La Utilización de Fondos de Inversión Social como Instrumento de Lucha contra la Pobreza - Documento de estrategia del Banco - Washington, D.C ...
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La Utilización de Fondos de Inversión
Social como Instrumento de
Lucha contra la Pobreza
Documento de estrategia del Banco
Washington, D.C.
Diciembre de 1998El presente documento, preparado por la Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad de SDS, es producto de un grupo de trabajo integrado por: Samuel Morley (SDS), jefe de equipo del proyecto; Ruthanne Deutsch (SDS); Nora Lustig (SDS); Anne Marie Urban (SDS); Alicia Ritchie (SO3); Walter Soto (SO3); Peter Sollis (SO2); Marta Mejía (SO2); Tracy Betts (SO1); y Charles Richter (SO2). Se recibieron valiosas aportaciones de: María Eugenia Zavala (CON); Margaret Goodman (EVO); Javier León (DPP); Máximo Jeria (SO3); miembros del Comité de Programación y revisores externos. La versión definitiva del documento fue preparada por Ruthanne Deutsch, Nora Lustig y Samuel Morley.
Índice Resumen de las Principales Recomendaciones 1 Introducción 4 Reseña de la Experiencia Acumulada 6 Aclarar los Objetivos de una Nueva Generación de Fondos contexto de cambio 11 Reconsideración del Menú de Actividades 13 Cuestiones Operacionales 18 Cuestiones de Organización 22 ¿Qué puede hacer el Banco? 24 Anexos
Resumen de las Principales Recomendaciones
Los fondos de inversión social ya no son una inversión social, como principio rector, deben
solución transitoria promover las reformas sociales necesarias, no
sustituirlas. Al dar participación a las comunidades
En el curso del último decenio, los fondos de pobres y marginadas que han encontrado obstáculos
inversión social han dejado de tener el carácter de para influir en la política pública, pueden resultar
medidas especiales destinadas a mitigar los efectos de especialmente eficaces en la tarea de promover una
las crisis de ajuste estructural de los años ochenta, asignación de recursos en los ministerios sectoriales
para convertirse en uno de los instrumentos tradicionales que redunde en mayor beneficio para los
permanentes que utiliza el Banco Interamericano de pobres.
Desarrollo en la lucha contra la pobreza. Una
importante característica de los fondos consiste en Una mayor flexibilidad en el menú de proyectos
que pueden ajustarse a los cambios en las
circunstancias sin desmedro de su eficiencia y eficacia En términos generales, los fondos pueden ayudar a
como instrumento de política pública. Los fondos los pobres a aumentar su capital material, humano y
han cumplido en distintos momentos y lugares social mediante la construcción de infraestructura
diversas funciones, como la de actuar en calidad de económica y social, la consolidación de
redes de seguridad social en tiempos de crisis organizaciones de la comunidad, la capacitación o la
económica, actuar como eficientes y eficaces agentes organización de proyectos directos de producción. La
de adquisición para la construcción de infraestructura proporción de los recursos de los fondos que se ha de
social y, más recientemente, actuar como laboratorios asignar a cada una de esas actividades debería
sociales para el ensayo de programas innovadores y depender de las circunstancias locales, teniendo en
como catalizadores para procesos en curso de cuenta la índole de la pobreza y la ventaja
desarrollo municipal y de la comunidad. Si bien las comparativa de los fondos en relación con otras
actividades concretas de los fondos dependerán de las instituciones. Si el objetivo de los fondos es
circunstancias de cada país, su objetivo primordial contribuir a la lucha contra la pobreza, no es posible
debería consistir en contribuir a la tarea de reducir la decidir de antemano y sin tener en cuenta las
pobreza. condiciones locales cuáles son las actividades más
apropiadas para alcanzarlo. El planteamiento
La necesidad de aclarar los objetivos a nivel fundamental de esta cuestión debe consistir en actuar
nacional con mayor flexibilidad y aprovechar las opciones
disponibles a nivel local. Cada vez que se añadiese
El Banco, al prestar apoyo a los fondos en el futuro, una actividad nueva al menú de proyectos, el fondo
debe adoptar una actitud flexible y, al mismo tiempo, debería realizar un riguroso análisis económico y
instar a que los objetivos de cada uno de ellos reflejen social ex ante que fije los límites en cuanto al costo y
las ventajas comparativas que tenga este instrumento las mediciones de los impactos previstos que puedan
de política dadas las circunstancias propias de cada emplearse para evaluar la eficacia de los nuevos
país. El Banco no puede ni debe decretar cuáles programas a través del tiempo. Los fondos deben,
deberían ser los objetivos de los fondos de inversión además, tomar en cuenta las consecuencias de una
social. Sin embargo, es necesario que los objetivos y expansión del menú de actividades. Al mismo tiempo,
las actividades de cada fondo sean compatibles con no se puede pedir demasiado, en el sentido que ningún
los demás instrumentos de política que cada país fondo puede, ni debe, ejecutar todas las actividades
emplea en su lucha contra la pobreza. Los fondos de mencionadas en el presente documento. Más bien
1cada fondo debe de cuidadosamente evaluar y facilitará en gran medida esta evaluación. También
justificar su rol como uno de los tantos instrumentos será necesario establecer sistemas de información
utilizados en los países para combatir la pobreza. relativa al perfil socioeconómico de los beneficiarios
de las inversiones del fondo y, de preferencia, grupos
Una focalización más precisa de los beneficiarios de control en los que se pueda verificar la evolución
del nivel de vida. Tal vez sea necesario establecer
Si bien los fondos de inversión social tienen un asociaciones con los ministerios sectoriales
historial relativamente positivo en cuanto al objetivo correspondientes a los efectos del diseño y el
de beneficiar a los pobres, especialmente en mantenimiento de estos sistemas de información de
comparación con los ministerios sectoriales manera de evaluar el impacto relativo de la
tradicionales, no siempre se cercioran de beneficiar a contribución de los fondos en comparación con la de
los más pobres de todos. Existe una contradicción otros agentes. En sus préstamos futuros, el Banco
intrínseca entre la inversión inducida por la demanda debería alentar a los fondos para que se diseñen y se
(que tiende a excluir a los más pobres en razón de que apliquen planes de evaluación de impacto en los que
carecen de tiempo y recursos para preparar sean utilizadas técnicas modernas. Los fondos, a
propuestas) y la focalización en la pobreza, medida que realicen una mayor variedad de
contradicción que hay que tener en cuenta y conciliar actividades en el marco de la lucha contra la pobreza,
a fin de mejorar los efectos de distribución de las tendrán que estar en condiciones de medir mejor la
inversiones del fondo y hacer que éstas incluyan a una relación costo-eficacia de las distintas inversiones y
mayor proporción de los sectores más pobres. Entre determinar la posibilidad de introducir cambios en su
las posibilidades en la tarea de determinar en forma propia eficiencia administrativa al prestar una mayor
más precisa los beneficiarios se incluyen la de mejorar variedad de servicios. Los fondos de inversión social,
la promoción y la asistencia técnica a los más pobres, con el fin de aumentar la transparencia y la rendición
la de preasignar una parte de los fondos a las de cuentas y, de esa manera, sustentar la financiación
comunidades en que se concentre la pobreza extrema, a largo plazo, deben estar en condiciones de demostrar
al mismo tiempo instituyendo mecanismos para el con resultados tangibles los impactos que tienen en
control de la calidad del proyecto, la de incorporar cuanto a la tarea de mejorar los niveles de vida.
más activamente a la mujer y a los grupos indígenas
en todas las etapas del ciclo del proyecto, la de incluir Participación de los beneficiarios y desarrollo de
a las comunidades en calidad de asociadas en la la comunidad
determinación de sus miembros más necesitados y la
de afinar los criterios de elegibilidad para Hay buenas razones para creer que la participación de
subproyectos a fin de cerciorarse de que se maximice los beneficiarios en todas las etapas del proceso de
sus efectos en beneficio de los más pobres. La forma toma de decisiones en el ciclo del proyecto constituye
en que cada fondo opte por proceder a estos fines un factor determinante en la ejecución y sostenibilidad
dependerá de la disponibilidad de información de proyectos de desarrollo en pequeña escala. Cuando
fidedigna acerca de la distribución de la pobreza, los beneficiarios contraen compromisos como parte de
teniendo en cuenta el costo administrativo que entrañe la identificación del proyecto y participan en el
cada uno de los métodos que se aplique. proceso de toma de decisiones en el ciclo del proyecto,
es mucho más probable que el proyecto se asemeje a
Una mejor evaluación de impacto lo que quieren y a lo que están dispuestos a mantener.
El interés cada vez mayor de los fondos en la
Es necesario que los fondos de inversión social promoción del desarrollo local o de la comunidad va
mejoren su capacidad para medir los impactos mucho más allá. En este caso, el objetivo consiste en
socioeconómicos de sus inversiones. Una mayor fomentar la capacidad de las entidades de desarrollo
claridad en cuanto a los objetivos de cada fondo local, especialmente las autoridades municipales y las
2organizaciones de la sociedad civil, para colaborar en y mejorar su mantenimiento. También redundaría en
la selección de proyectos prioritarios de inversión, beneficio de la sostenibilidad el hecho de que personal
decidir cómo se van a llevar a la práctica y del fondo siguiera colaborando con las comunidades
administrar el proceso de ejecución. Cuando fuera una vez terminado el proyecto a fin de ayudar a
procedente y según las circunstancias del lugar, los capacitar personal local y a establecer planes de
fondos deberían dedicar más recursos al desarrollo de financiación y de mantenimiento. Actividades de
la comunidad y el Banco debería alentarlos a que lo monitoreo y evaluación pueden también fortalecer la
hicieran. Los fondos pueden dejar de ser una simple sostenibilidad al proporcionar información sobre los
fuente de financiación para pequeños proyectos y resultados e impactos de los fondos que puede servir
convertirse en entidades que colaboren con las para justificar incrementos en financiaciones futuras.
comunidades a fin de que éstas afiancen su capacidad
de organización y ayuden a los pobres a encontrar La integración en procesos más amplios de
asistencia técnica y financiamiento para llevar a cabo modernización del Estado
los proyectos que ellos mismos elijan.
Los fondos de inversión social pueden desempeñar
Una mayor sostenibilidad de los proyectos una función de catalizadores en el proceso de
modernización del Estado que tiene lugar en la región.
La sostenibilidad ha resultado ser el talón de Aquiles Han demostrado que los gobiernos cuentan con la
de muchos fondos de inversión social. En el capacidad de escuchar a los pobres y marginados, y
macronivel, la gran mayoría de los fondos depende encauzar recursos de manera eficaz y eficiente. Los
extraordinariamente de la financiación externa. A fondos de inversión social, al recabar activamente la
largo plazo, debería aumentar el apoyo financiero expresión de las necesidades de las comunidades,
nacional. En el micronivel, el rendimiento de la pueden ayudar a dar mayor participación a los pobres
inversión en infraestructura, especialmente en en la determinación de la forma en que se ha de gastar
proyectos de agua y saneamiento, suele reducirse o los fondos públicos. Mediante el establecimiento de
desaparecer por completo debido a la falta de un asociaciones con los ministerios sectoriales y las
mantenimiento adecuado. Es preciso mejorar el autoridades municipales, los fondos pueden comenzar
sentido de identificación con los fondos de inversión a transfundir la experiencia acumulada en la labor a
social en todos los niveles, desde una clara nivel de la comunidad. Las estructuras
comprensión de la función que les cabe como administrativas simplificadas de los fondos, sus
instrumento para reducir la pobreza, con la escalas de sueldos y su utilización eficaz de la
consiguiente asignación de recursos locales, hasta una subcontratación pueden servir de referencia para los
mayor participación de los beneficiarios en el proceso procesos de reforma del sector público que están en
de toma de decisiones en todas las etapas del ciclo del curso.
proyecto a fin de garantizar la utilidad de la inversión
3Introducción
La aparición de los fondos de inversión social en los
diez últimos años en la mayoría de los países Uno de los primeros fondos de inversión social en la
latinoamericanos constituye una importante región, el FES de Bolivia, establecido en 19862,
innovación en materia de política social que ha representaba un intento especial por proporcionar
resultado eficaz para encauzar rápidamente apoyo para el empleo y los ingresos de quienes habían
financiación externa a pequeños proyectos en zonas caído en la pobreza en el curso de la crisis económica
asoladas por la pobreza.1 Los fondos representan un de los años ochenta. Para ello, primordialmente había
importante mejoramiento institucional y operacional de establecer proyectos pequeños y poco complejos de
respecto de los programas públicos tradicionales. Los infraestructura económica y social en zonas pobres.
sistemas que han establecido para que sus proyectos Al evolucionar los fondos, la creación de empleo dejó
puedan beneficiar en mayor medida a los pobres son de ser el principal cauce por el cual el fondo de
mejores que los de los ministerios sectoriales Bolivia, o los que le siguieron, ayudaban a los pobres.
tradicionales. La selección de los proyectos de cada Más bien, se otorgaba mayor importancia a los
fondo obedece a la demanda y ello significa que, en su proyectos en sí. Comunidades pobres donde nunca
mayor parte, tienen en cuenta las prioridades de los había habido una escuela decente ni agua apta para el
beneficiarios pobres. Los fondos han logrado aplicar consumo ahora tenían las dos cosas gracias a los
las prácticas de adquisición del sector privado y se proyectos del fondo. Comunidades que nunca habían
han convertido en proveedores de infraestructura visto antes a un representante del gobierno central
social eficientes y de bajo costo. Han tenido podían ahora formular los proyectos que ellas mismas
importancia fundamental en la labor de cambiar el eligieran, presentarlos al gobierno y ayudar a llevarlos
clima de apatía respecto a la política social y han a la práctica. Se trata de actividades importantes y
demostrado que los programas públicos pueden que sirven para explicar por qué los fondos se han
funcionar. Además, en virtud de los contactos más ampliado en la región y por qué han contado con el
estrechos que mantienen con las comunidades pobres, resuelto apoyo de instituciones financieras
han abierto nuevos cauces para la acción social y internacionales, el Banco Interamericano de
desempeñado un papel catalítico en la tarea de que se Desarrollo en particular.
cobre mayor conciencia pública de las cuestiones
relativas a la pobreza. Los fondos de inversión social En la actualidad existen fondos de inversión social en
tal vez constituyan una de las contribuciones más todos los países de América Latina3 y varios países de
importantes al desarrollo que se haya hecho en la la región del Caribe. Con el curso del tiempo, el
región y en el Banco. objetivo de “emergencia” que tenían inicialmente los
fondos se ha visto reemplazado por objetivos a más
1 largo plazo y, en la práctica, los fondos se han
La información que se presenta en este documento se
ha tomado en gran parte de un estudio realizado por el
Banco en asociación con la Agencia Sueca para el 2
Desarrollo Internacional, la Agencia Canadiense de Lo habitual en la práctica es calificar al FES de
Desarrollo Internacional y el Kreditanstalt fur Bolivia de primer fondo de inversión social, ya que fue el
Wiederaufbau (KFW) de Alemania. El estudio, Goodman primero en su tipo que tuvo apoyo y reconocimiento
y otros, Social Investment Funds in Latin America: Past internacional. En realidad, sin embargo, el primer fondo de
Performance and Future Role, fue publicado en marzo de la región fue establecido en Costa Rica en 1977.
1997 y sirve de documento de antecedentes para el 3
presente. En lo sucesivo, será citado como el documento Con la excepción del Brasil y de México, en que hay
de antecedentes. mecanismos similares.
4convertido en el medio primordial por el cual muchos principal proveedor de recursos a los fondos de
gobiernos de América Latina y el Caribe realizan inversión social, debe tener una respuesta a estos
actividades en beneficio de las comunidades pobres. interrogantes. El Banco se encuentra, además, en
excelente situación para compartir experiencias con
El Banco Interamericano de Desarrollo ha sido quien los países y para extraer lecciones de la gran variedad
más respaldo externo ha dado a los fondos de de distintos ejemplos de la región acerca de cuáles son
inversión social de la región. Sus contribuciones comparativamente los puntos fuertes y los puntos
representan alrededor de la mitad de la financiación débiles de los fondos. En el presente documento se
externa que éstos han recibido.4 El BID ha financiado trata de resumir la teoría actual sobre estas cuestiones,
fondos en 16 países, en gran medida por conducto de así como de indicar la manera por la cual el BID
préstamos no reembolsables, por un monto total de puede prestar apoyo a una nueva generación de
US$1.300 millones (véase el cuadro A-1 del anexo). fondos de inversión social.
Todos estos préstamos se hicieron en el decenio en
curso (con la única excepción del préstamo al fondo En la sección II se encuentra una reseña de la
de emergencia en Bolivia). También es importante experiencia de los fondos en la región y se contesta
señalar que el apoyo del Banco a los fondos de dos preguntas: “¿qué es un fondo?” y “¿qué hace un
inversión social ha ido más allá de la mera fondo?”. Se pasa también revista a la poca informa-
financiación. El BID constituyó un importante factor ción de que se dispone en cuanto a los efectos que
en el establecimiento de esas instituciones y tienen los fondos y se recurre en gran medida al
suministró idoneidad y asistencia técnica para ayudar documento de antecedentes mencionado
a establecer muchos de los fondos que recibieron anteriormente. En la sección III se hace referencia a
financiación en los años noventa. La labor del BID ha las cuestiones que plantea el hecho de que estos
sido central en la tarea de contribuir al desarrollo y la instrumentos, que inicialmente tenían mandatos
difusión de este modelo en toda la región. temporales, estén cobrando carácter permanente y el
resto del documento está dedicado a examinar las
La necesidad de un documento de estrategia del Banco consecuencias del continuo apoyo del Banco a
se justifica por diversos conceptos. Los fondos generaciones ulteriores de fondos. En la sección IV se
pueden constituir un poderoso instrumento para examinan las actividades y los criterios de
ayudar a cumplir los mandatos del Octavo Aumento financiación que serían más procedentes para los
General de los Recursos del Banco relacionados con fondos en el futuro. En la sección V se plantean una
la reducción de la pobreza y la modernización del serie de cuestiones operacionales a las que no se ha
Estado. Ha llegado el momento de proceder a una prestado suficiente atención en la generación actual de
revaluación del papel de los fondos, ya que ha fondos y que hay que tener mejor en cuenta en el
quedado de manifiesto en la región que su longevidad futuro. En la sección VI se examina el papel que cabe
excede con mucho las expectativas iniciales. Los a los fondos en un contexto más amplio,
fondos han evolucionado en el curso del tiempo desde especialmente cuestiones de organización que se
el punto de vista orgánico y, casi por omisión, se han refieren a las relaciones entre los fondos y los
convertido prácticamente en instrumentos ministerios sectoriales y los gobiernos locales. En la
permanentes de la política pública. Si los fondos han sección VII, última del documento, se formulan
de subsistir a más largo plazo, se plantean diversos recomendaciones concretas para que el Banco las
interrogantes en cuanto a su eficacia en el pasado y su ponga en práctica en el apoyo que preste en el futuro
función en el futuro. El Banco, en su calidad de a los fondos de inversión social.
4
Corresponde a las operaciones del Banco Mundial
aproximadamente una cuarta parte de la financiación total.
5Reseña de la Experiencia Acumulada
¿Qué distingue a un fondo de inversión social de otros había que asignar prioridad a la promoción del
programas que aplican los gobiernos para ayudar a los empleo temporal por conducto de la construcción de
pobres? Si bien su forma y su función varían infraestructura. En los 12 fondos analizados en el
considerablemente en la región, todos los fondos son documento de antecedentes, los objetivos concretos de
pequeños y flexibles y constituyen unidades generación de empleo han sido reemplazados gradual-
especiales del gobierno organizadas para hacer mente por la reducción de la pobreza y la
inversiones sociales en comunidades pobres. A esos participación de la comunidad a más largo plazo
efectos, primordialmente los fondos construyen (como factor que contribuye a la reducción de la
infraestructura económica y social, si bien algunos pobreza y como fin en sí mismo).
están aumentando sus actividades de capacitación y
las relacionadas con proyectos de producción (véase En su mayor parte, los fondos han interpretado el
el cuadro A-2 del anexo). Por lo general, sus término inversión social en el sentido de que deben
inversiones obedecen a la demanda y tienen como ayudar a los pobres mediante proyectos de
base una lista preestablecida de proyectos con construcción, de escuelas, centros de salud y sistemas
criterios de elegibilidad demostrados y cuya de agua y saneamiento en particular, y no mediante la
aplicación en la práctica, así como la correspondiente transferencia directa a los pobres de dinero o bienes.5
combinación de inversiones, quedan determinadas por En la mayoría de los casos se han abstenido de
la presentación de solicitudes por grupos que reúnen participar tanto en la ejecución como en el
los requisitos del caso. En la mayoría de los países, funcionamiento del proyecto y, como regla general, no
el fondo está directamente subordinado a la se han dedicado a aumentar la demanda de atención
Presidencia y no forma parte de un ministerio médica y educación ni a mejorar la calidad de los
sectorial. Los fondos tienen mayor autonomía que servicios sociales. Se han concentrado en las tareas
otros organismos de gobierno. Generalmente, están de movilizar recursos, dar apoyo a las comunidades en
organizados en forma relativamente similar a la la preparación de propuestas de proyectos, evaluar las
empresa privada, con una plantilla pequeña y propuestas (sobre la base de criterios prefijados),
altamente cualificada, una buena remuneración y un supervisar el ciclo del proyecto y cerciorarse de que
estilo de administración propio del sector privado. La éste sea debidamente ejecutado (en gran medida por
mayoría de los fondos están exentos de las escalas de pequeños contratistas del sector privado). El
sueldos y las normas sobre contratación de la funcionamiento y el mantenimiento de los proyectos
administración pública y están también facultados realizados por los fondos han quedado a cargo de los
para obtener contribuciones internacionales para sus ministerios sectoriales del gobierno y de las propias
operaciones.
5
Los fondos de inversión social, individualmente y Entre las excepciones a la tendencia general se incluye
como grupo, han procurado muy diversos objetivos el FOSIS de Chile, que lleva a cabo proyectos innovadores
de lucha contra la pobreza y fomento de la comunidad que
(véase el cuadro A-3 del anexo). En general, la
complementan programas públicos ya existentes, el
evolución de esos objetivos ha indicado algunas FONAPAZ de Guatemala, que apunta a promover el
tendencias comunes en el curso del tiempo. Los proceso de paz mediante el fomento del desarrollo rural, y
fondos de primera generación apuntaban a mitigar los el PRIS/FAS del Uruguay, que formula una nueva política
efectos del ajuste en la población pobre y para ello social y promueve reformas sociales.
6comunidades, con una participación reducida pero fondos y medir realmente esos logros. Hay grandes
cada vez mayor de organizaciones no diferencias entre los fondos en cuanto a los objetivos
gubernamentales. de sus actividades de supervisión y evaluación y a
cuán cabal es la información reunida. Como se
Como ya se ha señalado, una de las características explicará más adelante, un ámbito fundamental para
determinantes de las operaciones de los fondos el apoyo del Banco en el futuro consiste en el
consiste en que obedecen a la demanda, lo que quiere establecimiento de indicadores uniformes de
decir que las solicitudes de proyectos suelen tener rendimiento y el suministro de apoyo técnico para la
origen en quienes se han de beneficiar con ellos. Sin preparación de componentes de supervisión y
embargo, las opciones suelen estar limitadas a un evaluación que puedan ayudar a los fondos a
menú prefijado y con criterios de elegibilidad demostrar en mejor forma cómo están alcanzando sus
claramente definidos, como el costo unitario estándar, objetivos cada vez más ambiciosos. En la actualidad,
niveles mínimos de utilización y disponibilidad de la información de que se dispone en cuanto a los
otros insumos para prestar los servicios finales. logros de los fondos es incompleta, no es comparable
Además, este enfoque de abajo a arriba suele estar y es fragmentaria. A continuación se encontrará una
complementado por mecanismos que asignan los reseña de lo que cabe señalar en cuanto a algunos de
gastos sobre la base de estudios regionales de pobreza los temas más importantes.
y mecanismos de extensión que determinan las
necesidades de los muy pobres. Creación de empleo
El aspecto más positivo de los fondos ha consistido en El primer fondo de inversión social en Bolivia
que han podido desarrollar la capacidad para llevar a apuntaba a reducir o mitigar la pobreza creando
cabo proyectos útiles en zonas desatendidas y con una oportunidades de ingreso y empleo para los pobres.
elevada concentración de residentes pobres, y suelen De hecho, por lo menos la mitad de los fondos de la
constituir la única presencia del gobierno en muchas región sigue mencionando concretamente la
zonas en que actúan. En un período generación de ingreso y empleo como uno de muchos
comparativamente breve, los fondos han creado objetivos. Ello obedece a que los primeros fondos
nuevos sistemas de determinación de los beneficia- fueron establecidos como reacción ante las crisis de
rios, o adaptado los ya existentes a fin de acudir en ajuste y se consideraba que el empleo temporal servía
ayuda de los pobres, y han desarrollado una estructura de medio de proporcionar una red de seguridad, esto
administrativa que les ha permitido construir escuelas, es, una manera de generar ingresos para mitigar el
centros de salud y sistemas de agua con eficiencia y efecto del ajuste en la población pobre. La
eficacia relativas en miles de comunidades pobres de experiencia ha demostrado que, a pesar del efecto
la región. Por lo general, han logrado mejores positivo que indudablemente han tenido en las
resultados que los ministerios sectoriales en la comunidades pobres, es probable que los fondos no
consecución de esos objetivos. Además, al hayan aumentado considerablemente el ingreso de los
mantenerse en contacto más estrecho con las beneficiarios.6 Una razón consiste en que, como ya se
comunidades pobres, los fondos han abierto nuevos ha dicho, los fondos no han centrado sus actividades
cauces para la acción social y desempeñado un papel en la generación de empleo sino en las adquisiciones
catalizador para que se cobre mayor conciencia para obras y en la realización de proyectos de
pública de los problemas de la pobreza. infraestructura en pequeña escala. Además, dado que,
en algunos fondos, las comunidades pobres tienen que
A pesar de la imagen común que existe en toda la aportar una cantidad considerable de trabajo gratuito
región de los logros de los fondos, sigue siendo difícil,
e incluso imposible, documentar en forma cuantitativa
6
y comparable el funcionamiento de los distintos Véase Goodman y otros.
7en el curso de la construcción, ello reduce aún más los ayudar a las comunidades empobrecidas, así como un
beneficios del proyecto en cuanto al ingreso neto. intento de rectificar la flagrante desigualdad en cuanto
a los ingresos y al acceso a los servicios en los países
La naturaleza de sus proyectos constituye otra razón de la región. Cabe considerar que estas actividades
por la cual los fondos no han surtido mayor efecto en cumplen el objetivo de reducir la pobreza porque dan
cuanto al empleo y los ingresos de los pobres. La mayor acceso a los pobres a las necesidades básicas,
mayor parte de los proyectos han sido de aunque no aumenten los ingresos.8
infraestructura social, en los cuales los puestos que se
crean son temporales (mientras dure la construcción Determinación de los beneficiarios
del proyecto). Durante la construcción, la mayor
parte de los buenos puestos para trabajadores más Uno de los logros indudables de los fondos consiste
cualificados eran provistos por contratistas con gente en utilizar mejores mecanismos para beneficiar a los
ajena a las comunidades pobres. La capacitación en pobres. Los fondos han preparado un sistema de
el trabajo que se impartía a los trabajadores no mapas nacionales de la pobreza basados en
cualificados era muy reducida, con lo que, una vez necesidades básicas insatisfechas y los han empleado
concluido el proyecto, no eran más aptos para puestos para identificar a los pobres y para fijar prioridades en
mejor remunerados. A pesar de algunos intentos, los la asignación de recursos entre las distintas regiones
fondos no han tenido mayor éxito en la tarea de y comunidades según el número de pobres en cada
preparar proyectos directos de producción que den una. Sin embargo, dado que en la mayoría de los
empleo a largo plazo a los trabajadores no países la asignación definitiva de los recursos depende
cualificados.7 de las propuestas de proyectos, los resultados que se
Infraestructura social obtengan en este contexto dependen de que las
comunidades pobres estén en condiciones de preparar
Ha quedado de manifiesto en el curso del tiempo que solicitudes de proyectos y estén dispuestas a hacerlo.
los fondos han ayudado a los pobres por conducto de Las comunidades más pobres muchas veces no
los propios proyectos. Los fondos se han considerado pueden hacerlo. Así, los fondos han llegado a la
no tanto como instrumentos para mejorar las conclusión de que, si bien la mayoría de sus proyectos
condiciones de vida de los pobres sino como medios benefician a los pobres, los resultados no han sido tan
de generar ingresos para los pobres. Han construido positivos cuando se trata de beneficiar a los más
rápida y económicamente la infraestructura necesaria,
con lo que han mejorado el acceso a escuelas, centros
de salud y agua apta para el consumo en muchas 8
Es igualmente difícil recopilar información acerca de
zonas empobrecidas de la región. Además, y tal vez los verdaderos efectos de los resultados materiales. Si bien
esto sea más importante, los pobres y otros los fondos generalmente dejan constancia de la producción
ciudadanos tienen la impresión de que los fondos efectiva (número de escuelas o centros de salud y número
constituyen una actividad eficaz y de buena fe para de letrinas construidas, por ejemplo) normalmente no se
supervisa la contribución que aportan a la reducción del
déficit general de infraestructura. Tampoco existe
7
Es abiertamente difícil preparar estadísticas de empleo información cabal y coherente en cuanto a la utilización
comparables que correspondan a los fondos. Si bien éstos efectiva de la infraestructura social que los fondos han
recopilan algún tipo de datos sobre empleo, algunos lo construido. Además, las dificultades que existen para
hacen únicamente respecto a ciertos sectores, otros cuentan definir a los beneficiarios directos e indirectos de cada
dos veces a los beneficiarios, ya que muchos de los puestos proyecto y el hecho de que en las comunidades en que se
creados son de corta duración y otros sólo cuentan con realiza más de un proyecto se cuente dos veces a los
datos relativos a ciertos períodos. Esta cuestión se examina beneficiarios hacen difícil determinar con precisión cuál es
en más detalle en el capítulo 3 del documento de el número efectivo de beneficiarios de los proyectos de los
antecedentes. fondos.
8pobres.9 Los fondos están tratando de resolver este Habida cuenta de que los fondos que existen
problema asignando más personal para la preparación construyen proyectos pero no los administran, la
y promoción de proyectos en las comunidades pobres sostenibilidad es un factor muy importante en la
en que no los ha habido. evaluación de impacto. Los resultados eran dispares
en el caso de los 12 fondos analizados en el
Eficiencia y eficacia documento de antecedentes. En la mayoría de los
casos, los beneficiarios señalaban que los proyectos
Se ha expresado gran admiración por la eficiencia y funcionaban en la forma prevista. Existían sin
eficacia con que los fondos encauzan grandes embargo graves problemas de mantenimiento,
cantidades de recursos a las comunidades pobres. La especialmente en los proyectos de aguas y
ejecución de los subproyectos suele demorarse menos alcantarillado, que requieren una contribución
de seis meses y los sobrecostos son bajos en financiera que las comunidades pobres muchas veces
comparación con otros organismos. Los gastos no pueden o no quieren hacer. Los resultados son
administrativos se mantienen al mínimo y, en mejores en ese contexto en cuanto a las escuelas y los
promedio, son del orden del 6% al 15% de los gastos centros de salud, en parte porque hay ministerios
totales. Esta cifra es razonable en comparación con sectoriales que se hacen cargo de las operaciones del
otras instituciones financieras y considerablemente proyecto.10 En la mayoría de los casos, los proyectos
mejor que la que se encuentra en la mayoría de los de esta índole no pueden aprobarse sin que el
organismos públicos. La gran cantidad de proyectos ministerio sectorial correspondiente garantice
no iniciados que se encuentra en muchos de los concretamente que está dispuesto a hacerse cargo de
fondos, que en algunos casos llega a miles, es la administración de la escuela o del centro de salud.
consecuencia más del éxito obtenido por los fondos en Para mejorar la sostenibilidad, es importante que las
la labor de estimular la demanda que de la ineficiencia comunidades y los asociados de los fondos participen
de sus procedimientos operacionales; una vez desde el primer momento en las negociaciones
comprometidos los recursos, el período que media relativas a la preparación de la lista de inversiones
hasta el desembolso es por lo general bastante breve. elegibles, a fin de cerciorarse de que se estén
En la preparación de la lista de subproyectos se atendiendo necesidades reales y de que la comunidad
aplican criterios de relación costo-eficacia y se fija comprenda y acepte el compromiso financiero que
costos unitarios máximos para cada tipo de proyecto. debe hacer para mantener el proyecto.
Dado que los fondos están dejando de financiar
proyectos sencillos de infraestructura para dedicarse Monitoreo y evaluación
a proyectos más complejos de prestación de servicios
o de producción, el establecimiento de criterios de El historial del monitoreo y evaluación de los fondos
relación costo-eficacia ex ante se ha hecho más es escaso y ello es comprensible porque se trata de un
complejo y al mismo tiempo más indispensable para defecto común a los sectores sociales en general. Si
justificar la inclusión de nuevos ámbitos en la lista de bien se dispone de información aceptable acerca de
actividades. cuánto se ha gastado y en qué (muchas veces la
información que poseen los fondos sobre los egresos
Sentido de identificación y sostenibilidad y los ingresos es de mayor calidad que la de los
ministerios sectoriales), esa calidad se deteriora
10
Cabe señalar que el mal mantenimiento de la
9
Por ejemplo, los programas de microcrédito en Chile infraestructura constituye también un problema crónico
benefician a los pobres en mejor situación relativa y el 57% para los ministerios sectoriales y obedece no sólo a la falta
de los beneficiarios de proyectos en el Uruguay están por de sentido de identificación en el lugar, sino también a
encima del umbral de la pobreza. dificultades sistémicas en la gestión del gasto social.
9rápidamente a medida que se trata de medir el impacto instrumento entre muchos, en la lucha contra la
real de las inversiones. Todos los fondos analizados pobreza.
en el documento de antecedentes combinan la
supervisión y evaluación interna y externa, prestando Una mirada al futuro
especial atención a la verificación de las obras. El
tipo de información que se reúne ha cambiado con el Como resultado del éxito evidente que han obtenido
curso del tiempo y al cambiar los objetivos mismos de los fondos en la tarea de encauzar recursos de los
los fondos. Éstos, con apoyo de donantes externos, organismos internacionales a las comunidades más
están procediendo a evaluaciones de los beneficiarios pobres, y teniendo en cuenta el persistente problema
con un criterio cada vez más cualitativo a fin de de la pobreza en la región, se registra en la actualidad
determinar el impacto de cada subproyecto en el nivel una tendencia a transformarlos de unidades
local. Sin embargo, parecen faltar sistemas de temporales a unidades permanentes de gobierno. De
información para combinar los datos cuantitativos y hecho, parece haber una tendencia a un aumento del
mejores indicadores de impacto. crédito total del BID a las operaciones de esa índole.
Como condición previa para que los fondos de
Los fondos de inversión social tienen que estar en inversión social tengan buenos resultados y como
mejores condiciones para medir los impactos elemento importante para justificar su subsistencia, es
socioeconómicos de sus inversiones. Una mayor necesario comprender claramente la función que les
claridad en cuanto a los objetivos de cada fondo cabe en la lucha contra la pobreza y las ventajas que
facilitará considerablemente las evaluaciones de tienen en comparación con otros instrumentos de
impacto. Será también necesario establecer sistemas política pública. Habida cuenta de la heterogeneidad
que contengan información acerca del perfil del desarrollo económico e institucional que se
socioeconómico de los beneficiarios de los proyectos. observa en los distintos países de la región, no hay
Idealmente, ésto se llevaría a cabo mediante el una receta ni un conjunto único de objetivos para los
establecimiento de grupos de control con los que fondos de inversión social. Es precisamente su
pudiera verificarse la evolución de los niveles de vida. capacidad de innovación y adaptación a las
En el diseño y el mantenimiento de esos sistemas de circunstancias locales que hace que los fondos de
información tal vez sea necesario establecer lazos de inversión social sean poderosos instrumentos
cooperación con los ministerios sectoriales normativos.
correspondientes, a fin de evaluar los impactos
relativos de la contribución de los fondos en La flexibilidad por parte del Banco en la prestación de
comparación con la de otras entidades. En los apoyo a fondos que tengan una amplia variedad de
préstamos futuros que el Banco otorgue a los fondos, objetivos no quiere decir que éste debe estar dispuesto
se debería promover la reserva de recursos para a financiar sin condición alguna todas y cada una de
diseñar y aplicar un plan de evaluación de impacto en las propuestas que se le presenten. El resto del
el que se utilicen técnicas modernas. A medida que presente documento hace referencia a temas que
realizan una variedad cada vez mayor de actividades pueden ser de relevancia en el futuro. Entre éstos se
en el marco de la lucha contra la pobreza, los fondos incluye una evaluación de las distintas funciones que
tendrán que estar en condiciones de medir mejor la pueden desempeñar los fondos en la lucha contra la
relación costo-eficacia de las distintas inversiones y pobreza y que van desde la de actuar como redes de
evaluar los cambios que tengan lugar en su propia seguridad social hasta la de contribuir a una reducción
eficiencia administrativa. Mejoras en las evaluaciones permanente de la pobreza. También se estudian las
de impacto pueden proveer la información necesaria posibilidades de ampliar las actividades de los fondos,
para justificar una continuidad de inversión en los y se analizan en gran detalle los criterios que se han
fondos, ya que con dicha información sería posible de utilizar para añadir actividades nuevas. El texto
evaluar las contribuciones de los fondos, como un presenta además recomendaciones para mejorar la
10marcha operacional de los fondos, incluyendo el documento concluye con recomendaciones de medidas
mantenimiento de sus proyectos, la evaluación de concretas que puede adoptar el Banco, además de
impacto, la determinación de los beneficiarios y la seguir proporcionando financiación, que han de
sostenibilidad financiera. Por último, se presentan ayudar a hacer más eficaces a los fondos en la lucha
opciones para mejorar la coordinación con los contra la pobreza.
ministerios sectoriales y las autoridades locales. El
Aclarar los Objetivos de una Nueva Generación
de Fondos en un Contexto de Cambio
La mayor parte de los fondos de la región se Los pobres carecen del capital humano, social y físico
estableció como reacción ante el aumento de la necesario para poder alcanzar un nivel de vida
pobreza a que dieron lugar las medidas de ajuste en el mínimo. Esto quiere decir que no cuentan con la
decenio de 1980, y como se esperaba que el ajuste educación, con el equipo ni con la tierra necesarios
fuese temporal, se consideraba que también los para obtener ingresos suficientes y que no tienen las
fondos lo eran. Sin embargo, mientras persista un aptitudes de organización social necesarias para
problema grave de pobreza en un país, es necesario obtener los servicios de educación, saneamiento, agua
que haya alguna dependencia del gobierno cuyo potable y atención básica de la salud que
objetivo concreto sea la reducción de la pobreza y que generalmente presta el gobierno. Los fondos, si han
haga lo que hacen los fondos, esto es, diseñar, de tener carácter permanente, deben atender esas
promover, coordinar y llevar a cabo eficientemente carencias, especialmente en las zonas más pobres.
proyectos en beneficio de los pobres. Este es
justamente el argumento en favor de la conversión de También se puede caer temporalmente en la pobreza
los fondos temporales en unidades permanentes de cuando hay cambios a corto plazo en las condiciones
gobierno. Cada país tiene que decidir si se ha de económicas debido a guerras, desastres naturales o
proceder a ello o no. El Banco no debería impedir la crisis económicas, con inclusión de los efectos
conversión. Cuando se dé a los fondos carácter negativos a corto plazo de las reformas económicas.
permanente, es preciso definir claramente sus La sociedad debe mantener mecanismos (redes de
objetivos a fin de tener en cuenta su ventaja seguridad) para garantizar un nivel mínimo de
comparativa en la lucha contra la pobreza, ya se trate subsistencia a los afectados por crisis. Esta forma
de seguir mejorando el alcance de la infraestructura importante de reducir la pobreza constituía una
social, de oficiar como redes de seguridad social en función básica de algunos de los fondos de la región,
tiempos de crisis económica, de funcionar como especialmente los primeros. Cuando se trata de
laboratorio para el ensayo de programas sociales aliviar las crisis, la función primordial de los
innovadores o de alcanzar objetivos más ambiciosos proyectos debe consistir en generar ingresos y
como la promoción del desarrollo municipal y de la empleos. En vista que los primeros fondos obtuvieron
comunidad. El principio rector de las operaciones de buenos resultados en la ejecución de proyectos de
los fondos en el futuro debe consistir en una clara construcción de desembolso rápido en zonas asoladas
visión de la forma en que, en su calidad de uno de por la pobreza, es probable que las generaciones
muchos instrumentos, pueden contribuir a la ulteriores de fondos de inversión social se utilicen de
reducción de la pobreza a largo plazo. la misma manera en caso de crisis futuras.
11La finalidad de crear empleos de emergencia, si bien
puede seguir siendo importante en la cartera general
de los fondos, difiere fundamentalmente de una
reducción permanente de la pobreza. Por ésta se
entiende ayudar a los pobres a superar los déficit de
capital humano, social y físico que hacen justamente
que sean pobres.11 Cuando un fondo trata de aportar
una contribución a la reducción de la pobreza, el
propósito de sus proyectos debe ser el mejoramiento
a largo plazo de las condiciones de vida o del empleo
como consecuencia del funcionamiento de los propios
proyectos. De la misma manera, la evaluación de los
fondos debe centrarse en medidas empíricamente
racionales de los impactos de los propios proyectos
además de la información que ya mantienen
(indicadores de insumos tales como el volumen de
fondos o los meses de empleo en el curso de la
construcción e indicadores de producto, tales como la
cantidad de infraestructura construida).
Cualquiera que sea la función que, según cada país,
haya de tener el fondo en un determinado momento,
debe haber coherencia interna. Es preciso que los
objetivos del fondo sean compatibles con la labor
general del país en cuanto a la reducción de la
pobreza, tengan en cuenta sus ventajas comparativas
y reflejen en forma realista lo que se puede hacer.
Las actividades del fondo deben dimanar claramente
de sus objetivos expresados y hay que evitar la
duplicación de actividades con otros organismos. En
la labor de supervisión y evaluación hay que
mantenerse al corriente de los resultados obtenidos
por cada fondo en la consecución de sus objetivos
declarados, que deben ser medibles. Además, cuando
un fondo deja de ser temporal y se convierte en
permanente, es necesario que obtenga más apoyo
financiero interno (véase la sección V-E).
11
Cabe considerar que los programas de redes de
seguridad aportan una contribución a la reducción de la
pobreza a largo plazo desde un punto de vista preventivo.
Cuando no se reacciona en forma adecuada ante crisis que
surten graves efectos negativos para los pobres, puede
haber consecuencias a más largo plazo desde el punto de
vista de una mayor pobreza debido a la pérdida de bienes
y de efectos intergeneracionales.
12Reconsideración del Menú de Actividades
El menú de proyectos y la importancia de una ámbito de actividad con los beneficios previstos
mayor flexibilidad teniendo en cuenta tres factores: que el rendimiento
social previsto justifique la inversión pública en ese
Las actividades de cada fondo deben obedecer a su ámbito, que el fondo tenga una ventaja comparativa
objetivo concreto y no deben ser prescritas por el en él y no duplique otras actividades del gobierno ni
Banco ex ante. En el pasado, para alcanzar el redunde en su desmedro y que la adición de la
objetivo de reducir la pobreza, los fondos han llevado actividad no haga aumentar desproporcionalmente sus
a cabo proyectos para aumentar el capital físico y gastos administrativos. Una labor de investigación y
humano de los pobres. Es probable que en el futuro desarrollo sobre nuevas actividades y la utilización de
mantengan el mismo tipo de actividades, si bien el métodos para ensayar nuevas líneas de inversión
Banco les instará a que dediquen más recursos a la pueden servir para minimizar el riesgo de ampliar las
capacitación y a la consolidación de la participación actividades. Un aumento considerable de los gastos
y organización de la comunidad según sea necesario administrativos bien puede indicar que el fondo ha
en cada circunstancia. No es posible decidir de salido del ámbito en que tenía ventajas comparativas.
antemano y sin tener en cuenta las condiciones locales Cada vez que se añadiese una nueva actividad, habría
cuál es el tipo de actividades que pueden ayudar más que hacerlo sobre la base de un riguroso análisis
efectivamente a los pobres. Básicamente esta económico y social ex ante que fije los límites en
cuestión debe enfocarse con una mayor flexibilidad y cuanto al costo y las mediciones en los impactos
teniendo más en cuenta un análisis minucioso de las previstos que puedan emplearse para evaluar la
causas de la pobreza en la región del país de que se eficacia de los nuevos programas en el curso del
trate. Es probable que la mayor parte de las tiempo. A la vez que los fondos vayan expandiendo su
actividades de los fondos en materia de reducción de menú de actividades, se tiene que considerar también
la pobreza sigan consistiendo en la construcción de abandonar aquéllas actividades que hayan dejado de
pequeños proyectos de infraestructura económica y ser relevantes o necesarias. Los fondos deben de tener
social porque tienen ventajas comparativas en ese siempre en cuenta su función de servir como un
campo. Sin embargo, esto no debería excluir la instrumento eficaz y efectivo para combatir la
posibilidad de otras funciones, entre ellas la de pobreza, función que debe ser definida
retomar los objetivos relativos a la red de seguridad específicamente para cada país, de acuerdo a las
cuando se justifique. En casos como el de FOSIS en condiciones locales, y tomando en cuenta que los
Chile, por ejemplo, dado al gran nivel de cobertura fondos no pueden abarcarlo todo.
que ya tienen los servicios sociales en el país, al fondo
se le presenta la posibilidad de enfocarse en una serie Infraestructura social
de actividades totalmente distintas, en particular
actividades relacionadas con programas de crédito y Como hemos visto, muchos fondos se han
capacitación. concentrado en la construcción de infraestructura
social en pequeña escala y ello obedecía en general a
Una mayor flexibilidad en la adición de nuevas que esa infraestructura era muy necesaria en las
actividades a las que realizan los fondos no significa comunidades pobres y a que era relativamente fácil
que haya que dejar de lado el rigor analítico ni una proporcionarla en forma rápida y eficiente. Mientras
definición minuciosa de los criterios de elegibilidad. haya comunidades pobres que carezcan de
Deben de tomarse en cuenta las consecuencias de infraestructura social suficiente y mientras los
expander el menú de actividades. En general, los ministerios sectoriales o las municipalidades no
fondos deben comparar el costo de añadir un nuevo puedan proporcionarla, u opten por delegar esta
13función a los fondos, tendrá sentido que éstos sigan organismo público competente que pueda mejorar la
construyendo escuelas, centros de salud y proyectos prestación de servicios. Los fondos pueden actuar
de agua y alcantarillado. Sin embargo, en estos casos como catalizadores para alentar a los organismos
es indispensable que los fondos establezcan encargados de la prestación de servicios sociales a
mecanismos e incentivos para la coordinación con las llegar en mayor medida a las comunidades pobres y,
dependencias competentes del gobierno, al hacerlo, pueden ayudar a éstas a lograr una mayor
especialmente para efectos de mejorar la entrega de participación en el proceso de toma de las decisiones
insumos no relacionados con la construcción. relativas a la asignación del gasto social.12
La razón principal consiste en que debe haber Redes de seguridad
coordinación o coherencia generales. Los ministerios
tienen que ocuparse de prestar los servicios en la Los fondos, por más que no sean, ni deban ser, la
forma más eficiente posible y ello entraña, entre otras única fuente de protección social para los pobres en
cosas, llegar a un equilibrio entre los gastos corrientes épocas de crisis económica, pueden constituir uno de
y los de capital. Sin embargo, los fondos se ocupan los instrumentos por los cuales la sociedad les
únicamente de la construcción, es decir, del proporcione ingresos adicionales cuando la situación
componente de gasto de capital. No toman en cuenta, sea muy difícil. Tal como ha ocurrido en el pasado, es
por ejemplo, si los recursos que se han asignado para probable que los principales instrumentos que utilicen
el mejoramiento de una escuela primaria pueden ser los fondos en esos casos sean programas de
mejor utilizados en libros de texto o en sueldos para capacitación especial o de proyectos de construcción.
docentes. Los fondos tampoco tienen que diseñar una Dado que los fondos pueden encauzar rápidamente
estrategia para la ubicación óptima de todas las recursos a las zonas necesitadas con un mínimo de
escuelas en una región o un país. Por ejemplo, no trabas burocráticas, les cabe una función fundamental
comparan el beneficio neto de construir una escuela en en la tarea de proporcionar financiación de
una comunidad que la pide con otra que no la haya emergencia en caso de crisis económicas. Los
pedido quizás por falta de un promotor competente. métodos innovadores que aplican fondos como
Los ministerios, al menos en teoría, deben hacer FONAPAZ, de Guatemala, en la concesión de
frente a todo el problema de la prestación de servicios. subsidios para la utilización de servicios sociales
Los fondos por lo general no tienen un mandato tan indica las posibilidades que tienen los fondos de
amplio. ensayar otras formas de asistencia directa a los pobres
que son particularmente pertinentes a la función de la
Los fondos no deberían estudiar en forma aislada las red de seguridad. Al estudiar en qué forma pueden los
solicitudes de escuelas o centros de salud. Más bien, fondos participar en las funciones de socorro de
los evaluadores deberían investigar si los problemas emergencia y red de seguridad, hay que tener en
existentes en las escuelas o centros de salud locales se cuenta algunas advertencias: en primer lugar, la
pueden resolver mejor construyendo o construcción de infraestructura no arroja resultados
reacondicionando edificios, o mediante algún otro inmediatos en cuanto al mantenimiento del ingreso; el
insumo. En este último caso, el fondo tendría que hecho de que los fondos sigan insistiendo en la
asegurarse de contar con el personal que pudiera construcción física minimiza el papel que les cabe
trabajar con la comunidad para mejorar la prestación como red de seguridad. En segundo lugar, la mayoría
de servicios de salud o educación. Esto no significa de los fondos, tal como están establecidos en la
que deba tener la misma pericia que los ministerios actualidad, no pueden transferir ingresos o
sectoriales ni administrar programas de educación y
salud. Se trata más bien de ayudar a las comunidades
12
a definir y precisar sus problemas para prestarles Véase Supporting Reform in the Delivery of Social
luego apoyo en el proceso de solicitar asistencia al Services: A Strategy, BID, 1996.
14También puede leer
