Sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional - SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO 28 DE JULIO DE 2021 ...
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SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO
28 DE JULIO DE 2021
Sobre el Anteproyecto de Ley
Dictamen 5
2021
Orgánica de Ordenación
e Integración de la Formación
Profesional
CUBIERTA_5_2021.indd 2-3 13/8/21 10:10CONSEJO ECONÓMICO
Y SOCIAL ESPAÑA
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES
NICES: 805-2021
Colección Dictámenes
Número 5/2021
La reproducción de este dictamen
está permitida citando su procedencia.
Primera edición, agosto de 2021
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D.L. M-24089-2021
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CUBIERTA_5_2021.indd 4-5 13/8/21 10:10DICTAMEN 5 2021
SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO DE 28 DE JULIO DE 2021
Sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación
e Integración de la Formación Profesional
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social
por la Ley 21/1991, de 17 de junio, previo análisis y tramitación por la Comisión
de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, y de acuerdo
con el procedimiento previsto en el Reglamento de organización y funciona-
miento interno, el Pleno del Consejo Económico y Social aprueba en su sesión
ordinaria del día 28 de julio de 2021 el siguiente dictamen:
1. Antecedentes
El 2 de julio de 2021 tuvo entrada en el ción de una propuesta de dictamen. Dicha
Consejo Económico y Social un escrito del solicitud no fijaba plazo para la emisión del
Ministerio de Educación y Formación Pro- dictamen.
fesional en el que se solicitaba, al amparo El Anteproyecto de Ley Orgánica de
de lo dispuesto en el artículo 7.1.1.a) de la Ordenación e Integración de la Formación
Ley 21/1991, de 17 de junio, de Creación Profesional (en adelante, APLOFP ) vino
del Consejo Económico y Social, que el CES acompañado de la Memoria de análisis de
emitiera dictamen sobre el Anteproyecto impacto normativo (en adelante, MAIN), fe-
de Ley Orgánica de Ordenación e Integra- chada el 15 de junio de 2021, en la que, a lo
ción de la Formación Profesional. largo de varios apartados, desgrana los fun-
La solicitud fue trasladada a la Comi- damentos y las bases de la propuesta nor-
sión de Trabajo de Relaciones Laborales, mativa. Consta, así, de un resumen ejecu-
Empleo y Seguridad Social para la elabora- tivo, una exposición de la oportunidad de
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA2 DICTAMEN 5 / 2021
la propuesta, la descripción del contenido tes de finalizar la educación obligatoria
y análisis jurídico, la adecuación al orden y durante toda la vida laboral) y formar
competencial constitucional, un análisis a las personas con las competencias ne-
de los diferentes impactos que se espera cesarias en una economía en proceso de
puede tener la futura norma, entre otros transformación, en especial de transición
el impacto económico y presupuestario, el digital y ecológica.
impacto por razón de género y el impacto Entre los fundamentos de la reforma,
social, una sucinta referencia a la ausencia se señala asimismo la necesidad de corre-
de cargas administrativas, la descripción gir importantes desequilibrios y desajus-
seguida por la tramitación, y una también tes formativos. En particular, reducir la
breve mención a la ausencia de evaluación todavía elevada proporción de población
ex post de la norma. que posee un nivel bajo de cualificación
El expediente remitido al CES incluía y aumentar la proporción de quienes po-
tres documentos relativos a trabajos del seen cualificaciones intermedias y altas,
Consejo Escolar del Estado sobre el Ante- adaptando la estructura formativa a las
proyecto normativo: Informe núm. 15/2021, competencias que demandarán los em-
de 30 de junio, al Anteproyecto de Ley Or- pleos en los próximos años, con base en
gánica de Ordenación e Integración de la los análisis de prospectiva. El Plan para la
Formación Profesional (en una versión Formación Profesional, el crecimiento eco-
previa, no aprobada definitivamente por nómico y social y la empleabilidad (Plan de
dicho órgano), un documento de propues- Modernización de la FP), que ha precedi-
tas de enmienda al mismo Anteproyecto do y servido de base al APLOFP, identifica
(23 de junio de 2021), y otro de enmiendas como “un importante problema estructural
presentadas para su debate en la Comisión de nuestro país el desequilibrio entre los
Permanente, de 30 de abril de 2021, de ese niveles de cualificación de la población
órgano. trabajadora y las necesidades futuras del
El objeto del APLOFP se puede identi- mercado laboral”. Y señala cómo “la for-
ficar, en términos generales, en la gene- mación profesional adquiere, en este con-
ración de un sistema de formación pro- texto, una importancia estratégica para la
fesional único e integrado que supere la competitividad y avance de nuestro tejido
actual organización de la misma en dos productivo y para la empleabilidad de las
sistemas diferenciados, la formación pro- personas”.
fesional del sistema educativo y la for- El APLOFP persigue, asimismo, y entre
mación profesional para el empleo. Este otros fines, fomentar la igualdad efectiva
nuevo sistema de la FP persigue garanti- de oportunidades entre mujeres y hom-
zar el acceso de la ciudadanía a una for- bres, promover la igualdad de oportuni-
mación y acompañamiento profesionales dades de las personas con discapacidad y
de calidad a lo largo de la vida (desde an- atender a necesidades especiales de colec-DICTAMEN 5 / 2021 3
tivos con dificultades de inserción social y dable avance. Pero los dos sistemas creados
laboral, favoreciendo una mayor empleabi- desde entonces, la formación profesional
lidad. Para todo ello, un objetivo clave de la del sistema educativo, con sus correspon-
reforma es impulsar el valor y el prestigio dientes ciclos formativos, y la formación
social y empresarial de la FP a partir de la profesional para el empleo, a través de los
modernización, la adaptación ágil y la fle- certificados de profesionalidad, no sirven
xibilización de la oferta formativa, entre para dar una respuesta eficaz, veinte años
otros instrumentos. después, a las necesidades y al modelo que
En su Informe 2/2020, Jóvenes y mer- la nueva economía requiere. Su división
cado de trabajo en España, el CES realizó entre dos subsistemas destinados a dife-
un diagnóstico de la formación profesio- rentes colectivos, sin relación entre ellos,
nal del sistema educativo, identificando es fuente de limitaciones importantes en la
“varios retos, de carácter cuantitativo y cualificación y recualificación profesional
cualitativo, que presentan estrechos vín- en España”.
culos. Entre los primeros, destaca la me- En su Dictamen 2/2001, sobre el An-
nor proporción de personas en España en teproyecto de Ley de la Formación Profe-
relación a la media europea que eligen y sional y las cualificaciones, el CES valoró
terminan estas enseñanzas, a pesar de la positivamente la ordenación de un nuevo
mejora registrada en los últimos años, y modelo de formación profesional basado
menos las mujeres que optan por ellas. en la integración de los entonces tres sub-
Entre los segundos, persiste una concen- sistemas (FP reglada, ocupacional y conti-
tración significativa del alumnado en tor- nua), y la creación de un Sistema Nacional
no a determinadas familias profesionales de Cualificaciones, entre otros elementos.
y cierta falta de ajuste con las necesidades Y, asimismo, estimaba que un desarrollo
del tejido productivo”. apropiado del nuevo sistema propiciaría
Los objetivos y fines de la reforma, a un mayor acercamiento entre el sistema
tenor del preámbulo del APLOFP, no po- productivo y el formativo, favoreciendo
drían ser abordados desde el actual marco una mejor adecuación de las cualifica-
normativo de la FP. Según aquél, “La actual ciones profesionales a las necesidades de
regulación de la formación profesional en producción y a los cambios tecnológicos y
España no cumple con los requisitos y re- sociales, y aumentando las oportunidades
sultados de un buen sistema que acaban de de empleo de una parte importante de la
señalarse. La base de nuestro ordenamien- población.
to en materia de formación profesional, la Por otra parte, la reforma ahora pro-
Ley Orgánica 5/2002 de las Cualificaciones yectada debe entenderse en conexión con
y la Formación Profesional, creó un siste- la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de
ma ligado al Sistema Nacional de Cualifica- Educación, que contiene la actual ordena-
ciones Profesionales que supuso un indu- ción general de la FP del sistema educa-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA4 DICTAMEN 5 / 2021
tivo, y en particular con las modificacio- formación profesional en Europa, estable-
nes recientemente introducidas en esta ciendo un marco de cooperación reforza-
materia por la Ley Orgánica 3/2020, de da en materia de enseñanza y formación
29 de diciembre, por la que se modifica profesional.
la anterior. Asimismo, el APLOFP prevé la El APLOFP refleja las orientaciones de la
derogación de aquellos aspectos de la Ley Recomendación del Consejo de 24 de no-
30/2015, de 9 de septiembre, por la que se viembre de 2020 sobre la educación y for-
regula el Sistema de Formación Profesio- mación profesionales (EFP) para la compe-
nal para el empleo en el ámbito laboral, titividad sostenible, la equidad social y la
que se opongan a lo establecido en la fu- resiliencia. Dicha Recomendación recoge
tura Ley. los principios claves para garantizar que la
Estas normas de rango legal se com- educación y formación profesionales cuen-
pletaron con un amplio desarrollo regla- ten con la suficiente agilidad y flexibilidad,
mentario que se verá, asimismo, afectado. siendo capaces de adaptarse rápidamente a
Entre otros, el Real Decreto 1147/2011, las necesidades del mercado laboral, ofre-
de 29 de julio, por el que se establece la ciendo posibilidades de aprendizaje de
ordenación general de la Formación Pro- calidad tanto a la población juvenil como
fesional del sistema educativo; el Real a la adulta, e incluyendo el refuerzo de las
Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el oportunidades de aprendizaje en el trabajo
que se regulan los certificados de profe- y en las prácticas. Además, desarrolla para
sionalidad; el Real Decreto 694/2017, de el ámbito de la educación y formación pro-
3 de julio, por el que se desarrolla la Ley fesional, las Conclusiones del Consejo de
30/2015, de 9 de septiembre, y el Real De- 26 de junio de 2020 sobre la lucha contra
creto 1128/2003, de 5 de septiembre, por la crisis de la COVID-19 en el ámbito de la
el que se regula el Catálogo Nacional de educación y formación. En consecuencia,
Cualificaciones Profesionales. En relación insta a los Estados miembros a trabajar en
con ello, no está de más señalar que el el diseño, aplicación y desarrollo de una
articulado del APLOFP prevé varias remi- política en materia de EFP que dote de los
siones al futuro desarrollo reglamentario conocimientos, capacidades y competen-
de algunos aspectos de relevancia que el cias necesarias para prosperar en un mer-
mismo contiene. cado laboral y una sociedad en evolución,
La reforma planteada se enmarca en y para gestionar la recuperación y la doble
la política europea en materia de forma- transición ecológica y digital en tiempos de
ción profesional, cuyo origen se remonta a cambio demográfico, fomentando la inclu-
2002 con el inicio del Proceso de Copen- sión y la igualdad de oportunidades, entre
hague, por el que se acordó articular una otros fines.
estrategia europea destinada a mejorar el Asimismo, el APLOFP se enmarca en
rendimiento, la calidad y el atractivo de la el Pacto por las Capacidades lanzado porDICTAMEN 5 / 2021 5
la Comisión Europea el 10 de noviembre un impulso a la competitividad basado en
de 20201 y se alinea con la Declaración de el conocimiento, que incorpora además la
Osnabrück2 de 30 de noviembre de 2020 digitalización y la sostenibilidad ambiental
sobre educación y formación profesionales como vectores clave para generar nuevas
como motor de la recuperación y la transi- oportunidades socioeconómicas y profe-
ción justa hacia economías digitales y eco- sionales.
lógicas y cuyos ejes de acción se concretan, En este sentido, la reforma proyectada
entre otros, en promover la resiliencia y la culmina el proceso de modernización de
excelencia a través de una EFP de calidad, la formación profesional que se inició con
inclusiva y flexible. el Primer Plan Estratégico de la Forma-
La transformación del sistema de for- ción Profesional del sistema educativo en
mación profesional recogida en el APLOFP 2018, al que siguió la decisión de integrar
pretende configurarse como uno de los la formación profesional para el empleo
ejes vertebradores de un nuevo mode- acreditable en el Ministerio de Educación
lo económico basado en la economía del y Formación Profesional mediante el Real
conocimiento, en el que la garantía y pro- Decreto 498/2020, que regula su estructu-
visión de las cualificaciones necesarias ra orgánica básica, como paso previo para
permita la satisfacción de las necesidades la creación del nuevo sistema recogido en
formativas y la mejora de la cualificación el Anteproyecto y, finalmente, el citado
del capital humano de las empresas con la Plan de Modernización de la Formación
consiguiente mejora de la empleabilidad, Profesional, presentado en 2020. En mayo
todo lo cual redundará en la generación de 2021, asimismo se presentó la “Alianza
de riqueza. Así, el impacto económico se por la Formación Profesional, una Estrate-
espera que se concrete no solo en la me- gia de país”, liderada por el Ministerio de
jora del sistema educativo y formativo, Educación y Formación Profesional, inicia-
sino también en la mejora de la produc- tiva con la que se pretende sumar esfuerzos
tividad, asociada a la mayor formación de y lograr sinergias entre las Administracio-
las personas trabajadoras, y del empleo, nes, las empresas, los interlocutores socia-
con una mayor adecuación de la forma- les y las entidades del tercer sector, para
ción a las necesidades del tejido produc- impulsar la formación profesional. Todo
tivo. Todo ello supondrá, según la MAIN, ello orientado a garantizar una formación
1
El Pacto es la concreción del compromiso para impulsar el desarrollo de las habilidades en Europa en aras
de apoyar una recuperación justa y resiliente y cumplir las ambiciones de las transiciones ecológica y digital
y de las estrategias industrial y para las pymes de la Unión.
2
Declaración de los Ministros de Educación y Formación Profesional de los Estados miembros, de los países
candidatos, de los países del EEE, de los interlocutores sociales europeos y de la Comisión Europea. Contiene
un nuevo conjunto de acciones sobre EFP para el periodo 2021-2025 que complementan y dan operatividad a
la visión y los objetivos estratégicos de la Recomendación del Consejo de 24 de noviembre de 2020.
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y cualificación profesional al conjunto de no discriminación y accesibilidad univer-
la población, desde el sistema educativo y sal de las personas con discapacidad a la
durante la vida laboral, capaz de dar res- formación profesional. Asimismo, recoge
puesta al enfoque de aprendizaje a lo largo otros impactos, también previsiblemente
de la vida. positivos, de carácter social, en el ámbito
El APLOFP recoge, asimismo, el impac- medioambiental, en la realidad demográ-
to presupuestario, que se concreta prin- fica y territorial y en la consecución de los
cipalmente en la dotación prevista en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la
Presupuestos Generales del Estado para Agenda 2030.
los cuatro próximos años, de 2022 a 2025, El Consejo Económico y Social ha ve-
tanto en el programa de gasto en formación nido dedicando una atención continuada
profesional educativa como en el de forma- al sistema de la formación profesional
ción profesional para el empleo, que ya se mediante el análisis de sus fortalezas
contemplaba en el Plan de Modernización y debilidades, y la formulación de pro-
de la Formación Profesional, y que puede puestas para su impulso, modernización
complementarse con otras dotaciones de y mejora. Además del mencionado Dic-
los Presupuestos Generales del Estado o tamen 2/2001, sobre el Anteproyecto de
de los Programas FSE o FEDER del Marco Ley de la Formación Profesional y las
Financiero Plurianual 2021-2027. De forma Cualificaciones, ha recogido diagnósti-
singular, y para 2022 y 2023, se incluyen cos y propuestas sobre el sistema en su
recursos procedentes del Mecanismo de Informe 1/2009, Sistema educativo y ca-
Recuperación y Resiliencia de la Unión pital humano, en el Informe 3/2015, Com-
Europea atendiendo a inversiones y refor- petencias profesionales y empleabilidad, y,
mas concretadas en el componente 20 del más recientemente, en el también citado
Plan de Recuperación, Transformación y Informe 2/2020, Jóvenes y mercado de
Resiliencia de España, cuyo objetivo es ar- trabajo en España. En las conclusiones y
ticular un plan estratégico de impulso de la propuestas de estos informes, así como en
formación profesional. otros de alcance sectorial (Informe CES
Por último, la Memoria prevé un im- 4/2019, La industria en España: propues-
pacto positivo, tanto por razón de género tas para su desarrollo), y en su Memoria
en términos de reducción de desigual- socioeconómica anual, se recoge la visión
dades como de contribución a las políti- del CES acerca de la formación profesional
cas de igualdad, así como en la infancia en sucesivos periodos que abarcan su fun-
y adolescencia y en la familia, y en rela- cionamiento, sus cambios y sus retos a lo
ción con la igualdad de oportunidades, largo de las dos últimas décadas.DICTAMEN 5 / 2021 7
2. Contenido
El Anteproyecto de Ley sometido a dicta- Española y en el Pilar Europeo de los De-
men se estructura en un título preliminar y rechos Sociales.
once títulos que, a su vez, se desarrollan en
117 artículos. Asimismo, incluye seis dispo- Título I. Sistema de formación
siciones adicionales, cuatro disposiciones profesional (arts. 5 a 21)
transitorias, una disposición derogatoria
única y nueve disposiciones finales. Este título define el nuevo sistema único
de formación profesional como un conjun-
Título preliminar. Disposiciones to, articulado y compacto que identifica
generales (arts. 1 a 4) las competencias profesionales del mer-
cado laboral, asegura las ofertas de forma-
Este título presenta un sistema único de ción idóneas, posibilita la adquisición de la
formación profesional que acompañe a las correspondiente formación o, en su caso,
personas desde el sistema educativo y du- su reconocimiento, y pone a disposición
rante toda su vida laboral, superando los un servicio de orientación y acompaña-
dos subsistemas independientes existentes miento profesional que permita el diseño
hasta ahora. Se incorpora como objeto del de itinerarios formativos individuales y
sistema de formación profesional, además colectivos.
de la formación y acompañamiento perso- Se establece así un nuevo modelo de
nal en los itinerarios personales, la proxi- formación profesional, de reconocimien-
midad a los sectores productivos y sus ne- to y acreditación de competencias y de
cesidades. orientación profesional basado en itine-
La Ley en este título introduce princi- rarios formativos facilitadores de la pro-
pios del sistema de formación profesional gresión en la formación y estructurado en
novedosos vinculados a su transformación, cinco grados ascendentes (A, B, C, D y E)
entre los que cabe destacar: flexibilidad, descriptivos de las ofertas formativas or-
modularidad, accesibilidad, permeabilidad ganizadas en unidades diseñadas según el
con otras formaciones, corresponsabilidad Catálogo Nacional de Estándares de Com-
pública-privada y vinculación entre cen- petencias Profesionales.
tros y empresas, participación, evitación Regula este título dicho modelo garan-
de estereotipos profesionales, innovación, tizando: la apertura de la formación pro-
investigación aplicada, emprendimiento, fesional a toda la población, incluyendo
evaluación y calidad del sistema, e inter- la preparación para el primer acceso al
nacionalización. Además, se vincula la mundo laboral, la formación profesional
formación profesional a los derechos in- continua y la readaptación profesional; la
dividuales recogidos en la Constitución aportación, mediante ofertas formativas
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA8 DICTAMEN 5 / 2021
ordenadas, acumulables y acreditables, de mentos, a los efectos de certificación
los conocimientos y las habilidades profe- o validación frente a terceros de los
sionales necesarios para una actividad pro- datos registrales. En particular, el
fesional cualificada en un mundo laboral nuevo Registro Estatal de Formación
cambiante; la adquisición, mantenimiento, Profesional permitirá a cualquier
adaptación o ampliación de las habilidades ciudadano acceder al mismo y obte-
y competencias profesionales y el progreso ner una Vida formativa-profesional
en la carrera profesional; la reconversión actualizada.
profesional y la reconducción del itine-
rario profesional a un sector de actividad Título II. Ofertas de formación
distinto; y la promoción de la cooperación profesional (arts. 22 a 54)
y gestión coordinada de las distintas Admi-
nistraciones públicas y la colaboración de Este título regula la oferta de formación
la iniciativa privada. profesional. Desaparece la doble oferta
Con el fin de dotar de claridad y trans- existente hasta ahora para crear una única
parencia al sistema, se definen en este Tí- oferta acreditable, certificable y accesi-
tulo distintos instrumentos de concreción ble, permitiendo, con ello, a la ciudadanía
como: diseñar y configurar itinerarios propios
adaptados a sus necesidades, capacidades
• Un nuevo Catálogo Nacional de Es- y expectativas.
tándares de Competencias Profesio- Se establece una nueva tipología de las
nales que vendría a sustituir al actual ofertas del sistema de formación profesio-
Catálogo Nacional de Cualificaciones nal (grados A, B, C, D y E), atendiendo a su
Profesionales. amplitud y duración, de forma continua-
• El Catálogo Modular de Formación da desde las microformaciones (grado A)
Profesional, dirigido a dotar de agi- hasta los títulos y cursos de especialización
lidad los cambios y adaptaciones (grados D y E), basado en la progresión for-
permanentes que requiere una for- mativa, y en la obtención de una acredita-
mación actualizada. ción, certificación y titulación.
• Catálogo de Ofertas de Formación Regula, asimismo, la relación entre
Profesional que incluye, por primera cada tipo de oferta, estructura, titulación
vez, todas aquellas que pueden cur- y validez en cada caso. En el caso de los
sarse en nuestro país en el marco de ciclos formativos del sistema educati-
la formación profesional. vo, contempla la posibilidad de duración
• Diversos instrumentos de gestión del flexible en función de las necesidades del
sistema dirigidos a dotar de seguri- perfil a formar, y modifica la estructura
dad jurídica a los registros oficiales curricular, incorporando el denominado
que forman parte de estos instru- “proyecto intermodular”, tal como se re-DICTAMEN 5 / 2021 9
cogía en el Plan de Modernización de la Se definen por primera vez las reglas de
FP . Asimismo, establece la relación con la organización de la formación en la em-
otras enseñanzas del sistema educativo, presa, la posibilidad de realizarla en varias
universitarias y no universitarias, crean- empresas atendiendo a su dimensión, así
do un itinerario formativo completo que, como el Plan de Formación que cada estu-
igualmente, constituye una novedad en el diante ha de tener, con los elementos que
sistema. lo integran.
Título III. Formación profesional dual Título IV. Impartición de la formación
(arts. 55 a 75) profesional (arts. 76 a 84)
Este título aborda y regula desde la nor- Este título regula la impartición de la for-
ma básica, con rango de Ley Orgánica, la mación profesional, según la cual, se desa-
Formación Profesional Dual, regulación rrollará tanto por los centros del sistema
hasta ahora inexistente con dicho rango. de formación profesional, como por em-
Se declara novedosamente dual toda la presas u organismos equiparados. La nor-
formación profesional de los grados C, ma ofrece como novedad a este respecto
D y E. un tratamiento más equilibrado del papel
Se establecen aspectos esenciales has- en la formación de los centros y las em-
ta ahora no regulados tales como: una presas.
distribución adecuada del desarrollo del En lo referido a los centros, la norma
currículo entre los centros educativos y establece los requisitos que deben cum-
de formación profesional y los centros de plir, tanto los pertenecientes al sistema de
trabajo, o un margen de duración de la formación profesional, como las entidades
fase dual, mínima del 25 por 100 y máxi- autorizadas, siendo considerados en todo
ma del 50 por 100 de la totalidad de la for caso, como dos redes complementarias
mación. de formación. Se aborda por primera vez
Otra gran novedad de la norma es el la regulación de los centros extranjeros
establecimiento de dos regímenes duales, que imparten formación profesional en
atendiendo a la duración, el porcentaje España.
de currículo que asume la empresa, y el En lo referido a las empresas y organis-
estatus de la persona en formación. Por mos equiparados, se definen sus derechos
un lado, la Formación Profesional Dual y deberes en relación con su participación
General, y por otro, la Formación Profe- en el sistema de formación profesional y,
sional Dual Avanzada o en Alternancia, como novedad, el marco de colaboración
con una relación contractual en este úl- en la acción formativa, lo que supone un
timo tipo para el tiempo de estancia en reconocimiento mayor de la vinculación
la empresa. de las empresas a las actividades de for-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA10 DICTAMEN 5 / 2021
mación. Se regula, asimismo, la creación Título VI. Acreditación de
de centros especializados por sectores con competencias profesionales adquiridas
el fin de que promuevan la innovación en por vías no formales o informales
cada uno de los mismos. (arts. 90 a 93)
Título V. Profesorado y formadores En este título se recogen y actualizan los
o formadoras de distinto perfil preceptos relativos a la acreditación de las
(arts. 85 a 89) competencias profesionales adquiridas por
la experiencia laboral y vías no formales de
Este título aborda los aspectos relativos formación. Con el fin de favorecer y flexibi-
al personal encargado de impartir la for- lizar la acreditación, y tomando como refe-
mación profesional, distinguiendo entre rente el nuevo Catálogo Nacional de Están-
el profesorado del sistema educativo, por dares de Competencias Profesionales, se
un lado, y el perteneciente el ámbito de la confiere al procedimiento administrativo
formación profesional para el empleo, por carácter abierto de forma permanente (no
otro, contemplando diferentes perfiles se- sujeto a convocatorias por parte de las Ad-
gún el tipo de formación y la modalidad de ministraciones, como hasta ahora). Asimis-
acción formativa de que se trate. mo, se fomenta la implicación y colabora-
Adicionalmente, se abordan los aspec- ción de las Administraciones, las empresas
tos relativos a la formación permanente del y agentes sociales. Se establece, asimismo,
profesorado y formadores, como elemento que el proceso de acreditación vaya acom-
fundamental para el mantenimiento de la pañado de una propuesta de itinerario for-
calidad del sistema. mativo que complete la formación para la
Asimismo, se aborda la regulación de obtención de un certificado o título.
perfiles colaboradores en el ámbito de la
formación profesional, permitiendo la par- Título VII. Orientación profesional
ticipación de personal experto, con carác- (arts. 94 a 101)
ter excepcional para cubrir las necesidades
docentes, previa autorización de las Admi- En este título se aborda el proceso de
nistraciones competentes, atendiendo a los orientación como un servicio de apoyo in-
requisitos que se establezcan reglamenta- tegral a todas las personas en sus carreras
riamente. Se recogen, igualmente las figu- formativas y profesionales. La normativa
ras de prospector de empresas y experto atiende a este proceso de forma integrada
sénior de empresa. definiendo su cometido, objetivos, fines, yDICTAMEN 5 / 2021 11
condiciones de la prestación y tratando de to de acuerdos de colaboración con otros
establecer mecanismos que garanticen la países, participación en programas de
atención e información individualizada, intercambio y la creación de dobles titu-
gratuita y flexible. laciones, fruto de acuerdos internaciona-
La norma prevé el desarrollo de una les. Asimismo, se prevé que la formación
Estrategia general de orientación profesio- dual, tanto la general como la avanzada,
nal en el marco del sistema de formación pueda realizarse en empresas ubicadas
profesional, con los elementos que debe in- en otros países. Para ello, se incorpora la
cluir para tratar de garantizar una adecua- formación en lenguas extranjeras en los
da cobertura, calidad, eficacia y equidad de procesos de formación profesional, ade-
la orientación. Asimismo, la norma recoge más del compromiso de la Administración
los principios de cooperación y coordina- de dotar al profesorado de la competencia
ción de los servicios de orientación, los lingüística necesaria para poder impartir
protocolos de actuación, así como aspec- los módulos profesionales en una lengua
tos organizativos de los mismos, junto a extranjera.
los relativos a los y las profesionales que
operan en ellos. Título X. Evaluación y calidad
del sistema de formación profesional
Título VIII. Innovación, investigación (arts. 110 a 112)
aplicada y emprendimiento
(arts. 102 a 105) En este título se establece la obligatorie-
dad de contar con un mecanismo de eva-
En este título se recoge el deber, por parte luación y calidad del sistema, de acuerdo
de los currículos básicos de la formación con los principios acordados en el ámbito
profesional y módulos profesionales del europeo. Para ello se articulan, por prime-
sistema, de incorporar la innovación, la in- ra vez, los objetivos de dicha evaluación y
vestigación aplicada y el emprendimiento calidad del sistema. Asimismo, se recoge
activo. Asimismo, se promueve el estableci- la obligatoriedad por parte de la Adminis-
miento de una red de centros de excelencia tración General del Estado de publicar un
en formación profesional. Informe bianual sobre el estado de la for-
mación profesional, así como los conteni-
Título IX. Internacionalización dos del mismo.
del sistema de formación profesional
(arts. 106 a 109) Título XI. Organización, competencias
y gobernanza (arts. 113 a 117)
Recoge la normativa dirigida a fomentar la
internacionalización de la formación pro- Este título establece el marco general or-
fesional, para lo cual se dispone el fomen- ganizativo, competencial y de gobernanza
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA12 DICTAMEN 5 / 2021
del sistema. Recoge, así, las obligaciones de para impartir acciones de formación pro-
la norma para los principales organismos fesional para el empleo. La disposición
públicos, instituciones y organizaciones transitoria segunda aborda la ordenación
implicadas: Gobierno, Ministerio de Edu- de las enseñanzas y acciones formativas
cación y Formación Profesional, Consejo existentes hasta la entrada en vigor de
General de la Formación Profesional, Ins- esta Ley. La disposición transitoria ter-
tituto Nacional de las Cualificaciones, e in- cera versa sobre el Catálogo Nacional de
terlocutores sociales (cuya participación se Cualificaciones Profesionales, subsistien-
estipula con carácter paritario). do su ordenación hasta que se proceda al
desarrollo reglamentario en relación con
Disposiciones adicionales el Catálogo Nacional de Estándares de
Competencias Profesionales, y la disposi-
La disposición adicional primera abor- ción transitoria cuarta sobre el profesora-
da la financiación y las tres siguientes la do de formación profesional del sistema
participación en el sistema de formación educativo.
profesional del Consejo General de la
Formación Profesional, del Consejo Ge- Disposición derogatoria única
neral del Sistema Nacional de Empleo y
del Consejo Escolar del Estado, respecti- Se deroga la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de
vamente. La disposición adicional quinta junio de las Cualificaciones y de la Forma-
expone las competencias del Ministerio ción Profesional. Y, asimismo, se derogan
de Trabajo y Economía Social respecto de las disposiciones de la Ley 30/2015, de 9 de
algunas materias que regula de acuerdo septiembre, por la que se regula el Sistema
a su normativa específica (como la for- de Formación Profesional para el empleo
mación en el trabajo, la orientación para en el ámbito laboral, en aquellos aspectos
el empleo y la regulación de la cuota de que se opongan a lo regulado en la presen-
formación profesional), mientras que la te Ley, y también cuantas disposiciones de
disposición adicional sexta establece las igual o inferior rango se oponga a lo dis-
especialidades docentes del Cuerpo de puesto en la misma.
Profesores de Enseñanza Secundaria y
del Cuerpo de Profesores Especialistas en Disposiciones finales
Sectores Singulares de Formación Profe-
sional. La disposición final primera procede a
la modificación parcial de la Ley Orgá-
Disposiciones transitorias nica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación
(LOE), y la disposición final segunda a la
La disposición transitoria primera trata modificación de la disposición adicional
de los centros y entidades acreditadas undécima de la Ley Orgánica 3/2020, deDICTAMEN 5 / 2021 13
29 de diciembre, por la que se modifica ámbito temporal de cuatro años a partir
la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de de la entrada en vigor de la misma. La dis-
Educación (LOMLOE). La disposición final posición final sexta, por su parte, se refiere
tercera se refiere a la ordenación de las al título competencial de esta Ley, que se
enseñanzas de formación profesional de dicta con carácter básico y la disposición
la LOE. La disposición final cuarta aborda final séptima al carácter de Ley Orgánica
la salvaguardia del rango de ciertas dispo- de la misma. La disposición final octava
siciones reglamentarias. La disposición versa sobre el desarrollo de esta Ley y, por
final quinta establece la aprobación de un último, la disposición final novena aborda
calendario de implantación de la Ley por la entrada en vigor de la misma, estable-
parte del Gobierno, previa consulta con las cida a los veinte días de su publicación en
comunidades autónomas, que tendrá un el BOE.
3. Observaciones
Existe una amplia coincidencia en señalar conjunto de la población, y en particular
el valor estratégico de la formación profe- de determinados colectivos específicos. En
sional (en adelante, FP) en una economía y ese horizonte, también se coincide en seña-
una sociedad que vienen afrontando pro- lar cómo la FP debe jugar un papel cada vez
fundos cambios, a los que se suma ahora más relevante que implica la participación
el reto de consolidar la recuperación subsi- de numerosos actores económicos y socia-
guiente a la crisis de origen sanitario. Den- les, públicos y privados, de las personas
tro del sistema de educación y formación, trabajadoras, de las personas jóvenes y sus
la FP se sitúa cada vez más como un ámbito familias, y del conjunto de las Administra-
clave para la transición con éxito hacia un ciones.
nuevo modelo productivo apoyado en la di- El Anteproyecto de Ley Orgánica de
gitalización y la llamada economía verde, y Ordenación e Integración de la Formación
para ofrecer a los ciudadanos el acceso du- Profesional (en adelante, APLOFP) afecta al
rante toda la vida laboral a una formación desarrollo de derechos fundamentales de
de calidad con garantías de empleabilidad, las personas y entronca directamente con
de progreso profesional y de desarrollo la materialización de principios rectores
personal. de la política social y económica, todo ello
Al mismo tiempo, se señala entre los re- con base en los correspondientes preceptos
tos identificables como país la superación constitucionales. Desde esta consideración
de importantes carencias y desequilibrios básica, la norma proyectada debe contri-
en los niveles formativos alcanzados por el buir claramente a garantizar el derecho a
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA14 DICTAMEN 5 / 2021
la educación y a la formación de las per- La Ley Orgánica 5/2002 creó un Siste-
sonas de forma equitativa en el marco de ma Nacional de Cualificaciones y de For-
las competencias, las obligaciones y las mación Profesional que pretendía dotar de
responsabilidades que corresponden a los unidad, coherencia y eficacia a la planifi-
poderes públicos en este terreno, especial- cación, la ordenación y la administración
mente mediante una mejora de la coordi- de la formación profesional, respondiendo
nación del conjunto de las Administracio- a los objetivos de modernización y mejora
nes públicas. que orientaban las políticas europeas en la
El nuevo marco que se propone en el materia a comienzos de siglo. Ahora bien,
APLOFP se perfila como la clave de bóveda dicha Ley Orgánica ha adolecido desde su
de las políticas emprendidas en el ámbito aprobación de una insuficiente aplicación
de la FP en los últimos años. Una reforma de sus previsiones, además de un desigual
como la propuesta requiere, sin duda, de desarrollo desde distintas Administracio-
una consideración detenida acerca de sus nes con competencias. A lo largo de esos
planteamientos, objetivos e instrumentos, casi veinte años se ha detectado cierta in-
que permita avanzar con paso seguro en el capacidad de los poderes públicos para la
impulso y la modernización de este ámbito puesta en marcha de algunos de los instru-
formativo clave para el futuro social y eco- mentos relevantes previstos por aquélla, lo
nómico de nuestro país. Y, precisamente que, unido a las políticas de respuesta a la
por ello, demanda la búsqueda de consen- crisis de 2008, con un impacto muy negati-
sos amplios en el marco del diálogo social vo en la cohesión social, en la participación
en relación con aspectos fundamentales, de la población en formación, entre otros
como pueden ser, entre otros, el concep- elementos del sistema, y con un abandono
to y alcance de la integración del sistema, temprano significativo todavía hoy, ha res-
las vías para conseguir esta meta de forma tado capacidad al sistema para cumplir sus
efectiva, o definir una dimensión y contor- fines, no habiéndose corregido, después de
nos efectivos de la FP dual y un despliegue esas casi dos décadas, los retos que se plan-
progresivo y realista de este tipo de for- teaban entonces y que continúan vigentes.
mación en alternancia, así como sobre la Tales retos se identifican, entre otros, en
gobernanza del sistema. la falta de eficacia para mejorar los niveles
Asimismo, sería aconsejable lograr un de formación de la población activa y, es-
amplio consenso en el plano político par- pecialmente, de la población joven. Ello, a
lamentario que permita una deseable esta- la postre, habría dificultado que España se
bilidad normativa del modelo, compatible alinee con la media europea en determina-
con la capacidad de adaptación del mismo, dos indicadores y objetivos que apuntan de
y que facilite la necesaria implementación lleno al papel de la formación profesional.
y el desarrollo de los instrumentos del sis- El CES considera por ello que debe ser
tema. prioritario tanto el adecuado desarrollo deDICTAMEN 5 / 2021 15
la regulación básica contenida en la futura puede ni debe condicionar la dinámica
Ley Orgánica, de la que hay importantes del diálogo social autónomo que se está
elementos cuya aplicación dependerá del desarrollando entre el Gobierno (a través
efectivo desarrollo reglamentario, como del Ministerio de Educación y Formación
de que se garantice una suficiente finan- Profesional) y los interlocutores sociales.
ciación del sistema, como se dirá más Por otra parte, la reciente crisis de gobier-
adelante en las consideraciones sobre esta no, y en particular el cambio de la persona
cuestión. Se trata de objetivos que van más titular del Ministerio de Educación y For-
allá de los tiempos políticos parlamenta- mación Profesional podrían acentuar la
rios y que por ello hacen aconsejable un posibilidad de que se produzcan cambios
consenso social y político amplio en torno en el Anteproyecto.
a ellos. A mayor abundancia, también a la
fecha de recepción de esta solicitud de
Consideración del procedimiento dictamen están próximos a culminar sus
seguido en la consulta y valoración trabajos de informe los órganos de aseso-
global del Anteproyecto ramiento y de participación específicos en
el ámbito de la educación y la formación
En el momento de recibirse en el Conse- profesional, el Consejo Escolar del Esta-
jo Económico y Social la solicitud de este do (CEE) y el Consejo General de la For-
dictamen, la reforma proyectada está en mación Profesional (CGFP). El informe del
negociación en la Mesa tripartita de diá- primero de dichos órganos ha sido remi-
logo social para la formación profesional, tido al CES, si bien antes de su aprobación
en la que se están abordando numerosos definitiva por el mismo (por tanto, parece
aspectos de calado. Solo a modo de ejem- que en versión de proyecto o borrador),
plo, el propósito de convertir toda la oferta mientras que el informe del CGFP, cuya
de formación profesional de determinados aprobación se esperaba en fechas poste-
grados en formación profesional dual es- riores, no ha sido, por ello, remitido a este
tructurándola en dos regímenes (general Consejo. Ambos documentos, menciona-
y avanzada o en alternancia) está siendo dos en la MAIN, podrían asimismo dar lu-
objeto de un necesario debate y conside- gar a la introducción de ulteriores cambios
ración acerca de la viabilidad real de esta sobre el texto que se ha remitido para este
propuesta y de los efectos que se podrían dictamen.
derivar. Esta circunstancia puede deter- En consideración a la naturaleza, la
minar que el texto del APLOFP sometido a composición y las competencias del CES
dictamen del CES no sea definitivo, lo que, como órgano consultivo del Gobierno en
de producirse, limitaría el ejercicio pleno materia económica y social, corresponde
de las competencias consultivas y de par- la consulta preceptiva al mismo después de
ticipación de este órgano, que, además, no que hayan emitido su parecer otros órga-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA16 DICTAMEN 5 / 2021
nos de asesoramiento de carácter específi- contar con las personas trabajadoras que
co, si los hay, y en todo caso debería poder- se demandan para cubrir los puestos de
se realizar sobre un texto cerrado previo trabajo en un contexto de cambios en los
a la consulta al Consejo de Estado como contenidos ocupacionales y de nuevas
supremo órgano consultivo del Gobierno, ocupaciones emergentes, lo que redun-
y a su presentación como Proyecto de Ley dará en la mejora de su competitividad.
en las Cortes en el ejercicio de la iniciativa En este sentido, el texto del APLOFP re-
legislativa que corresponde constitucional- presenta un punto de partida prometedor
mente al Ejecutivo. para alcanzar un marco que sea capaz de
Por lo anterior, el CES estima que el atender a los retos y a las oportunidades
procedimiento de consulta seguido no es que afronta ya en el presente el sistema de
adecuado y, en consecuencia, considera la formación profesional y a los que debe-
pertinente pronunciarse en este dictamen rá seguir dando respuesta en los próximos
únicamente acerca de las líneas generales años.
de la reforma del sistema de la FP que se En este momento, una actualización
proyecta, mediante observaciones asimis- del sistema de FP que resulte acertada en
mo de carácter general, sin que proceda su orientación responde a la necesidad de
entrar a valorar cuestiones más concretas, afrontar los importantes retos en el contex-
aunque no menos importantes, contenidas to de las profundas tendencias de cambio
en el articulado del Anteproyecto. que marcan las transiciones digital y ecoló-
En términos globales, al Consejo Eco- gica, de contribuir a la recuperación econó-
nómico y Social le merecen una valoración mica post-COVID, de generar sinergias den-
positiva la iniciativa normativa en tanto tro de una palanca de transformación como
que actualiza el sistema de FP, así como el Plan de Recuperación, Transformación
los objetivos y fines que persigue la refor- y Resiliencia (PRTR), y de mejorar la pro-
ma proyectada. El CES considera que mu- ductividad de la economía en su conjunto.
chos de los principales elementos sobre Tales retos, entre otros, pasan por mejorar
los que se pretende configurar el futuro el nivel de competencias profesionales de
sistema de la FP, algunos de ellos novedo- las personas, entre ellas jóvenes con baja
sos y otros que quedarían reforzados, son cualificación y escasa experiencia labo-
otros tantos avances en la línea de ofrecer ral, y por ofrecer oportunidades reales a
a las personas el acceso a una formación quienes han perdido su empleo y han visto
profesional de calidad a lo largo de la vida, mermadas sus posibilidades de reinserción
que les permita disponer de un capital laboral.
formativo actualizable y orientado a las Una reforma exitosa debe servir para
competencias demandadas por el sistema robustecer el sistema de la FP con más y
productivo, reforzando su empleabilidad. mejores medios, con más observación y
Y, asimismo, que permita a las empresas prospección de la evolución de las ocu-DICTAMEN 5 / 2021 17
paciones, con mejor información y orien- Integración de la FP en un sistema único
tación educativa y profesional, con más
flexibilidad de la oferta formativa y de los En su día, la Ley 5/2002, de las Cualifica-
contenidos curriculares, con mayor acce- ciones y la Formación Profesional, planteó
sibilidad y mejor conexión con el conjunto la ordenación de un nuevo modelo de FP
del sistema educativo, con un mayor ajuste basado en la integración de los tres subsis-
entre el conjunto de competencias básicas temas que entonces aparecían básicamente
y profesionales de las personas y las nece- desconectados y de espaldas entre sí, como
sidades del tejido productivo, no solo pero eran las formaciones reglada (inicial o del
también con más formación en alternancia sistema educativo), la ocupacional y la
con el empleo. Y, asimismo, una mejora de continua, repartidas competencialmente
la gobernanza del sistema que cuente con además de forma marcada entre las Admi-
una mayor participación de los interlocu- nistraciones educativa y laboral. La todavía
tores sociales en la misma. vigente Ley definió el Sistema Nacional de
Un adecuado tratamiento de estos y Cualificaciones y FP estableciendo una se-
otros aspectos en la norma que se pro- rie de instrumentos comunes a desarrollar
yecta impulsaría el prestigio, la imagen y por ambas Administraciones con la partici-
la elección educativa por las enseñanzas pación de las organizaciones empresariales
profesionalizadoras, y podría contribuir a y sindicales más representativas.
un círculo virtuoso de mejores competen- Como se ha mencionado en el apartado
cias profesionales efectivas, de más y me- de Antecedentes, el fin transversal de la re-
jores empleos, así como de capacidad de forma que se proyecta consiste en la orde-
emprendimiento, dentro de un renovado nación de la formación profesional dentro
modelo productivo. de un sistema integrado y único.
Por todo ello, sin perjuicio de una va- En opinión del CES, se trata de un obje-
loración global positiva de los propósitos tivo tan ambicioso y complejo como nece-
y de las líneas maestras de la reforma, y sario, porque supondría superar determi-
de la adecuada orientación de muchos de nadas disfunciones que se han puesto de
sus instrumentos, el CES quiere, sin em- manifiesto estos años y que han sido una
bargo, señalar una serie de aspectos que fuente de limitaciones importantes en la
estima deberían reconsiderarse con el cualificación y recualificación profesional
fin de mejorar determinados elementos en España. La consecución de este objetivo
sustanciales del Anteproyecto y de hacer supondría alcanzar un verdadero sistema
converger en mayor medida la regulación que permita el acceso a una formación pro-
efectivamente proyectada con los objeti- fesional de calidad a lo largo de toda la vida
vos y fines contenidos en la exposición laboral de todas las personas que lo deseen,
de motivos y en el articulado de la futura desde las micro-formaciones hasta la for-
norma. mación más extensa que permiten los cur-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA18 DICTAMEN 5 / 2021
sos de especialización, con las característi- negociación colectiva. Otras previsiones
cas de accesible, acumulable, acreditable y que arrojan dudas sobre una verdadera
flexible, y desde una estrecha colaboración integración son las referidas a las ense-
de los centros formativos con su entorno ñanzas de FP del sistema educativo (arts.
productivo. 49 y 85) frente a las no pertenecientes al
Ahora bien, a juicio de este Consejo, sistema educativo (art. 86), la existencia
este objetivo dista aún de conseguirse con de algunos registros diferenciados para
la actual redacción del APLOFP, pues son los dos subsistemas (centros docentes, y
varias las referencias que denotan la pervi- entidades y centros autorizados), la dudo-
vencia que se mantendría de aspectos pro- sa unificación real de la orientación pro-
pios de la formación del ámbito educativo fesional, que parece confiarse más bien a
y de otros propios de la formación para el una promoción de la coordinación de las
empleo en el ámbito laboral, que no que- funciones en esta materia por parte del
darían por ello bien integradas, así como sistema de formación profesional y del
otras cuestiones que quedan en una cierta sistema nacional de empleo.
ambigüedad e incertidumbre en cuanto a De modo particular, se considera que
su futura aplicación. no se establece con claridad la inserción
Hay, en efecto, varias previsiones del de la actual formación para el empleo
APLOFP que apuntan al mantenimiento de dentro de la estructura, en los diferentes
una dualidad de estructuras formativas y grados ascendentes, del sistema único de
que, sin ánimo exhaustivo, se situarían en formación profesional pretendido por el
la coordinación de las competencias del APLOFP. Y, por lo que apunta a una cierta
Ministerio de Educación y Formación desconexión material de aquélla con la
Profesional (MEFP) y del Ministerio de Tra- oferta formativa de los grados D y E, y a
bajo y Economía Social (MTES) (art. 114.3), una menor atención de la norma proyec-
o las competencias del MTES en la forma- tada al grado C (certificados de profesio-
ción para el empleo (disposición adicional nalidad), dicha formación corre el riesgo
quinta). Sobre esto último, la meta de in- de quedar en un plano secundario y menor
tegración del sistema (y por esto hemos dentro del sistema. En consecuencia, no se
calificado de complejo este objetivo) no podría hablar de una verdadera integración
puede obviar que el MTES tiene la compe- del sistema si la actual formación para el
tencia sobre las políticas activas de em- empleo, comprensiva de la formación a lo
pleo, uno de cuyos ejes es precisamente la largo de la vida de las personas adultas,
formación de personas tanto en situación ocupadas o desempleadas, y de manera es-
de desempleo como ocupadas, y para es- pecial la recualificación, no recibiese una
tas últimas, el desarrollo del derecho a la atención adecuada en una Ley que será la
formación y promoción recogido en el Es- norma central de la legislación básica en
tatuto de los Trabajadores, a través de la materia de FP.También puede leer
