GUÍAS SOBRE BUENA GO- BERNANZA - No. 07 - NATO
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GUÍAS No. 07 SOBRE BUENA GO- BERNANZA La gestión de las finanzas públicas
CENTRO DE INTEGRIDAD EN EL SECTOR DE DEFENSA El Centro de Integridad en el Sector de Defensa (CIDS, por sus siglas en inglés) trabaja para promover la integridad, las medidas anticorrupción y la buena gobernanza en el sector de defensa. En colaboración con socios noruegos e internacionales, el Centro tiene como objetivo el desarrollo de competencias, el fomento de la concienciación y la oferta de medios concretos para reducir las posibilidades de que se produzcan casos de corrupción. El CIDS fue fundado en 2012 por el Ministerio de Defensa de Noruega. SOBRE LAS AUTORAS Aleksandra Rabrenović es investigadora en el Jelena Kostić es investigadora en el Institu- Instituto de Derecho Comparado de Belgrado, to de Derecho Comparado de Belgrado, Ser- Serbia. Desde 2003, ha ejercido como consul- bia. Antes de incorporarse al Instituto, trabajó tora en la reforma del sector público en Serbia, como experta asociada y auditora interna en Montenegro, Rumanía, Tayikistán, Moldavia, la Secretaría de Finanzas de la Administración Mongolia, Kirguistán y en Bosnia y Herzegovi- de la Ciudad de Belgrado. Jelena ha traba- na para diferentes organizaciones de desarro- jado como consultora para la Organización llo internacional: el Banco Mundial, el Fondo para la Seguridad y la Cooperación en Europa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el pro- (OSCE), el CIDS, y en proyectos financiados grama SIGMA de la Organización para la Coo- por la Unión Europea. Sus principales áreas de peración y el Desarrollo Económicos (OCDE), especialización son la gestión del gasto públi- la Unión Europea, el Consejo de Europa, el co y las medidas para prevenir la corrupción. CIDS, y en diferentes proyectos financiados Ha publicado numerosos artículos en inglés y por la Unión Europea. Sus principales áreas de serbio, y tiene un máster por la Facultad de especialización abarcan la gestión de los re- Derecho de la Universidad de Belgrado, y un cursos humanos y la gestión del gasto público. doctorado en Derecho por la Universidad de Aleksandra ha publicado numerosos artículos Niš, Serbia. sobre la reforma del sector público en inglés y serbio. Tiene un máster por la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres y un doctorado en Derecho por la Universidad de Glasgow.
PRÓLOGO
El objetivo principal de las Guías sobre buena es vital para el buen funcionamiento de la de-
gobernanza (GGG) del CIDS es abordar cues- mocracia.
tiones fundamentales que son relevantes en
el ámbito de la «buena gobernanza». Las guías También quiero expresar mi agradecimiento a
suelen ser breves, pero sin simplificar en exce- Bård Bredrup Knutsen, el editor del Centro, y
so las cuestiones que tratan. a Åse Marie Fossum, nuestra coordinadora de
publicaciones, por sus contribuciones a esta
En esta séptima GGG, las autoras presentan el guía.
concepto de la gestión de las finanzas públicas
(GFP) a los funcionarios y al personal de las El Centro espera que esta GGG sea utilizada
Fuerzas Armadas. La guía explica el significado por un amplio público, no solo en el sector de
y la función de la GFP, analiza los principales defensa y el sector público, sino también por
agentes que intervienen y presenta las dife- la ciudadanía en general, ya que son los con-
rentes fases del proceso de gestión financiera. tribuyentes quienes deben exigir al Gobierno
Se hace especial hincapié en la preparación, la que rinda cuentas sobre cómo se asignan y se
ejecución y la supervisión de los presupuestos. gastan los recursos públicos.
En la cuarta parte de la guía, las autoras ex-
plican las particularidades de los presupuestos EL CIDS está abierto a recibir comentarios so-
clasificados. bre esta guía.
Esta guía ha sido redactada por Aleksandra Ra- En Oslo, a 22 de mayo de 2018
brenović y Jelena Kostić, ambas investigadoras
del Instituto de Derecho Comparado de Bel-
grado. Me gustaría agradecer a las autoras por
su valiosa contribución a un aspecto funda-
Per Christensen
mental de la buena gobernanza. La confianza
Director
popular en la gestión de los recursos públicos«Gento ommolut velentium untis qui intiorent
facipid ut as nones dolora di vel illaudiorpos vo-
luptios nullace aquatat laccum sit ommossundel
ÍNDICE
magnit, sedit eseceaque prepe natur»
1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 3
1.1. SIGNIFICADO Y FUNCIÓN DE LA GESTIÓN
DE LAS FINANZAS PÚBLICAS............................................................ 4
1.2. PRESUPUESTO Y PRINCIPIOS............................................................ 4
2. EL MARCO INSTITUCIONAL....................................................................... 8
2.1. EL PAPEL DEL PODER EJECUTIVO.................................................... 8
2.2. EL PAPEL DEL PODER LEGISLATIVO (PARLAMENTO
O ASAMBLEA NACIONAL).................................................................10
2.3. EL PAPEL DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES 11
3. EL CICLO PRESUPUESTARIO....................................................................13
3.1. PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA...............................................15
3.2. APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO................................................22
3.3. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO.....................................................23
3.4. SUPERVISIÓN PRESUPUESTARIA...................................................25
4. PARTICULARIDADES RELACIONADAS CON LOS
PRESUPUESTOS CLASIFICADOS.............................................................30
21. INTRODUCCIÓN
Esta guía se ha escrito pensando en los fun- El documento se divide en cuatro partes prin-
cionarios y el personal de las fuerzas armadas cipales. La primera parte ofrece una visión ge-
de los Ministerios de Defensa que deseen ad- neral del significado y el papel de la gestión de
quirir conocimientos sobre la gestión de las las finanzas públicas, y explica el concepto de
finanzas públicas (GFP) o profundizar en ellos. presupuesto y los principios presupuestarios
La guía responde a las necesidades tanto de fundamentales. En la segunda parte se anali-
los recién iniciados en el sector que buscan fa- zan los principales agentes que intervienen en
miliarizarse con los conceptos de la GFP como la gestión de las finanzas públicas, destacan-
de los responsables financieros que desean do las funciones específicas del Ejecutivo, el
ampliar sus conocimientos en este ámbito. No Parlamento y las entidades fiscalizadoras su-
obstante, puede ser útil para cualquier funcio- periores en el ciclo presupuestario. La tercera
nario interesado en estas cuestiones. parte define las distintas fases de la gestión
presupuestaria —con especial atención a la
preparación, ejecución y supervisión del pre-
supuesto—, mientras que la cuarta parte trata
las particulares características de los presu-
puestos clasificados.
31.1 SIGNIFICADO Y FUNCIÓN
DE LA GESTIÓN DE LAS El ciclo presupuestario es una parte importante
FINANZAS PÚBLICAS de la gestión de las finanzas públicas, cuyo obje-
La gestión de las finanzas públicas abarca un tivo es garantizar que el gasto público esté bien
área muy amplia a la que han de enfrentarse planificado, aprobado, ejecutado y contabilizado.
la mayoría de los funcionarios y el personal
de las fuerzas armadas en algún momento de 1.2. PRESUPUESTO Y PRINCIPIOS
su carrera. Cuando un miembro del personal El presupuesto es un documento político cen-
participa en la preparación del presupuesto de tral de la gobernanza. Aunque para un obser-
un programa, propone una orden de compra, vador externo, un presupuesto puede consid-
revisa un informe de gastos o prepara un do- erarse como una ilustración técnica de varias
cumento para una auditoría interna o externa, cifras financieras, en realidad es mucho más
está asumiendo una etapa del proceso de ges- que eso. En una democracia, el presupuesto
tión de las finanzas públicas. es la respuesta del Gobierno a las necesidades
y prioridades de la ciudadanía. Estas necesi-
Desde el punto de vista de un profesional de dades se articulan en torno a objetivos políti-
las finanzas, la gestión de las finanzas públicas cos, que pueden ser cualitativos (por ejemplo,
incluye varias actividades generales: la movi- aumentar la eficacia de la seguridad nacion-
lización de los ingresos, la asignación de los al) o cuantitativos (por ejemplo, corregir los
fondos recaudados a diversas actividades y la desequilibrios del mercado). La mayoría de los
contabilización de los fondos asignados. En objetivos políticos requieren recursos financi-
este documento no se tratará la gestión de los eros públicos, que solo pueden conseguirse en
ingresos, que es un elemento importante del forma de impuestos y tasas. Como estos re-
sistema de GFP, ya que, por sí solo, requiere cursos son limitados, el apartado de gastos del
un análisis exhaustivo.1 En lugar de ello, nos presupuesto muestra de qué manera planea
ocuparemos de la segunda y tercera actividad: el Gobierno priorizar y dotar de recursos a la
consecución de sus objetivos anuales y pluri-
anuales mediante la inversión de recursos pú-
▪▪ la asignación de los fondos recaudados a di- blicos.
versas actividades, que incluye la planifica-
ción, aprobación y ejecución de los gastos,
así como la Las prácticas nacionales de elaboración de
presupuestos varían mucho de un país a otro
en función de las distintas prácticas políticas,
▪▪ contabilización de los fondos asignados. jurídicas, constitucionales, institucionales y
culturales. Es conveniente que los países de-
Los distintos procesos de las finanzas públicas
terminen y gestionen sus marcos nacionales
se estructuran en torno al ciclo presupuestar-
en función de sus circunstancias específicas,
io. El objetivo de este ciclo anual es garantizar
respetando al mismo tiempo ciertos principios
que el gasto público esté bien planificado,
y directrices presupuestarias de nivel superior.
aprobado, ejecutado y contabilizado.
El marco de gestión del presupuesto estatal
suele estar regulado por una legislación pre-
supuestaria sustantiva, que puede denom-
inarse «ley orgánica de presupuestos». Una
1 Es importante tener en cuenta que la gestión de los ingresos
interactúa estrechamente con la gestión de los gastos, sobre todo a
ley orgánica de presupuestos regula todas las
la hora de determinar el presupuesto global y de gestionar el flujo de fases del proceso presupuestario —desde su
tesorería anual.
4elaboración hasta su aprobación, ejecución y que sea manejable y comprensible para la
supervisión—. También incluye los principios amplia y diversa audiencia que suele estar
fundamentales de la gestión presupuestaria. presente en el Parlamento.
La preparación y ejecución del presupues- 7. Exhaustividad. El presupuesto estatal rela-
to debería basarse en los principios presu- tivo a los diferentes aspectos del sector de la
puestarios acordados a escala internacional. seguridad tiene que ser inclusivo y completo.
Estos principios ofrecen una visión general de Ningún gasto debería quedar sin contabili-
las mejores prácticas internacionales y pueden zar, incluidos los presupuestos de todos los
servir de orientación en todas las fases del servicios de seguridad; es decir, el Ejército,
ciclo presupuestario (en este folleto, se hace otras organizaciones militarizadas del Esta-
hincapié en el sector de la seguridad). do, la Policía y los servicios de inteligencia,
así como las empresas militares privadas
contratadas por el Ejecutivo.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CON
ESPECIAL ATENCIÓN AL SECTOR DE LA 8. Publicidad. Todos los ciudadanos (en for-
SEGURIDAD ma individual o colectiva) deberían tener la
1. Autorización previa. El Parlamento debe oportunidad de expresar su opinión sobre el
autorizar al Ejecutivo a realizar los gastos. presupuesto. Para ello, es necesario que to-
dos los documentos presupuestarios tengan
2. Unidad. Todos los gastos e ingresos deben una estructura de fácil manejo y que sean
presentarse al Parlamento en un único docu- accesibles para su lectura en todo el país
mento presupuestario consolidado. (por ejemplo, enviando copias a las bibliote-
cas locales).
3. Periodicidad. Se espera que el Ejecutivo se
atenga a un calendario regular para presen- 9. Coherencia. Deben establecerse vínculos
tar el presupuesto anual al Parlamento. La claros entre las políticas, los planes, las apor-
periodicidad también implica la necesidad de taciones presupuestarias y los resultados de
especificar el plazo durante el cual se gasta- rendimiento.
rán las asignaciones de dinero.
10. Medios y fines/rentabilidad. La explica-
4. Especificidad. El número y las descripcio- ción del presupuesto debería ser capaz de
nes de cada partida presupuestaria deberían comunicar una comprensión clara de los
mostrar una visión clara de los gastos del objetivos del presupuesto en términos de:
Gobierno. Por lo tanto, la descripción de las aportaciones de recursos, objetivos de ren-
partidas presupuestarias no debe ser vaga dimiento o capacidad por alcanzar y resulta-
y los fondos relacionados con una partida dos medibles en los planes. Un presupuesto
presupuestaria no deben ser demasiado ele- flexible debe permitir cambios en cualquiera
vados. de estos tres parámetros.
5. Legalidad. Todos los gastos y actividades Fuente: UIP, DCAF, «Parliamentary Oversight of the
deben efectuarse de acuerdo con la ley. Security Sector», 2003.
6. Estructura de fácil manejo/transparen- El principio fundamental de la gestión finan-
cia. Se espera que el Ejecutivo dé a conocer ciera en países con buena gobernanza es que
al Parlamento un plan de gastos estimado el Poder Ejecutivo del Gobierno no puede ni
5disponer del dinero público ni realizar gastos La especificidad del presupuesto y una estruc-
con ese dinero sin la aprobación del Poder tura de fácil manejo (en otras palabras, la trans-
Legislativo como órgano representativo de la parencia) es de suma importancia para garanti-
ciudadanía.2 La aprobación de los gastos por zar la buena gobernanza. En la última década,
parte del Parlamento suele darse en forma de varias organizaciones internacionales y grupos
ley (una ley presupuestaria anual), como se ex- de reflexión han dedicado especial atención a
pondrá en el transcurso del siguiente análisis. garantizar la transparencia presupuestaria en
países de todo el mundo.3 Se considera que la
El principio de unidad presupuestaria también transparencia presupuestaria conduce a un ma-
es esencial, ya que garantiza la exhaustividad yor grado de responsabilidad y rentabilidad en
y la transparencia de todos los gastos (e ingre- el uso de los fondos públicos, especialmente en
sos). Aunque el sector de la defensa tiene sus los sectores que gastan una gran parte de los
especificidades, es esencial respetar el princi- fondos públicos, como el sector de la defensa.4
pio de unidad y evitar los presupuestos suple-
mentarios, los gastos e ingresos extrapresu- Para garantizar la coherencia y la transparen-
puestarios o cualquier tipo de trato preferente cia en el uso de los fondos públicos, muchos
al margen de los principios generales que re- países utilizan un sistema de presupuesto por
gulan las decisiones presupuestarias. Este programas, que se está convirtiendo en una
principio también garantiza la plena transpa- norma de buen gobierno. La presupuestación
rencia y excluye la posibilidad de financiación por programas es un método para organizar
externa sin el conocimiento del Parlamento. y clasificar el presupuesto en función de los
programas con objetivos comunes, en lugar de
El principio de periodicidad garantiza la exis- hacerlo según las líneas administrativas o de
tencia de un calendario regular para la elabo- aportación. El enfoque del programa se centra
ración del presupuesto y su presentación al en los resultados más que en las aportaciones.
Parlamento. Aunque los presupuestos suelen Uno de los primeros presupuestos por progra-
aprobarse con una periodicidad anual, tam- mas para el sector de la defensa se introdujo
bién deben incluir una perspectiva plurianual. en los EE. UU. en la década de los años 60,
Muchos proyectos y programas tardan más como se explica con más detalle a continua-
de un año en ejecutarse o pueden tener im- ción (SPPP).
plicaciones financieras futuras. Las perspec-
tivas plurianuales suelen tratarse a través de
la elaboración de un marco presupuestario de
3 Varias organizaciones internacionales, como la Organización para
medio plazo (MPMP) ampliado, que establece la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la OTAN y la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE),
las prioridades de gasto a medio plazo y las han presentado sus propios manuales de publicaciones en los
limitaciones presupuestarias específicas en que se aboga por un mayor nivel de transparencia presupuestaria,
junto con métodos de análisis, asesoramiento y evaluación para
función de las cuales pueden elaborarse y per- ayudar a los países en sus reformas. La ONU también ofrece una
plataforma importante para la transparencia de los presupuestos
feccionarse los planes sectoriales. relativos al sector de la defensa a través de su Instrumento para la
presentación internacional normalizada de informes sobre gastos
militares, que data de 1980. International Budget Partnership —un
grupo de reflexión internacional— realiza encuestas anuales sobre
la transparencia presupuestaria en todo el mundo. Transparency
International también ha introducido recientemente un sistema de
evaluación de la transparencia presupuestaria. Cf. Transparency
Internacional RU (2011), The Transparency of National Defence
Budgets - an Initial Review, Transparency International RU, Programa
de Seguridad y Defensa.
4 Transparency International también ha introducido recientemente
un sistema de evaluación de la transparencia presupuestaria solo en
2 S. Schiavo-Campo, «The Budget and its Coverage», el sector de la defensa, Cf. Transparency International RU (2011),
en A. Shah, Budgeting and Budgetary Institutions, Governance and «The Transparency of National Defence Budgets - an initial review»,
Accountability Series, Banco Mundial, p. 53. Transparency International RU, Programa de Seguridad y Defensa.
6Definir y medir el rendimiento también es cada
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN, vez más importante para la gestión presupues-
PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN taria, y el sector de la defensa no debería ser
(SPPP) EN LOS EE. UU. EN LA DÉCADA DE
LOS AÑOS 60 una excepción. Aunque definir y medir el ren-
«(...) El Sistema de Planificación, Programación dimiento en el sector de la defensa sea más
y Presupuestación (SPPP) se utilizó por prime- difícil que en muchos otros sectores, se ha
ra vez en los Estados Unidos [a principios de demostrado que centrarse en la preparación/
los años 60] para la elaboración de los presu- capacidad como indicador del rendimiento es
puestos de defensa [y actualmente se utiliza útil para definir el papel, la estructura, el rendi-
en muchos otros países] (..). Un ciclo habitual miento y las necesidades de recursos relativos
del SPPP consiste en una fase inicial de pla- a la defensa.5
nificación, en la que se analiza el entorno de
seguridad, así como los intereses y las ame- Dado que este sector comparte muchas de
nazas nacionales, para determinar las tareas, las características de otros sectores, el proce-
la composición y la estructura de las fuerzas so presupuestario de la defensa debería inte-
armadas. Teniendo en cuenta estos impera- grarse en el sistema general de planificación,
tivos, se desarrollan programas. El programa, elaboración de políticas y presupuestación del
que constituye un tipo de plan de negocios, Gobierno, de forma coherente con el control
identifica los objetivos concretos que hay que democrático y civil de las fuerzas de defensa.
cumplir. Es un eslabón crucial del ciclo, ya Los ciudadanos de todos los países se bene-
que sirve para relacionar los objetivos identi- ficiarán de un sector de la defensa que rinda
ficados con los recursos financieros. De este cuentas ante la autoridad democrática y civil y
modo, el SPPP se desprende de la práctica de que esté sujeto al mismo conjunto amplio de
asignar recursos en función de las necesida- normas y procedimientos que otros sectores.
des declaradas y, en su lugar, busca planificar y Si se admite que la seguridad es legítimamen-
programar en función de las limitaciones pre- te una prioridad alta para los Gobiernos y que
supuestarias manifiestas y previstas. De ahí la con frecuencia implica cuestiones que se re-
importancia de que los programas se desarro- fieren a otros Estados, el sector de la defensa
llen de forma prioritaria, donde se cubran las debería estar autorizado a mantener un cierto
necesidades más inmediatas de las fuerzas ar- nivel de confidencialidad en el manejo de la in-
madas. Para establecer las prioridades se pue- formación relativa a cuestiones sensibles para
den utilizar las evaluaciones de riesgos que se la seguridad nacional. Sin embargo, es impor-
refieren a las consecuencias de no cumplir un tante no permitir que la verdadera necesidad
determinado objetivo. Al final, el ciclo se com- de cierto grado de confidencialidad se utilice
pleta con una fase de medición del rendimien- como excusa para eludir las normas y los pro-
to durante la cual el ministerio en particular y cedimientos generales de la buena gestión fi-
la sociedad en su conjunto pueden determinar nanciera.6 El incumplimiento de los principios
hasta qué punto se han cumplido los objetivos de gestión financiera y de las buenas prácticas
al final del año. De este modo, se puede lograr puede tener consecuencias negativas y redu-
una distribución eficiente de los recursos...» cir la capacidad de las fuerzas de defensa para
llevar a cabo sus tareas estatutarias de protec-
Fuente: Defence Budget Transparency on the Inter- ción del Estado y de la ciudadanía.
net, de Kate Starkey y Andri van Meny, Information
& Security, Vol. 5, 2000. C4 in Defence of Reenginee-
ring; IPU, DCAF, «Parliamentary Oversight of the Se- 5 N. Ball, M. Holmes, «Integrating Defence into Public Expenditure
curity Sector», 2003. Work», Departamento de Desarrollo Internacional del RU, 2002.
6 Ibid.
72. EL MARCO INSTITUCIONAL
Las responsabilidades de los diferentes agen- 2.1. EL PAPEL DEL PODER EJECUTIVO
tes que participan en la preparación del pre- 2.1.1. EL CONSEJO DE MINISTROS
supuesto y en la formulación de políticas (GOBIERNO O GABINETE)
deben quedar delimitadas con claridad. En El Consejo de Ministros (también llamado
las democracias parlamentarias, de acuerdo Gobierno o Gabinete en algunos países) es
con el principio de la división de poderes, el el órgano ejecutivo supremo en los sistemas
Ejecutivo prepara el presupuesto, pero este parlamentarios. Se compone de ministros res-
debe ser aprobado por el Legislativo, es decir, ponsables de cada una de las carteras, incluido
el Parlamento o la Asamblea Nacional. La ne- el ministro de Defensa, y está presidido por el
cesidad de autorización parlamentaria de los primer ministro, también llamado presidente
gastos (así como de los impuestos), que en la o presidente del Consejo de Ministros en al-
tradición constitucional británica se denomina gunos países. El Consejo de Ministros suele
«power of the purse» (el poder del dinero), es tomar decisiones de forma colectiva. Debe
un punto central en la autoridad del Parlamen- equilibrar las necesidades y prioridades de los
to para pedir cuentas al Gobierno. Si se de- ministros y sus sectores individuales con las
niega la autorización, el Gobierno no tendrá necesidades del Gobierno como cuerpo colec-
el derecho constitucional de gastar el dinero tivo y de acuerdo con la política general.
y puede verse obligado a dimitir si se trata de
todo el presupuesto nacional. Si, por el con- Con respecto a la gestión de las finanzas pú-
trario, se concede la aprobación, significa que blicas, el Consejo de Ministros tiene dos fun-
el Parlamento ha confiado el dinero público ciones primordiales. En primer lugar, tiene
al Gobierno, que es responsable de garanti- autoridad para resolver cualquier conflicto
zar que se adopten medidas para hacer uso que pueda surgir entre diferentes ministros en
de estos fondos según lo acordado, de forma relación con la asignación de recursos para el
eficiente y eficaz. año siguiente. La segunda función del Consejo
de Ministros consiste en aprobar el proyecto
de ley de presupuestos que se presenta al
Parlamento, ya que los ministros a título in-
dividual no pueden solicitar fondos al Parla-
mento. Aunque es normal que los ministros
sean partidarios de aumentar el gasto en su
propio sector, esto puede entrar en conflicto
8con el interés colectivo del Consejo en redu- países, suele tener una gran autoridad para
cir el total de gastos e ingresos; por ejemplo, fijar un límite de gasto y negociar las priorida-
manteniendo los impuestos bajos y evitando des y propuestas financieras con los distintos
el exceso de deuda. Durante el proceso de ministerios. Por ello, el papel que desempeña
elaboración del presupuesto, el Consejo de en el proceso presupuestario es fundamental.
Ministros desempeña un importante papel a
la hora de equilibrar la política general y las El Ministerio de Hacienda desarrolla una im-
necesidades o ambiciones financieras de los portante actividad en todas las fases del ciclo
distintos sectores. presupuestario. En primer lugar, establece las
directrices para la elaboración del presupues-
Una institución del Gobierno central (la Secre- to, que se envían a todos los ministerios, in-
taría de Gobierno, la Cancillería del Estado o el cluido el Ministerio de Defensa (MdD). Tras
Ministerio de Hacienda) ejerce un importante recibir las solicitudes de presupuesto, inicia
papel de apoyo al Consejo de Ministros en la las negociaciones con los distintos ministerios,
coordinación de las prioridades financieras y la y garantiza la coherencia global del proyecto
formulación de políticas en materia de gestión de presupuesto con los objetivos políticos y
de las finanzas públicas. Coordina el trabajo macroeconómicos. El MdH se encarga formal-
de todas las carteras ministeriales, incluyendo mente de la preparación del proyecto de ley
el establecimiento de prioridades, la planifica- de presupuestos, y de desarrollar los argumen-
ción estratégica, la vinculación de políticas y tos claves y las justificaciones financieras que
recursos, el control de calidad de las propues- se utilizarán en el Parlamento. Una vez adop-
tas presentadas y —una vez tomadas las de- tada la ley de presupuestos, el MdH es res-
cisiones— el seguimiento de su aplicación. Es ponsable de la coordinación de su ejecución
muy importante que los distintos ministerios, y de su aplicación oportuna, eficiente y eficaz.
incluido el Ministerio de Defensa, mantengan
una cooperación estrecha y constructiva con La oficina central de presupuestos del MdH
la institución del Gobierno central que coordi- debería tener la competencia y la capacidad
na la gestión financiera. de evaluar la pertinencia de todas las solicitu-
des presupuestarias, incluida la del Ministerio
de Defensa. En este sentido, es importante
La coordinación en el proceso presupuestario que los Ministerios de Hacienda tengan la
entre las instituciones gubernamentales centra- capacidad de evaluar objetivamente los pro-
les, que son responsables de la gestión financie- gramas de seguridad, al igual que deberían te-
ra, es muy importante. Se necesitan reglas de ner la capacidad de analizar otros programas
procedimiento formales y líneas de comunica- gubernamentales. El MdH debería evaluar las
ción claras para garantizar la coordinación y las propuestas de gasto anual del MdD dentro
consultas sistemáticas entre estos agentes. de un marco a medio plazo y debería tratar
de garantizar una estrecha relación entre la
planificación estratégica, la planificación de la
2.1.2. EL MINISTERIO DE HACIENDA
defensa y la presupuestación. Aunque hay que
El Ministerio de Hacienda (MdH) suele tener
respetar un determinado límite presupuestario,
un papel crucial en la gestión del ciclo presu-
es fundamental garantizar que se alcancen los
puestario. Su papel no consiste, sin más, en
objetivos relativos a la defensa, las decisiones
encajar las cifras de forma mecánica, como
de adquisición y los objetivos de sostenibilidad
ocurría con frecuencia durante el período de
a largo plazo.
planificación estatal central en los países con
un sistema comunista. En la mayoría de los
92.1.3. EL MINISTERIO DE DEFENSA su ámbito de responsabilidad siempre que sea
Los ministerios competentes, incluido el MdD, posible, incluyendo la identificación de las áreas
son responsables de preparar sus programas en las que se puede ahorrar sin que ello reper-
sectoriales y propuestas presupuestarias, acor- cuta negativamente en la capacidad operativa
des con las orientaciones políticas y el marco de las Fuerzas Armadas.
financiero decididos por el Gobierno o el Con-
sejo de Ministros. El MdD debe garantizar el 2.2. EL PAPEL DEL PODER
equilibrio en la asignación de recursos entre las
LEGISLATIVO (PARLAMENTO
diferentes entidades del sector de la defensa,
de acuerdo con las prioridades políticas acorda- O ASAMBLEA NACIONAL)
das. También debe garantizar que el presupues- Como se ha señalado anteriormente, el órgano
to contribuya al desarrollo sostenible de todo el legislativo desempeña un papel fundamental
sector, es decir, que haya una correspondencia en la autorización del gasto público y puede
entre los medios disponibles y los objetivos po- obligar al Gobierno a rendir cuentas de cómo
líticos. gasta el dinero. Dado que el sector de la segu-
ridad y la defensa consume una buena parte
del presupuesto del Estado, es esencial que
Los cargos financieros del MdD tienen que me-
el Parlamento apruebe los controles y que el
diar entre el Ministerio de Hacienda y los orga-
Gobierno rinda cuentas de cómo se gastan los
nismos de defensa individuales subordinados al
recursos públicos.
MdD con el fin de garantizar que el presupues-
to global sea coherente con las limitaciones fi-
nancieras decididas en el ciclo presupuestario Los Parlamentos tienen un papel importante
anual. Teniendo en cuenta que el MdD es un en las fases del ciclo presupuestario: aproba-
sector bastante amplio en la mayoría de los ción, ejecución y supervisión. En la fase de
países que disponen de varias unidades orga- aprobación del presupuesto, los parlamentos
nizativas, es importante que dicho ministerio deberían participar en una reflexión profunda
proporcione las directrices presupuestarias sobre las prioridades políticas, que se definen
lo antes posible para que las unidades subor- como la asignación de recursos dentro del sec-
dinadas dispongan de tiempo suficiente para tor de la defensa. Durante la fase de ejecución
establecer prioridades internas y elaborar una del presupuesto, el Parlamento debería con-
propuesta presupuestaria creíble dentro de sus trolar al Gobierno mediante la revisión de los
propias áreas de responsabilidad. Una vez fijado informes de gastos, la formulación de pregun-
el marco presupuestario de la defensa —por el tas críticas y otros medios de control y super-
Consejo de Ministros y el Ministerio de Hacien- visión parlamentaria, con el fin de aumentar
da—, el MdD toma la iniciativa de elaborar las la transparencia y la responsabilidad. Durante
previsiones presupuestarias iniciales en colabo- la última etapa de supervisión, el Parlamen-
ración con los diferentes servicios y organismos to debería asegurarse de que el presupuesto
de defensa: Ejército de Tierra, Armada, Fuerza asignado al MdD se gasta de acuerdo con los
Aérea, Inteligencia, etc. créditos aprobados y conforme a los principios
de economía, eficiencia y eficacia; es decir, el
principio de rentabilidad. Con frecuencia, un
Al igual que otros ministerios sectoriales, el
Parlamento delega esa función en una entidad
MdD también es responsable de la ejecución
nacional de auditoría que depende directa-
del presupuesto, dentro de los controles re-
mente del Parlamento.
glamentarios establecidos por el Ministerio de
Hacienda. Asimismo, es responsable de mejorar
la productividad del sector público dentro de Para desempeñar su función con eficacia, el
Parlamento opera normalmente a través de
10comisiones parlamentarias que pueden reflejar 2.3. EL PAPEL DE LAS ENTIDADES
en mayor o menor medida la organización de FISCALIZADORAS SUPERIORES
los ministerios. Los distintos comités se ocu- En las democracias parlamentarias, la auditoría
pan de diferentes áreas de la gestión financie- externa constituye un mecanismo clave que
ra. La práctica habitual es que la comisión de controla, en nombre de los contribuyentes, el
presupuestos y finanzas revise los ingresos y uso que el Gobierno hace del dinero que le ha
gastos de todos los sectores, incluido el de la sido confiado y, por lo tanto, le obliga a rendir
defensa, mientras que las comisiones perma- cuentas. Los organismos nacionales de audito-
nentes con responsabilidades sectoriales —por ría se establecen con el cometido de examinar
ejemplo, la comisión de seguridad y defensa— la legalidad y el uso eficiente de los fondos pú-
se ocupan de la política y el presupuesto de su blicos, por lo que notifican sus observaciones
sector específico. Una buena práctica consiste a la entidad fiscalizadora de un nivel superior
en encargar la rendición de cuentas y el con- —normalmente, el Parlamento—. Aunque las
trol a una comisión independiente que tiene disposiciones y prácticas organizativas difieren
la misión de revisar los informes de auditoría de un país a otro, lo que refleja la diversidad
de todo el presupuesto nacional, incluido el de culturas y tradiciones administrativas, la la-
de defensa. Esta comisión garantiza la super- bor de las entidades fiscalizadoras es la misma:
visión y el control legislativos, y coopera estre- independencia organizativa y financiera, com-
chamente con la entidad fiscalizadora superior petencia para decidir su propio programa de
nacional. trabajo y derecho a comunicar libremente de
sus observaciones.
Los Parlamentos deberían tener acceso a to-
dos los documentos y datos presupuestarios Corresponde a cada entidad fiscalizadora su-
necesarios y realizar su labor de forma trans- perior (EFS) determinar sus prioridades en el
parente. El Poder Legislativo y sus distintas desarrollo de los diferentes tipos de auditoría
comisiones deberían tener acceso a expertos de acuerdo con un programa autodeterminado
independientes para llevar a cabo un control y en consonancia con el marco legal. Una EFS
presupuestario adecuado y a toda información debe tener acceso a todos los registros y do-
de los ministerios competentes que se consi- cumentos relacionados con la gestión financie-
dere pertinente, incluido el MdD. El MdD, si ra, y ha de tener la autonomía necesaria para
se le solicita, debería presentar al Parlamen- solicitar, de forma oral o escrita, toda informa-
to informes plenamente documentados sobre ción necesaria para cumplir con sus tareas.
cómo gasta el dinero que se le asigna. Además,
teniendo en cuenta la misión del Parlamento Las EFS suelen estar autorizadas para con-
de representar los intereses y preocupacio- trolar la legalidad de la gestión financiera, así
nes de la ciudadanía, la transparencia en el como para llevar a cabo auditorías operativas
desarrollo de los debates parlamentarios en específicas. El objetivo de las auditorías de
relación con las cuestiones de seguridad es legalidad es garantizar que los fondos públi-
crucial siempre y cuando sea compatible con cos se gastan de acuerdo con la legislación y
las importantes exigencias de seguridad y las los reglamentos, principios y procedimientos
obligaciones internacionales. También es muy pertinentes. El dinero público asignado solo
importante que el público y los medios de co- puede utilizarse para los fines previstos por la
municación tengan acceso a los debates y las autoridad presupuestaria —a nivel nacional, el
audiencias parlamentarias. Parlamento—, normalmente mediante una ley
presupuestaria anual y otras decisiones perti-
nentes. Las auditorías de rendimiento, en cam-
11bio, se orientan a la revisión de la economía, la estar obligado a responder de manera oficial
eficiencia y la eficacia en el uso de los fondos y pública a las observaciones de los informes.
públicos. La auditoría de «economía» tiene por Es importante garantizar un seguimiento eficaz
objeto determinar si se han logrado los costes de las recomendaciones de la EFS y asegurar-
mínimos al realizar una determinada activi- se de que se aplican correctamente. En este
dad, mientras que la «eficiencia» mide si se ha sentido, la responsabilidad parlamentaria es un
conseguido el máximo rendimiento a partir de aspecto fundamental de un sistema democrá-
una determinada aportación («gastar bien»). La tico de contrapoderes institucionales en el que
«eficacia» comprueba hasta qué punto se han el papel del Parlamento reside en controlar al
alcanzado los objetivos políticos fijados («gas- Poder Ejecutivo, es decir, al Gobierno.
tar con prudencia»).
El sector de la defensa y la seguridad no siem-
Por regla general, la EFS tiene autonomía para pre está bajo la supervisión general de la EFS.
comunicar sus observaciones de forma anual Según una encuesta realizada por Transparen-
e independiente al Parlamento u otra institu-
cy International (2011), casi una cuarta parte
ción gubernamental responsable. De acuerdo
de los países abarcados —22 de 92— no llevan
con la legislación sobre transparencia pública,
estos informes deberían ponerse a disposición a cabo auditorías periódicas de su sector de
del público. Esto garantiza una amplia difusión la seguridad, o bien lo hacen de forma parcial
de las observaciones de la EFS y fomenta un (excluyendo totalmente a las agencias de in-
debate público sobre las deficiencias o los teligencia militar u otros organismos del sector
errores en el gasto de los fondos públicos, lo de la seguridad). Además, en la mayoría de los
cual aumenta la necesidad potencial de hacer países, las EFS no disponen de un número su-
un seguimiento de tales observaciones. ficiente de personal cualificado para acometer
auditorías eficaces en el sector de la defen-
El Parlamento o su comité designado, normal-
sa.7 En términos de buena gobernanza, esta
mente un comité de cuentas públicas, debe-
situación muestra una deficiencia que hay que
rían estar obligados a considerar seriamente
los informes de la EFS, y el Gobierno debería abordar.
7 Cf. Transparency International RU (2011), «The Transparency
of National Defence Budgets - an initial review», Transparency
International RU, Progama de Seguridad y Defensa.
123. EL CICLO PRESUPUESTARIO
El ciclo presupuestario consta de cuatro fases se correctamente si no se ha planificado bien.
principales interrelacionadas: planificación, Por último, la supervisión de la ejecución del
aprobación, ejecución y supervisión. Aunque presupuesto no puede ser eficaz si este no se
las fases claramente se suceden —a la plani- ha preparado bien, y de forma bien argumen-
ficación presupuestaria le sigue la aprobación tada y transparente. Por todas estas razones,
del presupuesto, etc.—, las distintas fases la fase de planificación de la gestión de las
suelen estar interconectadas entre sí. Así, por finanzas públicas debería recibir la atención
ejemplo, el proceso de aprobación del presu- adecuada por parte de todos los ministerios
puesto solo puede ser eficaz si éste se elabo- competentes, incluido el MdD. Hay que añadir
ra de forma transparente y comprensible, de que la función de supervisión es muy impor-
modo que los diputados puedan comprender tante porque proporciona información sobre
los objetivos y las razones de las distintas la eficacia del presupuesto anterior, que debe
partidas, así como debatirlas y, si lo desean, tenerse en cuenta en la planificación del si-
enmendarlas, de forma significativa. Además, guiente período presupuestario.
un presupuesto aprobado no puede ejecutar-
131. PLANIFICACIÓN
PRESUPUESTARIA
4. SUPERVISIÓN 2. APROBACIÓN
PRESUPUESTARIA DE PRESUPUESTO
3. EJECUCIÓN
DE PRESUPUESTO
a una consecuencia negativa que se produce
Una ejecución y supervisión eficaz de los fondos cuando una persona (normalmente, al frente
presupuestarios implica una buena planificación de una institución) asume una autoridad fi-
del gasto. nanciera excesiva que le impide centrarse en
cuestiones de política estratégica y gestión, y
Todas las instituciones que se sirven de los fon- entorpece el proceso de toma de decisiones.
dos públicos, incluido el MdD, deben estable-
cer líneas claras de responsabilidad, rendición La delegación de autoridad significa que un
de cuentas y delegación de autoridad en el conjunto de responsabilidades claramente de-
proceso presupuestario. Esto es especialmente finidas se delega en unidades de menor ran-
importante en el sector de la defensa, donde el go en la jerarquía institucional a personal no
control democrático de las Fuerzas Armadas es político, es decir, a funcionarios profesionales.
esencial y donde el servicio civil del MdD ejerce Como en todas las funciones públicas, debe
la supervisión y el control de las Fuerzas Arma- prestarse especial atención a evaluar si las
das en nombre del ministro de Defensa. personas en las que se delegan autoridades fi-
nancieras específicas pueden estar en una po-
La delegación de autoridad es un mecanismo sición de conflicto de interés. Los funcionarios
importante y una garantía contra la excesiva en cuestión estarán obligados, como en todas
concentración de la autoridad, que en muchos las funciones públicas, a realizar las tareas dele-
países tiende a darse en el nivel político más gadas de acuerdo con la legislación pertinente.
alto del ministerio. Esta concentración da lugar
14El establecimiento de disposiciones apropiadas de responsabilidad y de rendición de cuentas de
para la gestión financiera —sobre todo, la dele- los diferentes agentes que intervienen en el ciclo
gación de autoridad y la rendición de cuentas presupuestario. Este aspecto es especialmente
sobre la gestión— normalmente será conside- importante en grandes sectores, que están cons-
rado en el contexto de una reforma más amplia tituidos por varias instituciones u otras unidades,
de la Administración pública. Para delegar más y que cuentan con un número de empleados bas-
responsabilidades en los cargos no políticos es tante elevado, como el Ministerio de Defensa.
necesario distinguir claramente entre el papel y
los deberes del nivel político frente al personal 3.1. PLANIFICACIÓN
funcionario y administrativo. Mientras que el
PRESUPUESTARIA
primero debe centrarse en la política y la es-
3.1.1. INTRODUCCIÓN
trategia general, el segundo debe concentrarse
El proceso de planificación presupuestaria inclu-
en tareas de carácter más profesional, como la
ye las siguientes fases: (i) preparación del marco
prestación de servicios o el desarrollo de acti-
macroeconómico; (ii) preparación de una circular
vidades dentro de unas prioridades y objetivos
presupuestaria, que proporciona las directrices
políticos determinados.
para la preparación de los presupuestos sectoria-
les y los límites máximos de gasto por sector; (iii)
El secretario general u otro personal designado
preparación del presupuesto de los ministerios
en el que se hayan delegado las autoridades fi-
competentes con arreglo a dichas directrices; (iv)
nancieras en el MdD debe rendir cuentas sobre
negociación presupuestaria entre los ministerios
la legalidad de su trabajo y la rentabilidad del
competentes y el Ministerio de Hacienda; (v)
uso de los fondos públicos. Los funcionarios
finalización del proyecto de presupuesto; y (vi)
implicados deberían dar cuenta de la ejecución
presentación al Poder Legislativo.8 Dado que la
y el uso de los fondos presupuestarios, no solo
preparación del marco macroeconómico y la cir-
en lo que respecta a la gestión del MdD, sino
cular presupuestaria, así como la finalización del
también en lo relativo a los organismos subor-
proyecto de presupuesto, son responsabilidades
dinados al MdD. Estos informes deben dirigir-
del Ministerio de Hacienda, en esta subsección
se a organismos de supervisión externos, como
se aborda sobre todo la preparación de los pla-
una entidad fiscalizadora superior, así como a
nes financieros de los ministerios competentes,
las comisiones parlamentarias competentes.
con especial énfasis en el Ministerio de Defensa.
En la fase de planificación presupuestaria, la
Las instituciones que reciben fondos públicos, in-
primera cuestión clave para los ministerios
cluido el MdD, deben establecer líneas claras de
competentes, incluido el MdD, consiste en
responsabilidad y delegación de autoridad en el pro-
permitir el libre flujo de la información en el
ceso presupuestario dentro de su organización. Es-
seno del ministerio. La planificación y la ges-
tos procesos y relaciones presupuestarias deberían
tión financiera funcionan bien dentro de una
definirse con más detalle en un reglamento interno
organización si los sistemas de información
(p. ej., en las directrices de gestión presupuestaria)
son fiables y permiten un intercambio de in-
formación oportuno y preciso entre todas las
La delegación de autoridad y todas las demás unidades implicadas. Esto requiere una estre-
cuestiones relacionadas con la gestión presu- cha colaboración entre todos los departamen-
puestaria dentro de una institución deberían estar tos del MdD y los organismos subordinados.
reguladas por normas y procedimientos internos
(p. ej., directrices de gestión presupuestaria o
financiera), con el fin de establecer líneas claras 8 R. Allen, D. Tommasi (2001), Managing Public Expenditure -
a Reference Book for Transition Countries, publicaciones de la OCDE.
15Dado que la planificación financiera, por su na- defensa, y lo que ello implica en términos de
turaleza, es una actividad continua dentro de equipamiento, personal, etc. Sin una política de
una institución, el éxito de la planificación fi- defensa claramente articulada y a largo plazo,
nanciera (y su ejecución) requiere una estrecha es imposible concebir un presupuesto adecua-
cooperación entre todos los departamentos do que permita asignar fondos anualmente
para satisfacer las necesidades del sector de la
La segunda cuestión clave que hay que conside- defensa en una perspectiva a largo plazo.
rar en la planificación financiera es asegurarse de
que es asequible y está dentro del límite máximo Sin embargo, el proceso de planificación pre-
presupuestario establecido. Dado que un equili- supuestaria del MdD también debe tener en
brio macroeconómico sostenible es fundamental cuenta los objetivos gubernamentales gene-
para la salud económica de un país a largo plazo, rales —políticos y estratégicos—; por ejemplo,
es esencial respetar los límites presupuestarios lograr la estabilidad macroeconómica, acelerar
globales establecidos al principio del ciclo presu- y cumplir los requisitos de los procesos de ad-
puestario por el Consejo de Ministros. Una vez hesión a la UE o la OTAN, etc. Al fin y al cabo,
que el Ministerio de Hacienda haya establecido el presupuesto de defensa es solo una parte
el marco presupuestario general para la defen- de un plan presupuestario nacional más amplio.
sa, el MdD deberá tomar la iniciativa de elabo-
rar las proyecciones presupuestarias iniciales en
colaboración con los diferentes servicios, según La planificación financiera del MdD debe res-
corresponda (Ejército de Tierra, Armada, Fuerza ponder a la política de defensa y las prioridades
Aérea, Inteligencia, etc.). Todos los sectores del gubernamentales estratégicas
MdD competirán por la financiación durante
esta fase de la formulación del presupuesto, de 3.1.2. PLANIFICACIÓN FINANCIERA
acuerdo con las prioridades estratégicas y el ren- ANUAL Y PLURIANUAL
dimiento logrado previamente. Para mantener el Cada vez es más frecuente exigir a los Gobier-
presupuesto consolidado dentro de la limitación nos nacionales que presenten la información
establecida de recursos agregados, normalmente presupuestaria en un marco a medio plazo y
habrá un «tira y afloja» posterior y una necesidad que también establezcan objetivos fiscales a
de compromiso. medio plazo. Esto concierne especialmente a
los países que son candidatos (potenciales) a la
La última cuestión, y tal vez la más importante, Unión Europea (UE). Una vez que se adhieran
en la planificación del presupuesto es asegu- a la UE, tendrán que garantizar la estabilidad fi-
rarse de que este se ajusta a las prioridades nanciera y cumplir con los requisitos de conver-
y la política de defensa definidas a nivel polí- gencia financiera, lo cual supone un factor im-
tico: el ministro de Defensa y el Gobierno. Al portante de un marco fiscal a más largo plazo.9
igual que en la mayor parte del sector público,
los presupuestos de defensa deben elaborarse Tanto la planificación financiera anual como la
de acuerdo con una estrategia sectorial; por plurianual están coordinadas por la autoridad
ejemplo, una revisión estratégica de la defensa financiera central de un país, normalmente el
y un plan de desarrollo a largo plazo para las Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacien-
Fuerzas Armadas. El propósito de estos do- da establece, en una circular anual, el enfoque
cumentos estratégicos consiste en identificar general, el calendario y los supuestos que sus-
las necesidades y los objetivos principales del tentan y sirven de referencia para formular las
sector de la defensa y las misiones específicas
que se pueden encomendar a las fuerzas de
9 Ibid.
16estimaciones presupuestarias de las distintas ins- preferentemente por el Ministerio de Hacienda
tituciones públicas, incluido el MdD. Por lo tanto, y ser coherente con las prioridades políticas del
el MdD debe cumplir con la circular presupues- Consejo de Ministros. Esta comprensión conjun-
taria del Gobierno y proporcionar al Ministerio ta de las prioridades en el ámbito de la defensa
de Hacienda estimaciones completas, precisas aumentará la previsibilidad y la estabilidad del
y transparentes. En cuanto a la planificación del proceso de planificación financiera en el sector
nuevo presupuesto anual, las estimaciones son de la defensa en una perspectiva a medio plazo.
para el siguiente ejercicio presupuestario. En el También permitirá tomar mejores decisiones en
caso de la planificación plurianual, las estimacio- materia de inversión y adquisición. No obstante,
nes incluyen el siguiente ejercicio presupuestario el MdD siempre necesitará planes de contingen-
y, por lo general, dos o hasta cuatro ejercicios cia si no se hace un seguimiento de su plan de
presupuestarios posteriores. desarrollo a largo plazo para las Fuerzas Arma-
das, conforme a lo previsto en el plan.
La planificación presupuestaria plurianual supo-
ne la existencia de objetivos estratégicos a me- En el curso de la planificación presupuestaria
dio plazo; véanse, por ejemplo, los documentos anual, los responsables financieros deben prestar
a nivel sectorial, con estimaciones de costes que especial atención al programa de trabajo anual del
deben incorporarse a las previsiones presupues- MdD, que debería integrarse en las estimaciones
tarias a medio plazo.10 Esto significa que es muy presupuestarias anuales. Aunque el programa de
importante que el MdD disponga de una política trabajo anual del MdD suele guardar una estre-
de defensa a medio plazo claramente definida, cha relación con los documentos de estrategia de
con planes de adquisición y actividades operati- defensa a más largo plazo, los acontecimientos
vas cuyos costes se hayan calculado y sean ade- inesperados y cambios en las circunstancias pue-
cuados para integrarlos en la planificación pre- den obligar a utilizar recursos a nivel de personal
supuestaria a medio plazo. Esta política se basa y presupuesto. Por lo tanto, aunque los objetivos
normalmente en una revisión estratégica de la de trabajo anuales del MdD incluyan un calen-
defensa y en un plan de desarrollo a largo plazo dario para la consecución de cada objetivo (los
que incluye los costes futuros de las actividades métodos/actividades que deben llevarse a cabo
existentes y los costes estimados de las nuevas para alcanzarlos y los recursos financieros nece-
prioridades políticas que se aplicarán a medio sarios), siempre existe el riesgo de que los planes
plazo. Lo último puede acarrear solicitudes de fi- deban adaptarse cuando se pongan en práctica.
nanciación adicionales, a menos que los nuevos Teniendo presente la posibilidad de que el presu-
costes se compensen con ahorros mediante re- puesto no proporcione fondos suficientes para el
estructuraciones, etc. El marco presupuestario a cumplimiento de todos los objetivos declarados,
medio plazo también puede referirse a los costes es necesario definir las prioridades, de tal manera
de inversiones a más largo plazo que se produci- que considere la incertidumbre y lo que puede lo-
rán a medio o largo plazo.11 grarse de forma realista en un año presupuestario
determinado.
El documento presupuestario a medio plazo
también debe ser aprobado por el Parlamento 3.1.3. PLANIFICACIÓN FINANCIERA
y servir como compromiso político por parte de DE LOS GASTOS CORRIENTES Y
éste en cuanto al nivel de financiación a medio EL CAPITAL PARA INVERSIONES
plazo. Este compromiso debería ser compartido Las inversiones de capitales y los gastos co-
rrientes —por ejemplo, los de operaciones— son
dos partidas fundamentales en la planificación
10 SIGMA/OCDE (2014), Principios de la Administración Pública,
publicaciones de SIGMA/OCDE.
presupuestaria. La planificación del capital o de
11 Ibid.
17También puede leer
