MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA - MÓDULO II: HACIENDA PÚBLICA Y DERECHO TRIBUTARIO
←
→
Transcripción del contenido de la página
Si su navegador no muestra la página correctamente, lea el contenido de la página a continuación
MAESTRÍA INTERNACIONAL EN
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y
HACIENDA PÚBLICA
MÓDULO II: HACIENDA PÚBLICA Y DERECHO
TRIBUTARIO
TEMA 3: HACIENDA PÚBLICA: TEORÍA DE LA IMPOSICIÓN.
AUTOR: JOSE MANUEL GUIROLA LÓPEZMAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo 2 - Tema 3
“Esta documentación es propiedad de la Fundación
CEDDET y del Instituto de Estudios Fiscales, por lo
que su utilización para fines académicos, docentes,
de consultoría o de cualquier otra índole exigirá
tanto su autorización, como la mención expresa de
dicha circunstancia.”
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 2MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ................................................................ 6
II. LA FINANCIACIÓN DEL ESTADO Y LOS RECURSOS
PÚBLICOS ............................................................................. 8
II.1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS ........................ 8
II.2. EL TRIBUTO. LAS DIFERENTES CLASES DE TRIBUTOS............. 14
II.2.1. Los Impuestos ................................................................... 15
II.2.2. Las Tasas .......................................................................... 22
II.2.3. Las Contribuciones Especiales ............................................. 23
II.2.4.Diferencias entre Tasas y Contribuciones Especiales .............. 24
II.3. LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR PARA-PÚBLICO. RASGOS Y
CONTENIDO TRIBUTARIO............................................................... 24
II.4. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL. LAS
COTIZACIONES A LOS SEGUROS PÚBLICOS Y SUS RASGOS
TRIBUTARIOS. ................................................................................ 26
III. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA IMPOSICIÓN...... 31
III.I. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS IMPOSITIVOS.............................. 31
III.2. PRINCIPIOS TENDENTES A CONSEGUIR LA JUSTICIA EN LA
DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y DE LA RIQUEZA.............................. 34
III.3. PRINCIPIO IMPOSITIVO DE LA BÚSQUEDA DEL CRECIMIENTO
ECONÓMICO ................................................................................... 37
III.4. PRINCIPIOS QUE BUSCAN EL OBJETIVO ECONÓMICO DE LA
ASIGNACIÓN ÓPTIMA DE LOS RECURSOS ...................................... 37
III.5. PRINCIPIOS ENCAMINADOS A CONSEGUIR EL OBJETIVO
ECONÓMICO DE LA ESTABILIDAD ECONÓMICA .............................. 39
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 3MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
III.6. PRINCIPIOS ORIENTADOS AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS
TÉCNICOS DE EFICIENCIA Y SUFICIENCIA ..................................... 41
III.7. LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS DIFERENTES PRINCIPIOS
IMPOSITIVOS ................................................................................. 44
IV. PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA VERSUS
PRINCIPIO DE BENEFICIO ................................................. 46
IV.1. EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA Y SU DESARROLLO
........................................................................................................ 46
IV.2. EL PRINCIPIO DE BENEFICIO. CONTENIDOS Y
CARACTERÍSTICAS ......................................................................... 47
IV.3. LA PROGRESIVIDAD IMPOSITIVA Y EL PRINCIPIO DE
CAPACIDAD DE PAGO...................................................................... 49
V. LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS ........................................ 50
V.1. DEFINICIÓN............................................................................. 50
V.2. ELEMENTOS INTEGRANTES DE UN SISTEMA FISCAL................ 50
V.3. FACTORES CONDICIONANTES DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA
DE UN ESTADO ................................................................................ 51
V.4. LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO. POSIBLES FIGURAS
IMPOSITIVAS.................................................................................. 53
VI. LA TRIBUTACIÓN Y SUS EFECTOS................................. 57
VI.1. IMPOSICIÓN Y EQUIDAD. LA INCIDENCIA IMPOSITIVA ........ 59
VI.2. IMPOSICIÓN Y EFICIENCIA. LOS COSTES DE EFICIENCIA Y LAS
DISTORSIONES TRIBUTARIAS........................................................ 65
VI.3. IMPOSICIÓN Y SIMPLICIDAD. OTROS COSTES IMPOSITIVOS67
VI.4. EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS SOBRE LAS
DISTINTAS FIGURAS TRIBUTARIAS ............................................... 68
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 4MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
VI.5. LA EVASIÓN Y ELUSIÓN FISCAL COMO ELEMENTOS
CONDICIONANTES DE LOS EFECTOS TRIBUTARIOS ....................... 69
VII. COMPETENCIA TRIBUTARIA: LOS DISTINTOS NIVELES
DE INGRESOS PÚBLICOS .................................................... 71
VII.1. CONCEPTO, IMPORTANCIA, CAUSAS Y CONDICIONANTES ... 71
VII.2. MODELOS DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. MODELOS
FEDERAL, CENTRALISTA Y MIXTO................................................... 74
VII.3. LOS INGRESOS PÚBLICOS ANTE LA DESCENTRALIZACIÓN.
POTESTAD TRIBUTARIA Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL............... 75
VII.4. LOS NIVELES SUPERIORES DE TRIBUTACIÓN: EL PROCESO DE
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y LA GENERACIÓN DE ENTES
SUPRANACIONALES........................................................................ 77
VII.5. LA FINANCIACIÓN DE LAS JURISDICCIONES PÚBLICAS
DESCENTRALIZADAS. PRINCIPIOS. LA JURISDICCIÓN CENTRAL. LA
JURISDICCIÓN REGIONAL. LA JURISDICCIÓN LOCAL. OTROS
NIVELES JURISDICCIONALES. ........................................................ 80
VII.6. LA NIVELACIÓN FINANCIERA Y LOS FONDOS DE
COMPENSACIÓN Y SUFICIENCIA .................................................... 82
VIII. RESUMEN FINAL......................................................... 84
IX. BIBLIOGRAFÍA .............................................................. 85
X. PÁGINAS WEB DE INTERÉS ............................................ 86
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 5MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo 2 - Tema 3
I. INTRODUCCIÓN
En este tema se analizan los aspectos fundamentales de la teoría de la
imposición. Para ello se parte de la consideración básica de que entre las funciones
que realiza el Sector Público se encuentra la de detraer recursos de la economía con la
finalidad de financiar las actividades que el mismo lleva a cabo.
Dado que dichos recursos se pueden obtener de formas diferentes, que éstos
podrán tener características distintas y que en función de ellas podrán producir efectos
económicos de diversa índole, lo primero que se analiza en el tema es la tipología
detallada y caracterizadora de los mismos, estableciéndose que el recurso o ingreso
público más significativo que es el tributo, y dentro de éste, el impuesto.
Atendiendo a esa importancia, y siempre desde la perspectiva de los objetivos
fundamentales que debe cumplir todo sistema impositivo, a continuación se estudian
los llamados principios de la imposición, es decir cuáles serán los criterios por los
que se habrá de regir el establecimiento de los diferentes impuestos y, en definitiva, el
de un sistema impositivo que se califica en su conjunto de ideal.
De acuerdo con esto, en el tema se analizan específicamente los principios de
capacidad de pago y de beneficio como formas alternativas de dar cumplimiento al
principio más amplio y fundamental de justicia o equidad .
A continuación se profundiza en la explicación del concepto de “sistema
fiscal” y de los principales elementos que lo componen, destacando las posibles
figuras impositivas que normalmente conforman la estructura tributaria de un sistema
fiscal. No obstante, esta exposición será simplemente introductoria, pues las cuestiones
referentes al funcionamiento, diseño y tipos de sistemas fiscales serán abordadas con
mayor profundidad en otros temas de esta maestría.
Más adelante se dedica un apartado a introducir al lector en la comprensión de
los efectos económicos del sistema tributario explicando en que medida los
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 6MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
impuestos afectan a la eficiencia, equidad, simplicidad o suficiencia del sistema.
Especial importancia se concede al análisis de la llamada incidencia o distribución de la
carga impositiva que viene a analizar quién es el que realmente soporta, más allá de lo
que se pueda establecer en la correspondiente norma reguladora del impuesto, la
referida carga de éste.
Por último, el tema finaliza con el análisis de los ingresos públicos desde la
perspectiva del federalismo fiscal, analizándose tanto la descentralización fiscal
como los niveles superiores de fiscalidad.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 7MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
II. LA FINANCIACIÓN DEL ESTADO Y LOS RECURSOS
PÚBLICOS
II.1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
Los recursos públicos son los medios económicos –en la actualidad, en las
economías desarrolladas, principalmente dinerarios- que necesita procurarse el Estado
para, de un lado, financiar los bienes y servicios que, a través fundamentalmente del
Gasto Público, se utilizan para la satisfacción de las necesidades colectivas y, de otro,
poder cumplir buena parte de sus objetivos económicos.
Por tanto, el análisis de los ingresos públicos debe llevarse a cabo desde
diferentes perspectivas, todas ellas importantes y complementarias entre sí, aunque a
veces incompatibles en su aplicación. En este sentido, habrá que tener en cuenta,
entre otros, si la recaudación que con ellos se consigue es suficiente como para hacer
frente a los gastos públicos, si con dichos ingresos se consiguen efectos redistributivos
en la renta y en la riqueza y si éstos responden a planteamientos de justicia y equidad
así como si el establecimiento de los referidos ingresos distorsionan, y cómo lo hacen
en su caso, la eficiencia y la asignación de los recursos existentes en la economía en la
que se establecen.
Son diversas las clasificaciones, históricas y actuales, que pueden considerarse
de los recursos o ingresos públicos. Partiremos de la recogida por Adam Smith en sus
en sus Reglas de la Imposición (1.776), quizás la más clásica en la teoría de la ciencia
de la Hacienda Pública, según la cual se puede distinguir entre:
a) Ingresos originarios que son los que proceden de la propiedad
patrimonial o industrial del Estado, es decir, son rentas que éste percibe como
si se tratara de los ingresos propios de una economía privada.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 8MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Por ejemplo, el Estado posee una explotación agrícola y obtiene recursos
de la venta del trigo que planta en ella.
b) Ingresos derivados, que son los obtenidos con la ayuda del poder
coactivo -capacidad legal para detraer recursos de los otros agentes que
participan en la economía o de los flujos económicos que se dan entre ellos-
que tiene legítimamente conferido el Estado como consecuencia del ejercicio de
su soberanía en el ámbito fiscal, y que se traduce en la financiación del gasto
mediante aportaciones obligatorias de los ciudadanos.
Por ejemplo, una persona compra un coche y debe pagar por ello un
impuesto.
Tomando como punto de partida esta clasificación, NEUMARK (1.974),
diferencia entre:
a) Ingresos procedentes de la economía pública, que equivaldrían a los
originarios de la clasificación de Smith.
b) Ingresos procedentes de la economía privada, que serían los
derivados de la citada clasificación. Según NEUMARK (1.974), en estos ingresos
pueden apreciarse dos bloques diferentes:
b.1) Ingresos contractuales, que serían los obtenidos mediante
contraprestación, es decir, por la vía de los precios.
Ejemplo, el Estado vende un bien de su propiedad a un particular;
éste recibe dicho bien y el Estado el precio que se hubiera
establecido.
b.2) Ingresos coactivos, que serían los obligatorios que se obtendrían
por medio de la coerción.
Ejemplo, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 9MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Esta es una clasificación muy amplia de los recursos públicos, ya que abarca
desde el precio privado o cuasi-privado hasta los impuestos, pasando por una serie de
figuras intermedias en cuanto a sus características, algunas de las cuales pueden
considerarse fronterizas y muy similares. No obstante, se debe señalar que entre los
ingresos contractuales se suelen distinguir tres modalidades básicas:
a) Precios privados, que son los obtenidos por el Sector Público mediante la
aplicación estricta y rigurosa de las normas del mercado.
Por ejemplo, los ingresos que obtiene el Estado por poseer y explotar
un hotel en las mismas condiciones en que lo hacen los otros
propietarios de hoteles.
b) Precios públicos, que son percibidos por el Estado en contraprestación
por bienes y servicios que, comportando un beneficio divisible e
individualizable para quien los adquiere, también conllevan en su oferta por
el Estado un beneficio público indivisible apreciable. Estos precios públicos
tenderán a cubrir, en teoría, el coste de producción del bien o servicio
prestado, sin beneficios.
Por ejemplo, los ingresos que obtiene el Estado por los pagos que
realizan los estudiantes que se matriculan en una universidad de
titularidad pública; hay, de un lado, un beneficio individualizado -la
formación que recibe cada uno de los estudiantes- y, de otro, un
beneficio público no individualizado para la colectividad, para la
sociedad en su conjunto, como consecuencia de esa mejor formación
de sus miembros.
c) Precios políticos. En este caso, el beneficio individual que proporciona el
bien o el servicio que da origen al pago de este tipo de contraprestación es
medible, pero resulta relativamente menos importante que el beneficio
público que obtiene de ellos la colectividad. Cuantitativamente el precio
político puede y suele ser inferior al coste de producción del bien;
dependerá, en todo caso, de la política económica que, a través de este
instrumento de financiación, se quiera poner en marcha por los
responsables de la Hacienda del respectivo Estado.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 10MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Por ejemplo, la situación que se daría en el precio del transporte
público de una ciudad que desea desincentivar, por razones
medioambientales, el acceso al centro de la misma a los ciudadanos
con sus coches particulares y para ello establece un precio por viaje
un 80 % por debajo de su coste.
Otra clasificación consolidada que presenta gran interés es la clasificación de
SELIGMAN (1.895), que distingue los siguientes tipos de ingresos
a) Los derivados del dominio eminente del Estado, que le permite, a través
de las expropiaciones, obtener recursos, generalmente no dinerarios, para
la puesta en marcha de obras, bienes o servicios de interés general.
Por ejemplo, la expropiación de determinados terrenos para con
ellos construir una carretera.
b) Los derivados del poder penal del Estado, reflejado en su capacidad de
sanción pecuniaria que le permite la imposición de multas y sanciones
económicas.
Por ejemplo, la obligación que tiene un conductor, que ha
cometido una infracción de tráfico, de pagar una determinada
sanción pecuniaria.
c) Los derivados, finalmente, de su poder fiscal, que es el que le permite
actuar coactivamente para obtener ingresos en su ámbito soberano. Éstos
ingresos coactivos derivados del poder fiscal del Estado se denominan
genéricamente tributos y en ellos se suelen distinguir tres modalidades
distintas: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.
Esta originaria clasificación de SELIGMAN (1.895) se ha ido completando con el
paso del tiempo por diferentes hacendistas, existiendo un cierto consenso en
agruparlos en las dos categorías básicas de ingresos ordinarios y extraordinarios, sin
que por ello exista un único criterio para establecer que un específico ingreso
pertenezca a uno u otro tipo.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 11MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
En efecto, como señala BUSTOS (1.999), diferentes autores han dado diversos
criterios para considerar como ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno
puede considerarse como definitivo, ya que existen, como se verá más adelante,
contradicciones a la hora de aplicarlos a situaciones concretas.
De forma muy resumida se puede decir que son tres los criterios básicos
diferenciadores que se vienen utilizando:
a) Un ingreso es ordinario si se obtiene de la renta del sujeto y extraordinario
si se obtiene del patrimonio del mismo.
b) Se considera ingreso ordinario aquel que se obtiene de forma periódica, es
decir con una cadencia temporal determinada, y el extraordinario el que el
Estado percibe de forma eventual o transitoria.
c) Son ingresos ordinarios los que tienen por finalidad el gasto corriente
mientras que los extraordinarios deben financiar las inversiones públicas.
Como se ha indicado antes, son criterios que plantean problemas en su
aplicación. En este sentido, siguiendo a BUSTOS (1.999) nos podemos preguntar:
Si con la renta que percibe un sujeto, éste adquiere deuda pública –que es
una forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, y en tal sentido un
ingreso para el Estado que procede del patrimonio del sujeto- ¿sería un
ingreso ordinario?, y si el sujeto vende unas acciones para comprar dicha
deuda, ¿estamos, entonces, ante un ingreso extraordinario?, ¿y si se vende
para pagar el impuesto sobre la renta?
¿Es una contribución especial realmente un ingreso ordinario, como se ha
considerado tradicionalmente, cuando ésta se recauda de forma
excepcional?
¿Es la deuda pública un ingreso extraordinario, como desde los clásicos se
le ha venido clasificando, a pesar de que con ella no se financian siempre
inversiones públicas?
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 12MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Ante las contradicciones que se evidencian en las respuestas a las preguntas
anteriores, BUSTOS (1.999) propone utilizar otros dos criterios de clasificación que nos
parecen válidos, especialmente el primero de ellos, para la realidad fiscal española
pero que podrían no servir para otras. En concreto, estos dos criterios son los
siguientes:
a) Serán ingresos ordinarios aquellos que no necesitan una autorización
expresa del Parlamento al aprobar la Ley de Presupuestos, pues la
existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma
jurídica anterior.
b) Los ingresos extraordinarios producen una reducción del patrimonio
neto del Estado, pues si se emite deuda pública o nueva moneda se están
incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el Estado, y si se
privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 13MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
CUADRO 1: CLASIFICACIONES DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
V.1.1.1 CLASIFICACIÓN A CLASIFICACIÓN B
- Originarios o procedentes de la - Ordinarios
Economía Pública
No impuestos
- Derivados o procedentes de la
Economía Privada Precios
o Precios
Ingresos contractuales privados
o Precios
Precios privados públicos
Precios públicos o Precios
Precios políticos políticos
Tasas
Ingresos coactivos Contribuciones
especiales
Derivados del dominio Ingresos parafiscales
eminente del Estado
Derivados del poder penal Impuestos
Derivados del poder
fiscal: tributos - Extraordinarios
o Impuestos Emisiones de deuda
o Tasas
o Contribuciones Venta del Patrimonio público o
fiscales privatización de empresas
públicas
Acuñación de moneda
Fuente: elaboración propia a partir de las clasificaciones de A. Smith, F. Neumark y
E. R. Seligman
II.2. EL TRIBUTO. LAS DIFERENTES CLASES DE TRIBUTOS.
El tributo y, más específicamente dentro de éste el impuesto, es la categoría
más importante de los ingresos fiscales del Estado. En efecto, el tributo es el ingreso
coactivo por excelencia, pero junto a él también pueden distinguirse otras categorías
que, a pesar de su menor incidencia en la financiación del Estado, no deben olvidarse
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 14MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
si se desea tener una completa visión de los ingresos públicos coactivos.
No cabe identificar al tributo con el impuesto. Aquél es una categoría más
amplia que integra a las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos. Así lo
establece la doctrina y en este mismo sentido lo consagran diferentes sistemas
tributarios, como el español, que lo recoge tanto en su norma tributaria marco –la Ley
General Tributaria- como en su norma fundamental –la Constitución-. Concretamente
en esta última norma, en su artículo 157.1.b), al reseñar los recursos de las
Comunidades Autónomas, se citan las tres figuras: impuestos, tasas y contribuciones
especiales, los cuales constituyen las tres clases de tributos fundamentales.
II.2.1. Los Impuestos
El impuesto es la categoría más representativa, cualitativa y cuantitativamente,
en la financiación del Estado. Puede definirse, siguiendo a Neumark (1.974), del modo
siguiente: Obligación coactiva, y sin contraprestación, de efectuar una transmisión de
valores económicos (dinero) a favor del Estado y de los entes menores subrogados a
él, por un sujeto económico en virtud de una disposición legal, siendo fijadas las
condiciones de la prestación de un modo autoritario (unilateral), por el sujeto activo de
la obligación tributaria.
Realizando un análisis más detallado de esta definición, se puede afirmar con
CORONA y DÍAZ (2.000) que el impuesto tiene, como se recoge sintéticamente en el
cuadro 2, las siguientes características:
a) La coactividad: son ingresos que se obtienen obligatoriamente como
consecuencia del poder soberano del Estado, concretado en este caso en su
poder fiscal.
b) La unilateralidad en el pago: es un pago obligatorio al Estado, realizado
de una manera unilateral, es decir sin contraprestación por parte de éste
hacia quien lo paga.
c) Su carácter monetario: el pago se materializa, generalmente, en una
cantidad de dinero, es decir, normalmente es una transmisión monetaria.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 15MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Sin embargo, se debe señalar que no siempre fue de este modo y que en la
actualidad, aunque las menos de las veces, se aceptan otros tipos de
pagos. Así, por ejemplo, actualmente en España se admite legalmente
cancelar algunas deudas tributarias mediante la entrega al Estado de
determinados bienes patrimoniales como, por ejemplo, obras de arte.
d) Su carácter normativo: en las modernas constituciones de los países
democráticos, y con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica de los
contribuyentes, se exige que la regulación de los impuestos se haga
mediante leyes.
e) Comporta la concurrencia de dos sujetos: el activo y el pasivo. El
sujeto activo, el Estado u otros entes territoriales menores, son quienes
reciben la transmisión económica. El sujeto pasivo, que puede ser una
persona física o jurídica, es quien viene obligado por la ley a realizar la
prestación económica que constituye el objeto del impuesto.
CUADRO 2: ELEMENTOS CARACTERÍSTICOS DE UN IMPUESTO
La coactividad
La unilateralidad en el pago
El carácter monetario del pago
La obligatoriedad de que se establezcan mediante leyes
Concurrencia de dos sujetos; el activo y el pasivo
Fuente: Elaboración propia, a partir de la definición de F. Neumark
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 16MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
La estructura del impuesto
Junto con estas características y elementos subjetivos, el impuesto tiene una
estructura en la que con carácter general también se deben distinguir -aun cuando
estos pueden cambiar de denominación y estructura en los distintos sistemas
tributarios- los siguientes elementos cuantitativos y cualitativos1:
a) Objeto y hecho imponibles: son dos conceptos muy próximos y
correlativos que, en determinados casos, pueden coincidir. El objeto imponible
es el elemento esencial a la hora de construir y regular un impuesto. Puede
definirse como la capacidad económica que fundamenta el establecimiento o la
existencia de cada impuesto y viene establecida por su definición legal. En otros
términos, es la capacidad económica que la norma legal que lo regula establece
que hay que gravar. Por el contrario, el hecho imponible son las circunstancias
que, de darse, se deben gravar de acuerdo con lo que establezca la
correspondiente norma reguladora.
Ejemplo: en el sistema tributario español se define el hecho
imponible como el presupuesto de naturaleza jurídica o
económica fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya
realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.
b) Base imponible y base liquidable: la base imponible puede definirse
como la magnitud que permite cifrar o cuantificar la capacidad económica del
contribuyente para cada impuesto objeto de la exacción. A partir de ella se
determinará la prestación tributaria concreta. Aunque existen bases impositivas
no dinerarias (las expresadas en unidades de peso, volumen, superficie, etc.),
lo normal es que se expresen en términos dinerarios. Las bases dinerarias
serían la expresión monetaria del resultado de la medición del objeto imponible,
existiendo diferentes tipos de cálculo: objetivo, directo, indirecto, etc. A estas
bases se le podrán aplicar diferentes deducciones, todas ellas de acuerdo con lo
que establezca la correspondiente norma, dando lugar a la base liquidable.
1
Un análisis de estas cuestiones, desde una perspectiva jurídica, se recoge en el tema 5 de este
mismo módulo.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 17MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Pueden, por lo tanto, coincidir la base imponible y la base liquidable cuando la
ley no prevea modificación alguna en la primera. A la base liquidable se le
aplicarán el tipo o los tipos de gravamen -a los que nos referiremos a
continuación- que procedan para determinar la cuota y/o la deuda tributaria.
Ejemplo: en el sistema tributario español se entiende por
base liquidable el resultado de practicar, en su caso, en la
base imponible las reducciones establecidas por la ley propia de cada
tributo.
c) Tipo de gravamen: Es el elemento principal para cifrar la prestación
tributaria del sujeto pasivo. Los tipos (o alícuotas de gravamen) serán los de
carácter proporcional, progresivo o regresivo que correspondan aplicar sobre la
respectiva base para determinar la cuota. Los tipos de gravamen pueden
clasificarse en tipos o derechos específicos y tipos "ad valorem". Los primeros
son cantidades fijas que se aplican a bases impositivas normalmente no
dinerarias, cifrándose en función de unidades de peso, de medida, etc. Son
derechos específicos, por ejemplo, los recogidos en los aranceles aduaneros.
Normalmente los tipos de gravamen son "ad valorem". Entre estos últimos se
pueden distinguir las siguientes clases de tipos o alícuotas, agrupados en
tarifas:
Tipo o alícuota fija: El tipo aplicado será siempre igual,
independientemente de la cuantía de la base sobre la que se aplique.
Por lo tanto, la recaudación obtenida al aplicar este tipo de gravamen
variará en proporción idéntica a la variación de la propia base. De ahí
que a los impuestos que se recaudan mediante la aplicación de tipos de
estas características se les denomina impuestos proporcionales.
Ejemplo:
Bases Tipos Clase de impuesto
Con independencia 8% Proporcional (80.000)
de su cuantía, por
ejemplo, 1.000.000
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 18MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Tipo o alícuota variable: El tipo de gravamen varía (en sentido
creciente o decreciente) al aumentar la cuantía de la base sobre la que
se aplica. Los tipos variables crecientes dan lugar a impuestos
progresivos y los decrecientes a impuestos regresivos.
Ejemplos:
Bases Tipos Clase de impuesto
1.000.000 8% Progresivo (80.000)
2.000.000 10 % Progresivo (200.000)
3.000.000 12 % Progresivo (360.000)
Bases Tipos Clase de impuesto
1.000.000 8% Regresivo (80.000)
2.000.000 6% Regresivo (120.000)
3.000.000 5% Regresivo (150.000)
CUADRO 3: TIPOS DE GRAVAMEN/TIPOS DE IMPUESTOS
- Ad valorem
- Tipos o derechos específicos:
o Tipo fijo: impuesto proporcional
o Tipo variable:
Creciente: impuesto progresivo
Decreciente: impuesto regresivo
Fuente: elaboración propia
d) La cuota tributaria: Es la prestación que el sujeto pasivo ha de realizar en
favor de la Hacienda Pública como consecuencia de la aplicación o liquidación
de un impuesto. La cuota tributaria constituye el objeto de la respectiva
obligación tributaria y es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base
liquidable.
e) La deuda tributaria: Al igual que ocurría en la base del impuesto, la cuota
puede ser susceptible de deducciones como consecuencia de diferentes
motivos, normalmente de política fiscal, o de incrementos, también por razones
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 19MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
varias, tales como recargos, sanciones y/o intereses. La aplicación de esas
deducciones o incrementos en la cuota da lugar a la deuda tributaria, que es la
cantidad a satisfacer a favor del Estado.
CUADRO 4: LA ESTRUCTURA BÁSICA DE UN IMPUESTO: SUS
ELEMENTOS CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS
Elementos Características
Hecho imponible Circunstancias que hacen que un
impuesto exista
Objeto imponible Capacidad económica que justifica la
existencia del impuesto
Base imponible Cuantificación del objeto imponible
Base liquidable Base imponible a la que se le han
aplicado diferentes deducciones
Tipos de gravamen Se aplican a las bases liquidables
para obtener la cuota
Cuota tributaria Resultado de aplicar el tipo de
gravamen a la base liquidable
Deuda tributaria Resultado de aplicar a la cuota
tributaria reducciones o incrementos;
es la cantidad a satisfacer a favor del
Estado
Fuente: elaboración propia
Clases de Impuestos
Del impuesto, que constituye, como se ha venido reiterando, la figura más
importante de la clasificación tributaria, ya han sido analizados su concepto y
características. Resta indicar los criterios desde los que puede abordarse su
clasificación. Sucintamente, se trata de los siguientes:
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 20MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
1) Según la manifestación de la capacidad de pago que es objeto de gravamen
puede establecerse la siguiente clasificación impositiva:
Impuestos que gravan la renta
Impuestos que gravan el patrimonio o riqueza
Impuestos que afectan al gasto en consumo:
2) Según las características o peculiaridades de su base imponible, puede
hablarse de:
Impuestos directos e
Impuestos indirectos.
Para distinguir dentro de esta categoría se utilizan, con un carácter meramente
aproximativo, los siguientes criterios:
a) Administrativo: se distinguen unos de otros atendiendo a la forma en
que se recaudan. Los directos a través de listas nominativas, con
publicidad y en un período determinado, los indirectos se pagan
anónimamente y de forma más irregular y dispersa.
b) Capacidad de pago: si ésta se aprecia de manera individualizada,
mediante cálculos concretos, liquidaciones, etc., son impuestos directos.
Si esta capacidad sólo se aprecia de manera indirecta o aproximativa
serán impuestos indirectos.
c) Traslación: según que el pago sea directamente soportado por el
sujeto legalmente obligado a pagarlo (directo) o pueda éste trasladarlo
a otro sujeto pagador (indirecto).
d) Contabilidad Nacional: Ésta distingue la Renta Nacional "al coste de
los factores" o "a precios de mercado". Los impuestos que se incluyen
en la Renta Nacional "al coste de los factores" son los directos, en tanto
que los incluidos en la Renta Nacional "a precios de mercado" son
indirectos.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 21MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
3) Según su tipo impositivo, puede establecerse la siguiente clasificación:
Impuestos de cuota fija: son poco frecuentes en la actualidad,
carecen de tipo de gravamen y suponen el pago de una cantidad
única por contribuyente.
Impuestos de tipo fijo o invariable, independientemente de la
cuantía de la base imponible, que da lugar, como se vio en el
epígrafe anterior, a los llamados impuestos proporcionales.
Impuestos de tipo variable que, de acuerdo con lo que se indicó
con anterioridad, por lo común, suele ser creciente a medida que
aumenta la base imponible: da lugar a los denominados impuestos
progresivos. Si el tipo disminuyera al aumentar la base, circunstancia
menos probable, daría lugar a los impuestos regresivos.
II.2.2. Las Tasas
El concepto de Tasa ha evolucionado a lo largo del tiempo admitiendo las
acepciones de tasa de financiación, tasa fiscal y exacción parafiscal. Centrándonos en
el concepto de tasa fiscal se debe reseñar que, como el impuesto, es un tributo, que
como aquel es un ingreso de carácter coactivo y que su fijación se determina con
independencia de la contraprestación que el Sector Público pueda efectuar a los
particulares; la tasa es, por tanto obligatoria, pero, a diferencia del impuesto que es la
exacción por excelencia, de oportunidad común y general, la tasa surge ligada al uso
por los particulares de determinados servicios generales.
Según FUENTES QUINTANA (1.973), para NEUMARK (1.974) la única diferencia
entre una tasa y un impuesto es que la primera obedece a la solicitud ocasional de un
servicio público, en tanto que en el segundo no hay relación entre el hecho general
determinante y los servicios que con su importe han de realizarse.
Las características de la Tasa, derivadas del concepto que se acaba de plantear,
son las siguientes:
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 22MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
a) Se trata de un ingreso tributario de carácter coactivo.
b) Se exige ocasionalmente: con ocasión de la solicitud de determinados
servicios públicos (que, como tales, se prestan con un objetivo público o
colectivo prioritario) por parte de los particulares que, en tal circunstancia,
pueden considerarse beneficiados por el servicio. A diferencia del impuesto, su
exacción está presidida por el principio del beneficio y no por el de capacidad
económica.
c) Su función es limitar, en mayor o menor grado, el consumo de ciertos bienes
o servicios públicos. Dicho de otro modo, la tasa colabora en la estrategia de la
gestión del servicio público, ayuda a gobernar de la mejor manera posible el
consumo de los servicios públicos.
d) Su cuantía puede ser inferior, en teoría, al coste del servicio, aunque la
tendencia doctrinal y la que se refleja en el derecho positivo más reciente es a
que su cuantía tienda a igualar a ese coste.
II.2.3. Las Contribuciones Especiales
Las Contribuciones Especiales se definen como contribuciones obligatorias,
recaudadas en proporción a los beneficios especiales derivados para la propiedad
inmueble de una obra o mejora pública específica, emprendida en interés general.
Sus características esenciales son:
a) La coactividad: igual que las tasas, y como antes se ha indicado, pertenecen
al grupo de los ingresos coactivos de carácter fiscal.
b) Se exigen como consecuencia del beneficio recibido por un grupo concreto
de ciudadanos, que son los únicos obligados a su pago. Presidida, por tanto, e
igual que la tasa, por el principio de beneficio.
c) Su cuantía es proporcional a tales beneficios, que se plasman en mejoras
específicas de carácter real.
d) Son ingresos por cuenta de capital, generalmente típicos de las Haciendas de
niveles inferiores.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 23MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
II.2.4.Diferencias entre Tasas y Contribuciones Especiales
La tasa y la contribución especial que, como hemos visto, tienen la similitud
esencial de ser ingresos coactivos, pueden diferenciarse atendiendo a los siguientes
aspectos:
a) Beneficio recibido por el sujeto obligado a su pago: en la tasa no siempre es
fácil de individualizar el beneficio que recibe el contribuyente obligado a su
pago, en tanto que en la contribución especial el beneficio del particular se
concreta siempre en incrementos de valor de su propiedad inmueble.
b) Finalidad de la recaudación: la de la tasa atiende a la financiación de
cualquier servicio público (no afectación). Complementa en términos de
recaudación al impuesto y es un instrumento para gobernar racionalmente el
uso de los servicios públicos generales. Las contribuciones especiales, en
cambio, se recaudan solamente para llevar a cabo mejoras locales específicas:
pavimentación, alumbrado, saneamiento, etc.
c) Forma de pago: Las tasas se pagan periódicamente de acuerdo con los
servicios públicos utilizados. Por su parte, las contribuciones especiales se
pagan de una sola y única vez.
II.3. LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR PARA-PÚBLICO. RASGOS Y
CONTENIDO TRIBUTARIO.
Cuando el Estado del Bienestar comenzó a ensanchar su ámbito de actuación
dio lugar a un modelo de Estado intervencionista en lo económico alrededor del cual
surgió, al mismo tiempo, un nuevo entorno administrativo público mucho más
descentralizado, denominado “para-administración”. Ésta, en consecuencia, necesitó
fuentes adicionales de financiación para atender a sus nuevas áreas de influencia.
Como indica FUENTES QUINTANA (1.973), surgió entonces en Francia, allá por 1946,
el término “para-fiscalidad” en el contexto del inventario realizado por Schumann del
conjunto de ingresos franceses. Este concepto se incorporó con gran éxito al bagaje
conceptual de la Hacienda Pública, adquiriendo en nuestros días una especial
importancia.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 24MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
Siguiendo a FUENTES QUINTANA (1.973), se puede decir que esta
parafiscalidad nace para financiar esa ampliación del Sector Público, que atiende
nuevos servicios a través de una serie de nuevos y muy variados organismos
administrativos dotados de autonomía. Bajo la denominación genérica de tasas o
exacciones parafiscales se agrupan una serie de ingresos de un más o menos difuso
perfil tributario, tales como cánones, derechos, arbitrios, cotizaciones, etc. Por lo tanto,
actualmente, junto al impuesto, exigido por el Estado, gestionado por la administración
financiera y consignado en los Presupuestos Generales del Estado, existe una variada
gama de exacciones afectadas a determinados organismos independientes de la
Administración, gestionadas por estos organismos independientes y consignadas al
margen de los Presupuestos Estatales, las citadas tasas o exacciones parafiscales.
Los rasgos y el contenido tributario de estas exacciones para-fiscales son
evidentes, como queda confirmado al analizar sus siguientes características:
a) Coactividad.
b) Carácter extrapresupuestario.
c) Afectación (recaudadas para un fin concreto).
d) Vinculación a organismos con autonomía financiera.
e) Gestión al margen de los servicios presupuestarios del Estado.
Según el italiano MORSELLI (1.951), la parafiscalidad ha surgido de la evolución
que han experimentado ciertas necesidades privadas convirtiéndose, con el transcurso
del tiempo, en necesidades públicas y permitiendo utilizar, en consecuencia, una parte
de la renta que antes era utilizada privadamente por los ciudadanos, y que ahora se
utiliza por el Estado para satisfacer colectivamente las mismas necesidades. Cuando
este gasto se realiza por categorías sociales o profesionales estamos ante el verdadero
concepto de parafiscalidad.
El fenómeno de la parafiscalidad tuvo su mayor expansión hacia mediados del
pasado siglo en coincidencia, tal y como ha quedado señalado, con la expansión del
modelo de Estado intervencionista y de bienestar. Las tendencias liberalizadoras más
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 25MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
recientes en lo relativo a la presencia del Sector Público en la economía, no
contribuyen a la proliferación de estas figuras tributarias.
II.4. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL. LAS
COTIZACIONES A LOS SEGUROS PÚBLICOS Y SUS RASGOS
TRIBUTARIOS.
La Seguridad Social constituye un ámbito específico de la actividad financiera
de los sectores públicos modernos, ya que han asumido, en mayor o menor medida, la
responsabilidad de garantizar un conjunto de prestaciones sociales que permitan a los
ciudadanos tener un determinado nivel de vida. Por sus propias características o por
los problemas que su suministro plantea para que pueda ser realizado por el sector
privado es por lo que el Estado las asume. Bajo la denominación de Seguridad Social
se agrupan un conjunto de bienes o servicios (pensiones, desempleo, sanidad) de gran
importancia cuantitativa y cualitativa y de enormes efectos económicos y sociales.
Además, la Seguridad Social se estudia en el contexto de la Hacienda Pública
porque, como ésta, aunque de una manera independiente, posee en las economías
desarrolladas que cuentan con un modelo tradicional de Seguridad Social un
presupuesto con dos partidas: la de ingresos y la de gastos, dotado, como presupuesto
público, de parecidas características y de algunas semejanzas en su proceso de
elaboración, gestión y control.
En lo relativo a los ingresos existen diferentes modelos de financiación de la
Seguridad Social que se pueden concretar, desde una perspectiva tradicional, en tres
sistemas básicos, según existan o no, y en qué grado, cotizaciones sociales,
entendiendo por éstas las aportaciones económicas o cuotas satisfechas por los sujetos
que participan en las relaciones laborales, es decir empresas y trabajadores:
a) Sistema de financiación pública: su financiación no se lleva a cabo
mediante cotizaciones sino a través del presupuesto público general, es
decir a través del sistema impositivo.
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 26MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
b) Sistema de financiación mediante cotizaciones sociales: su
financiación procede de aportaciones obligatorias de los agentes sociales,
realizadas durante el período de vida activa de los trabajadores.
c) Sistema mixto: es cuando la financiación procede tanto de las
cotizaciones de los agentes sociales como del presupuesto público general.
La adopción predominante de uno u otro sistema dará lugar a unos efectos de
equidad diferentes, pues, en tanto que la financiación prioritaria a través de
cotizaciones hará que sean los agentes económico-sociales (empresarios y
trabajadores) los que soporten el coste de la financiación de las prestaciones, la
financiación prioritaria mediante transferencias o subvenciones, financiadas mediante
recursos procedentes de la recaudación impositiva, trasladará las características de
eficiencia y equidad propias del sistema fiscal general a la financiación de la Seguridad
Social.
Las cotizaciones sociales son, como se ha dicho antes, cuotas satisfechas por
los sujetos de la relación laboral. Su distribución entre empresas y trabajadores
depende del tipo de régimen correspondiente a cada actividad: en algunos casos los
trabajadores pueden quedar exentos, como en los supuestos de accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales, resultando ser en estos casos las empresas los únicos
contribuyentes.
Como ha señalado AlLBIÑANA (1.992), de las cotizaciones sociales no puede
discutirse su condición de recurso coactivo -tributo- fronterizo al impuesto. Además,
por la independencia que, por lo general, tiene este tipo de gravamen con respecto de
los demás tributos del Estado se puede afirmar, al igual que lo hace este autor, que,
de un lado, las cotizaciones sociales constituyen en sí mismas un subsistema de
carácter finalista y, de otro, que responden a los efectos -o defectos- de los impuestos
sobre las nóminas.
Por otro lado, y por lo que se refiere específicamente a algunos de los efectos
económicos de esta figura tributaria de financiación específica de la Seguridad Social,
se debe señalar lo siguiente:
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 27MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
a) que se trata de un impuesto regresivo por la habitual existencia de techos o
límites máximos de cotización,
b) que la cuota empresarial se traslada normalmente a los precios de los
bienes y servicios producidos, ya que de hecho representa un mayor coste
de producción,
c) que este tributo, considerado como un impuesto sobre las nóminas, supone
un desincentivo para el empleo, ya que siempre que sea posible las
empresas sustituirán mano de obra por inversiones en capital y tecnología,
intentando con ello reducir las cotizaciones y, en consecuencia, una
disminución de sus cargas salariales de las que, evidentemente, aquéllas
forman parte,
d) que influye en el ahorro de dos formas diferentes: de un lado, las
aportaciones que realizan los trabajadores disminuyen sus rentas
disponibles por lo que se limita durante el período en el que las realizan sus
posibilidades de consumo, desarrollándose, por el contrario, un ahorro
obligatorio para el futuro y, de otro lado, desincentiva el ahorro voluntario
de los trabajadores que, al tener garantizadas para el futuro unas
prestaciones no tienen que ocuparse durante su vida activa de ahorrar o
conseguir recursos para cuando dejen de trabajar y
e) produce importantes efectos redistributivos de carácter horizontal, tales
como, por ejemplo, los que se dan entre personas enfermas, inválidas o
desempleados con personas activas, válidas y sin problemas de salud.
Frente a estos sistemas de Seguridad Social que hemos llamado tradicionales, y
ante los problemas que especialmente para el futuro se prevén en el siempre
complicado equilibrio del binomio financiación-prestaciones, en las últimas décadas se
han venido produciendo intensos y controvertidos debates sobre el futuro de la
Seguridad Social, tanto en el campo concreto de la Hacienda Pública como en el más
amplio de la política en general.
En este sentido, se puede hablar de un nuevo modelo que responde a un
esquema de privatización del sistema y cuya experiencia más significada se encuentra
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 28MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y HACIENDA PÚBLICA
Módulo II - Tema 3
en el sistema de Seguridad Social que en 1981 se estableció en Chile.
Siguiendo a ROSEN (2001) y DIAMOND (1996), se puede decir que este
sistema responde a los siguientes elementos característicos:
a) La gestión de los fondos se realiza por una empresa de servicios financieros,
que debe ser autorizada por el gobierno.
b) Cada trabajador cubierto por el sistema debe destinar a esa finalidad un
10% de sus ingresos mensuales.
c) Cuando el trabajador se jubila recupera sus fondos.
d) Esta recuperación se puede realizar de formas alternativas: una, mediante
pagos escalonados y, dos, a través de una renta vitalicia.
e) En todo caso, existe una pensión garantizada para aquellos trabajadores
que han participado en el sistema durante un número determinado de años,
lo cual se financia con los ingresos generales del Estado.
Varias son las ventajas e inconvenientes que se vienen apuntando para estos
sistemas privatizados. En síntesis, se pueden citar los siguientes:
a) Cuando el mercado de valores tiene altas rentabilidades, también el sistema
de Seguridad Social conseguirá esas mayores rentabilidades. Pero frente a
esto es necesario afirmar que cuando el mercado no obtiene esas
rentabilidades sino que se encuentra en niveles bajos, el sistema también
sufrirá estos efectos.
b) Los costes administrativos de la gestión de un sistema privatizado pueden
ser superiores al de otro que no lo está, ya que en aquél cada fondo es
gestionado por un gestor y todo lo que ello conlleva a nivel de organización
burocrática y administrativa.
c) Quizás el elemento más importante es el de tratar de combinar en este
sistema los efectos redistributivos con los estrictamente relacionados con el
seguro de rentas futuras. En este sentido, parece imprescindible que el
Estado, a través de sus ingresos, garantice determinados niveles de
prestaciones, especialmente a aquéllos que se encuentren en peor situación
Documentación elaborada para la maestría: IEF-AEAT-UNED-CEDDET-CIAT
Página 29También puede leer
