Subsidios a la gasolina: lecciones de Irán y Nigeria
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[ensayo] | AUTOR Pedro Luis Rodríguez Sosa |
Subsidios a la gasolina:
lecciones de Irán y Nigeria
E
n cualquier lado del mundo el sub-
sidio no se justifica, ni desde el
Por las circunstancias particulares de sus respectivas po-
punto de vista de eficiencia, ni
líticas energéticas internas, algunos países productores desde el punto de vista de equidad. En el
de petróleo han mantenido altos niveles de subsidio a los caso de Venezuela, el que se asigna a la
precios de venta de la gasolina, en un intento de “premiar” gasolina promueve el derroche en el mer-
cado interno, desincentivando la eficien-
a sus conciudadanos con la “riqueza” de sus naciones.
cia energética y disminuyendo la cantidad
Sin embargo, estas medidas se han convertido en una de barriles disponibles para exportación.
trampa mortal para las finanzas de dichos Estados, Actualmente Venezuela mantiene el
ocasionado a sus habitantes mayor daño que beneficio. costo de la gasolina más bajo del mundo.
Mientras el precio de exportación supera
El economista Pedro Luis Rodríguez nos ofrece
los US$ 0,64/litro, en el país permanece a
un interesante análisis de las medidas recientes tomadas US$ 0,02/litro, incluso por debajo del
por dos países hundidos en este dilema: Irán y Nigeria; rea- costo promedio de producción, el cual se
lizando un paralelismo con Venezuela. estima en US$ 0,07/litro.
En bolívares nominales, el precio no ha
variado desde 1998. Tomando el valor de
exportación como el costo de oportunidad
y un consumo promedio diario de 315 mil
barriles, el subsidio a la gasolina superó
los US$ 11 millardos en el año 2010.
A los precios actuales del petróleo, dicho
subsidio supera fácilmente los US$ 16 mi-
llardos. Este monto es el doble de lo desti-
nado a educación, según la Ley de Presu-
puesto que fue sancionada en 2012.
Si bien todos los venezolanos se benefi-
cian del subsidio, los principales favoreci-
dos son las personas de mayor consumo
energético, que tienden a ser los hogares
de mayores recursos.
Según la encuesta de presupuestos fa-
miliares, los hogares del cuartil más alto
de ingresos consumen nueve veces más
gasolina que los hogares del cuartil más
bajo. Esta diferencia implica que en 2010
los hogares del cuartil superior recibieron
US$ 3.318 por concepto de subsidio a la
gasolina, mientras que los hogares del
cuartil inferior recibieron US$ 479 (Gri-
santi, 2011).
No obstante la regresividad y las inefi-
ciencias asociadas al subsidio, es hoy en
día considerado políticamente riesgoso
FOTOS AFP
| 1 | petroleo yv
1 Se denomina El Caracazo a
siquiera mencionar una posible reducción
La eliminación de subsidios en Irán
del mismo, dado la inevitable asociación
se llevó a cabo sin mayores protestas:
los acontecimientos de vio-
lencia y protestas iniciados con los eventos del Caracazo1. Por otra
en Guarenas, Venezuela, el
parte, si bien los hogares de recursos más
vino de la mano de un mecanismo
día 27 de febrero de 1989, y
extendidos a la ciudad de
Caracas hasta el 28 de febre-
bajos se benefician menos, no cabe duda
que se benefician, ya sea directamente por
de compensación directa
ro
2 Algunas consideraciones al la subvención al transporte público, o
para consumidores y una extensa
respecto se presentan en un
artículo publicado en la edi- indirectamente por el precio subsidiado
ción de mayo de Debates del transporte de carga. Esto se ve refleja-
campaña de información
IESA, enfocada en diversos
temas relacionados al petró- do en menores precios de los bienes y
leo.
servicios.
¿Cómo lograr mitigar el impacto social
y político de la reducción del subsidio a la dos (33% más que el ingreso petrolero total de Venezuela para
gasolina? Las recientes experiencias de 2010). En total, según el gobierno del presidente Ahmadinejad,
Irán y Nigeria brindan algunas lecciones. el régimen iraní gastaba entre US$ 90 y 100 millardos anuales
en subsidios, incluyendo los destinados a alimentos.
A fines de 2010, Irán implementó una reforma mediante la
cual eliminó -o redujo significativamente- la mayor parte de los
subsidios al consumo, entre ellos los de la gasolina, la electricidad
y alimentos.
Irán
Para algunos rubros la eliminación del subsidio implicó un
aumento en el precio de hasta veinte veces el original, mientras
que para la gasolina el precio subió cuatro veces, con miras a
seguir aumentando hasta llegar, en un lapso de cinco años, a un
Irán, al igual que Venezuela, es un importante productor y ex- mínimo de 90% del precio de exportación. La reforma iraní
portador de petróleo. En promedio para esta última década los logró eliminar unos US$ 50-60 millardos anuales en subsidios.
ingresos petroleros han representado 72% de la renta por expor-
taciones y 65% de las retribuciones fiscales (Guillaume et al., Se eliminan subsidios: ¿Protestas
2011). Las cifras equivalentes para Venezuela son 85% y 60% esperadas?
respectivamente, incluyendo todos los aportes hechos por PDV- Con la reducción de subvenciones, a diferencia de experiencias
SA a través de gasto social y FONDEN. anteriores, tanto en Irán como en otros países, la reforma se
Hasta finales de 2010, Irán tenía el segundo precio más bajo llevó a cabo sin mayores protestas populares. ¿Cómo se explica
de la gasolina, con US$ 0,10/litro, superado sólo por Venezue- esta ausencia de protestas?
la. No obstante, para este país
el subsidio implicaba pérdidas
superiores, dada su limitada
capacidad de refinación. Es de-
cir, no solo dejaba de percibir
ingresos por cada litro de con-
sumo interno, sino que debía
importar al precio internacio-
nal la mayor parte de la gaso-
lina que consumía.
Según la Agencia Internacio-
nal de Energía (AIE), para 2010
el subsidio a los combustibles
alcanzaba US$ 40,92 millardos
anuales (World Energy Outlook,
2011). Si se incluyen los subsi-
dios al gas y la electricidad, el
monto supera los US$ 80 millar-
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Nigeria, al igual que Irán, debe importar la mayor parte
de la gasolina que consume, dado el maltrecho estado de
su parque refinador
Nigeria
La reforma en Irán vino de la mano de un mecanismo de compen-
sación para los consumidores:
- Se distribuyó directamente a cuentas individuales de los hoga-
res un 50% de los ingresos ahorrados por la reducción de sub-
sidios. Previo al aumento en los precios, se adelantó una cam-
paña para lograr que la mayor parte de los hogares se La exitosa experiencia de Irán contrasta con la experiencia -aún
inscribiesen en el mecanismo de compensación. más reciente- de Nigeria, otro importante productor y exportador
Dada la baja tasa de cuentas bancarias que había en Irán, para de petróleo, cuyo subsidio al combustible implicaba un costo de
poder efectuar los pagos a la totalidad de la población se hizo ne- más de US$ 2.44 millardos anuales según la AIE (World Energy
cesario crear 16 millones de cuentas nuevas en menos de un año, Outlook, 2011). Dado el maltrecho estado de su parque refinador,
así como modernizar y expandir la red de cajeros automáticos. Nigeria, al igual que Irán, debe importar la mayor parte de la
Inicialmente se contempló limitar la compensación a los ho- gasolina que consume.
gares de menores recursos, no obstante, se optó por permitir la
inscripción de todos los hogares dado los altos costos asociados
a la focalización, y el retraso que ello implicaría (al primer día
de implementación de la reforma 80% de la población estaba
registrada).
Una vez creadas las cuentas y previo al aumento en los precios,
se procedió a depositar la primera compensación, la cual se
mantuvo congelada hasta la fecha en que se redujeron los sub-
sidios. En efecto, antes de que ocurriera el aumento en los pre-
cios, los hogares tenían información confiable sobre su estado
de cuenta y la magnitud de la compensación, lo cual mitigó
cualquier problema de credibilidad.
- Otro 30% de lo ahorrado por la reducción en los subsidios
se usó para asistir a las empresas a ajustarse a los nuevos costos
de la energía, evitando así que pasasen la totalidad del aumento
a los precios. La asistencia se focalizó en aquellas compañías que
se consideraban más vulnerables ante un aumento en el costo
de la energía.
De doce mil empresas, siete mil fueron seleccionadas para
asistencia focalizada. El apoyo contemplaba préstamos a tasas
de interés preferenciales para la adopción de tecnologías de
producción más eficientes en consumo de energía, así como lí-
neas de crédito para mitigar el impacto inmediato del aumento
en los costos sobre el flujo de caja de las empresas, permitiéndo-
les distribuir el impacto a lo largo de un período de tres años.
- El 20% restante se usó para ayudar al sector público (parti-
cularmente a los entes regionales y locales) a cubrir el aumento
en los precios de la energía.
Para finales de 2011 se estima que las instituciones seleccio-
nadas recibieron entre US$ 10 y US$ 15 millardos en asistencia
para ajustarse a los nuevos costos energéticos.
Es de resaltar que la reforma iraní fue acompañada de una
extensa campaña de información llevada a cabo por el gobierno.
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Con el fin de subsanar los altos costos ligados al subsidio a la gasolina, Venezuela podría
implementar una reforma similar a la realizada por Irán en 2010.
¿Cuáles serían las alternativas de aumentos y distribución para los venezolanos?
A continuación un análisis hipotético de los diversos escenarios:
Tabla 1: Compensación mensual por hogar (US$ corrientes 2010)
Porcentaje de lo ahorrado que se distribuye (%) Nuevo Precio
25 50 75 100 (BsF/litro)1/
100 33 66 100 133 2,73
90 30 60 90 120 2,47
80 27 53 80 106 2,21
70 23 47 70 93 1,94
Reducción 60 20 40 60 80 1,68
del subsidio 50 17 33 50 66 1,41
(variación
porcentual) 40 13 27 40 53 1,15
30 10 20 30 40 0,88
20 7 13 20 27 0,62
10 3 7 10 13 0,35
0 0 0 0 0 0,09
Las Tabla 1 describe la compensación en dólares americanos que hubiese recibido cada hogar de haberse reducido el subsidio a la gasolina en
2010 y haberse distribuido en partes iguales un porcentaje de lo ahorrado a todos los hogares venezolanos.
Los cuadros resaltados son aquellas combinaciones de reducción y distribución que compensarían por completo a los hogares del cuartil más
pobre por el aumento en el precio (US$ 479 por medio del subsidio en 2010, US$ 40 mensuales).
El cuadro también muestra cual sería el nuevo precio por litro de gasolina dada la reducción. Por ejemplo, de reducirse el subsidio en un 30% y
distribuirse la totalidad de lo ahorrado, cada hogar hubiese recibido US$ 40 mensuales. En este caso el precio de la gasolina se situaría en Bs
0,88/litro. Es decir, llenar un tanque estándar de 50 litros costaría Bs 44 en vez de Bs 4,5.
Tabla 2: Compensación mensual por hogar pobre (US$ corrientes 2010)
Porcentaje de lo ahorrado que se distribuye (%) Nuevo Precio
25 50 75 100 (BsF/litro)1/
100 123 82 246 492 2.73
90 111 222 333 444 2.47
80 99 197 296 395 2.21
70 86 173 259 345 1.94
Reducción 60 74 148 222 296 1.68
del subsidio 50 62 123 185 247 1.41
(variación
porcentual) 40 49 99 148 197 1.15
30 37 74 111 148 0.88
20 23 49 74 99 0.62
10 12 25 37 1 0.35
0 0 0 0 0 0.09
La Tabla 2 es igual que la Tabla 1, excepto que la compensación se focaliza en los hogares pobres, usando cifras del Instituto Nacional de Es-
tadísticas (INE) de Venezuela (27% de los hogares para finales de 2010). En este caso, de reducirse el subsidio en un 30% y distribuirse la totali-
dad de lo ahorrado a los hogares pobres, cada hogar hubiese recibido US$ 148 mensuales. Los cuadros resaltados con la línea punteada mues-
tran la combinación de reducción y distribución que le proveería a cada hogar una compensación igual o superior a la canasta alimentaria
normativa con la que el INE define la línea de pobreza (Bs 1.273 en 2010 según cifras del INE).
Compensación cubre la totalidad del subsidio actual que recibe el 25% de los hogares más pobres.
Compensación cubre la canasta alimentaria normativa (2010) usada por el INE para definir línea de pobreza.
Fuente: Elaboración propia en base a INE e Informes Financieros de PDVSA.
1/ Se usa el tipo de cambio oficial actual (4.30 BsF/$).
| 4 | petroleo yvEl 1ro. de enero de este año 2012, el gobierno de Goodluck Si bien todos los venezolanos
se benefician del subsidio, los principales
Jonathan aumentó los precios de la gasolina, prometiendo usar
lo ahorrado para mejorar los sectores de salud, educación e in-
fraestructura eléctrica. El precio aumentó de US$ 0,40/litro a US$ favorecidos son las personas de mayor
0,86/litro. Inmediatamente los principales sindicatos de trabaja-
dores llamaron a un paro nacional que logró paralizar la econo- consumo energético. Los hogares del
mía nigeriana, a la vez que se generaron numerosos disturbios
en las principales ciudades. cuartil más alto de ingresos consumen
Luego de negociaciones con los sindicatos, el gobierno anunció
nueve veces más gasolina que los
hogares del cuartil más bajo
¿Venezuela?
nico-administrativa y por último, aunque no por ello menos
importante, posibles consecuencias inesperadas2.
Dado la conjunción de la reforma iraní con su política fiscal
expansiva relacionada al año electoral, y las presiones inflacio-
narias asociadas a la misma, cabe acotar que el éxito de la refor-
la reducción del precio a US$ 0,60/litro. A pesar de esta reconsi- ma en Irán aún está por verse. En consecuencia la compensación,
deración, siguen habiendo disturbios en contra del aumento de no ajustarse, deja de ser suficiente para indemnizar a los
implementado. hogares más pobres. Esto evidencia la necesidad de considerar
El contraste entre las experiencias de Irán y Nigeria es aleccio- cualquier política de eliminación de subsidios a la energía den-
nador para Venezuela. De implementarse una reforma similar a tro de un contexto de reformas estructurales que permitan re-
la de Irán, ¿cuáles serían las alternativas de aumentos y distri- ducir altos índices de inflación, a los cuales los venezolanos se
bución para los venezolanos? han acostumbrado. | PYV |
Una política de actuali-
zación de precios de la
energía debe acompañarse
con una política de com-
pensación, al menos para
los hogares más pobres. Es
de resaltar que el subsidio
a la gasolina no es más que
un mecanismo de asigna-
ción de renta petrolera,
por lo que la propuesta
sería reemplazar un meca-
nismo ineficiente y poco
equitativo por otro más
transparente y progresivo.
Todo mecanismo de
asignación directa de la
renta debe responder las
siguientes tres preguntas:
1- ¿A quién? 2- ¿Cuán-
to? y 3- ¿Cómo?
Para responder estas in-
terrogantes es necesario
tomar en cuenta el objeti-
vo planteado, la viabilidad
política, la viabilidad eco-
nómica, la viabilidad téc-
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