Presentismo y licencias en el sector docente de gestión estatal de la CABA - Características e Impacto

 
Presentismo y licencias
en el sector docente de gestión estatal
              de la CABA
          Características e Impacto

                 Silvia Montoya
               Dirección General
      de Evaluación de la Calidad Educativa

                 Junio de 2014
Índice

 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política
                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 2
Motivación I
   Información imprecisa sobre la tipología y los costos

 Establecer las licencias en cuanto a impacto fiscal y
 otros efectos

   Discusión paritaria y régimen de carrera docente

 Explorar la existencia de alternativas de
 regulación/implementación dentro los límites que
 marca la legislación.

                                             Silvia Montoya – Junio 2014 - 3
Motivación II: Es un problema en el país
 Tabla - Argentina: Porcentaje de ausentismo para jurisdicciones
 seleccionadas. Año 2009

                      Jurisdicción                                                                   %
 Ciudad Autónoma de Buenos Aires                                                                                             22
 Provincia de Buenos Aires                                                                                                   14
 Chaco                                                                                                                       29
 La Pampa                                                                                                                    40
 Mendoza                                                                                                                     33
 Neuquén                                                                                                                     25
 Santa Fe                                                                                                                    17

   Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)-
   Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (MEGC) en base a Palacios (2010).

                                                                                                         Silvia Montoya – Junio 2014 - 4
Motivación III: Puede ser un costo fiscal
  elevado
   Tabla - Costos del Ausentismo en países seleccionados

                                                    Costo (en % del Gasto                            Costo en Educación
           País                                     en Educación Primaria)                          Primaria (en % del PIB)
  Bangladesh                                                  -                                                                            0,1

  Ecuador                                                                -                                                                 0,1

  India                                                                                  22,1                                              0,3

  Indonesia                                                                              15,4                                              0,1

  Perú                                                                                   10,3                                              0,1
                   Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)-
  Uganda                                                                                 23,6
                   Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (MEGC) en base a Palacios (2010).                         0,9

  Zambia                                                                                 16,2                                              0,3
                                                                                                                         Silvia Montoya – Junio 2014 - 5
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)- MEGC en base a Patrinos y Kiang (2007), Table 2.1.
Índice

 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política
                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 6
Objetivo
   Determinar el potencial impacto del marco regulatorio vis
    a vis otros regímenes regulatorios
   Cuantificar el impacto
     – del régimen de licencias y ausentismo
     – proceso de enseñanza
     – costos fiscales

    Explorar alternativas de política

                                                    Silvia Montoya – Junio 2014 - 7
Impacto de las licencias y suplencias en el
            sistema educativo

 Dimensión                    Dimensión
 Económica                    Educativa

     Costo:                  Impacto en los
   •Licencia                     niños:
  •Suplencia                  •Aprendizaje
   •Trámites                   •Motivación
administrativos               •Ausentismo
                                     Silvia Montoya – Junio 2014 - 8
Índice
 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política

                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 9
Metodología: Marco Legal
    Parte del contrato laboral específico
    Licencia Ordinaria
    Licencias especiales
     – Ligadas a situaciones personales
     – Licencias relacionadas al trabajo
    Licencia vs. suplencia

                                             Silvia Montoya – Junio 2014 - 10
Estimación de los días hábiles según
régimen confirman diferencias

Tabla - Días de licencia ordinaria según tramo de antigüedad

                                                        LCT                                                                Distribución de
                                                                                                                            los docentes
    Tramo de                                                                                      Estatuto                  según tramo
   Antigüedad                        Corridos                       Hábiles                       Docente                   (% del total)
hasta cinco años                                       14                             10                            30                             29
cinco a diez años                                      21                             15                            30                             13
entre 10 y 20 años                                     28                             20                            30                             16

 Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
 legislación vigente.

                                                                                                                         Silvia Montoya – Junio 2014 - 11
Estimación de los días hábiles según
  régimen confirman diferencias II
     Tabla - Días hábiles estimados según contrato laboral
                                                                                         Estatuto
                                                                                                                                  LCT
           Clasificación                         G.C.B.A 371                             G.C.B.A
    Días en el año                                                    365                                  365                                  365
    Sábados y Domingos                                                104                                  104                                  104
    Feriados                                                            19                                   19                                   19
    Días hábiles                                                      244                                  244                                  244
    Vacaciones (días
    hábiles)                                                            15                                   30                                   15
    Días laborables                                                   229                                  214                                  229
    Vacaciones
    adicionales                                                                                              11
    Días laborables netos                                             229                                  200                                  229
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 12
La comparación de licencias seleccionadas
muestra previsiones mayores en tipo y días

                                                                                                                                    Estatuto
                                                                 Estatuto             Ley de Contratos                    Empleado
                                                                                                                                    Docente
                                                            Docente CABA                    de Trabajo               Municipal CABA
                                                                                                                                        PBA
 Rendir exámenes                                                              28                            10                   28       22
 Asistencia a congresos o jornadas de
                                                                                                                                                          6
 perfeccionamiento
 Cuidado de familiar enfermo                                                  30                            15                           15              20
 Motivos particulares                                                          6                                                                          6
 TOTAL                                                                        64                            25                           43              54

   Nota: los seis días en Provincia de Buenos Aires son sin goce de haberes
   Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
   legislación vigente.

                                                                                                                           Silvia Montoya – Junio 2014 - 13
Estimaciones alternativas sobre días de clases
esperados por docentes que datan de principios de
siglo señalan el potencial impacto
Gráfico - Días efectivos esperados, según los regímenes de licencia de cada jurisdicción.
Año 2001

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
Morduchowicz e Iglesias (2001).

                                                                                                                          Silvia Montoya – Junio 2014 - 14
Metodología: Datos

    Micro datos personal docente
    Micro datos administrativos de licencias
  Estatuto y regulaciones sobre licencias,
  suplencias y días feriados
    Micro datos de salarios
  Respeto a la confidencialidad de los datos a nivel
  individuo y escuela

                                                Silvia Montoya – Junio 2014 - 15
Metodología: el Cálculo
  Se agruparon los distintos tipos de licencias en
  categorías
    Se presentan casos reportados:
     – Algunos corresponden a días o jornadas laborales (Por
       ejemplo, maestro de grado)
     – Otros son ajustados para facilitar comparación
       (numerario: maestro de jornada simple)
     – Reduce número de "casos” en el nivel medio y superior
       (prevalencia del régimen de HC)

    Se anualiza el costo e incluyen aportes y SAC
    Se excluyen costos administrativos
                                                  Silvia Montoya – Junio 2014 - 16
Cuándo se cubre una licencia: el uso de
suplencias
  Cuando las licencias son inferiores a tres días no
  se piden suplentes
 Se reemplazan a partir del tercer día como
  mínimo:
     – depende del nivel y
     – tipo de cargo (base o directivo)

                                            Silvia Montoya – Junio 2014 - 17
No todas las licencias poseen el mismo
tratamiento en términos de impacto en el
salario, adicionales y bonificaciones
Tabla - Licencias a los efectos de la liquidación de haberes

                   Característica de licencia                                               Sí                             No
Descuenta días de ausencia                                                                           22                                        38
Descuenta adicional por presentismo                                                                  32                                        28
Tiene límites de días al año                                                                         13                                        47
Tiene plazo máximo de días la licencia                                                               41                                        19
Total de licencias contempladas en el Estatuto                                                                                                 60

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.

                                                                                                                        Silvia Montoya – Junio 2014 - 18
Índice
 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política

                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 19
La dimensión del problema

                                                                    Año 2013

  Casos reportados                                                                                                                   2.045.000
  En términos de maestro de grado e
  jornada simple                                                                                                                            1 millón

  Docentes que reportan casos                                                                                                                33.000

  Días perdidos por docente                                                                                                                         18

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 20
Las enfermedades y las razones de estudio
(carrera) son la razón principal del pedido de
licencias
                                                           Distribución casos por tipo Distribución en días maestro
                 Tipo de Licencia
                                                                de licencia (en %)       de jornada simple (en %)
      Actividades gremiales                                                                          0,1                                               0,1
      Enfermedades                                                                                 51,4                                              43,6
      Carrera                                                                                      16,6                                              21,9
      Particular exc. Maternidad.                                                                  12,1                                              14,8
      Maternidad                                                                                     9,1                                             11,0
      70 t - 6 días                                                                                  6,4                                               4,7
      Injustificada                                                                                  1,4                                               0,5
      Servicios                                                                                      3,1                                               3,4
      Total                                                                                     100,0                                              100,0

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                   Silvia Montoya – Junio 2014 - 21
Más de la mitad de los casos reportados tienen una
duración de entre 10 y 90 días por lo que demandan
nombramiento de suplente

                                                                                   2 días
                                              Más de 90 días                        3%
                                                   7%        Un día                            3 días
                                                              6%                                4%

                                                                                                       Entre 3 y 5 días
                                                                                                             7%

                                  Entre 30 y 90 días                                                       Entre 6 y 10 días
                                         29%                                                                      7%

                                                                     Entre 10 y 30 días
                                                                            37%

 Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
 SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                Silvia Montoya – Junio 2014 - 22
Las licencias se concentran durante el ciclo escolar
pero distribuidas bastante regularmente a lo largo del
año

                                                                     Diciembre
                                                  Noviembre             5%
                                                                                                  Febrero
                                                     8%                           Enero             6%
                                                                                   6%

                                                                                                   Marzo
                                                    Octubre                                         9%
                                                     10%

                                                                                                         Abril
                                                  Septiembre                                             9%
                                                     10%

                                                                                                   Mayo
                                                                                                   10%
                                                         Agosto
                                                          9%
                                                                       Julio         Junio
                                                                        8%           10%

 Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
 SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                Silvia Montoya – Junio 2014 - 23
Si bien las licencias de menos de tres días si suceden
con más frecuencias en algunos meses
     Gráfico - % de los casos reportados de 1 y 2 días sobre el total reportado (en %)

     100

      75
 %

      50

      25

      0

 Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
 SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                Silvia Montoya – Junio 2014 - 24
Las licencias injustificadas son irrelevantes

    Son irrelevantes en número de casos (1,4%).
        Posibilidad de subreporte
        No hay información sobre las llegadas tarde y
         retiros antes del horario de finalización

                                                     Silvia Montoya – Junio 2014 - 25
Índice
 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política

                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 26
Ausentismo y equidad: si bien los casos reportados son
mayores en las comunas con mayor vulnerabilidad refleja la
distribución de los cargos
Gráfico - Licencias y cargo docentes por comuna

                                       14

                                       12
        En porcentaje sobre el total

                                       10

                                       8

                                       6

                                       4

                                       2

                                       0
                                            1   2   3        4       5       6       7       8          9   10       11      12   13     14       15

                                                        Casos reportados equivalentes a un maestro de jornada simple por Comuna
                                                        Cargos docentes de gestión estatal por Comuna

   Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
   SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                  Silvia Montoya – Junio 2014 - 27
Relación entre días perdidos/cargos e indicadores de
calidad es negativa aunque de baja significatividad
           50
           40
           30
           20
           10
             0

                  0                         2                          4                         6                          8
                                                                    IECEP

  Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
  SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                                Silvia Montoya – Junio 2014 - 28
Una primera aproximación muestra que podría
rondar el 20% si se consideran los suplentes

  Tabla - Cargos docentes por Situación de Revista. Año 2013

                                                     Primaria                                                       Media
 Interino                                         2.887                            14%                       28.045                           52%
 Suplente                                         5.575                            27%                       13.993                           26%
 Titular                                        12.041                             59%                       11.627                           22%
 Total                                          20.503                           100%                        53.665                          100%

 Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
 SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 29
El costo de todas las licencias representa un 10-
13% de la masa salarial sancionada
  Tabla - Costo de las licencias – 2013- Pesos Corrientes

                                                                Valor Monetario                            % Masa Salarial sancionada
Todas                                                                              811.427.706                                                          13
Sólo 3 días y más                                                                  722.018.894                                                          11
Sólo 10 días y más                                                                 571.613.652                                                            9

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 30
Las enfermedades concentran la mayoría de los
costos
                                                 Injustificada
                                                     1,0%
                                                                         Servicios                  Actividades
                                                                          3,6%                    gremiales/paro
                                        70 t - 6 días
                                           5,4%                                                        0,1%

                                                        Maternidad
                                                          8,3%

                                          Part. exc. Mat.
                                              12,3%                                   Enfermedades
                                                                                          50,9%

                                                                       Carrera
                                                                       18,4%

Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 31
Más del 60 por ciento del costo corresponde a
licencias de más de diez días

                         Más de 90 días        2 días
                              6%                3%
                                   Un día
                                     8%          3 días
                                                   4%

                                                          Entre 3 y 5 días
                                                                7%
              Entre 30 y 90
                  días
                  28%                                      Entre 6 y 10 días
                                                                  8%

                              Entre 10 y 30 días
                                     36%

                                                                    Silvia Montoya – Junio 2014 - 32
Una reducción a la mitad podría recuperar hasta
diez días de clase

  Impacto de una reducción de un tercio
  Días de Clase                                                                                                                                        6
  Ahorro                                                                                                                             270.475.902
  Docentes                                                                                                                                    50.000
  Ingreso extra por docente                                                                                                                     5.410
  Ingreso extra mensual                                                                                                                            451
  Impacto de una reducción a la mitad
  Días de Clase                                                                                                                                      10
  Ahorro                                                                                                                             405.713.853
  Docentes                                                                                                                                    50.000
  Ingreso extra por docente                                                                                                                     8.114
  Ingreso extra mensual                                                                                                                            676
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

                                                                                                                               Silvia Montoya – Junio 2014 - 33
Índice
 Motivación

 Objetivo

   Método Analítico
     Marco Legal
     Datos
     Estimación del costo
   Caracterización de las licencias
   Estimación del Impacto
   Lecciones de Política

                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 34
Implicaciones de política

Exigen   un buen diagnóstico para saber cuáles
 políticas tomar

 Existen dos posibilidades que se pueden tomar
 simultáneamente
    – Controlar el ausentismo
    – Incentivar el presentismo

                                       Silvia Montoya – Junio 2014 - 35
Implicancias de política: Ausentismo
Injustificado

     Endurecer mecanismos de control
      – Costos beneficios
      – Dimensión de las licencias injustificadas
      – No es el caso de CABA

     ¿Auditoría por sub-reporte?

                                                    Silvia Montoya – Junio 2014 - 36
Implicaciones de Política: Menú posible de
opciones para las licencias justificadas
Trabajar  en los grados de libertad que permite el
 estatuto con las licencias por estudios
¿Cambios       en el método de reporte?: una
 sugerencia sería cambiar la forma a nivel central en
 lugar de al director.
¿Control  de enfermedades?: endurecer/tercerizar
 control médico
¿Control  social?: el monitoreo de padres a través de
 un comité con injerencia a la hora de aprobar
 licencias usado con éxito en algunos estados en
 EEUU.                                      Silvia Montoya – Junio 2014 - 37
Implicaciones de Política: Menú de opciones
para la promoción del Presentismo I
Incentivos   individuales: adicional por presentismo.
 Se podría argumentar en contra (asistir es inherente a
 la tarea) pero hay más argumentos a favor.
Incentivos   grupales: una alternativa para que exista
 el control entre compañeros de trabajo que fuercen el
 cumplimiento (puede tener efectos negativos en el
 grupo)
Combinación   de incentivos individuales y grupales
 de manera que el grupo tenga interés en controlarse
 mutuamente pero a su vez conserve un premio por el
 presentismo individual.
                                            Silvia Montoya – Junio 2014 - 38
Implicaciones de Política: Menú de opciones para la
promoción del Presentismo II
   ¿Bonos’: varios estudios señalan que la
    utilización de sistema de incentivos como
    otorgar bonos por no usar las licencias pueden
    funcionar con resultados contundentes
   Compra      de días de ausencia a una tasa
    menor que la de reemplazo (con el riesgo
    potencial que aquellos que no utilizan todas las
    licencias posibles tengan el incentivo para
    utilizarlas).
   Premios    simbólicos a aquellos docentes que
    no utilizan recursos como el 70t.
                                            Silvia Montoya – Junio 2014 - 39
A modo de conclusión I
 ¿Se puede discutir fuera del marco de revisión de
 la carrera docente?
 El régimen laboral permite una variedad de
 licencias que son mayores que las previstas en
 otros regímenes laborales en tipos y en duración
 en algunos casos
 Dado las previsiones del estatuto docentes sería
 razonable implementar mecanismos que permitan
 el sostenimiento de los procesos de enseñanza y
 aprendizaje cuando se utilizan institutos previstos
 en la legislación
                                             Silvia Montoya – Junio 2014 - 40
A modo de conclusión II
  Las licencias injustificadas son irrelevantes en
  casos y en costo.
 No existe un impacto negativo sobre la equidad
  de la utilización de licencias por parte de los
  docentes en el sector de gestión estatal
  Existe una motivación y un compromiso con la
  tarea que hace que los porcentajes de ausencias
  se sitúen muy por debajo de los niveles
  reportados para países en desarrollo y otras
  provincias
                                           Silvia Montoya – Junio 2014 - 41
A modo de conclusión II
  Las licencias injustificadas son irrelevantes en
  casos y en costo.
 No existe un impacto negativo sobre la equidad
  de la utilización de licencias por parte de los
  docentes en el sector de gestión estatal
  Existe una motivación y un compromiso con la
  tarea que hace que los porcentajes de ausencias
  se sitúen muy por debajo de los niveles
  reportados para países en desarrollo y otras
  provincias
                                           Silvia Montoya – Junio 2014 - 42
A modo de conclusión III
  Existe un margen de        maniobra    en              la
  reglamentación y práctica
  El problema es de naturaleza pedagógica y de
  potencial impacto al interior del aula y de las
  instituciones educativas

                                         Silvia Montoya – Junio 2014 - 43
Agenda futura
    Pendiente en ejecución:
     – Ajustes y revisión de costos
     – Tipificación de enfermedades y otras licencias y
       aperturas (género, por ejemplo)
     – Análisis con microdata sobre los determinantes de
       las licencias a nivel individual
     – Seguimiento de casos particulares a nivel
       individual y a nivel de establecimientos
     – Análisis de datos del sector privado

                                              Silvia Montoya – Junio 2014 - 44
Gracias

   Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa
Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
        https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/
                                                           Silvia Montoya – Junio 2014 - 45
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