POLÍTICA NACIONAL PARA LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA COSTA RICA - 2009-2021 Rectoría Sector Social y Lucha contra la Pobreza
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POLÍTICA
NACIONAL PARA
LA NIÑEZ Y LA
ADOLESCENCIA
COSTA RICA
2009-2021
Rectoría Sector Social y
Lucha contra la Pobreza
Gobierno de Costa Rica
©PANI-UNICEF, 2009 Se agradece a la Comisión para el Apoyo del Trabajo
de Elaboración de la Política, designada por el Consejo
Revisión de estilo: María Laura Sessa Nacional de Niñez y Adolescencia, integrada por Lilliana
Revisión de contenido: Gonzalo Elizondo, Consultor
Alonso (UNIPRIN); Xinia Brenes (COSECODENI); Silvia
Frean (UNICEF); Alvaro Mendieta (Sector Social y Lucha POLÍTICA NACIONAL PARA LA NIÑEZ
Irene Aguilar, Consultora contra la Pobreza); Juan Carlos Pereira (MIDEPLAN),
Alberto Quiñonez (Central del Movimiento Trabajadores
Y LA ADOLESCENCIA COSTA RICA
Fernando Ching, PANI
Costarricenses) y Jorge Urbina Soto (Patronato Nacional
Silvia Frean, UNICEF
de la Infancia). Así como al equipo técnico y político de
trabajo del Patronato Nacional de la Infancia liderado
Revisión y cotejo:
Gonzalo Elizondo, Consultor
Fernando Ching, PANI
por su Presidente, Mario Víquez, apoyado técnicamente
por Jorge Urbina Soto y Fernando Ching así como por
Temario
María Elena Castro y Roberto Morales de MIDEPLAN.
Diagramación y arte: Ileana Ondoy J.
Proyectos Creativos S.A. La construcción de la PNNA contó con contribuciones
técnicas de instituciones públicas y se recibieron
Coordinación y revisión de observaciones y sugerencias de las organizaciones de I. Introducción 19
Diseño e impresión: Xinia Miranda, UNICEF la sociedad civil y de la Defensoría de los Habitantes
en el proceso de elaboración y revisión del presente
1. Proceso de preparación de la PNNA 19
Fanny Cordero, PANI 2. Contenidos de la PNNA 21
documento. En particular se agradece a los equipos
técnicos y jerarcas de CCSS, CNREE, CONAI, CONARE,
2
Ilustración de portada: Vicky Ramos, ilustración
Defensoría de los Habitantes, DINADECO, IAFA, INAMU, II. Justificación jurídica 27
MCJ, MEP, MICIT, MIDEPLAN, Ministerio de Gobernación, 1. Obligación del Estado costarricense 27
realizada para la campaña “No Peguemos” de la Policía y Seguridad Pública, Ministerio de Hacienda,
Defensoría de los Habitantes Ministerio de Salud, MJ, MTSS, Sector Social y Lucha
2. Paradigma de la protección integral 28
contra la Pobreza, COSECODENI, CMTC, DNI, UNIPRIN, a. Derechos relacionados con la supervivencia 29
Fotografías: Michael Martin, UNICEF Visión Mundial y PANIAMOR. b. Derechos relacionados con el desarrollo integral 29
y PANI. c. Derechos relacionados con la participación 29
También se agradece a UNICEF-Costa Rica que ha
acompañado y asesorado el proceso de elaboración
d. Derechos relacionados con la protección 30
de la PNNA, su Representante Seija Toro; Silvia Frean, e. Desarrollos recientes 30
Rigoberto Astorga y Manuel Barahona, Oficiales de 3. Definición de niño, niña y adolescente 31
Programa, así como al equipo de consultores Gonzalo
Elizondo e Irene Aguilar que contaron con la asistencia III. Situación de la niñez y la adolescencia 35
de Carolina Rodríguez.
1. Balance global 36
2. Tendencias demográficas 38
3. Institucionalidad democrática 40
4. Persona, familia y comunidad 41
5. Salud integral 43
6. Educación 45
7. Cultura, juego y recreación 48
8. Protección especial 50
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IV. Aspiraciones, enfoques y principios 53 i. Mejoramiento continuo del bloque institucional
1. Aspiraciones y perspectiva 53 con enfoque de derechos 65
2. Enfoques 55 j. Fiscalización de las organizaciones de la sociedad civil 65
a. Enfoque de derechos: eje central de la PNNA 55 k. Incidencia de las organizaciones de la sociedad civil 65
b. Enfoque de desarrollo integral 55 l. Articulación eficiente de la cooperación internacional 65
c. Enfoque sobre la condición etaria 56 m. Acceso a la información para las personas menores de edad 66
d. Enfoque de equidad 56 n. Sistemas eficientes de información 66
e. Enfoque de interculturalidad 57 o. Evaluación y rendición de cuentas de la PNNA 66
f. Enfoque de igualdad de género 57 2. Persona, familia y comunidad 67
3. Principios de la PNNA 58 a. Inscripción desde el nacimiento 67
a. Interés superior del niño, niña y adolescente 58 b. Garantía a la nacionalidad 68
b. Igualdad, No discriminación 58 c. Protección de la identidad y la imagen 68
c. Discriminación positiva 58 d. Fortalecimiento de la familia 68
d. Vida, supervivencia y desarrollo 59 e. Reconocimiento al ejercicio de una disciplina sin castigo corporal 69
e. Participación 59 f. Promoción y fortalecimiento de las alternativas de cuidado 5
f. Autonomía progresiva 60 para niños y niñas 69
g. Protección en situación de separación familiar 69
h. Respeto y protección de los vínculos afectivos 70
V. Ejes y lineamientos estratégicos de la PNNA 61
i. Hogares seguros 70
1. Institucionalidad democrática 61
j. Comunidades seguras 70
a. En la elaboración y ejecución de las políticas públicas,
k. Protección a niños, niñas y adolescentes vinculados
el Estado dará una especial consideración a los derechos
con procesos migratorios 71
y deberes de las madres, padres y responsables de las
l. Responsabilidad social 71
personas menores de edad 62
3. Salud integral 72
b. Promoción y garantía de la participación de la niñez 62
a. Promoción de la salud integral 72
y la adolescencia como sujetos activos de derechos
b. Acceso a la salud y a la seguridad social 72
c. Remoción de barreras y apoyo a la inclusión social 63
c. Salud con enfoque multicultural 73
d. Lucha contra la pobreza y la exclusión social 63
d. Educación para la salud 74
e. Armonización del derecho interno con las obligaciones internacionales 63
e. Seguridad alimentaria y nutrición adecuada 74
f. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Protección Integral 64
f. Salud integral de la madre y del padre adolescente 74
g. Compromiso garantista al tomar decisiones judiciales
g. Salud sexual y reproductiva 74
y administrativas 64
h. Atención prenatal, perinatal y posnatal 74
h. Incremento de la inversión social 64
i. Promoción de la lactancia materna 75 d. Fomento de la creatividad y estímulo de la imaginación 86
j. Cobertura universal de la prevención por vacunación 75 de los niños, niñas y adolescentes 86
k. Prevención de la mortalidad 75 e. Promoción del juego, el deporte y la recreación 86
l. Prevención y atención del VIH/SIDA 75 f. Reconocimiento de la cultura de las personas adolescentes 87
m. Prevención y atención a la adicción de sustancias psicoadictivas g. Desarrollo de infraestructura para programas de cultura y recreación 87
y a la ludopatía 76 h. Fomento a la integración e inclusión de la población menor de edad
4. Educación 77 migrante y con estatus de refugiada 87
a. Educación en derechos humanos 78 6. Protección especial 88
b. Educación para lograr relaciones de género sensitivas y equitativas 78 a. Protección especial 88
c. Educación universal de calidad 79 b. Prevención y erradicación de la explotación laboral infantil
d. Educación contextualizada 80 y protección del adolescente trabajador 89
e. Educación en territorios y comunidades indígenas 80 c. Protección contra la explotación sexual comercial de niños,
f. Educación para la sexualidad humana 81 niñas y adolescentes 89
g. Provisión de servicios de apoyo para estudiantes d. Protección a víctimas de tráfico ilícito de migrantes
6 con necesidades educativas especiales 81 y trata de personas menores de edad 90
h. Protección a las y los estudiantes adolescentes trabajadores, e. Protección integral del Estado para los y las adolescentes
y su retención en el sistema educativo 82 en los procesos penales juveniles 90
i. Fortalecimiento a la educación técnica y científica 82 f. Atención especializada para los y las adolescentes
j. Fortalecimiento a la educación artística y estética 82 en los procesos penales juveniles 90
k. Formación permanente del personal docente 83 g. Promoción de la inclusión social de la población penal juvenil 90
l. Promoción de la participación de padres, madres y personas
encargados de las niñas, niños y adolescentes, en el sistema VI. Modelo de gestión de la PNNA 91
educativo 83 1. Principios orientadores 91
m. Seguridad en los centros educativos 84 a. Propiciar la integralidad 91
n. Infraestructura y equipamiento adecuado y accesible b. Avanzar hacia la equidad 92
para los centros educativos 84 c. Pertinencia, relevancia y oportunidad 92
5. Cultura, juego y recreación 85
d. Promover la participación 92
a. Respeto e inclusión de las diversidades culturales 85
b. Fomento de la identidad cultural respetuosa 2. Componentes del modelo 93
de los derechos humanos 85 a. Marco institucional. Las vinculaciones con el Sistema Nacional
c. Promoción de relaciones armónicas con nuestro ambiente natural 86 Protección Integral (SNPI) 93
b. Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA) 93
Siglas y acrónimos
ANNA Agenda Nacional Niñez y Adolescencia
c. Patronato Nacional de la Infancia (PANI) 94
CAI Consejo de Atención Integral
d. Juntas de protección de la niñez y la adolescencia (JPNA) 95
e. Comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia CCP Centro Centroamericano de Población
(CTDNA) 95
CCSS Caja Costarricense del Seguro Social
f. Institucionalidad de la PNNA 96
g. Otros actores 96 CIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
3. Niños, niñas y adolescentes 97 CMTC Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses
4. Área normativa 97
5. Financiamiento de la PNNA y su plan de acción 98 CINAI Centros Infantiles de Nutrición y Atención Integral
6. Supervisión, monitoreo y evaluación 99 CDN/CRC Convención sobre los Derechos del Niño
7. Plan de Acción Integrado 2009-2021 100
CNA Código de la Niñez y la Adolescencia
CNNA Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
CONACOES Comisión Nacional contra la Explotación Sexual Comercial
CONAI Comisión Nacional de Asuntos Indígenas 9
8
CONAMAJ Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de la Justicia
CONARE Consejo Nacional de Rectores
CONASIDA Comisión Nacional contra el Sida
CNREE Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial
COSECODENI Coordinadora Costarricense de Organizaciones Sociales para la Promoción
y Defensa de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia de la Convención
de los Derechos del Niño
CTDNA Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia
DHI Defensoría de los Habitantes de la República
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DINADECO Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad LESPJ Ley Ejecución Sanción Penal Juvenil
EBAIS Equipos Básicos de Atención Integral en Salud MCJ Ministerio de Cultura y Juventud
EDNA Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (Costa Rica) MEP Ministerio de Educación Pública
FODESAF Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares MG Modelo de Gestión
FONABE Fondo Nacional de Becas Mideplan Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia MS Ministerio de Salud
ICD Instituto Costarricense sobre Drogas MSP Ministerio de Seguridad Pública
Icoder Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Idespo Instituto de Estudios Sociales en Población ONG Organizaciones no gubernamentales
IDH Índice de Desarrollo Humano PANI Patronato Nacional de la Infancia
10 IDS Índice de Desarrrollo Social PEI Plan Estratégico Institucional (PANI) 11
IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos PIB Producto Interno Bruto
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social PND Plan Nacional de Desarrollo
INA Instituto Nacional de Aprendizaje PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Inamu Instituto Nacional de las Mujeres PNNA Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos Pridena Programa Interdisciplinario de Estudios y Acción social sobre los
Derechos de la Niñez y la Adolescencia
IPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
POI Planes Operativos Institucionales
ITS Infecciones de Transmisión Sexual
SIDES Sistema de Indicadores en Desarrollo
IVI Indice de Vulnerabilidad Infantil
JPNA Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia
LJPJ Ley de Justicia Penal Juvenil
LOPANI Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia
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Prólogo
SIEDNA Sistema de Información y Estadística de los Derechos de la Niñez Óscar Arias Sánchez
y la Adolescencia Presidente de la República
SIGIPSS Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales
Selectivos Una sociedad justa es aquella en donde dos personas escogidas al azar tienen la misma
SII Sistema de Información Institucional del PANI oportunidad de superarse en libertad. Aunque se trate de un universitario citadino y una
madre soltera de una zona rural. Aunque se trate de un campesino humilde y una ejecutiva
SINE Sistema Nacional de Evaluación
de una empresa transnacional. Aunque se trate de un adulto mayor y una niña de apenas
SNPI Sistema Nacional de Protección Integral cinco años de edad.
TMC Transferencia Monetaria Condicionada Un Gobierno que aspire a construir una sociedad tal, debe empezar por reconocer las
TMI Tasa de Mortalidad Infantil necesidades particulares de los diversos grupos que la componen. Debe empezar por
entender que, a menudo, una política diferenciada es la mejor forma de alcanzar una nación
TSE Tribunal Supremo de Elecciones equitativa. Esto fue cierto para las mujeres que, a inicios del siglo pasado, reclamaron su
UCR Universidad de Costa Rica derecho a la participación política y económica en todos los rincones de la Tierra. Fue cierto
12 para las minorías raciales que coreaban “we shall overcome” en marchas multitudinarias 13
UNA Universidad Nacional por las ciudades del sur de los Estados Unidos, hace cincuenta años. Y ha sido cierto, sin
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la infancia duda, en la lucha que durante décadas hemos librado por lograr que nuestros niños, niñas
y adolescentes puedan desarrollar plenamente su personalidad, sin temores ni agresiones,
UNIPRIN Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez
sin discriminación ni indiferencia.
VIF Violencia Intrafamiliar
Al emitir esta Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia fortalecemos el contenido
VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana de nuestra democracia, y garantizamos que las personas menores de edad disfruten de
sus derechos en la misma medida en que los disfrutan los demás miembros de nuestra
sociedad. Honramos, además, un compromiso contraído por nuestro país desde la
ratificación de la Convención de los Derechos del Niño, el tratado internacional que han
suscrito más naciones en la historia de la humanidad.
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Este documento incorpora todos aquellos aspectos que deberán
contener los planes, programas y proyectos relacionados con las
PRÓLOGO
personas menores de edad en Costa Rica. Con ello, señala el camino
por el que deben transitar las diferentes instituciones dedicadas a la niñez y la
adolescencia en nuestro país, asegurando que las personas encargadas de promover los
Dra. María Luisa Avila,
derechos de nuestros niños, niñas y adolescentes sean los primeros en conocer y respetar
Rectoría del Sector Social
esos derechos.
La Política de Estado para la Niñez y la adolescencia que se promulga parte de un sereno
Esta Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia es el producto del esfuerzo de decenas
análisis multisectorial y participativo, que en los últimos años se ha realizado a escala
de personas, y debe ser, a partir de ahora, una guía de trabajo para miles de personas más.
De nada sirve si será colocado en los estantes de las bibliotecas o en las gavetas de los nacional, sobre la situación de la realidad cotidiana de los derechos de las niñas, los niños
escritorios. Su lugar es en las escuelas, en los colegios, en las canchas de juego, en los y los y las adolescentes, los principales cambios paradigmáticos y normativos suscitados a
consultorios médicos, en las oficinas públicas y en los hogares en todo el territorio nacional. partir de la puesta en rigor de la Convención sobre los Derechos del Niño y el Código de la
Sus palabras no están para ser leídas, están para ser cumplidas. Niñez y la Adolescencia.
Esa es la tarea que a partir de ahora asumen el Consejo de la Niñez y la Adolescencia y todas Desde la óptica de la Rectoría del Sector Social y Lucha Contra la Pobreza, en los principios
las demás instituciones involucradas en la materia. Guardo la esperanza de que sabrán ser y los contenidos de esta política, se ha puesto particular empeño en visualizar y priorizar
dignos de la promesa de equidad contenida en este documento, y que los niños, niñas y la importancia de la aplicación de políticas universales y programas sociales selectivos
adolescentes de Costa Rica serán siempre los primeros convidados a la repartición de las dirigidos a niños, niñas y adolescentes con discapacidad, indígenas, en estado de abandono
oportunidades en nuestra sociedad. y migrantes, entre otros, para promover acciones públicas en el marco de los derechos
14 15
humanos, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la pobreza, exclusión social, riesgo
y vulnerabilidad, en un necesario marco de coordinación con las instituciones públicas
responsables, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.
Este instrumento de consenso, formulado con un enfoque basado en la doctrina de
protección integral, ha incorporado las percepciones y opiniones de las y los responsables de
políticas y programas públicos, tanto de carácter universal como selectivo, representantes de
diversos sectores sociales y, principalmente, de los propios niños, las niñas y los adolescentes,
personas titulares de derechos humanos y en proceso de formación ciudadana.
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En el contexto social y económico de un país que avanza hacia la
superación de la pobreza y la construcción de una sociedad inclusiva,
PRESENTACIÓN
la Rectoría del Sector social y Lucha Contra la Pobreza tiene muy claro que,
sólo con el apoyo efectivo del Estado, traducido en planes de acción y presupuestos
públicos, los padres, las madres, los representantes legales o encargados de las personas
menores de edad que aún viven en condiciones de pobreza, podrán responsablemente M.Sc. Mario Alberto Víquez Jiménez
dirigir a sus hijos e hijas hacia una mejor calidad de vida, al goce de sus derechos humanos, Presidente
al ejercicio de una ciudadanía participativa y respetuosa de la diversidad y a tomar sus Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
propias decisiones.
Cuando esto no sea posible en el ámbito familiar, de conformidad con la ley y esta política, Para el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, 2. La readecuación del marco legal.
el Estado tiene la obligación de brindar protección especial a las personas menores de edad es de enorme satisfacción ver culminada la emisión de 3. La obligación de informar periódicamente
que así lo requieran y creará las oportunidades que mejor favorezcan su desarrollo. una “Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia”, sobre la situación de los derechos de los
como política de Estado, en nuestro país. Todo ello, en niños, niñas y adolescentes.
La aplicación de esta política, su inserción en la agenda nacional y los planes de acción que en
el marco del vigésimo aniversario de la Convención
el futuro inmediato sustentará, no sólo conlleva un replanteamiento de las relaciones entre
sobre los Derechos del Niño, de las Naciones Unidas 4. La divulgación y promoción de los derechos
las personas menores de edad, sus familias, la comunidad y el Estado; también provocará (a la colectividad y a las personas menores de
(1989), la cual entra en vigor en 1990.
cambios estructurales y culturales acerca de la forma adecuada de intervención y de la edad, en particular).
naturaleza de las prestaciones públicas y privadas, dirigidas a garantizar su interés superior. La Convención representa los Derechos Humanos
16 específicos de las personas menores de edad y, con 5. La participación activa de los niños, niñas y 17
Por tanto, trasciende la visión cortoplacista de las administraciones de gobierno y traslada a
su carácter preceptivo y programático, ha permitido adolescentes en el ejercicio de su ciudadanía.
Costa Rica hacia la desafiante plataforma de abordar, de manera integral y con enfoque de
una transformación radical de la condición jurídica y 6. Y la definición de políticas públicas específicas
derechos, el desarrollo humano de las personas menores de edad, particularmente las que
psicosocial del universo de la niñez y la adolescencia; de Estado en esta materia.
viven en condición de pobreza y exclusión social.
marcando un “antes” y un “después” de la Convención.
En este contexto, la emisión, pero sobretodo la
Nuestro país, al aprobar dicho instrumento aplicación de la Política Nacional para la Niñez y la
internacional, adquiere seis compromisos de orden Adolescencia (PNNA), es una obligación del Estado y la
jurídico y social: sociedad costarricense. No es una dádiva o una regalía
1. La aplicación inmediata y directa de del mundo de los adultos, sino el reconocimiento de
la Convención en los procedimientos la condición de los niños, niñas y adolescentes como
jurisdiccionales y administrativos. sujetos plenos de derechos.
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La PNNA es en Recoge esta Política Nacional para la Niñez y
sí misma y reco- la Adolescencia las opiniones y los aportes de
noce, además, acciones las personas menores de edad, representantes
afirmativas; es decir, una discri-
minación positiva, en razón de que esta
de instituciones públicas, organizaciones no
gubernamentales y organismos internacionales; I. Introducción
población requiere de condiciones jurídicas y socio- quienes participaron y brindaron sus valiosas ideas,
culturales adicionales dada su edad y que están en en este primer paso.
proceso de desarrollo; con el fin de que ejerzan de
forma integra su ciudadanía social en un Estado De-
mocrático de derecho. Corresponde ahora ponerla en marcha con acciones
concretas, y sobre todo con la esperanza de seguir
Para garantizar la efectiva aplicación de los derechos La Política Nacional para la Niñez y la la autonomía progresiva y la participación en las
recibiendo el apoyo y el acompañamiento de todos
contenidos en esta Política Nacional, sin duda, el Adolescencia (PNNA), como marco político de largo diferentes etapas de desarrollo y en los entornos
y todas. Como decía el escritor y poeta uruguayo
Estado debe destinar el máximo de sus recursos plazo, establece la dirección estratégica del Estado familiar, escolar, comunitario y social en los que se
Mario Benedetti:
económicos. En ese sentido, se debe recordar lo que costarricense en la efectiva promoción, respeto y desenvuelven.
consigna y manda la ley en el artículo 4 del Código garantía de los derechos humanos de todos los niños,
Los niños, niñas y adolescentes requieren del apoyo
de la Niñez y Adolescencia, cuando indica: “De niñas y adolescentes. Para la culminación plena de
…lento pero viene determinante de su familia, su comunidad y su
conformidad con el régimen de protección especial sus aspiraciones, se estima como horizonte temporal
gobierno tanto para crear un conjunto de seguridades
que la Constitución Política, la Convención sobre el futuro real el año 2021, en virtud de su correspondencia con el
básicas, como para aumentar sus capacidades.
los Derechos del Niño, este Código y leyes conexas bicentenario de la vida republicana de Costa Rica, 19
18 el mismo que inventamos En el primer caso, las obligaciones estatales se
garantizan a las personas menores de edad, el Estado hecho que sirve, en el imaginario nacional, como
centran esencialmente en ofrecer las condiciones
no puede alegar limitaciones presupuestarias para nosotros y el azar trazador del rumbo a seguir y de los esfuerzos para
apropiadas para que niños, niñas y adolescentes
desatender las obligaciones aquí establecidas” cada vez más nosotros alcanzar mayores niveles de desarrollo y bienestar.
alcancen un nivel de vida óptimo en el caso del
En ese mismo sentido, con gran sabiduría los y menos el azar La gran aspiración de la PNNA se enuncia de la desarrollo de sus capacidades, ellos desempeñan un
constituyentes de 1949 (en el artículo 55 de la siguiente manera: Al 2021, Costa Rica espera haber papel protagónico como responsables de su propio
Constitución Política), señalaron que el cumplimiento lento pero viene alcanzado el nivel de una nación capaz de garantizar proceso de desarrollo.
y la satisfacción de los derechos de las niñas, niños el futuro se acerca el pleno ejercicio de todos los derechos de la niñez y la
y adolescentes son responsabilidad de todas las adolescencia, y hacer de todo el territorio nacional un
instituciones públicas, con la colaboración de despacio ambiente o entorno de protección integral, participación
1. Proceso de preparación
la sociedad civil y la cooperación internacional; pero viene. y desarrollo efectivo de los niños, niñas y adolescentes de la PNNA
responsabilidad que se debe cumplir en forma que lo habitan.
articulada, coordinada e intersectorial. De forma tal (“Lento pero viene”, Mario Benedetti)
Para el logro de este objetivo, la PNNA se propone La PNNA pretende hilar y retroalimentarse de
que la ejecución de la Política es, literalmente, una distintos procesos iniciados hace varios años, a cargo
garantizar el pleno ejercicio de los derechos de la
tarea de todos y todas. de distintos grupos, personas e instituciones. En
niñez y la adolescencia del país, en un marco de
convivencia democrática, mediante la creación de el período 2004-2005, el Patronato Nacional de la
condiciones, mecanismos y oportunidades para que Infancia (PANI), en forma conjunta con la Universidad
se respeten los derechos de todos los niños, niñas y Nacional (UNA), preparó una primera propuesta de
adolescentes, tomando en cuenta el interés superior, política nacional cuya actividad inicial incluyó las
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Y L A A D O L E S C E N C I A - C O S TA R I C APosteriormente, en febrero de 2006 el PANI con el apoyo El CNNA ha puesto especial interés para lograr el di-
consultas puntuales de del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia seño de la PNNA y conformar una comisión para el
a entidades oficiales (Unicef ), elaboró una nueva propuesta denominada apoyo del trabajo de elaboración de la propuesta de
y privadas que trabajan el Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2006- política, constituida a partir de una dimensión trans- de la sociedad civil y la presencia
tema, y directamente a niños, niñas y 2016, que tomó algunos insumos del estudio del año sectorial que refleja su naturaleza de construcción ciudadana, que incluye –en primer
adolescentes. 2005 e incluyó sus propios aportes. pública. En ella participaron la Rectoría del Sector término– a niños, niñas y adolescentes.
Este primer esfuerzo fue documentado en la Social y Lucha contra la Pobreza, Mideplan, PANI, la
Todos estos insumos fueron sometidos al criterio téc- Para su versión final, el documento fue sometido
Propuesta de Política de Niñez y Adolescencia 2005, Coordinadora de Organizaciones Sociales de Defensa
nico del Ministerio de Planificación Nacional (Mide- a un nuevo proceso de consulta que comprendió
y permitió establecer algunas bases conceptuales e de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (Co-
plan) y Política Económica, el cual proporcionó reco- su revisión por parte de las instituciones públicas
información detallada sobre las etapas del desarrollo secodeni), la Central del Movimiento de Trabajadores
mendaciones sobre la estructura, las líneas de acción responsables, de acuerdo con cada uno de los ejes
de las personas menores de edad, de acuerdo a sus Costarricenses (CMTC) con el apoyo de Visión Mun-
y los elementos para la elaboración, la evaluación y estratégicos de política nacional. Se recibieron
grupos etarios, y las distinciones acerca de los niveles dial, Uniprin y Unicef, que respaldó el proceso direc-
el seguimiento durante el 2008, y con su asistencia y importantes aportes que pasaron a formar parte
de intervención y ámbitos de ejecución de políticas. tamente y por medio de un equipo de consultores.
acompañamiento se ha avanzado hasta hoy. sustantiva del documento.
Asimismo, el proceso permitió reunir información Dicha comisión ha realizado numerosas sesiones
sobre un amplio número de proyectos que el país ha A su vez, se han consultado otros documentos Asimismo, como parte del proceso se llevaron a
de análisis a lo largo del 2008 y lo que va del 2009.
impulsado para proteger y atender los derechos de la producidos en el camino de preparación de la política, cabo tres talleres destinados a abordar sectores
Además, se han llevado a cabo reuniones con otras
población costarricense menor de edad. así como diversas fuentes de información sobre la estratégicos relevantes para la concreción de la
instancias gubernamentales y no gubernamentales
situación de las personas menores de edad en Costa política. El primero incluyó una consulta con niños,
para conocer su visión sobre la situación de la
Rica y de los principales desafíos que enfrenta el país niñas y adolescentes de diversas condiciones
20 población menor de edad en Costa Rica, en relación 21
en esta materia. socioeconómicas, geográficas, culturales y étnicas,
con el tema de protección y promoción de derechos
Resumen del proceso que permitió escuchar y registrar sus preocupaciones
humanos.
de elaboración de la PNNA e inquietudes en torno a los temas de la PNNA. El
El PANI, desde la presidencia y como coordinador del segundo taller se desarrolló con instituciones públicas
CNNA, incluyó en su plan de trabajo anual –junto a para la revisión de la inclusión de las observaciones
PANI:
Propuesta de Política
Criterio técnico de Mideplan sobre estructura y
líneas de acción para la construcción de la PNNA
Unicef– impulsar y apoyar la culminación del proceso y aportes realizados en los distintos momentos del
Nacional de Niñez y Adolescencia
2006-2016 Conformación de la Comisión de Apoyo al Proceso
de elaboración de la política de Estado sobre niñez proceso. El último taller convocó a las organizaciones
de Construcción de la PNNA, impulsada por CNNA y adolescencia. De esta forma, se pretende que la no gubernamentales (ONG) con las cuales se realizó
2006 Plan de Acción PANI-Unicef de apoyo al proceso
PNNA logre trascender los cambios gubernamentales la presentación del documento alcanzado, el proceso
y comprometer a las voluntades políticas a largo seguido y se abrió el espacio para su análisis y
Primer Segundo Tercer
esfuerzo esfuerzo esfuerzo
Reuniones de la Comisión
plazo, al tiempo que se incorpore la participación retroalimentación.
Consulta de documentos producidos y fuentes de
2005 2008 información 2009
Visitas y reuniones con instituciones públicas y
Proceso amplio de PANI-CNNA: CNNA-PANI- técnicos Presentación y
consulta a entidades Propuesta de Mideplan: aval del CNNA
oficiales y privadas, y a Política de Niñez y Política Nacional Consulta a niños, niñas y adolescentes. Talleres con Aprobación del
niños, niñas y Adolescencia para la Niñez y la instituciones y organizaciones no gubernamentales Consejo de Gobierno
adolescentes Adolescencia
(2009-2021)
Aval de la Junta Directiva del PANI y CNNA
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Y L A A D O L E S C E N C I A - C O S TA R I C Apermite hacer un encuadre de los planteamientos de básicas universales: educación, salud y cultura, juego ente articulador
Todos los insumos la PNNA y proporcionar el sustento que orienta los y recreación; y una sección de protección especial. que congrega a
colectados sirvieron lineamientos propuestos. El análisis de la situación o diferentes instancias
para componer y dar forma Las prioridades estatales se establecen como parte
del diagnóstico ofrece la imagen de una sociedad que y actores sociales desde
a la política, y reflejan el acuerdo y de las medidas que permitirán a todo niño, niña
ha alcanzado importantes avances programáticos, el nivel nacional, regional y local
la necesidad sentida por todos los costarricenses y adolescente hacer efectivo el ejercicio de sus
institucionales y normativos, pero también reconoce de la institucionalidad pública, de promover
de contar con una política de Estado que concentre derechos para alcanzar una calidad de vida adecuada,
importantes brechas sociales que se presentan en los coordinadamente entre sus componentes
las grandes aspiraciones, metas y lineamientos que prolongada y saludable; y eliminar así las barreras
niveles del desarrollo, insumos básicos para definir las la participación de los propios niños, niñas y
como país se deben alcanzar para la vigencia y culturales, económicas, sociales y políticas que
directrices y aspiraciones de los costarricenses para adolescentes, sus familias y las comunidades, así
disfrute plenos de los derechos humanos de la niñez generan inequidad, exclusión y discriminación.
avanzar en el cumplimiento pleno de la garantía de como de las organizaciones de la sociedad civil que
y la adolescencia. los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes, Los enunciados de política contemplan la generación se consideran colaboradoras claves en el proceso
los cuales se articulan como base de la agenda de la de condiciones para que la persona menor de edad de implementación, adecuación, exigibilidad y
política. se desarrolle en un entorno seguro, que satisfaga valoración de resultados de la política.
2. Contenidos de la PNNA sus necesidades emocionales, de bienestar y de
Así, la PNNA visualiza las aspiraciones fundamentales Las personas menores de edad a las cuales se dirige
seguridad, así como sus derechos humanos. Potenciar
para promover o consolidar los programas y las esta Política Nacional son sujetos activos de derechos,
Para su exposición se ha optado por iniciar con el desarrollo de capacidades en el contexto de un
acciones necesarios para cerrar esas brechas y superar exigibles en lo inmediato, y serán los encargados en
una breve justificación jurídica que comprenda las pleno cumplimiento de los derechos a la educación,
los problemas que separan al país de un estado de los próximos años de contribuir al sostenimiento
obligaciones del Estado costarricense en el marco del cultura, expresión y recreación, permite preparar
cumplimiento pleno de todos los estándares de la del desarrollo humano y social costarricense en
paradigma de la protección integral y del enfoque a la persona menor de edad para la apropiación,
22 CDN y de la legislación vigente. De ahí la necesidad un contexto de profundización de la convivencia 23
de derechos, sustentado en la Convención sobre los demanda y garantía de otros derechos y aspectos
de esbozar esquemas sobre la gestión del Estado, democrática y de solidaridad intra e intergeneracional.
Derechos del Niño (CDN) y el Código de la Niñez y la fundamentales de su vida. De igual forma, se atiende
sus responsabilidades, aspiraciones, lineamientos Por tanto, el Estado costarricense, sus instituciones, las
Adolescencia (CNA). Se ha considerado prioritario que la diversidad cultural, el respeto por las diferencias y la
estratégicos y los criterios que harán posible la entidades de la sociedad civil, el sector empresarial, las
tanto las autoridades como la ciudadanía incorporen participación activa de las personas menores de edad.
evaluación de los logros. familias y la sociedad en general tienen la obligación de
este enfoque, que es la consecuencia de considerar a También se incorpora la formulación del modelo de crear progresivamente las condiciones para alcanzar
niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de De acuerdo con lo anterior, se presentan las
gestión que comprende la visualización del rol de una garantía plena de los derechos civiles, políticos,
derechos humanos, en sustitución del paradigma que principales aspiraciones, enfoques y principios que
las y los actores, y la forma en que se espera articular económicos, sociales y culturales reconocidos a los
enfatiza la atención de la “situación irregular” (referida rigen el contenido de toda la política, como un
los esfuerzos para lograr un verdadero enfoque niños, niñas y adolescentes. Esta obligación descansa
a las personas menores de edad que se encuentran apartado estrechamente ligado y complementario
integral en la protección y garantía de los derechos no solo en el imperativo de asegurar la satisfacción
en situación de “carencia” o “sin tutela”). con aquel donde se formulan sus ejes, lineamientos
de los niños, niñas y adolescentes. En ese sentido, el de derechos humanos fundamentales sino también
estratégicos y enunciados.
Posteriormente, se desarrolla una revisión de la Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y en el avance para el crecimiento y desarrollo social de
situación de la niñez y de la adolescencia, a partir Los ejes de la política se orientan hacia el la Adolescencia (SNPI) tiene la función esencial, como Costa Rica.
de un balance global y de la presentación de las fortalecimiento de los espacios para el ejercicio
macrotendencias demográficas, hasta llegar al de los derechos y la protección de las personas
estado de desarrollo más alto en torno a cada uno menores de edad, de la institucionalidad, la familia y
de los temas relativos a los ejes de la política. Esto la comunidad; e incluye el abordaje desde políticas
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Y L A A D O L E S C E N C I A - C O S TA R I C Acódigos penales y que implica una reacción social de trata y cualquier
la justicia penal juvenil especializada y del sistema de otra forma de
ejecución de sanciones de carácter eminentemente violencia, el Estado
socioeducativa. debe asegurar la ejecución
Las políticas de Estado en niñez Tercer Nivel, Políticas de Protección Especial:
y adolescencia comprenden cuatro Estas políticas comprenden acciones que se destinan de las políticas de protección especial
niveles o estamentos: a personas o grupos que por alguna condición Cuando las políticas universales del Estado en el en el tercer nivel; y finalmente si el o la adolescente
especial o por alguna forma de violación de sus primer nivel han fallado y no se han satisfecho ha cometido alguna acción considerada como
derechos, necesitan de servicios públicos especiales plenamente los derechos humanos, y por delito, el Estado debe garantizar un proceso judicial
Primer Nivel, Políticas Sociales Básicas: Son consiguiente las personas menores de edad se penal juvenil especializado con todas las garantías
para ser protegidos. Sobre las condiciones que
aquellas cuyos bienes y servicios tienen cobertura encuentran en condiciones de exclusión o sin procesales y sustantivas y la ejecución de sanciones
vulneran derechos se debe estar alerta, teniendo
universal, porque es el “derecho de todos y deber del oportunidades o en situación de pobreza, el Estado socioeducativas, especializadas e integrales, para
presente que la intervención no lleve a la exclusión.
Estado” garantizarlos. Corresponde a los servicios debe garantizar en el segundo nivel las medidas lograr su incorporación a la sociedad, con la
de políticas sociales básicas: salud, educación, Las políticas de protección especial van dirigidas necesarias para promover la equidad, la igualdad y participación de la comunidad y del Estado.
deporte, cultura, recreación, participación, seguridad a atacar las causas de vulnerabilidad, producto en el desarrollo humano; cuando se
alimentaria y nutrición, saneamiento, vivienda, gran medida de la no satisfacción de los derechos Políticas de Estado
presentan otras condiciones
seguridad pública, protección y promoción del universales. Se refiere a situaciones de trata, para la Niñez y la Adolescencia
de vulnerabilidad como la
desarrollo integral, entre otros derechos. El acceso explotación sexual comercial, explotación laboral, explotación laboral, la
a estos servicios supone que las familias tengan adicciones y consumo de drogas, y otros formas de
condiciones intrínsecas (económicas, materiales, violencia.
ENFOQUE DE DERECHOS
POLÍTICAS INTEGRALES
24 sociales, morales y vinculares) de asistir y cuidar a sus 25
Cuarto Nivel, Políticas de Garantías: Son políticas Garantía
miembros, particularmente de asistir, educar, cuidar y
de garantía de derechos las que están constituidas
criar a sus hijos e hijas.
por un conjunto de mecanismos jurídicos e
Segundo Nivel, Políticas de Bienestar Social: institucionales destinada a poner en práctica las Protección Especial
Estas políticas no tienen carácter universal. Las conquistas del derecho democrático a favor de
políticas de bienestar social (no confundir con las personas y grupos amenazados o violados en
asistencialismo) se dirigen a aquellas personas, cualquiera de sus derechos. Basándose en lo que se Bienestar Social
(asistencia y desarrollo humano)
grupos, comunidades y especialmente familias que ha denominado “derecho a tener derechos o derecho
por diferentes omisiones del poder público o de los a exigir o reclamar el cumplimiento de los propios
grupos de crianza, no acceden a los servicios de las derechos”, las políticas de garantías se destinan a Sociales Básicas
(salud, educación, cultura y otras)
políticas sociales básicas y quedan “imposibilitados observar los derechos, mediante la exigencia coactiva
temporaria o permanentemente” de cubrir por sí de quienes son responsables de implementar las
mismos sus necesidades materiales o morales. La políticas mencionadas para que así lo hagan.
familia así victimizada debe por lo tanto disponer de
Son políticas dirigidas a las situaciones y condiciones
servicios públicos que le presten auxilio, orientación
sociales que implican la transgresión y violación de
y apoyo (en algunos casos material, en otros moral o
las normas de convivencia social estipuladas en los
vincular, en otros de ambos).
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Y L A A D O L E S C E N C I A - C O S TA R I C AII. Justificación jurídica
de la PNNA
Las políticas del Estado en los cuatro niveles deben
tener como referente el enfoque de derechos, para
constituir espacios dirigidos a generar y a fortalecer
la ciudadanía activa, que se basa en el respeto de los 1. Obligación del Estado
derechos humanos. costarricense
Al ser políticas integrales, su focalización solo es válida
Como ya se ha mencionado antes, Costa Rica, al deben tomar toda clase de medidas internas para
en tanto se asuma en el marco de la integralidad y de
hacerse parte de la CDN, asumió responsabilidades asegurar sus objetivos.
la restitución de derechos, y se dirija a la incorporación
indelegables con la niñez y adolescencia del país
de las personas menores de edad en las políticas También es importante mencionar que los
y ante la comunidad internacional, respecto de la
universales. instrumentos internacionales que contemplan la
observancia, promoción y garantía de los derechos
protección de los derechos humanos, deben ser
de los niños, niñas y adolescentes.
aplicados irrestrictamente, con valor constitucional,
26 La Constitución Política vigente dio relevancia a en tanto ofrezcan mecanismos de protección 27
este tema desde antes de la vigencia de la CDN. superiores a los del derecho interno. Esto es de
Posteriormente, con la reforma constitucional de 1989 especial atención cuando se trata de derechos
(creación de la jurisdicción constitucional mediante humanos de la niñez y la adolescencia, ya que se
ley 7128 del 18 de agosto de 1989), se dio un paso hace referencia a derechos de un amplio sector de
adelante en materia de protección de derechos la población que por sus características demanda de
humanos, al fortalecer mecanismos concretos para una mayor protección.
lograr el goce de los derechos consagrados en la
Asimismo, el respeto y la garantía de los derechos
Constitución, así como de los contemplados en
humanos se materializan en las funciones que
los instrumentos internacionales sobre derechos
están llamados a emprender los tres poderes de
humanos, aplicables en la República.
un Estado democrático, lo que obliga a la acción
El proceso ha continuado fortaleciéndose mediante coordinada entre los tres brazos de Gobierno. De
la promulgación de una serie de leyes inspiradas este modo, el Poder Ejecutivo deberá adecuar sus
en la CDN, en particular el Código de la Niñez y la acciones y programas a las exigencias de estándares
Adolescencia (ley 7739 del 6 de enero de 1998) y establecidos por la normativa internacional y
otros cuerpos normativos. nacional de derechos humanos; el Poder Legislativo
velará por que la legislación nacional no contravenga
La PNNA se viene a sumar a ese elenco de mecanismos,
ninguna prerrogativa establecida en los instrumentos
en el entendido de que los Estados partes de la CDN
internacionales o en la Constitución Política, y si
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Y L A A D O L E S C E N C I A - C O S TA R I C Aesto ocurriera, términos cuantitativos y cualitativos, y especialmente a. Derechos relacionados integral de los
entonces el Poder sobre el cumplimiento de los derechos de las con la supervivencia niños, niñas y ado-
Judicial deberá hacer personas menores de edad en el territorio nacional. lescentes. De no ser esto
Presupone la integralidad del ser humano en lo físico,
prevalecer la normativa que La disponibilidad de esta información es esencial posible, será responsabilidad
psíquico y social. Comprende el derecho a la vida,
mejor proteja los derechos humanos. para promover la adecuada inversión social en niñez del Estado adoptar todas las medidas
desde la concepción, garantizando así el desarrollo
y adolescencia, implementar políticas universales, que apoyen a la familia para hacer efectivos los dere-
Sin embargo, los compromisos del país con respecto a integral y pleno de la niñez y la adolescencia. Este
selectivas o focalizadas y de protección especial, así chos de las personas menores de edad.
la protección y garantía de los derechos humanos de grupo de derechos se relacionan con la base material
como toda la gama de programas sociales para el
las personas menores de edad, tienen otros y diversos que permite la reproducción del grupo familiar, el c. Derechos relacionados
cumplimiento y goce efectivo de los derechos de
alcances. Costa Rica tiene que asignar el contenido acceso y la satisfacción de necesidades vitales o con la participación
esta población.
presupuestario necesario para la realización de los básicas, tales como el afecto, la salud, la prestación El modelo de comunicación entre las personas
planes y programas que demanda la garantía de los alimentaria, nutrición, vivienda, vestido y nivel de menores de edad y las personas adultas se ha
derechos humanos, asegurar la adecuada inversión
social para abarcar la totalidad de los derechos, así
2. Paradigma de la vida adecuado. Todo ello vinculado con los medios
que garantizan la satisfacción de esas necesidades,
caracterizado porque prevalece el dominio, el poder
como la gerencia social con enfoque de derechos,
protección integral tales como el empleo, el ingreso familiar, el acceso a
y la autoridad del adulto, y quedan invisibilizadas la
participación, la opinión y las decisiones del niño,
o las reformas institucionales y de sus prácticas El nuevo paradigma de la protección integral procura servicios médicos y a servicios públicos, y otros. niña y adolescente. Estos deben considerarse como
en el abordaje de situaciones relacionadas con la dejar atrás la llamada doctrina de la “situación personas en ejercicio de una ciudadanía social, con
observancia de derechos de la niñez y la adolescencia. irregular”, que legitimó el contenido y las acciones b. Derechos relacionados
derechos y responsabilidades, en función de su edad
de las políticas públicas dirigidas a las personas con el desarrollo integral
Reviste especial relevancia crear condiciones y y madurez.
28 menores de edad, antes de la CDN. El niño, la niña, 29
mecanismos que permitan el trabajo sistémico Los niños, niñas y adolescentes dependen de sus
la y el adolescente que se tomaba en cuenta, como En tanto sujetos activos y protagónicos de derechos,
y sinérgico, generar impactos de largo plazo y progenitores o personas responsables para satisfacer
destinatarios de estas políticas anteriores a la CDN, se les debe garantizar el bienestar y la seguridad
aprovechar los recursos desde una dimensión integral sus necesidades, recibir los cuidados básicos y ase-
eran aquellos que se encontraban “sin tutela”. Las social, así como las oportunidades y el acceso a
de carácter intersectorial. gurar su desarrollo integral y pleno; de ahí que toda
políticas no contemplaban entonces el desarrollo de participar en la gestación y toma de decisiones en
persona menor tiene derecho a crecer y formarse
También es indispensable asumir un sentido de los derechos humanos de todo el sector poblacional todo asunto que les afecte, tanto dentro del ámbito
en el seno de una familia. Forman parte también de
corresponsabilidad, que facilite y promueva la de niños, niñas y adolescentes, sino solo de quienes de la familia, la escuela, la comunidad, así como de la
este grupo de derechos, la educación, el disfrute de
intervención de las organizaciones de la sociedad se encontraban en situación de “carencia”. Las sociedad en general. De ahí que el reconocimiento
los bienes y servicios de la cultura, el juego, el des-
civil en tareas propias de su naturaleza, tanto para intervenciones estatales sobre esta población eran de de estos derechos se ha considerado la “columna
canso, la recreación y el esparcimiento. Es respon-
denunciar la violación de derechos humanos, como carácter asistencialista, caritativo o represivo. vertebral” de la CDN.
sabilidad de padres, madres o personas encargadas
para tener incidencia en las distintas entidades del
En contraposición, a partir de la CDN se han proporcionar las condiciones básicas para el desarrollo
Estado, o para colaborar con la prestación directa de
sustentado concepciones más completas para
servicios a favor de la niñez y la adolescencia.
valorar la situación de niños, niñas y adolescentes.
En las primeras formulaciones, se colocó el énfasis en
Finalmente, el Estado costarricense está obligado
cuatro categorías de derechos de aplicación universal.
a generar y proporcionar información para dar a
Veamos.
conocer los principales logros o limitaciones de los
indicadores en materia de niñez y adolescencia, en
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