Presentismo y licencias en el sector docente de gestión estatal de la CABA - Características e Impacto
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Presentismo y licencias
en el sector docente de gestión estatal
de la CABA
Características e Impacto
Silvia Montoya
Dirección General
de Evaluación de la Calidad Educativa
Junio de 2014Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 2Motivación I
Información imprecisa sobre la tipología y los costos
Establecer las licencias en cuanto a impacto fiscal y
otros efectos
Discusión paritaria y régimen de carrera docente
Explorar la existencia de alternativas de
regulación/implementación dentro los límites que
marca la legislación.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 3Motivación II: Es un problema en el país
Tabla - Argentina: Porcentaje de ausentismo para jurisdicciones
seleccionadas. Año 2009
Jurisdicción %
Ciudad Autónoma de Buenos Aires 22
Provincia de Buenos Aires 14
Chaco 29
La Pampa 40
Mendoza 33
Neuquén 25
Santa Fe 17
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)-
Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (MEGC) en base a Palacios (2010).
Silvia Montoya – Junio 2014 - 4Motivación III: Puede ser un costo fiscal
elevado
Tabla - Costos del Ausentismo en países seleccionados
Costo (en % del Gasto Costo en Educación
País en Educación Primaria) Primaria (en % del PIB)
Bangladesh - 0,1
Ecuador - 0,1
India 22,1 0,3
Indonesia 15,4 0,1
Perú 10,3 0,1
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)-
Uganda 23,6
Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (MEGC) en base a Palacios (2010). 0,9
Zambia 16,2 0,3
Silvia Montoya – Junio 2014 - 5
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)- MEGC en base a Patrinos y Kiang (2007), Table 2.1.Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 6Objetivo
Determinar el potencial impacto del marco regulatorio vis
a vis otros regímenes regulatorios
Cuantificar el impacto
– del régimen de licencias y ausentismo
– proceso de enseñanza
– costos fiscales
Explorar alternativas de política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 7Impacto de las licencias y suplencias en el
sistema educativo
Dimensión Dimensión
Económica Educativa
Costo: Impacto en los
•Licencia niños:
•Suplencia •Aprendizaje
•Trámites •Motivación
administrativos •Ausentismo
Silvia Montoya – Junio 2014 - 8Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 9Metodología: Marco Legal
Parte del contrato laboral específico
Licencia Ordinaria
Licencias especiales
– Ligadas a situaciones personales
– Licencias relacionadas al trabajo
Licencia vs. suplencia
Silvia Montoya – Junio 2014 - 10Estimación de los días hábiles según
régimen confirman diferencias
Tabla - Días de licencia ordinaria según tramo de antigüedad
LCT Distribución de
los docentes
Tramo de Estatuto según tramo
Antigüedad Corridos Hábiles Docente (% del total)
hasta cinco años 14 10 30 29
cinco a diez años 21 15 30 13
entre 10 y 20 años 28 20 30 16
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 11Estimación de los días hábiles según
régimen confirman diferencias II
Tabla - Días hábiles estimados según contrato laboral
Estatuto
LCT
Clasificación G.C.B.A 371 G.C.B.A
Días en el año 365 365 365
Sábados y Domingos 104 104 104
Feriados 19 19 19
Días hábiles 244 244 244
Vacaciones (días
hábiles) 15 30 15
Días laborables 229 214 229
Vacaciones
adicionales 11
Días laborables netos 229 200 229
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 12La comparación de licencias seleccionadas
muestra previsiones mayores en tipo y días
Estatuto
Estatuto Ley de Contratos Empleado
Docente
Docente CABA de Trabajo Municipal CABA
PBA
Rendir exámenes 28 10 28 22
Asistencia a congresos o jornadas de
6
perfeccionamiento
Cuidado de familiar enfermo 30 15 15 20
Motivos particulares 6 6
TOTAL 64 25 43 54
Nota: los seis días en Provincia de Buenos Aires son sin goce de haberes
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 13Estimaciones alternativas sobre días de clases
esperados por docentes que datan de principios de
siglo señalan el potencial impacto
Gráfico - Días efectivos esperados, según los regímenes de licencia de cada jurisdicción.
Año 2001
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
Morduchowicz e Iglesias (2001).
Silvia Montoya – Junio 2014 - 14Metodología: Datos
Micro datos personal docente
Micro datos administrativos de licencias
Estatuto y regulaciones sobre licencias,
suplencias y días feriados
Micro datos de salarios
Respeto a la confidencialidad de los datos a nivel
individuo y escuela
Silvia Montoya – Junio 2014 - 15Metodología: el Cálculo
Se agruparon los distintos tipos de licencias en
categorías
Se presentan casos reportados:
– Algunos corresponden a días o jornadas laborales (Por
ejemplo, maestro de grado)
– Otros son ajustados para facilitar comparación
(numerario: maestro de jornada simple)
– Reduce número de "casos” en el nivel medio y superior
(prevalencia del régimen de HC)
Se anualiza el costo e incluyen aportes y SAC
Se excluyen costos administrativos
Silvia Montoya – Junio 2014 - 16Cuándo se cubre una licencia: el uso de
suplencias
Cuando las licencias son inferiores a tres días no
se piden suplentes
Se reemplazan a partir del tercer día como
mínimo:
– depende del nivel y
– tipo de cargo (base o directivo)
Silvia Montoya – Junio 2014 - 17No todas las licencias poseen el mismo
tratamiento en términos de impacto en el
salario, adicionales y bonificaciones
Tabla - Licencias a los efectos de la liquidación de haberes
Característica de licencia Sí No
Descuenta días de ausencia 22 38
Descuenta adicional por presentismo 32 28
Tiene límites de días al año 13 47
Tiene plazo máximo de días la licencia 41 19
Total de licencias contempladas en el Estatuto 60
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a la
legislación vigente.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 18Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 19La dimensión del problema
Año 2013
Casos reportados 2.045.000
En términos de maestro de grado e
jornada simple 1 millón
Docentes que reportan casos 33.000
Días perdidos por docente 18
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 20Las enfermedades y las razones de estudio
(carrera) son la razón principal del pedido de
licencias
Distribución casos por tipo Distribución en días maestro
Tipo de Licencia
de licencia (en %) de jornada simple (en %)
Actividades gremiales 0,1 0,1
Enfermedades 51,4 43,6
Carrera 16,6 21,9
Particular exc. Maternidad. 12,1 14,8
Maternidad 9,1 11,0
70 t - 6 días 6,4 4,7
Injustificada 1,4 0,5
Servicios 3,1 3,4
Total 100,0 100,0
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 21Más de la mitad de los casos reportados tienen una
duración de entre 10 y 90 días por lo que demandan
nombramiento de suplente
2 días
Más de 90 días 3%
7% Un día 3 días
6% 4%
Entre 3 y 5 días
7%
Entre 30 y 90 días Entre 6 y 10 días
29% 7%
Entre 10 y 30 días
37%
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 22Las licencias se concentran durante el ciclo escolar
pero distribuidas bastante regularmente a lo largo del
año
Diciembre
Noviembre 5%
Febrero
8% Enero 6%
6%
Marzo
Octubre 9%
10%
Abril
Septiembre 9%
10%
Mayo
10%
Agosto
9%
Julio Junio
8% 10%
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 23Si bien las licencias de menos de tres días si suceden
con más frecuencias en algunos meses
Gráfico - % de los casos reportados de 1 y 2 días sobre el total reportado (en %)
100
75
%
50
25
0
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 24Las licencias injustificadas son irrelevantes
Son irrelevantes en número de casos (1,4%).
Posibilidad de subreporte
No hay información sobre las llegadas tarde y
retiros antes del horario de finalización
Silvia Montoya – Junio 2014 - 25Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 26Ausentismo y equidad: si bien los casos reportados son
mayores en las comunas con mayor vulnerabilidad refleja la
distribución de los cargos
Gráfico - Licencias y cargo docentes por comuna
14
12
En porcentaje sobre el total
10
8
6
4
2
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Casos reportados equivalentes a un maestro de jornada simple por Comuna
Cargos docentes de gestión estatal por Comuna
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 27Relación entre días perdidos/cargos e indicadores de
calidad es negativa aunque de baja significatividad
50
40
30
20
10
0
0 2 4 6 8
IECEP
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 28Una primera aproximación muestra que podría
rondar el 20% si se consideran los suplentes
Tabla - Cargos docentes por Situación de Revista. Año 2013
Primaria Media
Interino 2.887 14% 28.045 52%
Suplente 5.575 27% 13.993 26%
Titular 12.041 59% 11.627 22%
Total 20.503 100% 53.665 100%
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 29El costo de todas las licencias representa un 10-
13% de la masa salarial sancionada
Tabla - Costo de las licencias – 2013- Pesos Corrientes
Valor Monetario % Masa Salarial sancionada
Todas 811.427.706 13
Sólo 3 días y más 722.018.894 11
Sólo 10 días y más 571.613.652 9
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 30Las enfermedades concentran la mayoría de los
costos
Injustificada
1,0%
Servicios Actividades
3,6% gremiales/paro
70 t - 6 días
5,4% 0,1%
Maternidad
8,3%
Part. exc. Mat.
12,3% Enfermedades
50,9%
Carrera
18,4%
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 31Más del 60 por ciento del costo corresponde a
licencias de más de diez días
Más de 90 días 2 días
6% 3%
Un día
8% 3 días
4%
Entre 3 y 5 días
7%
Entre 30 y 90
días
28% Entre 6 y 10 días
8%
Entre 10 y 30 días
36%
Silvia Montoya – Junio 2014 - 32Una reducción a la mitad podría recuperar hasta
diez días de clase
Impacto de una reducción de un tercio
Días de Clase 6
Ahorro 270.475.902
Docentes 50.000
Ingreso extra por docente 5.410
Ingreso extra mensual 451
Impacto de una reducción a la mitad
Días de Clase 10
Ahorro 405.713.853
Docentes 50.000
Ingreso extra por docente 8.114
Ingreso extra mensual 676
Fuente: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa - Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en base a
SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 33Índice
Motivación
Objetivo
Método Analítico
Marco Legal
Datos
Estimación del costo
Caracterización de las licencias
Estimación del Impacto
Lecciones de Política
Silvia Montoya – Junio 2014 - 34Implicaciones de política
Exigen un buen diagnóstico para saber cuáles
políticas tomar
Existen dos posibilidades que se pueden tomar
simultáneamente
– Controlar el ausentismo
– Incentivar el presentismo
Silvia Montoya – Junio 2014 - 35Implicancias de política: Ausentismo
Injustificado
Endurecer mecanismos de control
– Costos beneficios
– Dimensión de las licencias injustificadas
– No es el caso de CABA
¿Auditoría por sub-reporte?
Silvia Montoya – Junio 2014 - 36Implicaciones de Política: Menú posible de opciones para las licencias justificadas Trabajar en los grados de libertad que permite el estatuto con las licencias por estudios ¿Cambios en el método de reporte?: una sugerencia sería cambiar la forma a nivel central en lugar de al director. ¿Control de enfermedades?: endurecer/tercerizar control médico ¿Control social?: el monitoreo de padres a través de un comité con injerencia a la hora de aprobar licencias usado con éxito en algunos estados en EEUU. Silvia Montoya – Junio 2014 - 37
Implicaciones de Política: Menú de opciones
para la promoción del Presentismo I
Incentivos individuales: adicional por presentismo.
Se podría argumentar en contra (asistir es inherente a
la tarea) pero hay más argumentos a favor.
Incentivos grupales: una alternativa para que exista
el control entre compañeros de trabajo que fuercen el
cumplimiento (puede tener efectos negativos en el
grupo)
Combinación de incentivos individuales y grupales
de manera que el grupo tenga interés en controlarse
mutuamente pero a su vez conserve un premio por el
presentismo individual.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 38Implicaciones de Política: Menú de opciones para la
promoción del Presentismo II
¿Bonos’: varios estudios señalan que la
utilización de sistema de incentivos como
otorgar bonos por no usar las licencias pueden
funcionar con resultados contundentes
Compra de días de ausencia a una tasa
menor que la de reemplazo (con el riesgo
potencial que aquellos que no utilizan todas las
licencias posibles tengan el incentivo para
utilizarlas).
Premios simbólicos a aquellos docentes que
no utilizan recursos como el 70t.
Silvia Montoya – Junio 2014 - 39A modo de conclusión I
¿Se puede discutir fuera del marco de revisión de
la carrera docente?
El régimen laboral permite una variedad de
licencias que son mayores que las previstas en
otros regímenes laborales en tipos y en duración
en algunos casos
Dado las previsiones del estatuto docentes sería
razonable implementar mecanismos que permitan
el sostenimiento de los procesos de enseñanza y
aprendizaje cuando se utilizan institutos previstos
en la legislación
Silvia Montoya – Junio 2014 - 40A modo de conclusión II
Las licencias injustificadas son irrelevantes en
casos y en costo.
No existe un impacto negativo sobre la equidad
de la utilización de licencias por parte de los
docentes en el sector de gestión estatal
Existe una motivación y un compromiso con la
tarea que hace que los porcentajes de ausencias
se sitúen muy por debajo de los niveles
reportados para países en desarrollo y otras
provincias
Silvia Montoya – Junio 2014 - 41A modo de conclusión II
Las licencias injustificadas son irrelevantes en
casos y en costo.
No existe un impacto negativo sobre la equidad
de la utilización de licencias por parte de los
docentes en el sector de gestión estatal
Existe una motivación y un compromiso con la
tarea que hace que los porcentajes de ausencias
se sitúen muy por debajo de los niveles
reportados para países en desarrollo y otras
provincias
Silvia Montoya – Junio 2014 - 42A modo de conclusión III
Existe un margen de maniobra en la
reglamentación y práctica
El problema es de naturaleza pedagógica y de
potencial impacto al interior del aula y de las
instituciones educativas
Silvia Montoya – Junio 2014 - 43Agenda futura
Pendiente en ejecución:
– Ajustes y revisión de costos
– Tipificación de enfermedades y otras licencias y
aperturas (género, por ejemplo)
– Análisis con microdata sobre los determinantes de
las licencias a nivel individual
– Seguimiento de casos particulares a nivel
individual y a nivel de establecimientos
– Análisis de datos del sector privado
Silvia Montoya – Junio 2014 - 44Gracias
Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa
Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/
Silvia Montoya – Junio 2014 - 45También puede leer
