tendencias comunes en las sociedades postindustriales, entre
ellas los niveles de vida más elevados, el crecimiento del sector de servicios y las mayores
oportunidades educativas, han contribuido a un nuevo estilo de política ciudadana.22 Se
considera que este proceso exige una participación pública más activa en el proceso de
formulación de las políticas a través de acciones directas, nuevos movimientos sociales y
grupos de protesta y que al mismo tiempo debilita las lealtades diferenciadas y el apoyo a las
organizaciones y autoridades jerárquicas tradicionales, como las iglesias, los partidos y los
grupos con intereses específicos. No obstante, existen algunas diferencias importantes dentro
de la perspectiva de la modernización, que se discuten en mayor detalle en otras fuentes.23
Inglehart sugiere que la modernización de la sociedad conduce a que se sustituya la
participación tradicional en actividades como la participación en las elecciones y la afiliación
partidista por nuevas formas de actividad más exigentes, como la participación en los nuevos
movimientos sociales y las campañas de apoyo a referendums, en un juego de suma cero.
Pero podría ser preferible considerar que este proceso complementa más que desplazar los
canales tradicionales de la expresión y la movilización política, de manera que los otros canales
de expresión política coexistan en las democracias representativas. Según este punto de vista,
muchos activistas de las corrientes dominantes se dirigirán estratégicamente a cualquier
modalidad o forma de organización política que consideren más eficiente, ya sea las campañas
en partidos y elecciones, el trabajo a través de organizaciones de grupos de interés
tradicionales como los sindicatos y las asociaciones civiles, o la difusión de sus inquietudes a
través de manifestaciones y protestas en las calles.24
Así pues, si las tesis del deterioro ofrecen la imagen más precisa de los
acontecimientos, esperaríamos encontrar tendencias seculares congruentes de reducción de la
participación ciudadana, por lo menos en las sociedades postindustriales, medida por
indicadores estándares, como la participación en las elecciones y la afiliación a asociaciones
civiles tradicionales, como los sindicatos y las iglesias. Los indicadores culturales incluirían una
mayor desilusión hacia los ideales democráticos y un descontento con el desempeño de los
gobiernos democráticos. Por otro lado, si las teorías de la modernización ofrecen una
descripción más satisfactoria, entonces esperaríamos encontrar variaciones sistemáticas en la
conducta política entre las sociedades agrícolas, industriales y postindustriales, medidas por los
contrastes en los niveles de participación en las elecciones y afiliación en las asociaciones
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civiles, así como los niveles de activismo de protesta. En cuanto a los indicadores culturales,
las teorías de la modernización sugieren un apoyo continuo y creciente de los ideales
democráticos, incluso si los ciudadanos se vuelven más críticos del rendimiento de
instituciones, funcionarios y líderes políticos particulares.
Segunda parte: Datos y evidencias
Dentro del espacio limitado de un documento podemos apenas esbozar algunos de
estos asuntos y argumentos, que se tratan con mucho mayor detalle en otras fuentes.25 En este
estudio se pretenden analizar las evidencias comparando a distintos países del mundo y
aprovechando al máximo las ventajas de la estrategia comparativa de la ‘mayor diferencia’.26
Gran parte de las investigaciones existentes sobre participación política se basan en los
Estados Unidos, así como en democracias de Europa Occidental y angloamericanas bien
establecidas. No obstante, no queda claro qué tanto se puede generalizar a partir de estos
países en particular. Las pautas de participación que evolucionaron gradualmente con la
propagación de las democracias a mediados del siglo XIX y principios del siglo XX, tras un
largo proceso de industrialización, muy probablemente no se asemejen a las que se encuentran
en los países latinoamericanos que han experimentado regímenes autoritarios y gobiernos
militares, o a los de Europa Central, que se desenvolvieron bajo la hegemonía de los partidos
comunistas. Si las experiencias históricas particulares dejan su sello cultural en estos países,
en un patrón que depende de su trayectoria, pueden seguir influyendo en las pautas de
activismo político de la actualidad.
Asimismo, como han hecho resaltar desde hace mucho los primeros estudios
comparativos, los sistemas políticos ofrecen a los ciudadanos distintas estructuras de
oportunidad de involucrarse en su gobierno.27 En las sociedades plurales, como los Estados
Unidos, por ejemplo, las organizaciones de afiliación voluntaria, asociaciones profesionales y
grupos comunitarios tienden a movilizar a las personas para que participen en la política, y las
iglesias desempeñan un papel particularmente importante.28 En contraste, en Europa
Occidental las organizaciones partidistas ramificadas a menudo desempeñan un papel más
fuerte. Y en muchas sociedades en desarrollo, como las Filipinas y Sudáfrica, los movimientos
sociales de las bases atraen a la gente hacia la política de protesta y dirigen las estrategias de
acción de la comunidad local. En resumen, las pautas de activismo en Europa Occidental y los
Estados Unidos pueden ser atípicas de la gama de democracias en transición y consolidación
de los otros países.29 Ha habido intentos por generalizar sobre la cultura latinoamericana con
base en la comparación de unos cuantos países, como Chile, México y Costa Rica,30 pero dada
la gran diversidad entre las naciones de América Latina, es necesario que las comparaciones
sean más amplias para reflejar los substanciales contrastes en el desempeño político y el
desarrollo económico que existen en la región, así como algunas posibles semejanzas con las
democracias más recientes de Europa Central.
Dadas estas consideraciones, en este estudio se sigue la bien conocida
conceptualización de Prezeworski y Teune y se adopta el diseño de investigación de ‘sistemas
más distintos’, en un intento por obtener los máximos contrastes entre una amplia gama de
sociedades para distinguir grupos sistemáticos de características asociadas a las diversas
dimensiones del activismo político.31 Obviamente, este enfoque implica importantes sacrificios a
cambio de esta ventaja, en particular la pérdida de la riqueza y profundidad que se pueden
obtener con la comparación de estudios de casos de unos cuantos países similares dentro de
regiones relativamente semejantes. Un escrutinio más amplio aumenta la complejidad de
comparar sociedades con amplias variaciones en cuanto a legados culturales, sistemas
políticos y tradiciones democráticas. Sin embargo, la estrategia de intentar una comparación
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que abarque la totalidad del globo, si se cuenta con los datos necesarios, ofrece múltiples
ventajas. La más importante es que el marco mundial nos permite examinar si, como afirman
las teorías de la modernización de la sociedad, las pautas de activismo político evolucionan con
los cambios de sociedades rurales tradicionales con poblaciones en gran medida iletradas y
pobres, a través de las economías industriales basadas en la manufactura y con una clase
trabajadora urbana creciente, hasta las economías postindustriales basadas en una amplia
clase media del sector de servicios.
Los países se clasificaron para su análisis según su nivel de desarrollo humano. El
Índice de Desarrollo Humano que publica el PNUD anualmente nos ofrece una medida
estándar de modernización de la sociedad, combinando niveles de alfabetización y educación,
salud e ingresos per cápita. Esta medida se utiliza extensamente y tiene la ventaja de
proporcionar un indicador más amplio del bienestar de una sociedad que los simples niveles de
ingreso económico o riqueza financiera. La única distinción que se ha hecho a la clasificación
estándar del PNUD que se emplea en este documento es que las naciones con la clasificación
más alta en desarrollo humano se subdividieron en ‘sociedades postindustriales’ (los estados
con mayor prosperidad del mundo, clasificados del 1 al 28, con la calificación más alta en el
IDH del PNUD y un PNB promedio per cápita de USD $23,691) y ‘otras sociedades altamente
desarrolladas’ (clasificadas del 29 al 46 por el PNUD con un PNB promedio per cápita de USD
$9,006). Esta subdivisión se consideró más precisa y coherente que el uso convencional de los
estados miembros de la OCDE para definir la industrialización, pues unos cuantos miembros de
la OCDE, como México y Turquía muestran un desarrollo bajo, aunque en la práctica la
mayoría de los países se traslapan.32
A través de los años se han hecho múltiples intentos por medir los niveles de
democracia, y el índice de Gastil que mide anualmente Freedom House ha adquirido amplia
aceptación como una de las medidas estándar de la democratización. Freedom House ofrece
una clasificación anual de los derechos políticos y las libertades civiles en el mundo. Para este
estudio, la historia de la democracia en cada uno de los estados-nación del mundo se clasifica
con base en las calificaciones anuales obtenidas de 1972 a 2000.33 Se hace una distinción
importante entre las 39 democracias más antiguas, definidas como aquellas que han
experimentado por lo menos veinte años de democracia continua (1980-2000) y con una
calificación actual de Freedom House de 2.0 o menos, y las 43 democracias más recientes, con
menos de veinte años de democracia y una calificación actual de Freedom House de 2.5 o
menos. Siguiendo la clasificación de Freedom House, otros países se clasificaron con base en
sus calificaciones más recientes (1999-2000) en semidemocracias (conocidas a menudo como
democracias ‘parcialmente libres’, ‘en transición’ o ‘en consolidación’) y no democracias (que
incluye una amplia variedad de regímenes sin derechos políticos o libertades civiles, incluyendo
dictaduras militares, estados autoritarios, oligarquías elitistas y monarquías reinantes).
El estudio se basa en los datos agregados de 193 estados-nación independientes
derivados de muchas fuentes, como los niveles de participación electoral medidos de 1945 a
2000 por International IDEA, y gran parte del análisis se deriva de datos de encuestas de
opinión pública de la cuarta ola del Estudio Mundial de Valores que se llevaron a cabo en más
de 75 sociedades a principios de los años ochenta, a principios de los años noventa, a
mediados de los años noventa y en 1999-2001. Podemos examinar primero los indicadores
conductuales de la participación electoral, la afiliación en asociaciones y el activismo de
protesta, que ofrecen tal vez las pruebas más sólidas de las pautas de participación ciudadana,
antes de comparar el apoyo cultural de la democracia y las instituciones políticas.
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Tercera parte: Tendencias del activismo político
Siguiendo la tradición establecida por Sidney Verba y sus colegas, los estudios sobre la
participación política se han concentrado desde hace mucho en la comparación de
modalidades alternas, como la votación, la organización comunitaria y las actividades de
contacto, cada una con demandas y recompensas diferenciadas.34 Para examinar distintas
formas de activismo político, este estudio se concentra en tres tipos distintos; la participación
electoral, entendida como la acción más extendida que experimentan la mayoría de los
ciudadanos, el activismo ciudadano dentro de asociaciones comunitarias y organizaciones de
afiliación voluntaria, debido al interés que se ha generado en este tema por las teorías del
capital social y, por último, las experiencias del activismo de protesta, entendido como ejemplo
de formas menos ortodoxas de expresión y movilización política. El análisis de factores de la
Tabla 2, que se extrae de ciertos puntos selectos para medir cada forma de activismo del
Estudio Mundial de Valores, confirmó que estas tres dimensiones de participación ciudadana
son distintas, como se esperaba.
[Tabla 2 aproximadamente aquí]
La participación electoral
Si la mayoría de los ciudadanos acuden en masa a las urnas, eso no debe equipararse
automáticamente como un indicador de una democracia electoral eficaz, pues muchos
regímenes, como los de Zimbabwe y Birmania, tratan de manipular las votaciones de
plebiscitos masivas, con muy poca competencia partidista genuina, como una forma de
legitimar sus gobiernos. El acto de votar también es atípico, por requerir menos tiempo y
energía y ofrecer menos recompensas que muchas otras formas de activismo. No obstante, la
participación electoral es uno de los indicadores más comunes de la solidez de una
democracia, del cual tenemos también los datos oficiales más completos y confiables de
distintos países a lo largo de muchas décadas. Las pautas de participación electoral pueden
medirse ya sea como proporción del electorado registrado o como proporción de la población
en edad de votar. Esta última forma ofrece la gran ventaja de incluir a cualquier grupo grande
de ciudadanos, como las mujeres o las minorías étnicas, a las que se les pueden negar sus
derechos ciudadanos de votar. Las tendencias sobre votos válidos emitidos como proporción
de la población en edad de votar se presentan de manera sencilla en la Figura 1, que ofrece las
primeras evidencias substanciales que apoyan la tesis de la modernización.
[Figura 1 aproximadamente aquí]
Las tendencias muestran que durante los últimos cincuenta años, los países con un
desarrollo humano acelerado han sido testigos de un crecimiento substancial de su
participación electoral, en particular en Asia y América Latina. Al mismo tiempo, la
preocupación respecto a que las sociedades postindustriales estén experimentando
inevitablemente una profunda erosión secular de la participación electoral durante el último
medio siglo son muy exageradas. En términos generales, la mayoría de las naciones
postindustriales muestran una pauta a largo plazo de fluctuaciones sin tendencia definida o de
estabilidad en la participación electoral. Los modelos de regresión (que no se muestran aquí)
revelaron que solamente ocho sociedades postindustriales experimentaron una erosión
significativa de la participación electoral a lo largo de las décadas siguientes a 1945. Aunque se
encuentran buenas evidencias de una ligera caída a corto plazo de la participación electoral
durante la década de los noventa en muchas sociedades postindustriales, la época en que
ocurre este cambio implica que esto no es plausiblemente atribuible al tipo de tendencias
socioeconómicas glaciales, como la suburbanización o la secularización que integran el núcleo
de las teorías de la modernización. Podemos especular sobre distintas explicaciones para la
baja a corto plazo en esta etapa, pero, sea cual fuere la explicación, que requiere un mayor
9LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
análisis sistemático, la pauta sugiere que este fenómeno nos exige concentrarnos en los
sucesos políticos de corto plazo más que en las tendencias socioeconómicas de largo plazo.
[Figura 2 aproximadamente aquí]
Para analizar la participación electoral con mayor detalla, la Figura 2 muestra las
tendencias de 1945 a 2000 divididas por país para todas las sociedades en desarrollo con
elecciones continuas durante este período. Como confirmación adicional del aserto básico de la
teoría de la modernización, el aumento en la participación electoral es más notable en toda
Latinoamérica, conforme las democracias electorales se fueron consolidando gradualmente,
como ocurrió en Nicaragua, Perú, Chile y Uruguay. Los modelos de serie temporal sirven
entonces como confirmación adicional de la proposición de que el cambio de sociedades
agrícolas a industrializadas se relaciona con un crecimiento de la participación electoral, lo cual
sugiere que debemos examinar más profunda y sistemáticamente qué características del
proceso de modernización pueden estar impulsando este aumento en la participación electoral,
en especial el papel de la educación, la riqueza y la alfabetización.
[Figuras 3 y 4 aproximadamente aquí]
Para analizar más detalladamente las tendencias en México, la Figura 3 presenta los
resultados de las elecciones presidenciales y legislativas desde 1946. Al igual que muchos
otros países de América Latina, es evidente un aumento progresivo en las elecciones
sucesivas durante los años cincuenta y sesenta, antes de alcanzar un nivel estable con una
serie de elecciones que muestran fluctuaciones sin tendencia definida alrededor de la media.
Es interesante notar que a pesar del interés y de las perspectivas de cambio que rodearon a las
elecciones del año 2000, ello no atrajo a un número excepcional de votantes a las urnas.
Asimismo, si comparamos la participación electoral promedio en México durante la década de
los noventa con la gama más amplia de 35 países de América (véase la Figura 4) los
resultados muestran que México se encuentra por debajo del promedio, con considerables
variaciones entre los líderes, como Santa Lucía, Uruguay, Antigua y Barbuda y Chile, todos
ellos con una participación electoral superior al 80%, y otros países rezagados, como Haití,
Colombia y Guatemala, con el nivel más bajo. Podemos concluir entonces que la participación
electoral en el mundo no ha experimentado una caída secular; de hecho, durante el último
medio siglo ha ocurrido exactamente lo contrario, y el creciente número de electores que
acuden a las urnas es más evidente en aquellas sociedades que han atravesado por un
período de rápida modernización social.
Las asociaciones civiles y el capital social
¿Pero qué hay de las otras formas de participación ciudadana, más exigentes? Una
buena parte de la preocupación en años recientes, generada por la labor de Robert Putnam, se
ha dirigido al capital social.35 Desde hace mucho se ha considerado que los grupos de interés
tradicionales y los movimientos sociales nuevos desempeñan un papel vital en la movilización
de la participación en las sociedades plurales. Lo más sorprendente sobre las teorías modernas
de la sociedad civil es la afirmación que las actividades deliberativas típicas frente a frente y la
colaboración horizontal con las asociaciones de afiliación voluntaria muy alejadas de la esfera
política, como los clubes deportivos, las cooperativas agrícolas o los grupos filantrópicos,
promueven la confianza interpersonal y fomentan la capacidad de trabajar en conjunto en el
futuro, con lo que crean los lazos de la vida social que sirven de base para la sociedad civil y la
democracia. Los grupos organizados no solamente logran ciertos objetivos instrumentales, sino
que, según se afirma, en este proceso generan también las condiciones para una colaboración
ulterior, o el capital social.
10LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
Para Putnam, el capital social se define como “las conexiones entre los individuos, las
redes sociales y las normas de reciprocidad y confianza que de ellas surgen.”36 Lo más
importante es que esto se entiende entonces al mismo tiempo como un fenómeno estructural
(las redes sociales) y como un fenómeno cultural (las normas sociales). Esta naturaleza doble a
menudo genera problemas relacionados con los intentos por medir el capital social que
generalmente se enfocan a una u otra de estas dimensiones, pero no a ambas. Tres
afirmaciones básicas constituyen el núcleo de la teoría de Putnam. En primer lugar, que las
redes horizontales que comprende la sociedad civil y las normas y valores relacionados con
estos vínculos, tienen importantes consecuencias, tanto para las personas que las integran
como para la sociedad en general, y producen tanto bienes privados como públicos. Putnam va
más allá que otros teóricos contemporáneos al afirmar que el capital social tiene consecuencias
políticas significativas. La teoría puede interpretarse como un modelo en dos etapas sobre la
manera en que la sociedad civil promueve directamente el capital social y cómo a su vez se
cree que el capital social (las redes sociales y normas culturales derivadas de la sociedad civil)
facilita la participación política y el buen gobierno. Por último, en Bowling Alone, Putnam
plantea el conjunto más extenso de evidencias de que la sociedad civil en general y el capital
social en particular han sufrido una erosión substancial en los años de la postguerra en los
Estados Unidos. Putnam es adecuadamente precavido al extender estas afirmaciones para
sugerir que hay evidencias de tendencias similares en otras sociedades postindustriales
semejantes, pero si estos países han experimentando cambios seculares similares en
tecnología y en los medios de comunicación a aquellos que se afirma han provocado la caída
en la participación ciudadana en los Estados Unidos, entonces, por implicación debe haber
también ciertas evidencias de una caída paralela en el capital social de esos países.
No contamos con tendencias de serie temporal confiables, pero podemos comparar una
amplia gama de sociedades en distintos niveles de desarrollo humano y político para ver en
qué situación se encuentran en términos de la fortaleza de la afiliación en las organizaciones de
afiliación voluntaria.37 En el componente del Estudio Mundial de Valores de 1995 se midió la
afiliación en las asociaciones como sigue: “Voy a leerle ahora una lista de organizaciones de
afiliación voluntaria; ¿podría decirme, en el caso de cada una de ellas, si usted es miembro
activo, miembro inactivo o no es miembro de ese tipo de organización?” En la lista se
incluyeron nueve categorías amplias, incluyendo organizaciones religiosas o iglesias,
organizaciones deportivas o recreativas, partidos políticos, organizaciones artísticas, musicales
o educativas, sindicatos, asociaciones profesionales, organizaciones de beneficencia,
organizaciones ambientales y cualquier otra organización de afiliación voluntaria. La gama
cubría los grupos de interés tradicionales y las asociaciones civiles comunes, además de
algunos movimientos sociales nuevos. La medida nos permite analizar pautas de afiliación en
los tipos más comunes de asociaciones, incluidas las religiosas, sindicales y de grupos
ambientales que proporcionan algunas de las organizaciones clásicas de vinculación con los
partidos políticos. La confianza social se midió en el Estudio Mundial de Valores de 1995
mediante la pregunta: “En términos generales, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría
de las personas o que nunca se puede ser demasiado precavido al tratar con la gente?” Esta
medida exhibe múltiples limitaciones. Da a los encuestados la opción de una simple dicotomía,
mientras que la mayoría de los componentes de las encuestas modernas actuales plantean
escalas continuas más sutiles. El doble negativo en la segunda parte de la pregunta puede
resultar confuso para los encuestados. No se plantea un contexto social, ni hay manera de
distinguir entre distintas categorías, como los niveles relativos de confianza en los amigos,
colegas, familiares, extraños o compatriotas. No obstante, este componente se ha aceptado
como indicador estándar de la confianza social o interpersonal tras haberse usado como serie a
largo plazo en la Encuesta Social General (GSS) estadounidense desde principios de los años
11LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
setenta, por lo que se adoptará en este estudio para facilitar su reproducción en distintos
estudios.
[Figura 5 aproximadamente aquí]
El resultado de la comparación de la Figura 5 muestra algunas agrupaciones
sorprendentes de sociedades que se relacionan en forma marcada a legados culturales en
distintas regiones del mundo. Las sociedades más ricas en capital social, que se ubican en la
esquina superior derecha, incluyen los países nórdicos (Noruega, Suecia y Finlandia) y
Australia, Alemania Occidental y Suiza. Los Estados Unidos ocupan un lugar excepcionalmente
alto en cuanto a activismo asociativo, como han hecho resaltar otros estudiosos, como Curtis et
al.,38 al tiempo que muestran un nivel moderadamente fuerte de confianza social. Si acaso se
ha presentado una erosión sistemática en la participación organizacional estadounidense, ésta
se ha dado a partir de una base relativamente alta, y muchas otras democracias fuertes y
estables se manejan con eficacia con niveles más bajos de activismo.
Por el contrario, muchas naciones se ubican en el cuadrante opuesto, con niveles
pobres de capital social, incluidas las antiguas Repúblicas Soviéticas de Europa Central, como
Moldavia, Georgia, Azerbaiyán y Rusia, que se aglutinaron en un nivel bajo de confianza y
activismo, al lado de Turquía.39 Los países sudamericanos, como Uruguay, Venezuela y
Argentina se caracterizan por un activismo asociativo ligeramente mayor, pero vínculos
igualmente débiles de confianza interpersonal.40 Las naciones centroamericanas parecen
ubicarse entre la posición de los Estados Unidos y la de las sociedades sudamericanas,
caracterizándose por un nivel moderadamente bajo de confianza social, pero con mayores
vínculos organizacionales. Las tres naciones africanas se concentran en el cuadrante de la
esquina inferior derecha, como naciones con una afiliación extensa, pero un nivel bajo de
confianza social. Y en el cuadrante opuesto, las tres sociedades que comparten una cultura
confuciana (China, Japón y Taiwán) muestran un nivel moderado de confianza social con
participación organizacional relativamente baja.41 Japón podría tener lo que Fukuyama
denomina ‘sociabilidad espontánea’,42 con un fuerte sentido de las normas compartidas y una
cultura de confianza personal, pero asociaciones institucionalizadas más débiles. Las
sociedades ‘mixtas’ son importantes desde el punto de vista teórico, y es necesario que
consideremos las razones culturales e institucionales que conducen a que los no afiliados
confíen y los no confiados se afilien.
Estas pautas se vieron confirmadas en un análisis de variables múltiples (que no se ha
incluido aquí) donde se detectó que los países de Europa Central y Oriental son
significativamente más débiles que el promedio en cuanto a sociedad civil, mientras que
América Latina mostró un grado significativamente mayor de desconfianza y las sociedades
escandinavas obtuvieron resultados significativamente mayores al promedio en ambas
dimensiones. La distribución general sugiere que hay largas tradiciones históricas y culturales
que operan de tal manera que imprimen patrones distintivos en grupos de países, aunque
algunos caen fuera de los grupos esperados. Podemos cuestionar la naturaleza, los orígenes y
el significado del capital social, pero parecería que sea cual fuere el factor nórdico ‘X’, se trata
de un factor ausente en las antiguas sociedades soviéticas.
El activismo de protesta
Muchos estudios han llamado la atención a los niveles crecientes de protestas políticas,
entendidas ya sea como la propagación de la ‘democracia de las manifestaciones’ (Etzioni
1970), el crecimiento de la ‘sociedad de la protesta’ (Pross 1992), una expresión de la
‘sociedad civil global’ (Kaldor 2000), o la más popular entre los titulares contemporáneos: el
surgimiento de la ‘generación de Génova’.43 Los estudiosos a menudo informan que la política
de la protesta ha crecido en las últimas décadas y quizá la explicación más común, y la
12LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO ~ PIPPA NORRIS 15/VII/2002
principal causa de preocupación, sugiere que una creciente desilusión política hacia las
instituciones convencionales del gobierno representativo ha generado este fenómeno. Este
enfoque tiene un ejemplo de mediados de los años setenta en el informe trilateral de gran
influencia ‘The Crisis of Democracy’, de Crozier, Huntington y Watanuki,44 que calificó
consternadamente los disturbios callejeros de mayo de 1968 y sus subsecuentes
reverberaciones como una seria amenaza a la estabilidad del gobierno representativo. No
obstante, una perspectiva distinta sugiere que considerar a los manifestantes como radicales
opuestos al estado refleja estereotipos populares comunes en la forma en que se enmarcó a
los movimientos sociales durante los años sesenta, cuando los noticieros estadounidenses se
enfocaron a los hippies, yippies y radicales Panteras Negras y la prensa europea mostró las
imágenes de los estudiantes revolucionarios de 1968 en París, Londres y Berlín, pero que esta
imagen tal vez no refleja ya las pautas de participación en el mundo contemporáneo, si la
población manifestante se ha ‘normalizado’ gradualmente a través de los años para pasar a ser
mayoritaria y convencional.45
¿Sigue existiendo una dimensión diferenciada de política ‘de protesta’ o se ha llegado a
fusionar con otras actividades comunes, como la afiliación a sindicatos o partidos? Siguiendo la
tradición establecida por Barnes y Kaase,46 el activismo de protesta se mide utilizando cinco
componentes de la Encuesta Mundial de Valores, que incluyen la firma de una petición, la
participación en boicots, la asistencia a manifestaciones legales, la participación en huelgas no
oficiales y la ocupación de edificios o fábricas. Los resultados del análisis de factores que se
presentan en la Tabla 1 confirmaron que estas actividades están comprendidas dentro de una
dimensión diferenciada en comparación con otras que se han examinado ya en el estudio,
como la participación electoral y la afiliación a grupos civiles, como sindicatos, organizaciones
religiosas, clubes deportivos y artísticos, asociaciones profesionales, organizaciones de
beneficencia o grupos ambientales.
[Figura 6 aproximadamente aquí]
En la Figura 6 se examinan las experiencias reales en distintos países de la política de
protesta y de las manifestaciones, que representan una de las formas más populares de acción
directa. Los resultados demuestran que las manifestaciones y el activismo de protesta son más
populares en las sociedades postindustriales prósperas, como predice la teoría de la
modernización. En países como Bélgica, Suecia e Italia, una tercera parte o más de la
población se ha manifestado en algún momento en su vida, un porcentaje mucho mayor al de
miembros actuales de los partidos políticos. En la mitad de la distribución se encuentra una
amplia gama de naciones, desde los Estados Unidos hasta Rusia, donde la política de protesta
varía substancialmente. Por último, en la esquina inferior izquierda se ubican las naciones que
muestran los niveles más bajos tanto de manifestaciones como de activismo de protesta, según
los datos del Estudio Mundial de Valores de 1999-2001, e incluyen a México, Venezuela y
Argentina (antes de la actual oleada de protestas), así como a Vietnam y Zimbabwe donde
oficialmente se desalientan estas actividades. Parece que las protestas y manifestaciones se
han difundido en muchas democracias establecidas y sociedades prósperas, como sugieren las
teorías de la modernización, de manera que ya no resulta adecuado considerarlas como formas
‘no convencionales’ de participación ciudadana. Las evidencias que se plantean en otras
fuentes, donde se examinan las características actitudinales y sociales de la población
manifestante en Bélgica muestra también que en estas acciones participan grupos diversos, y
que factores semejantes, como interés y eficacia, que ayudan a predecir la concurrencia en las
formas tradicionales de participación ciudadana también ayudan a predecir la concurrencia a
las manifestaciones.47
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