PROGRAMACIÓN MULTIANUAL - Lima, mayo 2017
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Contenido I. Introducción II. Marco Legal III. Propósitos y principales cambios IV. Lineamientos específicos V. Principales supuestos Macroeconómicos 2
I. Introducción 3
Presupuesto Multianual El Presupuesto Multianual (PM) es el instrumento de gestión pública que contiene la distribución detallada de los recursos públicos en instituciones publicas, los cuales se prevén recaudar en un periodo mayor a un año, por lo general de 3 a 5 años, y que esta generalmente ligado a un plan de gobierno Dependiendo de la distribución de los recursos, pueden tener el carácter de: - Obligatorio.- Si la distribución de los recursos tiene un carácter obligatorio, limitando los gastos en el periodo considerado. - Indicativo.- Si la distribución es referencial o indicativa. También se puede denominar a este caso Marco Presupuestario de Mediano Plazo. 4
Justificación Necesidad de un planeamiento del accionar del Estado Impacto macroeconómico de las medidas gubernamentales Naturaleza predominantemente multianual de la inversión pública Existencia de gastos compartidos por diferentes niveles de gobierno, que necesitan ser coordinados Se adecua mejor que el presupuesto anual al presupuesto orientado por resultados (cumplimiento de metas) Incentiva la práctica del Planeamiento estratégico dentro de las instituciones. 5
Vinculación Plan - Presupuesto Qué le requiere el Plan Estratégico Institucional a la Programación Multianual Que el proceso de programación se realice según los objetivos estratégicos, metas de resultados y productos previstos en el Plan Estratégico Institucional Qué le requiere la Programación Multianual al Plan Estratégico Institucional Que especifique sus objetivos y metas sobre la base de la estructura programática en el marco del PpR Que se adecúe a la programación de recursos que se les asigne 6
Modelo de Programación Multianual 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Anteproyecto 2017 Año t-1 t+1 t+2 Año t ACTUALIZACION Anteproyecto 2018 Año t-1 t+1 t+2 Año t ACTUALIZACION Anteproyecto 2019 Año t-1 t+1 t+2 Año t 7
Experiencia Internacional El enfoque del Presupuesto Multianual es empleado, en la mayoría de los países desarrollados (Canadá, Unión Europea, Estados Unidos, etc). En el caso de Latinoamérica, son pocos los países que han implementado este enfoque como complemento del presupuesto anual, tales como Brasil, Uruguay, Colombia, Guatemala y la República Dominicana El presupuesto multianual es una buena práctica, es recomendada por organismos internacionales, como la OCDE 8
Experiencia Internacional Estados Unidos "La ley requiere un planeamiento plurianual, el presupuesto para el año más cinco años, incluyendo tanto las proyecciones generales como de programas". Canadá "Para proyecciones generales se trabaja a dos años: el presupuesto y uno más. Para los gastos a nivel de programas se proyectan tres años". Uruguay “El presupuesto general abarca cinco años, que coincide con el periodo presidencial. Transcurrido un año, se presenta al Congreso, además de la rendición de cuentas, una serie de modificaciones, las cuales están sujetas a su aprobación". Brasil “El presupuesto del Gobierno federal, que tiene vigencia anual, está vinculado formalmente con el sistema de planificación que se concreta en un plan de cuatro años, conocido como Plano Brasil, el cual se aprueba por Ley al inicio de cada periodo presidencial. El instrumento que cumple el papel de puente entre el Plan y el Presupuesto anual, son las Directrices presupuestarias, que es una ley que se aprueba para cada nuevo ejercicio fiscal". 9
II. Marco Legal 10
Marco Legal a) Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto: • Artículo XIV: Principio de Programación Multianual • Capítulo V: Programación Multianual b) Directiva N° 001-2017-EF/50.01, Directiva de Programación Multianual c) Decreto Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo que aprueba el Marco de Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero 11
III. Propósitos y Principales Cambios 12
Propósitos del nuevo proceso de Programación Multianual Mayor articulación entre las prioridades de gobierno, la gestión macroeconómica y la gestión presupuestaria Un presupuesto anual más consistente en términos de sostenibilidad y efectividad, identificando los efectos futuros en términos de gasto y desempeño Establece una mayor predictibilidad a las entidades para la gestión de los recursos en un horizonte de tres años Revisión del gasto de las entidades, con el fin de identificar posibles incrementos en eficiencia o iniciativas no prioritarias, que permita liberar recursos para financiar iniciativas de alta prioridad. 13
Principales cambios Directiva anterior Directiva actual Programación multianual de gastos para tres Programación multianual de gastos para tres años, años, sin asignación y con controles en algunas con Asignación Presupuestaria Multianual, aprobado partidas del gasto por Consejo de Ministros (primer año se convierte en el proyecto de presupuesto a presentar al Congreso, dos años siguientes son indicativos) Toma como referencia el presupuesto de Toma en cuenta las prioridades de gobierno, y las apertura del año vigente y las proyecciones del proyecciones del MMM actualizado MMM revisado del año anterior. No incorpora una estimación del uso de los Incorpora una estimación del uso de los saldo de saldos de balance balance Programación de “bolsas” en los sectores del GN Programación de gasto en los GR y GL más real (elimina “bolsas” para inversiones en los sectores) Se revisa anualmente en función de las condiciones macroeconómicas y las prioridades de gobierno Permite la revisión del gasto vigente, para hacerlo más eficiente, y las economías reorientarlo a intervenciones de alta prioridad 14
Ventajas 1. Las prioridades de gobierno se reflejan en el presupuesto y en la programación de gastos futuros 2. Usa proyecciones macroeconómicas actualizadas al año vigente 3. Incrementa la predictibilidad del presupuesto por un periodo de tres años (Asignación Presupuestaria Multianual por tres años). 4. Mayor tiempo para la programación multianual a cargo de los pliegos y acompañamiento de equipos sectoriales MEF. 5. Mayor articulación de la gestión macro-fiscal con la búsqueda de eficiencia en la asignación global de los recursos y en el uso de los mismos por parte de cada pliego. 6. Busca la eficiencia del gasto, sistematizando y sintetizando información del PpR 15
IV. Lineamientos específicos 16
Programación Multianual La programación multianual es un instrumento de gestión pública, que basada en las proyecciones del MMM contiene las prioridades de gasto que las entidades del Estado proponen ejecutar en el marco de las políticas públicas El objetivo de la programación multianual es prever un escenario previsible de financiamiento de las intervenciones por un periodo de tres años, tomando en cuenta el comportamiento de la economía, y los objetivos de la política económica y social. 17
Proceso de Programación Multianual PCM - MEF PLIEGOS Informe con la Revisión de Escala Prioridades de actualización de las de Prioridades de Gobierno principales Variables Objetivos Macroeconómicas Asignación Estimación de costos Presupuestaria de Actividades y Multianual Proyectos Programación Multianual de Ingresos y Gastos Sustentación de la Programación Multianual 18
Asignación Presupuestaria Multianual Límite máximo de los créditos presupuestarios para el año cuyo presupuesto se está elaborando (año t) y los dos años siguientes (años t+1 y t+2) La Asignación Presupuestaria Multianual-APM no implica un compromiso definitivo sobre los créditos presupuestarios que correspondan a cada entidad para el presupuesto de los años respectivos. La asignación será revisada anualmente y modificada en caso haya cambios en cualquiera de los factores tenidos en cuenta para su estimación La APM está compuesta por una línea de base y un monto de ajuste La APM es estimada por toda las fuentes de financiamiento, categoría de gasto y genérica de gasto La APM considera una proyección de los saldos de balance que podrían ser utilizados 19
Asignación Presupuestaria Multianual La APM está compuesta por una línea de base y un monto de ajuste. La línea de base consiste en una proyección de gasto asociado a políticas existentes, es decir, a decisiones tomadas que ya tienen incidencia sobre el presupuesto y que determinan una cierta producción bajo determinados niveles de cantidad, calidad y costo. Monto Línea de de ajuste APM Base (+,- , 0) 20
Responsabilidad de las entidades 1. Reducir las transferencias de partidas para proyectos, por lo que es necesario programar el gasto de inversión considerando la distribución de los recursos en los gobiernos subnacionales 2. Cumplir con los plazos establecidos para el proceso de programación y formulación (del 22 de mayo al 19 de junio en GN y GR, y del 22 de mayo al 21 de julio en GL) 3. Reducir las transferencias financieras (Ejm. SIS), programando el presupuesto en la entidad correspondiente. 4. Sustentar la programación multianual con información de desempeño, identificando eficiencias y con un enfoque por resultados. 21
Programación del gasto público La programación del gasto público implica una revisión del gasto de la entidad orientado a una reasignación estratégica de recursos, identificando posibilidades de incremento de eficiencia o reducción de gastos no prioritarios Los ahorros identificados podrán ser orientados a iniciativas prioritarias definidas por la entidad La información de la programación de gastos es la base para la elaboración del presupuesto del sector público 22
Criterios para estimar el gasto público En materia de persona Se toma en cuenta acciones de personal permitidas pon norma legal, como lo siguiente: a) la información de beneficios al 30 de abril b) Gastos de carácter eventual (CTS, bonificación por 25 y 30 años) c) Aguinaldo y escolaridad tomando como referencia del año 2017 No se prevé recursos para futuros reajustes, incrementos o aprobación de remuneraciones, escalas, bonificaciones, dietas, entre otros 23
Criterios para estimar el gasto público En materia de Bs, Ss e equipamiento Se debe priorizar lo siguiente: a) las obligaciones contractuales b) Servicios básicos (luz, agua, teléfono, mensajería, etc) c) Obligaciones en el marco de los contratos de APP Se debe buscar optimizar los recursos, identificando posibles incrementos en eficiencia o iniciativas no prioritarias, que permita reasignar a iniciativas de alta prioridad En equipamiento se toma en cuenta la información patrimonial del último inventario de la entidad 24
Criterios para estimar el gasto público En materia de inversión pública Se debe asegurar el financiamiento de los proyectos en el siguiente orden de prelación: a) En liquidación b) En ejecución física c) Con Buena Pro d) En proceso de contrataciones e) Con estudios definitivos f) En elaboración de estudios definitivos Las entidades sujetas a invierte.pe la prelación se realiza sobre la base de los proyectos registrados en la programación multianual de inversiones 25
Criterios para estimar el gasto público En materia de otros gastos Se debe programar los gastos como: a) Transferencias financieras conforme a la normatividad vigente b) Subvenciones reguladas en el marco del art. 60 de la Ley General c) Apoyo a las Sociedades de Beneficencia Pública d) Impuestos y arbitrios 26
Criterios para estimar el gasto público De acuerdo a las categorías presupuestales Se debe tomar en cuenta lo siguiente: a) En los PP se debe asegurar por lo menos la cobertura de atención de la población priorizada del año vigente b) En Acciones Centrales y APNOP la programación se sujeta a los criterios antes señalados, procurando hacer economías que permita financiar intervenciones prioritarias 27
Programación de los ingresos (GN y GR) La programación de los ingresos se sujeta a la APM Se debe considerar una estimación de los saldos de balance que podrían ser utilizados En Recursos Determinados, en los rubros “Canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones” y “Contribuciones a Fondos”, se toma en cuenta las cifras que determine el Ministerio de Economía y Finanzas Producto de las estimaciones internas de los pliegos podrán proponer y justificar variaciones de la APM, durante las reuniones de sustentación 28
Programación de los ingresos (GL) En Recursos Determinados - RD, en los rubros “Canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones” y “FONCOMUN”, se sujeta a la APM comunicada por la DGPP, en base a las cifras que determine el MEF En Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito acordada con el GN se sujeta al cronograma de desembolso establecida por la DGETP. - Año t, sólo operaciones concertadas - Años t+1 y t+2 operaciones concertadas y por concertar En RDR y RD en el rubro Impuestos Municipales es estimada por el propio GL, en el que debe incluir una estimación del uso de saldos de balance. 29
Proyectos y actividades a ejecutarse por GR y GL con apoyo GN GN identifica los proyectos de inversión en el marco de invierte.pe, sujetándose a su APM Los pliegos del GN informan a la DGPP hasta el 29 de mayo, los proyectos identificados, a fin que se incluya en la APM de los GR y GL para los años t, t+1 y t+2 30
Comunicación de la APM SECTOR: PLIEGO: Año t Año t+1 Año t+2 Línea de Monto de Asignación Línea de Monto de Asignación Línea de Monto de Asignación Fte. Cat.Gto. Genérica de Gasto Base Ajuste presupuestaria Base Ajuste presupuestaria Base Ajuste presupuestaria (1) (2) (3)=(1)+(2) (1) (2) (3)=(1)+(2) (1) (2) (3)=(1)+(2) FTE. FINANCIAMIENTO 1. RECURSOS ORDINARIOS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Gastos corrientes 0 0 0 - - 0 - - 0 1. Personal y obligaciones sociales 0 0 0 2. Pensiones y otras prestaciones sociales 0 0 0 3. Bienes y servicios 0 0 0 4. Donaciones y transferencias 0 0 0 5. Otros gastos 0 0 0 Gasto de capital 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4. Donaciones y transferencias 0 0 0 5. Otros gastos 0 0 0 6. Adquisición de activos financieros 0 0 0 7. Adquisición de activos no financieros 0 0 0 Servicio de Deuda 0 0 0 - - 0 - - 0 8. Servicio de la Deuda Pública 0 0 0 FTE. FINANCIAMIENTO 2. RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 31
Variaciones de la APM - Pliego SECTOR: PLIEGO: Fuente de Financiamiento: Recursos Ordinarios Asignación Propuesta Cat.Gto. Variación presupuestaria pliego Justificación de la Variación (1) (2) (3)=(2)-(1) Año t 0 0 Gastos corrientes 0 0 1. Personal y obligaciones sociales 2. Pensiones y otras prestaciones sociales 3. Bienes y servicios 4. Donaciones y transferencias 5. Otros gastos Gasto de capital 0 0 4. Donaciones y transferencias 5. Otros gastos 6. Adquisición de activos financieros 7. Adquisición de activos no financieros Servicio de Deuda 0 0 8. Servicio de la Deuda Pública Año t+1 0 0 32
Resumen Ejecutivo 1. Introducción (Breve y concisa) 2. Síntesis de las políticas sectoriales que se incluyen en la programación multianual y la escala de prioridades 3. Programación agregada por categoría presupuestal y detalle de las fuentes de financiamiento de los gastos 4. Líneas de acción estratégicas 5. Principales resultados y metas a atender 6. Gastos en personal 7. Principales intervenciones 8. Principales problemas y acciones correctivas adoptadas 33
Informe de Programación Multianual El Informe de Programación Multianual será presentado en agosto al Consejo de Ministros y publicado en la página web del MEF A partir del año 2018, el Informe contendrá una tabla de conciliación para comparar las proyecciones presupuestarias que se presenten en este documento contra las proyecciones incluidas en el Informe inmediatamente anterior. Uso del Informe de Programación Multianual que se elabore en el año t-1 como: i) base para la elaboración y aprobación del Proyecto de Presupuesto del año t; y, ii) base para el proceso de programación que se inicie en el año t. 34
V. Principales supuestos Macroeconómicas 35
Principales supuestos Macroeconómicos 2016 2017 2018 2019 2020 Inflación Promedio (Variación porcentual) 3.6 3.6 2.4 2.6 2.3 Tipo de Cambio Promedio (Soles por US$) 3.38 3.32 3.42 3.45 3.45 Producto Bruto Interno - PBI 3.9 2.7 4.2 4.5 4.5 Fuente: DGPMAC-MEF 36
PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Lima, mayo 2017
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