Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020 - Gencat
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Plan de ciudadanía
y de las migraciones
2017-2020© Generalitat de Catalunya, 2017 Aviso legal: Usted es libre de compartir, copiar y redistribuir el material en cualquier medio o formato, bajo las condiciones siguientes: a/ Debe reconocer ade- cuadamente la autoría, proporcionar un enlace a la licencia e indicar si se han realizado cambios; b/ No puede utilizar el material para una finalidad comercial; c/ Si remezcla, transforma o crea a partir del material, no puede difundir el material modificado. Más información en https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/ Secretaria d’Igualtat, Migracions i Ciutadania Calàbria, 147 08015 Barcelona 1ª edición electrónica: octubre de 2017 Diseño y maquetación: www.creacioneseditoriales.com
Índice
Prólogo 4
1. Presentación 8
2. Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones 10
A. Perspectiva global de la movilidad internacional 10
B. Perspectiva global de la diversidad cultural 13
C. Perspectiva global de los derechos humanos 15
D. Contexto demográfico 17
3. Contenido del Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020 20
3.1 Ejes estratégicos y líneas de actuación 22
3.2 Programas de actuación 25
Eje 1. Interacción en una sociedad diversa y cohesionada 25
Eje 2. Inclusión social de todas las personas con independencia de su origen 40
Eje 3. Acogida e inclusión de las personas refugiadas que llegan a Cataluña 60
Eje 4. Gestión integral de las políticas de ciudadanía y de las migraciones 69
4. Mecanismos de ejecución y evaluación 88
Siglas de los departamentos y de las unidades administrativas 89Prólogo
Cataluña ha entrado en una nueva fase de su proceso de inmigración, la de la plena ciuda-
danía. La de los hijos y las hijas de la inmigración. La de la construcción de una pertenencia
compartida entre ciudadanos y ciudadanas de muchos orígenes diferentes. Vivimos una
fuerte transformación demográfica entre los años 1997 y 2010, la más intensa que se ha
vivido en Europa en este periodo. Una transformación similar en magnitud, aunque distinta
en otros parámetros, a las que ya vivimos dos veces en el siglo xx. En los tres casos, la etapa
del crecimiento ha sido intensa, de una década larga y, a su fin, un poco más de un tercio de
los ciudadanos de Cataluña no han nacido en Cataluña. Y, ahora, viviremos sus resultados.
En muchos países que han vivido antes intensos procesos migratorios con transformaciones
sociales comparables, el resultado ha sido el desarrollo de sociedades más abiertas, más
dinámicas, más conectadas al mundo, más capaces de generar riqueza cultural, conocimi-
ento y bienestar. También han aparecido conflictos sociales que, a veces, parecían difíciles
de resolver, y que muy a menudo han tardado en resolverse. Hay que aprender las lecciones.
En todos estos procesos, también en los nuestros de los años 20 y 60 del siglo pasado, se
ha dado un factor clave que ha decantado entre el éxito y el fracaso: la movilidad social de
las personas inmigradas y, sobre todo, la de su descendencia.
Los países que han ofrecido igualdad de oportunidades a las personas inmigradas y a sus
familias han resultado ser más creativos, emprendedores, generadores de bienestar y co-
hesión social. Los hijos e hijas de la inmigración que han encontrado oportunidades, que
han superado estigmas y discriminaciones, que han alcanzado una doble competencia por
el conocimiento que tienen de dos (o más) entornos socioculturales, han hecho grandes
aportaciones a sus países. Y, a la inversa: cuando no ha habido movilidad social, cuando se
ha discriminado por razón de origen, lengua o pertenencia étnica, han aparecido los conflic-
tos. E, incluso, algunos individuos, de una forma que cuesta de entender, han desarrollado
actitudes de rechazo a la sociedad que acogió a sus padres.
Interfieren aquí múltiples variables que no siempre son fáciles de discernir. Y se derivan
tantas consecuencias como acciones hay que emprender para gestionarlas y que se deta-
llan suficientemente en este Plan. Pero es responsabilidad de la política pública distinguir el
grano de la paja, señalar los factores que pueden ser claves. En el Plan de ciudadanía y de
las migraciones 2017-2020 encontraréis 433 actuaciones, agrupadas en 44 programas que
están organizadas en 4 ejes que definen los factores claves que necesitamos: interacción,
inclusión, calidad democrática y herramientas de estado.
El primer eje recoge las actuaciones encaminadas a alcanzar un modelo de convivencia
basado en la igualdad, la interacción, el reconocimiento de la diversidad y la creación de sen-
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020Prólogo
tido de pertenencia y valores compartidos. Es decir, apuesta por la interculturalidad. Habla
de la necesidad de encontrar, aquellos que vivimos juntos y nos sentimos diferentes, el
equilibrio justo entre lo que compartimos y lo que nos hace diferentes. Debemos compartir
valores democráticos como el pluralismo, la igualdad entre hombres y mujeres, la libertad
de creencia, los derechos humanos o los derechos de la infancia, y en todo ello no cabe
lugar para ningún relativismo cultural. Debemos tener, también, una lengua común para
poder comunicarnos y participar en pie de igualdad en todas las decisiones colectivas. Por
encima de todo, respetados todos los elementos que consideramos troncales, queremos
vivir con libertad, respeto y reconocimiento de nuestra diversidad, y también aprovechar
las ventajas que conlleva.
También forman parte de los valores compartidos la libertad y el pluralismo. Forman una
parte central. Y por ello es preciso un combate activo contra todas las ideologías del odio
y cualquier forma de discriminación y extremismo violento. Hay que combatir el racismo de
cara. Porque es injusto, porque miente, porque no es una alternativa que aporte ninguna
solución sino muchos problemas. Porque, además, es muy caro: las sociedades fractu-
radas tienen problemáticas sociales muy difíciles de resolver mientras que las sociedades
cohesionadas disponen de muchos más activos.
Al mismo tiempo hay que decir que, para que la cultura pública común sea común de ver-
dad (y no aquello que los que llegaron antes imponen a los que llegan después) debemos
hacerla entre todos. Todo el mundo debe participar. Es preciso que todo el mundo tenga
competencia suficiente en la lengua común para poder hacerlo. Todos los espacios públi-
cos han de ser espacios de interacción entre catalanes de todos los orígenes. Pregunté-
monos si el alumnado universitario, los presentadores de televisión, los trabajadores de la
Generalitat, los socios de las entidades, los cuadros medios de las empresas, por poner
algunos ejemplos, son representativos de todos los orígenes que tienen los catalanes y
las catalanas de hoy. Claramente, hay camino hecho y queda mucho camino por recorrer.
La respuesta positiva a esta pregunta es lo que denominamos movilidad social. Y será la
respuesta que demos a esta pregunta lo que determinará nuestro éxito o fracaso.
El segundo eje, el que recoge acciones para la igualdad, es la base material en la que
descansa el primer eje. El éxito educativo para todo el mundo, la igualdad de oportunida-
des en el trabajo, la equidad en el acceso a los servicios públicos son objetivos de justicia
en sí mismos y son, también, condición necesaria para obtener la interacción y la movilidad
social.
El marco legislativo en materia de extranjería es, muchas veces, un primer y enorme obs-
táculo para estos objetivos. Por ejemplo, con la exclusión que genera la irregularidad so-
brevenida en personas que ya han decidido hacer de este su país y que es el único país
que conocen sus hijos.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020Prólogo
La educación y el trabajo, por el contrario, son los principales aliados de la movilidad social. A
pesar del buen trabajo y los ingentes esfuerzos que hace el sistema educativo, es conocido
por todos que son factores determinantes de contexto que contribuyen al éxito educativo.
Por eso, ahora más que nunca, se debe poner el énfasis en las acciones educativas en el
tiempo no lectivo (como se hace desde los planes educativos de entorno y como lo haremos
con el programa Institutos Abiertos), las acciones de formación dirigidas a las familias, los
programas de mentoría o los dirigidos a los reagrupados familiares. Las políticas de inclusión
en el ámbito laboral son políticas para todo el mundo con independencia de su origen, pero
tienen una consecuencia directa en la consecución de los objetivos de este Plan.
El tercer eje agrupa las actuaciones en materia de refugio. Es cierto que, lamentablemente,
el refugio es una realidad numéricamente muy poco relevante en el conjunto del hecho inmi-
gratorio. Pero es cualitativamente primordial porque el refugio refleja, como pocas políticas
más, la calidad democrática de un país. Reconocer el derecho al refugio significa estar com-
prometido de manera efectiva y concreta con los derechos humanos en el mundo. Es, por lo
tanto, un deber de país democrático, una actitud activa contra las causas de las migraciones
forzosas. Es, también, una forma de participar en la resolución de conflictos internacionales.
Finalmente, el cuarto eje trata de las herramientas y de la gestión de la movilidad. Si los
apartados anteriores están orientados a la consecución de la ciudadanía real y efectiva de
las personas que han venido a nuestro país, en este tratamos sobre qué personas vienen
y cómo vienen. Cuáles, cuántas y cómo son las preguntas básicas de la gestión de la mo-
vilidad internacional. Hoy Cataluña no puede responder a estos interrogantes. Pero con las
propuestas y las actuaciones de este eje, con la creación de la Agencia de Migraciones,
Cataluña se quiere preparar para asumir con responsabilidad la respuesta integral a los retos
que la movilidad internacional plantea.
Como decíamos al inicio, hace meses que los parámetros sociales nos dicen que estamos
en una nueva fase del proceso inmigratorio: la de la construcción de la ciudadanía, la de los
hijos y las hijas de la inmigración. En una perspectiva histórica, el cambio de fase probable-
mente quedará marcado por los terribles atentados del 17 de agosto. Este Plan viene de
un largo proceso participativo y de trabajo interno iniciado meses atrás. Los terroristas no
nos han cambiado, ni nos cambiarán, los objetivos ni las ideas que guían nuestro modelo de
convivencia.
Pero los hechos ocurridos obligan a una revisión de las actuaciones, a una profundización
en el análisis de los factores de riesgo social que pueden haber incidido, factores que nunca
pueden restar ni explicar la responsabilidad individual que tienen los autores.
Y nos reafirmamos en que, para reducir estos factores de riesgo, se debe trabajar más que
nunca para la interacción: todos debemos dar un paso para estar más cerca de nuestros
6
Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020Prólogo
vecinos. Nos reafirmamos en la necesidad de las políticas de inclusión social, todos dentro
y nadie fuera de esta sociedad. Y hay que combatir de cara todas las ideologías del odio,
decirles que no arraigarán en nuestro país.
Tenemos un país que sabe responder a los retos planteados. Con el Plan de ciudadanía
y de las migraciones 2017-2020 el Gobierno se pone a trabajar con esta sociedad para
hacerlo posible.
Dolors Bassa i Coll
Consejera de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20201 Presentación
Cataluña ha vivido tres grandes transformaciones demográficas a lo largo de los últimos
100 años: unas transformaciones marcadas por los fenómenos migratorios, que han aca-
bado haciendo de Cataluña un país de inmigración.
La materia de migraciones y ciudadanía trata, por lo tanto, de la transformación más
relevante que tiene una sociedad: la de su composición demográfica. La anticipación a
largo plazo ante estos cambios y la elaboración del consenso sobre el modelo de socie-
dad que se quiere llegar a ser, se convierten en los elementos definitorios de las políticas
en esta materia. Por esta razón, es necesario planificar y consensuar las políticas en este
ámbito, que no es otro que el propósito de este Plan.
Una sociedad plural y diversa como la nuestra, que hace de su pluralidad y diversidad
un signo de identidad, debe abordar estos cambios profundos a partir del diálogo y del
consenso. Desde las 50 propuestas en inmigración de Girona, del año 1992, hasta la
reciente creación del Comité para la Acogida de las Personas Refugiadas, Cataluña ha
querido trabajar a partir de amplios acuerdos las cuestiones relacionadas con las mi-
graciones y la ciudadanía. El caso más paradigmático de estos ejercicios de diálogo y
consenso fue el Pacto Nacional para la Inmigración.
El Pacto se propuso explicar a los catalanes que la transformación demográfica vivida
en Cataluña no era temporal, sino estructural, y que el millón largo de nuevos catalanes
que habían llegado se convertirían en ciudadanos. El Pacto también trató de establecer
un marco de consenso estratégico sobre tres ejes: la necesidad de adaptar los flujos
migratorios a legalidad, la adaptación de los servicios públicos a una sociedad diversa y
el establecimiento de un modelo de convivencia basado en un equilibrio dinámico entre
integración y diversidad. El Pacto confirmaba la gobernanza transversal y el consenso
como método imprescindible de trabajo con la sociedad, entre las diferentes administra-
ciones y entre los diferentes ámbitos sectoriales. En su momento, el mismo Pacto esta-
blecía la vigencia de este marco de referencia hasta el año 2020.
8
Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20201 Presentación
Por otra parte, el Gobierno suele plasmar sus políticas de ciudadanía y migraciones en
planes cuatrienales, el primero de los cuales se aprobó en el año 1993. Desde el año
2008, estos planes desarrollan a medio plazo el marco estratégico del Pacto Nacional
para la Inmigración, estableciendo prioridades de acuerdo con la agenda social y políti-
ca de cada momento y la concreción de los programas de actuación correspondientes.
Estos planes también se convierten en un instrumento de participación ciudadana y
de rendición de cuentas de la Administración ante la ciudadanía. El abordaje de estos
planes se hace desde una perspectiva transversal e interseccional, con una mirada que
quiere reconocer las diferencias y la diversidad, y lo hace en coordinación con otros
planes de Gobierno que quieren superar desigualdades y discriminaciones históricas.
Este Plan se estructura en varios apartados. El primero, un capítulo de presentación del
contexto de las políticas, que incluye un análisis cuantitativo y cualitativo del contexto
social. El segundo, concreta la estructura del Plan, que incluye la definición de los ejes
estratégicos y de las líneas de actuación, así como una visión sintética de los diferentes
programas de actuación. En esta parte, tenemos el desarrollo de todos los programas de
actuación, con una descripción de los objetivos y las actuaciones que se prevén, tanto
las que lidera la propia Secretaría de Igualdad, Migraciones y Ciudadanía como las que
lideran el resto de departamentos y unidades de la Administración. Finalmente, en el
último capítulo se establecen los mecanismos de ejecución y evaluación, a través de la
elaboración de planes de actuación anuales.
El Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020, de acuerdo con las previsiones
de la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las re-
gresadas a Cataluña (artículo 23, sobre la naturaleza y los contenidos de los planes en
el ámbito de la inmigración), debe ser aprobado por un acuerdo del Gobierno de la Ge-
neralitat y presentado al Parlamento en la sesión de la comisión correspondiente.
El Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020 ha pasado un proceso de parti-
cipación ciudadana que se ha desarrollado entre el 21 de octubre y el 7 de diciembre
de 2016. En este proceso han tenido lugar 17 reuniones con 230 personas, en repre-
sentación de 170 instituciones y organizaciones del tejido asociativo, del mundo local y
académico, que han hecho, en total, más de 420 propuestas. Además, también se han
recibido aportaciones a través del portal Participa.gencat.cat, en el que se han obtenido
45 respuestas al cuestionario y 121 propuestas concretas.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las
políticas de ciudadanía
y de migraciones
A. Perspectiva global de la movilidad internacional
El abordaje de un fenómeno social con el alcance y la magnitud que tiene la movilidad in-
ternacional requiere un enfoque global que permita un análisis conjunto de todas las causas
que actúan simultáneamente. Los fenómenos ligados a la movilidad humana inciden di-
rectamente en la organización social, en el crecimiento económico, y están estrechamente
vinculados tanto a los conflictos políticos y a los problemas ambientales como al cambio
tecnológico y comunicativo.
Desde esta perspectiva, entre las principales causas de la movilidad internacional hay:
• La globalización, entendida no solo como un fenómeno económico sino también tec-
nológico y comunicativo, que ha facilitado los desplazamientos humanos a distancias
cada vez más largas y en tiempos cada vez más cortos.
• Los gradientes económicos y sociales existentes entre las diferentes regiones del pla-
neta, y también entre los diferentes territorios de estas regiones. La existencia de diferen-
cias importantes entre los niveles de renta disponible o entre las oportunidades laborales
y sociales de las personas según el territorio donde vivan es la causa principal que motiva
los desplazamientos, siempre en busca de una mejora de estas condiciones de vida.
Cuando las situaciones de pobreza se hacen extremas en ciertos territorios, no es solo
el gradiente de renta el que provoca la movilidad, sino que también acaba teniendo una
importancia determinante para explicar este fenómeno el efecto directo de expulsión por
falta de oportunidades que sufren estas personas. En estos movimientos se añade una
problemática más, la de muchas mujeres que vienen a buscar oportunidades laborales
dejando a su familia (y en muchos casos a los hijos e hijas pequeños) en manos de abu-
elas, familia o vecinas que les cuiden. Se habla del fenómeno de la transnacionalización
del cuidado: mujeres que vienen a cuidar a las familias de los otros por un salario (muy
bajo normalmente). La crisis las ha hecho más invisibles, ha empeorado sus condiciones
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
laborales y ha agravado los efectos de la separación familiar: periodos muy largos con-
llevan reencuentros más difíciles y, entre otros efectos no deseados, provocan índices de
fracaso escolar mucho más altos para los hijos. Esta separación de las familias, favore-
cida por la vigente legislación española en materia de extranjería, ha sido la causa de un
sufrimiento ingente de muchas personas y, de manera especial, de las mujeres migradas,
además de convertirlas en madres que “educan por teléfono”.
• Los conflictos bélicos y, en general, la falta de respeto por los derechos humanos, son
otro motivo importante de movilidad internacional, especialmente relevante por su focali-
zación temporal y espacial y por las dificultades que añaden a la condición física y mental
de las personas obligadas a seguir este camino.
• La persecución política por ideología, origen, sexo, orientación sexual o identidad de
género. Muchas mujeres sufren violencia machista, social o sexual en el ámbito de la pareja
y tienen que huir de los países de origen (donde la mayoría de veces la legislación y los
servicios no las amparan) sin que se les reconozca el derecho de asilo. Además, las perso-
nas LGTBI y las personas transexuales también se encuentran con graves dificultades para
integrarse socialmente, una situación que no se puede ignorar, con el agravante de que
todavía hay 76 países en el mundo donde estas personas son perseguidas por la ley y son
víctimas de unas sociedades que toleran la exclusión, el acoso e, incluso, el asesinato.
• Los efectos del cambio climático, tanto los que corresponden al impacto de fenóme-
nos climáticos graves como los que corresponden al impacto sostenido en el tiempo de
cambios de fondo en las condiciones de temperatura y humedad de ciertas regiones,
o el impacto negativo de la actividad humana sobre el medio, son causas de movilidad
internacional que, a medio y largo plazo, irán ganando relevancia.
También debemos añadir a este análisis una visión sobre cuál está siendo el tratamiento
político de estos fenómenos. Ahora mismo, Europa (y el mundo) se encuentra en un cruce
con dos direcciones contrapuestas: o bien avanzamos hacia una visión global del derec-
ho a emigrar, o bien retrocedemos hacia un escenario de cierre y alienación respecto a
las responsabilidades globales. Las crisis humanitarias, los actores políticos emergentes de
carácter xenófobo, la actitud de miedo con que los gobiernos de los estados se dirigen a las
opiniones públicas, entre otros, son factores que están configurando una agenda pública de
carácter defensivo, donde predomina la reacción ante las crisis por encima de la propuesta,
la prevención, la previsión y el dibujo de futuros esperanzadores.
También se observa una disfunción entre las causas de la movilidad y las normativas que
las regulan. Partimos de una hipótesis pesimista, la que contrapone el cumplimiento de las
normativas legales de inmigración con el cumplimiento de la legislación que protege los de-
rechos de las personas. Esta contradicción acaba provocando dos tipos de disfunciones:
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
• Disfunciones éticas que aparecen cuando se hace una renuncia a los valores básicos
democráticos y al respecto a los valores fundacionales de la UE como, por ejemplo,
cuando se vinculan ayudas económicas y control de flujos o cuando se externaliza el
control de fronteras en terceros países no seguros.
• Disfunciones prácticas, ya que tenemos causas de flujos grandes y puertas estrechas,
que acaban generando un importante número de situaciones de irregularidad administra-
tiva. Esta disfunción comporta, en primer lugar, efectos negativos sobre las personas y,
en segundo lugar, perjudica diferentes ámbitos de las políticas públicas: fiscales, labora-
les, desconocimiento de la estructura real de la población, de productividad, pérdida de
la carrera para la atracción del talento, problemas de cohesión democrática, entre otros.
Hay que añadir a estas dificultades las desigualdades de género, como por ejemplo la
brecha salarial amplificada que sufren las mujeres migrantes, un techo de cristal en los
ámbitos profesionales que las encasilla y limita sus carreras, así como una incomprensión
todavía presente hacia el motivo de las migraciones de personas del colectivo LGTBI.
Pero, aparte de estas disfunciones, también se produce un impacto negativo en el desarrollo
económico global y en el de los países emisores de población, en particular. Una buena regu-
lación de los flujos tendría un impacto muy positivo en términos de crecimiento económico.
Hay que recordar que las migraciones son una consecuencia del desarrollo de los países,
de su éxito, ya que habitualmente migran las personas que pueden hacerlo, porque tienen
una situación personal mejor, y no todas las que lo quieren hacer. La migración no es, pues,
una consecuencia del fracaso del desarrollo sino, en cierto modo, un indicador de su éxito.
Esta visión paradójica nos podría llevar a un cambio del paradigma actual de la cooperación
internacional.
A la falta de control de flujos de los países de origen, debemos añadir la falta de garantías
humanitarias y la vulneración de derechos que sufren gran parte de las personas migrantes,
especialmente las mujeres, los menores y las personas LGTBI, en el camino de la migración:
un camino hacia Europa que, en muchos casos, es largo y peligroso, un camino donde se
vulneran sus derechos, se los desempodera y se les despoja de los pocos recursos que
tienen, de modo que, cuando llegan a Cataluña, lo hacen en una situación personal, social y
económica muy vulnerable.
El análisis de estas disfunciones nos plantea la necesidad de un nuevo modelo de gestión de
la movilidad internacional, que nos permita aprovechar los beneficios y minimizar los riesgos
de este fenómeno. En primer lugar, hay que promover un cambio en la agenda de estas po-
líticas, y pasar de una posición reactiva a una proactiva.
La actual agenda reactiva en materia de movilidad internacional conduce a situaciones de
vulneración flagrante de derechos que ya parecían consolidados. Incluso la mayoría de los
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
sectores sociales sensibilizados, vista la urgencia y la dureza del tema, también responden
de manera reactiva; ello genera una polarización del debate público en torno a estas cues-
tiones que aleja el foco de la atención pública de los contenidos que corresponderían a una
agenda proactiva.
El desarrollo de esta agenda proactiva pasa por la intervención en dos líneas: una corres-
pondiente al ámbito de la comunicación y del relato público, y otra correspondiente al ámbito
internacional. Con respecto al relato público, hay que tomar conciencia de la influencia cre-
ciente de los discursos populistas y xenófobos y de las razones prácticas por las que estos
discursos arraigan en amplios sectores de nuestras sociedades. Por otra parte, también
habría que identificar los motivos para el optimismo y para la confianza en el éxito de una
nueva agenda reformista, entre la cual destacan la existencia de un apoyo social importante
a estas reformas, las necesidades de equilibrar la balanza fiscal de los países desarrollados
y la alianza activa de sectores económicos, sociales y académicos que apuestan por una
gestión diferente de este fenómeno.
Desde esta perspectiva, las líneas principales que configurarían una nueva agenda de las
políticas de movilidad internacional serían:
• La defensa de los derechos fundamentales de las personas, con políticas activas que
garanticen una base firme para el ejercicio de estos derechos.
• La participación comunitaria en la toma de decisiones, que permitiría compartir los
éxitos y también los riesgos inherentes a estos procesos.
• La flexibilización de las políticas estatales, buscando que se adapten mejor a la realidad
de estos fenómenos y aprovechen las oportunidades de crecimiento económico y de
mejora social que pueden representar.
B. Perspectiva global de la diversidad cultural
La diversidad de las sociedades europeas es estructural y no solo un fenómeno propio del
siglo XXI. A lo largo de su historia, las diferentes sociedades europeas se han caracterizado
por una notable diversidad interna, tanto por factores religiosos y lingüísticos como por fac-
tores de clase social. A principio del siglo XIX, por ejemplo, ni en Francia se hablaba solo el
francés, ni Alemania compartía una única religión, y la sociedad británica, aparte de divisio-
nes religiosas y lingüísticas relevantes, añadía también la práctica de una segregación social
durísima por razón de clase. Sobre esta base, el siglo XX ha aportado un nuevo factor de
diversidad, de tipo cultural, con la llegada de nuevas poblaciones provenientes de todo el
mundo. Por esta razón, la concepción de Europa como espacio culturalmente homogéneo
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
ya hace tiempo que ha quedado arrinconada por una realidad que ha hecho multiculturales
a nuestras sociedades.
Este proceso de crecimiento de la diversidad dentro de las sociedades europeas se expan-
dió después de la Segunda Guerra Mundial, con los procesos de descolonización de los
antiguos dominios británicos, franceses, belgas, holandeses, y más tarde, portugueses, que
trasladaron hacia las antiguas metrópolis sucesivas olas migratorias de personas proceden-
tes del Caribe, del Magreb, del África subsahariana, del Oriente Medio, del subcontinente
hindú o del sureste asiático. Más adelante, a partir de los años 60 y 70, sobre este base se
irán superponiendo diferentes olas migratorias –de motivación básicamente económica–,
con poblaciones procedentes tanto del sur de Europa como de fuera del continente. Estos
flujos migratorios se irán modulando de acuerdo con las tendencias económicas; se reducen
o se invierten en tiempo de crisis y aumentan en los periodos de bonanza. Finalmente, hay
que añadir otros flujos provocados por conflictos armados, persecuciones o por situaciones
de falta de respecto a los derechos humanos, que han llevado hacia Europa diferentes olas
de personas refugiadas, muchas de ellas provenientes del Oriente Medio.
La gestión de la diversidad en las sociedades europeas ha seguido diferentes modelos con-
ceptuales. Algunos han prescindido, de entrada, del respeto a los derechos humanos, como
es el caso de los sistemas racistas o de la práctica institucional de ciertos grados de xeno-
fobia. Otros, han practicado la separación social por causa de clase u origen cultural, como
es el caso del segregacionismo. En otro aspecto, el basado en la promoción de los derechos
humanos, podemos encontrar diferentes aproximaciones conceptuales como, por ejemplo,
el multiculturalismo, el asimilacionismo o, más últimamente, el interculturalismo.
El multiculturalismo se basa, de manera genérica, en el derecho a la diferencia y conlleva
la tolerancia ante las costumbres de las diferentes culturas o grupos sociales considerados
minoritarios, con una concepción de la diversidad cultural como una riqueza que hay que
preservar. La aplicación de estas políticas ocasiona el desarrollo separado de los grupos so-
ciales y de la expresión de sus particularidades. Este enfoque, nacido y ampliamente practi-
cado en el mundo anglosajón, especialmente en el Reino Unido, ha dado lugar a un refuerzo
de los vínculos internos de cada grupo y se ha convertido en una barrera real al mestizaje.
El asimilacionismo parte del tratamiento de cada persona como individuo, prescindiendo de
sus circunstancias concretas de pertenencia a una cultura específica. No parte, pues, del
derecho a la diferencia, sino del derecho a la igualdad. En el contexto europeo, este enfo-
que ha tenido un amplio desarrollo en Francia, que ha definido una ciudadanía republicana
basada en una definición cultural explícitamente francófona y francesa, que ha dejado en un
nivel secundario y en una situación de total subordinación al resto de culturas presentes en
el país. Este modelo presenta un punto débil cuando, al lado de este discurso de igualdad
conceptual, se mantienen de facto las diferencias económicas y sociales entre la población
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
autóctona y la proveniente de la inmigración, hecho que no ha favorecido la integración y
que ha contribuido a reforzar las diferencias culturales de cada grupo y el sentimiento de se-
gregación experimentado por las personas que pertenecen a grupos culturales minoritarios.
El interculturalismo comparte con el multiculturalismo el respeto a la diferencia y comparte
con el asimilacionismo la defensa del principio de igualdad. Este enfoque tiene como objetivo
el desarrollo de una cultura pública común basada en los valores de la democracia, la liber-
tad y los derechos humanos en un marco de respeto a la diversidad cultural, por lo tanto, sin
establecer discriminaciones por esta causa. Este equilibrio entre los derechos y los deberes
fundamentales compartidos por todo el mundo y la vinculación al propio grupo cultural se
convierte en el rasgo diferencial del interculturalismo. Desde esta perspectiva, se fundamenta
la acomodación mutua entre los diversos grupos culturales que conviven en la misma socie-
dad a través de un diálogo permanente y en plan de igualdad. El progreso hacia la igualdad
de oportunidades necesita el consenso para construir una sociedad con equidad, teniendo
en cuenta las diferencias, sociales, económicas y culturales que, en el caso de las mujeres,
añade la necesidad de un trabajo transversal y multidisciplinar específico para garantizar los
derechos de ciudadanía con plenitud.
C. Perspectiva global de los derechos humanos
Cuando abordamos las cuestiones relativas a la movilidad internacional y a la ciudadanía,
entramos de manera directa en un campo en el que las personas pueden ver afectados sus
derechos fundamentales, tanto en los procesos de desplazamiento como en los procesos
de acogida e integración en la sociedad de destino. Este componente añade a este análisis
una serie de consideraciones en relación con la situación de los derechos humanos en estos
ámbitos.
En primer lugar, hay que hacer un apunte global con respecto a la situación de los derec-
hos humanos. En esta materia no podemos ni queremos adoptar una visión de optimismo
ingenuo, ni tampoco una visión centrada únicamente en las situaciones más extremas de
conculcación de estos derechos. Es cierto que, a lo largo del siglo XX, el conjunto de los es-
tados han ido tejiendo, por primera vez en la historia de la humanidad, un sistema de recono-
cimiento universal para los derechos básicos de todas las personas y, además, han puesto
en sus agendas políticas, tanto las internas como las internacionales, la cuestión del respeto
y la promoción del ejercicio de los derechos humanos. También es cierto que muchas soci-
edades han avanzado de manera clara en esta materia, aunque con diferencias sustanciales
si hacemos un análisis global, ya sea a escala regional o global. Esta situación de progreso
no puede justificar, en ningún caso, que nos instalemos en una cierta complacencia, ni glo-
bal ni local, en relación con esta materia, ya que mientras no se consiga que el ejercicio de
los derechos humanos sea real y efectivamente universal, no podremos bajar la guardia ni
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
dejar de presionar en todos los ámbitos con el fin de alcanzar este objetivo básico, que no
es otro que el del respeto a la dignidad inherente a todos los seres humanos. De manera
concreta y urgente, habrá que seguir denunciando las realidades estructurales de violación
de los derechos humanos que siguen afectando millones y millones de personas, a menudo
institucionalizadas o toleradas por los poderes estatales.
Los fenómenos de movilidad internacional no siempre se llevan a cabo en las mejores con-
diciones posibles en relación con el respeto a los derechos humanos. Muchas personas
emprenden estos movimientos utilizando rutas inseguras, en las cuales no solo ven ame-
nazada su seguridad o su integridad física, sino que también se pone en riesgo el respeto a
sus derechos básicos; una situación que es especialmente grave en el caso de las mujeres
o de los menores de edad no acompañados. Los países que fundamentan su ordenamiento
jurídico, tanto internamente como en el ámbito de la relación internacional, en el respeto a
los derechos humanos y a los valores democráticos tienen que velar especialmente porque
los fenómenos de movilidad internacional se produzcan en unas condiciones que dificulten
la conculcación de estos derechos. Es responsabilidad de estos países la lucha contra los
grupos de delincuencia organizada que se aprovechan de las personas que hacen estos
desplazamientos, ya sean motivados por razones económicas o por razones de huida de
persecuciones o conflictos armados. De forma prioritaria, estos países tendrían que facilitar
la existencia de rutas seguras para las personas y luchar de manera decidida contra la trata
de personas, hasta erradicarla.
Otro elemento de responsabilidad que habría que pedir a los estados es el de una especial
atención al respecto a los derechos humanos en sus fronteras, especialmente cuando estas
fronteras están sometidas a un tráfico importante de personas en proceso migratorio. Las
fronteras son unos espacios en los que los estados ejercen su legítima competencia de
control de acceso en su territorio, una competencia que se debe ejercer, sin embargo, con
respeto a los derechos humanos, sin distinciones por la nacionalidad o la procedencia de
las personas. La dialéctica entre este control de acceso en el territorio y la presión ejercida
por los movimientos migratorios ha llevado a situaciones de precariedad en el respeto de
los derechos básicos de las personas en algunas de estas fronteras. Estas situaciones se
hacen crónicas y acaban convirtiendo las fronteras en unos espacios que permanecen en
la penumbra con respecto a las garantías en el ejercicio de los derechos humanos que, en
el resto del territorio, ya están consolidadas. Es preciso mantener la vigilancia sobre estas
situaciones y denunciarlas hasta corregirlas.
Las políticas de acceso a la residencia y a la ciudadanía que establecen los estados también
acaban teniendo implicaciones en la situación efectiva del ejercicio de los derechos huma-
nos de las personas que no tienen la condición de nacionales o que se encuentran en una
situación administrativa irregular. En nuestro caso, el ordenamiento jurídico vigente reconoce
un alto nivel de equiparación de derechos entre las personas con nacionalidad española y
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
las que tienen reconocida la residencia, excepto aspectos vinculados al ejercicio del de-
recho político, como es el caso del derecho de voto. En cambio, las personas en situación
administrativa irregular se encuentran en una situación grave de vulnerabilidad que dificulta
el ejercicio de sus derechos y el desarrollo de un proyecto de vida autónomo, ya que viven
bajo la permanente amenaza de una eventual expulsión hacia sus países de origen. Además
del daño psicológico que esta situación produce a las personas que la viven, la irregularidad
administrativa favorece la existencia de un mercado laboral irregular en el cual los derechos
laborales de estos trabajadores y trabajadoras son reducidos a la mínima expresión y todavía
los hace más vulnerables.
Seguramente hay muchos aspectos de la actual regulación del régimen de permisos de
residencia y de trabajo que habría que revisar, siguiendo la línea de evitar los efectos social y
humanamente perjudiciales de la irregularidad, pero uno de estos aspectos requiere una res-
puesta rápida, sin dilación. Se trata de la gestión de las expulsiones de personas extranjeras
en situación administrativa irregular. En los procesos de expulsión vuelven a aparecer situa-
ciones en las que se puede amenazar el ejercicio de los derechos fundamentales de estas
personas. La existencia de los centros de internamiento de extranjeros (CIE) ejemplariza esta
situación no deseada, ya que estos centros acaban convirtiéndose en centros de detención
de personas extranjeras que no han cometido ningún delito, personas que simplemente se
encuentran en una situación administrativa irregular y que, de repente, ven reducidas sus
libertades básicas de manera innecesaria. Es posible hacer una gestión alternativa de esta
situación sin necesidad de limitar las libertades de las personas.
Finalmente, debe hacerse una mención específica al compromiso que tenemos por las per-
sonas que huyen o que sufren persecución en sus lugares de origen, ya sea por motivo
ideológico, étnico, de orientación sexual o por causa de conflictos armados. Este compro-
miso no solo está motivado por el cumplimiento de los tratados internacionales a los cuales
se ha adherido el Estado español, se trata de un compromiso arraigado a nuestra voluntad
de ser una sociedad democrática de alta calidad. Por lo tanto, no solo mantendremos un
compromiso firme con la acogida de estas personas en nuestra sociedad, sino que también
lo extenderemos en la defensa de los derechos humanos en todas partes. Esta lucha se
vehicula a través de la solidaridad entre los pueblos y a través de un ejercicio responsable
de las relaciones internacionales que establezca la defensa de los derechos humanos como
uno de los principios rectores de nuestra política internacional.
D. Contexto demográfico
Cataluña es un país diverso. Lo ha sido a lo largo de su historia y también lo es ahora. Los
últimos 15 años hemos experimentado una gran transformación demográfica, con un creci-
miento de población de cerca de un millón y medio de personas, de orígenes muy diversos.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
En los últimos años, la tendencia ha cambiado y hemos entrado en una fase de estabilidad
con respecto al saldo de poblaciones, pero seguimos teniendo un número significativo de
entradas y salidas de población.
Gráfico 1. Entradas y salidas de población en Cataluña (2002-2015)
250.000
Entradas
200.000 Salidas
150.000
100.000
50.000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Secretaria d’Igualtat, Migracions i Ciutadania.
De acuerdo con las cifras provisionales a 1 de julio de 2016, un 14,1% de la población cata-
lana tiene nacionalidad extranjera (1.067.883 personas), con una presencia relativa superior
en las franjas de edad comprendidas entre los 15 y los 44 años.
Tabla 1. Porcentaje de población de nacionalidad extranjera en Cataluña
Franja de edad Porcentaje de población de nacionalidad extranjera
0 a 14 años 14,1%
15 a 29 años 20,9 %
30 a 44 años 22,5 %
45 a 59 años 11,5 %
60 a 74 años 4,8 %
75 años y más 2,0 %
TOTAL 14,1%
Fuente: Secretaria d’Igualtat, Migracions i Ciutadania.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20202 Contexto de las políticas de ciudadanía y de migraciones
La sociedad catalana de principios del siglo XXI ha cambiado de fisonomía. Nunca había
habido tanta diversidad de orígenes entre las personas que viven en los pueblos y ciudades
de Cataluña como ahora. En Cataluña se hablan más de 300 lenguas distintas y hay perso-
nas con nacionalidades de más de 180 estados diferentes. Por procedencias, destacan las
211.019 personas de nacionalidad marroquí, que representan casi el 20% de los extranjeros
y el 2,8% del total de la población catalana. A continuación, tenemos los rumanos (1,3%),
los chinos y los italianos (0,7%) y los pakistaníes (0,6%), entre las 5 nacionalidades más des-
tacadas. El conjunto de las diferentes nacionalidades latinoamericanas superan las 250.000
personas, que representan un 3,3% del total de la población catalana.
La distribución geográfica de la población extranjera en Cataluña muestra dos características
significativas. Por una parte, la transformación ha llegado a todo el país como podemos ob-
servar en la distribución comarcal de la población extranjera, cuyos porcentajes oscilan entre
el 7% y el 25%. Por otra parte, observamos una más alta presencia de población extranjera
en la franja litoral y, fuera de esta, en las comarcas de Lleida y Girona.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20203 Contenido del Plan
de ciudadanía y de las
migraciones 2017-2020
La definición de las estrategias de este Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020
(PCM) corresponde al Gobierno de la Generalitat, con un trabajo interdepartamental liderado
por la Secretaría de Igualdad, Migraciones y Ciudadanía (SIMC) y con la participación del
resto de actores sociales y de la Administración implicados. La expresión formal de este
trabajo estratégico se plasma en el conjunto de ejes, líneas, programas y actuaciones que
constituyen el núcleo del PCM, pero es relevante que, previamente, expresemos un cierto
relato de esta estrategia, construido en torno a las tres preguntas: ¿cómo queremos ser?,
¿qué pretendemos conseguir? y ¿de qué herramientas dispondremos?
¿Cómo queremos ser?
La Cataluña que queremos ser la vemos como una sociedad diversa y cohesionada que quiere
mantener estas características como parte esencial de su identidad y de su fortaleza como so-
ciedad. Esta diversidad es, y ha sido durante el siglo XX, una característica intrínseca de nuestra
sociedad, que ha modulado la manera como se ha expresado a lo largo del tiempo la identidad
catalana. Esta expresión mantiene un equilibrio entre la cultura pública catalana que nos iguala
y la diversidad cultural que nos diferencia. Los elementos que conforman esta cultura pública
comuna catalana se han establecido sobre una serie de consensos sociales básicos en torno a
los valores democráticos, a los derechos humanos, al valor de la igualdad y el pluralismo, al re-
conocimiento del plurilingüismo y del catalán como lengua común y de la accesibilidad de unos
servicios públicos que garanticen un nivel básico de bienestar para todo el mundo.
Queremos abordar la diversidad de la sociedad catalana desde la perspectiva del interculturalis-
mo, una perspectiva que busca poner las ideas y las acciones de cualquier persona o grupo con
identidades culturales específicas en un plan de igualdad. Desde esta perspectiva, se favorecen
el diálogo, el consenso, la integración y la convivencia entre estas culturas diversas. Desde esta
perspectiva, no se niega la realidad de los conflictos, sino que se opta por resolverlos a través
del conocimiento, la proximidad, el acercamiento de posiciones y la búsqueda de los denomi-
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20203 Contenido del Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020
nadores comunes compartidos. Este proceso es el que va construyendo una cultura pública
catalana y una ética social que nos ayuda a progresar en la construcción de una sociedad de-
mocrática, integrada y cohesionada. El punto de confluencia de esta perspectiva es la igualdad
de derechos y deberes para todas las personas y, por esta razón, habrá que focalizar las políti-
cas públicas en torno a este concepto y en torno a las diferentes maneras de hacer efectiva la
igualdad en el ejercicio de estos derechos y deberes ciudadanos.
¿Qué pretendemos conseguir?
Lo que pretendemos conseguir con las políticas de ciudadanía y migraciones es acoger e integrar
en la sociedad catalana a todas las personas que llegan o retornan a nuestro país. Por esta razón,
articulamos las políticas en torno al proceso de acogida, que regula la Ley 10/2010, de acogida
de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña, y de la integración, entendida como
el ejercicio real de la igualdad de derechos de ciudadanía por parte de todas las personas.
¿De qué herramientas dispondremos?
El Gobierno cuenta con instrumentos políticos, organizativos y presupuestarios propios para
desarrollar sus políticas y alcanzar estos objetivos estratégicos. En el momento histórico
que vivimos, desde un punto de vista nacional, llega el momento de definir cómo queremos
que avance el país que estamos construyendo entre todos y, en nuestro ámbito, queremos
actualizar el marco normativo y los acuerdos sociales y políticos que construimos sobre las
políticas de migraciones y ciudadanía. Desde un punto de vista organizativo, ha llegado el
momento de desarrollar un nuevo organismo responsable de la ejecución de las políticas, la
Agencia de Migraciones de Cataluña, y aprovechar este cambio para mejorar la eficacia y la
eficiencia de la gestión pública en este campo.
¿Cómo se estructura el PCM 2017-2020?
El Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020 se estructura en 4 ejes estratégicos, dentro
de los cuales definimos 15 líneas de actuación que agrupan 44 programas de actuación. Estos
programas prevén 433 actuaciones concretas, que se describen detalladamente. El desarrollo
anual de estas actuaciones conducirá a la definición de los hitos y tareas concretas, así como de
los recursos (económicos, humanos, materiales y temporales) necesarios para llevarlas a cabo.
Los ejes estratégicos del Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020 corresponden a
4 conceptos básicos (diversidad, igualdad, acogida y gestión integral) que expresamos de la
manera siguiente:
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20203 Contenido del Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020
- Eje 1. Interacción en una sociedad diversa y cohesionada.
- Eje 2. Inclusión social de todas las personas con independencia de su origen.
- Eje 3. Acogida e inclusión de las personas refugiadas que llegan a Cataluña.
- Eje 4. Gestión integral de las políticas de ciudadanía y de las migraciones.
3.1. Ejes estratégicos y líneas de actuación
Eje 1. Interacción en una sociedad diversa y cohesionada
Descripción
Queremos seguir siendo una sociedad diversa y cohesionada, capaz de asumir su diversi-
dad como un hecho constitutivo que nos enriquece como país y que hay que proteger como
un bien común especialmente amenazado por la desigualdad en los grados de integración
social de las personas en función de su origen. Como sociedad, compartimos unos bienes
comunes que son iguales para todo el mundo y que no se ponen en discusión, basados en
los derechos humanos, la democracia, el pluralismo y la diversidad. Estos bienes fundamen-
tan una cultura pública común que se construye desde el consenso y que se consolida a
través de la gestión de los conflictos de convivencia que aparecen en la cotidianidad.
Líneas de actuación
1.1. Compromiso por una cultura pública común.
1.2. Visibilidad de la diversidad como un valor que enriquece a la sociedad.
1.3. Formación para la prevención de las discriminaciones, el racismo y las ideologías del odio.
1.4. Información para el ejercicio de los derechos y deberes de ciudadanía.
Eje 2. Inclusión social de todas las personas con independencia de su origen
Descripción
Queremos hacer efectiva la igualdad de derechos y deberes para todo el mundo, también
para la población extranjera o de origen inmigrante, y garantizar la igualdad de oportunidades
para ellos y ellas y para sus hijos e hijas, con una especial incidencia en dos aspectos claves
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-20203 Contenido del Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020
de la integración: la mejora de la empleabilidad y la mejora del éxito educativo. El aparente
éxito del modelo de integración catalán, que ha sido capaz de incorporar a nuestra sociedad
un 25% de población extranjera sin graves conflictos sociales o sin la aparición de fenóme-
nos políticos xenófobos relevantes, no nos tiene que hacer bajar la guardia ante el riesgo de
que la desigualdad se transmita a la generación de los hijos e hijas de las personas inmigra-
das y retornadas. Hace falta un nuevo impulso para el éxito educativo de este alumnado,
dándoles un apoyo mayor y mejor y acercando a sus familias a una escuela que sea capaz
de generar expectativas de mejora y que también se parezca a las comunidades en que está
insertada. Hace falta un nuevo impulso para la mejora de la empleabilidad de las personas
inmigradas y retornadas, que sufren especialmente los efectos de la crisis económica, pres-
tando una especial atención en la inserción laboral de jóvenes y mujeres.
Líneas de actuación
2.1. Igualdad de oportunidades en el trabajo para las personas inmigradas, refugiadas y
retornadas.
2.2. Éxito educativo de los hijos e hijas de las familias inmigradas, refugiadas y retornadas.
2.3. Inclusión social de colectivos vulnerables de personas inmigradas, refugiadas y retornadas.
2.4. Accesibilidad de los servicios públicos a las personas inmigradas, refugiadas y retornadas.
Eje 3. Acogida e inclusión de las personas refugiadas que llegan a Cataluña
Descripción
Queremos seguir acogiendo con dignidad a las personas que llegan a Cataluña, pero aho-
ra, especialmente, las personas que llegan a nuestro país huyendo de conflictos armados,
persecución y otras violaciones graves de los derechos humanos. Cataluña quiere y puede
contribuir de manera sustancial en los procesos de acogida y de inclusión de personas en
situación de desplazamiento forzado y/o que han sufrido graves violaciones de los derechos
humanos, de acuerdo con unos estándares de calidad y de servicios que les garanticen la
autonomía y el pleno ejercicio de los derechos humanos. No solo porque la acogida y la
inclusión de las personas que piden protección internacional es una obligación de los paí-
ses democráticos, sino también porque nuestra sociedad ha demostrado históricamente su
capacidad de acogida e inclusión. Ahora podemos poner esta experiencia al servicio de una
respuesta responsable y eficiente para la emergencia humanitaria que llega a nuestro país y
a las fronteras europeas.
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Plan de ciudadanía y de las migraciones 2017-2020También puede leer
