EL RECONOCIMIENTO DE CHINA COMO ECONOMÍA DE MERCADO

EL RECONOCIMIENTO DE CHINA COMO
                             ECONOMÍA DE MERCADO
                                                                                       Diana Tussie

                                                                                  Eduardo Bianchi
                                                                                       24/11/2004

Ámbito de aplicación de la “condición de economía de mercado".

    1. Para entender las implicancias del otorgamiento a China de la condición de economía de
mercado, hay que referirse a su exclusivo ámbito de aplicación, esto es, las medidas de defensa
comercial frente a importaciones en condiciones de competencia desleal, principalmente las
medidas antidumping. En la práctica del comercio internacional, se entiende que existe dumping
cuando una empresa exporta un producto a un precio inferior al que aplica normalmente en el
mercado de su propio país, denominado “valor normal”. Si a partir de una investigación, un país
importador verifica la existencia de dumping y demuestra que este dumping causa daño o amenaza
causarlo a una industria nacional, entonces el país en cuestión puede aplicar medidas antidumping
equivalentes al margen de dumping calculado. Estos derechos antidumping se suman así al arancel
de importación que debe abonarse para ingresar la mercadería al territorio aduanero.

    2. El Acuerdo Antidumping de la OMC reconoce tres métodos para calcular el “valor normal”
de un producto. El principal de ellos se basa en el precio del producto en el mercado del país
exportador. Cuando ello no es posible, las otras dos alternativas contempladas son la utilización del
precio aplicado por el exportador en otro país, o la “reconstrucción” del precio a partir de los costos
de producción del exportador y de otros gastos y márgenes de beneficios normales. Adicionalmente,
cuando se investiga a exportadores originarios de países con economía de mercado, los precios y los
costos utilizados son los comunicados por las propias empresas. En el caso de economías que no
son de mercado, se supone que los precios y costos se ven afectados por la intervención estatal, por
lo que las autoridades encargadas de la investigación pueden utilizar las precios y costos de
empresas de un tercer país de referencia que sí tiene una economía de mercado. Por ejemplo, en la
práctica argentina se ha recurrido a países “sustitutos” como Brasil o España en casos contra
importaciones de China. En consecuencia, en el marco de una investigación antidumping, la
condición de si una economía es o no de mercado afecta exclusivamente a la metodología del
cálculo del margen de dumping. Cabe señalar que esta condición es también importante en las
investigaciones antisubvenciones, encaminadas a la aplicación de derechos compensatorios, en las
que resulta importante conocer los precios y costos para identificar y medir el beneficio otorgado
por la subvención. Sin embargo, tanto a nivel mundial como en la Argentina, la utilización de las
medidas compensatorias o antisubvenciones es casi insignificante comparada con las medidas
antidumping, por lo que en la presente discusión conviene referirse únicamente a estas últimas.

El Protocolo de Adhesión de China a la OMC y la condición de economía de mercado.

    3. El Protocolo de Adhesión de China a la OMC, de diciembre de 2001, establece que el país
importador debe utilizar los precios y costos registrados en China, si los productores de este país
sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en su sector prevalecen las condiciones
de una economía de mercado. Si no lo pueden demostrar, entonces el país importador podrá utilizar
una metodología que no se base en una comparación directa con los precios internos o los costos en
China. Nótese que, de acuerdo al Protocolo, la carga de la prueba recae sobre los productores y
exportadores de China. Debe tenerse en cuenta que si China probara que en un sector determinado

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prevalecen condiciones de economía de mercado, el Protocolo establece que dejarán de aplicarse a
ese sector las disposiciones referentes a las economías que no son de mercado, lo cual significa que
una vez reconocida la condición de economía de mercado en una investigación, la misma debe ser
mantenida en cualquier investigación posterior que involucre al mismo sector.

    4. Se establece también que, antes de aplicar medidas, los países miembros de la OMC deben
notificar y publicar los criterios que se utilizarán para determinar si prevalecen o no condiciones de
economía de mercado en un sector y la metodología que se empleará para efectuar la comparación
de precios, en el caso que se determine que un sector no se desenvuelve en una economía de
mercado. Hasta ahora, la Argentina no había definido todavía estos criterios, ni notificado a la
OMC. Finalmente, el Protocolo prevé que los países miembros de la OMC pueden utilizar la
condición de economía que no es de mercado por un período de 15 años, esto es, hasta el año 2017.

China y la aplicación de derechos antidumping en el mundo y en la Argentina.

    5. Actualmente, el uso del mecanismo antidumping está concentrado en diez países: 4
desarrollados, Australia, Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea, y 6 en desarrollo, Argentina,
Brasil, India, México, Sudáfrica y Turquía, los que en conjunto representan el 90% de las medidas
antidumping notificadas a la OMC. China es, por lejos, el principal país afectado en el mundo por
este tipo de medidas, recibiendo el 20% de los derechos antidumping aplicados en los últimos años.
En la Argentina, representó el 22% de las medidas aplicadas desde el comienzo del uso del sistema
antidumping en 1991, mientras que en el caso de Brasil esta cifra es del 16% (desde 1987). Es
importante tener en cuenta que China está más afectada por parte de los países en desarrollo, que
son los “nuevos” usuarios del mecanismo antidumping, que por los países desarrollados, los “viejos
usuarios”.

    6. China se ha visto también afectada por el uso de la condición de economía que no es de
mercado. Por lo general, la comparación entre los bajos precios de exportación de China y los
“valores normales” determinados a partir de países sustitutos, tiene como consecuencia el cálculo de
márgenes de dumping más elevados que los que resultan de aplicar los precios y costos vigentes en
China. De hecho, los mayores márgenes de dumping registrados en el mundo están estrechamente
vinculados con la aplicación de la condición de economía que no es de mercado.

    7. Esta fuerte exposición de China a la aplicación de derechos antidumping ha moldeado la
posición de este país en la actual Ronda Doha de la OMC. Así, el objetivo de China en materia de
antidumping es el de alcanzar reglas más estrictas que limiten su uso. Sin embargo, China parece
haber entendido que los tiempos prolongados que exigen las negociaciones en el marco de la OMC,
haría difícil obtener reformas antes de dos a cuatro años, si es que estos cambios son posibles dada
la segura oposición principalmente de los Estados Unidos. China también cuenta con la posibilidad
de utilizar intensamente el mecanismo de solución de diferencias para minimizar la aplicación de
derechos antidumping en su contra. Sin embargo, los tiempos involucrados en estos procesos y los
costos en términos de recursos materiales y humanos que conllevan, no parece indicar que éste sea
el medio más apropiado para alcanzar el objetivo planteado.

    8. Por ello, China parece decidida a invertir esfuerzos en negociar de manera bilateral a fin de
lograr la condición de economía de mercado. China ya ha conseguido este objetivo de parte de tres
de los principales “nuevos” usuarios: Argentina, Brasil e India; se encuentra negociando con
Australia en el marco de un acuerdo de libre comercio; y también ha conseguido este
reconocimiento en otros países como Nueva Zelanda, un usuario importante del antidumping y en
otros que no lo son tanto, como Malasia y Singapur y Canadá.

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El reconocimiento de China como economía de mercado por parte de la Argentina.

     9. Mientras se escribe este memorando, todavía no se conoce con precisión los términos en los
que la Argentina le habría otorgado a China el reconocimiento de economía de mercado. Nótese
que, como fuera explicado anteriormente, el Protocolo de Adhesión habilita a otorgar este
reconocimiento de manera sectorial, solamente a aquellos sectores donde el Estado no interviene en
la fijación de precios. Este fue el camino que emprendió Canadá. Sin embargo, a partir de las
noticias periodísticas y de las manifestaciones de funcionarios del Gobierno, se entiende que este
reconocimiento por parte de la Argentina ha sido “pleno”, desechado la posibilidad de otorgar el
trato de economía de mercado de manera selectiva, tal vez por los costos que conlleva el estudio de
las condiciones de cada sector y la posterior negociación palmo a palmo sobre cada uno de con las
autoridades chinas.

     10. Las implicancias directas del reconocimiento pleno están acotadas de todos modos, como se
ha analizado, a la metodología del cálculo del margen de dumping en este tipo de investigaciones
(aunque como se ha visto, también afecta a las investigaciones antisubvenciones). Concretamente,
el hecho de considerar a China como economía de mercado puede tener como efecto que se
determinen márgenes de dumping inferiores a los que se hubieran determinado sin este
reconocimiento, o más aún, podría llevar a determinaciones de inexistencia de dumping. Al
respecto, resulta interesante mencionar brevemente la actual experiencia de Canadá; en las
investigaciones en que Canadá ha reconocido que sectores de China funcionan en un contexto de
economía de mercado, tanto el gobierno chino como sus productores y exportadores han participado
activamente en las investigaciones, aportando información a través de los cuestionarios. En este
caso, el resultado del reconocimiento más la participación activa del gobierno y empresas chinas ha
llevado últimamente a Canadá a determinar que en estos casos no ha existido ni dumping ni
subvenciones, sino que las empresas chinas involucradas son “productores de bajo costo”. De esta
manera, el reconocimiento otorgado por la Argentina más la participación activa del gobierno y de
las empresas chinas (que hasta ahora no se había verificado ni en la Argentina ni en otros países del
mundo), puede implicar que en algunas investigaciones no se determine la existencia de dumping,
cuando sí se hubiera hecho si se aplicaba la metodología anterior.

     11. Finalmente, este reconocimiento por parte de la Argentina puede tener implicancias en otras
tres esferas de las investigaciones antidumping. Se hará más difícil para los productores argentinos
obtener la información para la prueba de dumping. Por otra parte, se abre la posibilidad de que los
exportadores chinos que se encuentran actualmente afectados por medidas antidumping, soliciten
una revisión de la cuantía del margen de dumping, bajo el argumento de “cambio de circunstancias”
contemplado en el Acuerdo Antidumping de la OMC. Ello puede llevar a una disminución del nivel
de las medidas actualmente en vigencia o directamente a su supresión. Finalmente, con la
metodología anterior aplicada a una economía que no es de mercado, se calcula un único margen de
dumping para todo el país; mientras que de ahora en más debe calcularse un margen de dumping
por cada empresa exportadora, tornándose la investigación más exigente para la autoridades de
aplicación.

    12. Los sectores industriales argentinos más sensibles a estas implicancias del reconocimiento
de China son aquellos que han sido protegidos con medidas antidumping, tales como los
productores de bicicletas y ciclomotores, lápices, maquinas – herramientas, artículos de pirotecnia,
candados, cubiertos, naipes, algunos equipos eléctricos como acondicionadores de aire y hornos de
microondas, grifería sanitaria, termos y accesorios de tubería y cañería. Hay sectores que pueden
definirse más ampliamente que lo que se hace en una investigación antidumping, tales como los
sectores productores de textiles, calzados y juguetes, que también se han visto perjudicados por la

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competencia de productos de China, pero que han recurrido principalmente a otros instrumentos de
defensa comercial, como son las medidas de salvaguardia.

    13. Las versiones periodísticas mencionan diferentes posibilidades por las cuales el Gobierno
velaría por la situación de estos sectores sensibles, luego del reconocimiento de China como
economía de mercado. Entre ellas se menciona, por ejemplo, la existencia de una cláusula secreta
con el compromiso de China de abstenerse de reclamar ante el mecanismo de solución de
diferencias de la OMC, cuando esté en desacuerdo con la investigación argentina. Más allá de
parecer un contrasentido el hecho de anunciar públicamente un acuerdo secreto, vale resaltar que en
una investigación antidumping no sólo los productores nacionales y los exportadores son partes
interesadas, sino que también lo son los importadores. Por ello, aún cuando China pudiera haberse
comprometido a no llevar a la Argentina ante la OMC, nada impediría a los mismos importadores
argentinos recurrir a la justicia argentina por márgenes mal calculados. Por ello, si el
reconocimiento de China como economía de mercado ha sido pleno, es decir para todos los
sectores, no parece haber más alternativa para proteger a estos sectores sensibles que utilizar otro
instrumento que también está contemplado en el Protocolo de Adhesión de China a la OMC, la
salvaguardias transitoria que, según los medios periodísticos el Gobierno estaría dispuesto a
reglamentar.

    14. Por el último, según reciente notas periodísticas, el Gobierno también estaría dispuesto a
reglamentar un mecanismo de “restricción voluntario de exportaciones” para el sector textil,
contemplado en el documento correspondiente al Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China y
cuya utilización tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2008. Resultaría interesante profundizar
en este mecanismo, dado que a fines del presente año finaliza el Acuerdo sobre los Textiles y la
Vestimenta (ATV) de la OMC que contemplaba la liberalización progresiva en este sector.

Conclusiones.

    15. El reconocimiento de China como economía de mercado tienen consecuencias e en el
ámbito de los instrumentos de defensa comercial; en particular, afecta la metodología de cálculo del
margen de dumping. La presión de China por obtener el reconocimiento de tal condición debe
entenderse como una estrategia destinada a minimizar su exposición a la aplicación de medidas por
los principales países usuarios de este mecanismo, entre los cuales se encuentra la Argentina. Al
considerar a China como economía de mercado es posible que los márgenes de dumping que se
determinen sean menores a los que se hubieran calculado con la metodología anterior o bien puede
llegarse a la determinación de inexistencia de dumping. Los sectores industriales argentinos más
sensibles a la competencia de los productos originarios de China cuentan con otros instrumentos
contemplados en el Protocolo de Adhesión de China a la OMC y en el Grupo de Trabajo sobre la
Adhesión de China a la OMC, los que aún no han sido reglamentados por el Gobierno. Uno de los
puntos más importantes de este mecanismo, y que no ha sido suficientemente enfatizado por los
analistas, es que habilita a los países de la OMC a utilizarlo en el caso de desviación de comercio

    16. El tema analizado en este memorando es sólo una pequeñísima parte de los posibles
impactos del ingreso de China a la OMC, los que aún no han sido suficientemente evaluados en
nuestro país. En particular, la Argentina se verá afectada por la finalización del ATV y por el efecto
sobre los mercados agrícolas del ajuste de la política agropecuaria de China luego de su ingreso a la
OMC.
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Bibliografía

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Working Paper N 13, ICRIER, Octubre 2003.

Messerlin, P. (2004), "China in the WTO: Antidumping and Safeguards", en D. Bhattasali, S. Li
y W. Martin (eds.), China and the WTO, Banco Mundial y Oxford University Press, 2004.

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