Claves de la Reforma Hacendaria en México - Jorge Sicilia Servicio de Estudios Económicos México
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Claves de la Reforma
Hacendaria en México
Jorge Sicilia
Servicio de Estudios Económicos
México
pág Octubre, 2007
1Índice
I. Motivaciones de la Reforma Hacendaria
Déficit tendencia y necesidades crecientes
Estructura del Ingreso y Gasto
II. Aprobación de la Reforma Fiscal
Elementos dentro y fuera del diseño fiscal
Potenciales efectos económicos
III. Valoración
pág
2Déficit tendencial y necesidades de gasto
El sector público entrará en déficit de manera inercial
Sin la reforma aprobada, los compromisos actuales implican un deterioro de
las finanzas públicas en los próximos años
Presiones a las Finanzs Públicas,
Déficit y RFSP Públicos
2006-2012
(% del PIB)
(% del PIB)
6.0
%
4.9 En contra
5.0 4.2 Gasto de Capital 1.5
4.0
3.7 Pensiones 1.0
3.2 Ingresos Petroleros (menores) 0.9
2.7 2.9 Gasto no programable 0.7
3.0 2.2 Otros Gastos de Operación 0.5
2.0 1.6 1.7 Sueldos y Transferencias 0.2
1.2 A favor
0.8 0.7 Ingresos no peroleros (mayores) -1.6
1.0
0.0 0.0 Servicios (menores) -0.3
Total 2.9
0.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Notas.Signo positivo: presión sobre finanzas públicas
Fuente: SHCP, Presentaciones diversas Signo negativo: a favor de finanzas públicas
Los ingresos no petroleros aumentan por eficiencia
Déficit RFSP Fuente: Criterios Generales de Política Económica, 2007
Las presiones deficitarias por RFSP empezaran en 2007 y por déficit
pág
3 tradicional en 2008Déficit tendencial y necesidades de gasto
…y en un contexto donde las necesidades de gasto son
crecientes
Fuerte déficit de infraestructura y necesidad de bienes públicos para combatir la
pobreza y la desigualdad
Invertir más de 2% PIB para (i) atender la cobertura universal y mantener actual
infraestructura (1.25%) y (ii) alcanzar países competidores (1.4%)
Encuesta sobre la calidad de la infraestructura Gasto en infraestructura (% PIB)
(Foro Económico Mundial): 2006-2007 5.0
6.7
Suiza (1) 4.5
Para alcanzar
6.1
Estados 4.0 niveles de 1.4
Unidos (11)
Corea
5.1 3.5
Chile (28)
5.1 3.0 Para
Corea (29) satisfacer la 1.2
2.5 demanda
4.2
Irlanda (49)
2.0
3.6 México en lugar 60 de
México (60) 1.5
125 países respecto a
3.4 la calidad de 2.1
China (65) 1.0 2.0 2.0
infraestructura 1.5 1.5
1.8 1.8
Argentina 3.4 0.5
(68)
2.9 0.0
Brasil (79) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
pág 1 = poco desarrollada e ineficiente; 7 = mejores del mundo. Fuente: Sexto Informe de Gobierno 2006 y Mexico:
Fuente: The Global Competitiveness Report, 2006-2007. Infrastructure Public Expenditure Review del Banco
4
World Economic Forum. Mundial (2005).Redistribución
El sector público no redistribuye bien, al igual que el resto
de América Latina
A diferencia de Europa, en América Latina los impuestos y las
transferencias no tienen un papel redistributivo.
Inequidad después de impuestos Inequidad antes de impuestos
y transferencias y transferencias
60 54 56 60 53
49 51 50 52
50 46 47 50 47 46
42
Coeficiente Gini
Coeficiente Gini
40 40 35 34
31 31
30 30
20 20
10 10
0 0
A. Latina
promedio
Chile
Brasil
promedio
España
Francia
Irlanda
México
Europa
pág
5 Fuente: OCDEEstructura Ingreso-Gasto
Ingresos no renovables destinados a gasto poco
productivo por rigidez y compromisos políticos
Participación de ingresos petroleros y no petroleros
(% de los Ingresos)
Gasto del Gobierno Federal (%)
No petroleros Petroleros
1.0 Financieros
12
0.8
0.6
17 42
Inversión
Federalizado
0.4
0.2 29
Corriente
-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Estructura del Gasto Programable
Estimaciones sin considerar efecto de la reforma (% del PIB, 2005)
Fuente: BBVA con datos de SHCP 17.6
Gasto de Capital
Más de 1/3 del gasto público fue financiado con
Pensiones
ingresos petroleros (2006) Otros
Gastos de operación
Subsidios y
Gasto Transferencias
Gasto federalizado y financiero absorbe 54% de los Corriente
recursos; y el gasto corriente 30%
Servicios
Personales
pág Falta de claridad y homogeneidad en la
6 contabilidad de Estados y Municipios.Estructura Ingreso-Gasto
Recaudación por debajo de Latinoamérica
Bajos niveles de carga fiscal en México vs. OCDE, Sudamérica y Centroamérica
Avances en el esfuerzo tributario insuficientes y necesidad de “reducir huecos
fiscales”
Carga Fiscal Latinoamérica 2004 Carga Fiscal México
(% del PIB) (% del PIB)
30 ISR Otros directos 4.7 4.9
IVA IEPS 4.1
25 4.0
Otros Indirectos 3.3
20
2.6
15
10
5 0.6 0.6 0.6 0.5
0.3 0.4
0
M é xic o
S u d a m é ric a
C e n tro a m é ric a
La tin o a m é ric a
OCD E
1995 2000 2006
pág ISR IVA IEPS Importaciones
7Índice
I. Motivaciones de la Reforma Hacendaria
Déficit tendencia y necesidades crecientes
Estructura del Ingreso y Gasto
II. Aprobación de la Reforma Fiscal
Elementos dentro y fuera del diseño fiscal
Potenciales efectos económicos
III. Valoración
pág
8Diseño Fiscal El objetivo recaudatorio de la reforma demanda mayor
homogeneidad en los tratamientos fiscales
Tasas de evasión fiscal Tasas de evasión fiscal
(% PIB) (% recaudo potencial)
1.4 60 90.0
ISR moral ISR actividad empresarial
55
1.2 80.0
IVA 50
1.0 45 70.0
ISR arrendamiento
ISR actividad empresarial 40
ISR moral
0.8 60.0
35
0.6 ISR salarios 30
50.0
IVA
0.4 25 40.0
ISR arrendamiento
20
0.2 ISR salarios 30.0
15
0.0 10 20.0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: “Medición de la Evasión Fiscal en México”, ITAM (2006)
Elevada evasión fiscal ante tratamientos fiscales complejos y heterogéneos:
− Reducida base gravable por esquemas especiales: diferenciación de tasas impositivas e
incentivos fiscales (deducibilidad y acreditación)
− Aumenta elusión y evasión fiscal
− Eleva el costo de recaudación y alienta informalidad
pág
9 − Distorsiona decisiones de consumo e inversión en la economíaDiseño Fiscal A pesar de ser la mejor opción, se excluye al IVA de la
reforma por criterios políticos
• Régimen actual complejo por diferenciación por tipo de bien o región: exenciones, tasa
“cero”, tasa general 15% y ventas fronterizas 10%
• El esquema actual es altamente regresivo: el decil más pobre de la población se beneficia
con 4.5% de los tratamientos y el más rico con el 21% del beneficio
• Beneficios de homologar: (i) una sencilla administración; (ii) elevado potencial de
recaudación; y (iii) no distorsionaría la asignación de recursos entre sectores, ni la
inversión
Eficacia Recaudatoria
(Puntos de PIB por puntos de IVA)
60 Se deja de gravar 40%
del consumo total por
50
tratamientos especiales
40 de IVA
30
20 La eficiencia promedio
en la OCDE es entre 50
10 y 65%
0
Haití
Panamá
G uatemala
Colombia
Costa Rica
Rép
Chile
El Salvador
Ecuador
Uruguay
Paraguay
Argentina
Venezuela
Méxic o
Perú
Nicaragua
Brasil
Honduras
Bolivia
Recaudo potencial de
pág México = 6.25% PIB
10Diseño Fiscal
…y se concentra en impuestos al ingreso de la actividad empresarial
de personas físicas y morales, cuyo potencial es elevado
Potencial ISR-PM (con regimenes especiales) = 4.31% PIB
Recaudación (+IMPAC) Evasión
ISR-PM 1.73 1.97 0.61
0 0 .5 1 1 .5 2
Gasto Fiscal
2 .5 3 3 .5 4 4 .5
Potencial ISRPF-actividad empresarial = 1.20% PIB
Recaudación Evasión
ISRPF-aep 0.2 0.17 0.83
0
Gasto Fiscal 0 .5 1 1 .5 2 2 .5 3
Potencial ISRPF-arrendamiento = 0.32% PIB
Recaudación
ISR-Arr 0.1 0.22
0
Evasión 0 .5 1 1 .5 2 2 .5
Recaudo potencial en base a las disposiciones fiscales vigentes de ISR y calculados a
partir de cuentas nacionales (datos a 2004). El remante de potencial menos
recaudación efectiva y gastos fiscales (subvenciones reportadas por SHCP por
incentivos y tratamientos especiales) se atribuye al moto de evasión
pág Fuente: Cálculos propios con datos en “Medición de la Evasión Fiscal en México”, ITAM (2006) e Informe de Gastos
11 Fsciales de SHCPDiseño Fiscal La reforma cubre cuatro grandes temas: régimen y administración
tributaria, gasto público y federalismo fiscal
• Sobre Régimen y Administración Tributaria
– Impuesto empresarial de Tasa Única (IETU) de control
– Tasa: con incremento progresivo de 16.5% (2008); 17% (2009) y 17.5% (2010)
– Base: Ventas menos costo de insumos e inversión con acreditación de retenciones de
nómina y prestaciones sociales obligatorias
– Criterio de flujo y no de devengo. Implica un IVA a empresas con pagos mensuales
– Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) de control
– 2% sobre depósitos en efectivo a partir de 25 mil pesos en un mes.
– Acreditable al ISR (propio y retenido) y contribuciones federales lo que demanda
emisión de retenciones a quién deposite
– Impuesto sobre Gasolinas y Diesel
– 5.5% progresivo en 18 meses
– Régimen Fiscal de PEMEX
– Tasa por derechos ordinarios de 79 a 71.5% en 5 años, capacidad de inversión
– Otros: Juegos y sorteos, eliminación del impuesto al activo (IMPAC)
• Sobre Gasto Público y Federalismo
– Erogaciones multianuales, homologación de cuenta pública entre estados, mayor facultades
de la Auditoria Superior de la Federación
– Ahorro de gasto corriente de 5% por año, objetivo 20%, contrataciones gubernamentales
pág – Coordinación fiscal entre estados con incentivos de recaudación y actividad económica
12
– Fondos de compensación a estados fondeado parcialmente con nuevo impuesto a gasolinasEfectos Económicos …y presenta avances al mejorar la posición financiera del
gobierno y promover la inversión (publica y privada)
Ingresos por la Reforma Fiscal en 2008*
Mmp % % de PIB
Ingresos netos 120.0 100.0 1.1
Ingresos adicionales
IETU
135.8
110.6
113.2
92.2
1.3
1.1
El Presupuesto implica:
Impuesto a los depósitos 2.9 2.4 0.0
Juegos y Sorteos 1.2 1.0 0.0 – Incremento de 0.7% PIB de la
Eficiencia 21.0 17.5 0.2 inversión pública en
Reducción de ingresos 15.8 13.2 0.2
IMPAC 15.7 13.1 0.1 infraestructura concentrado
Deducción de ISR a gasolina 0.1 0.1 0.0 en energía y transportes
* Sin el impuesto a las gasolinas y diesel
– Subsidio de tarifas eléctricas
Propuesta de Asignación de Recursos
Federales – Mayor autonomía estatal de
Mmp % gestión de recursos al recibir
Total 82.8 100.0
Competitividad y empleo 63.4 76.6 adicionalmente 22 mmp por
Infraestructura
Comunicaciones y Transp.
55.7
17.1
67.3
20.6
gasolina
Agua 8.4 10.2
Energía 30.2 36.5 – Recursos para transporte
Disminución de tarifas eléctricas 7.7 9.3 local, agua y sanidad
Desarrollo humano 19.4 23.4
Infraestructura hospitalaria 3.7 4.5
Fortalecimiento del IMSS 4.2 5.1
Apoyo a municipios marginales 3.1 3.8
pág Seguridad pública municipal 3.7 4.5
13 Educ. media superior y superior 4.6 5.5Efectos Económicos Los beneficios de la reforma fiscal serán latentes en el
mediano plazo
Beneficios directos Beneficios indirectos
Mejora la posición financiera del gobierno
ante el incremento en recaudación (1.1%
PIB 2008 y 2.1% 2012)
Reducción en monto de la deuda suscrita
Menor riesgo soberano
(de 19.4% 2008 a 15.6% PIB 2012)
Aumenta el margen de maniobra fiscal
ante eventualidades
Mayor gasto público en infraestructura
(1% PIB) Aumento en el PIB potencial
hacia niveles de 4% (actual
estimado de 3.6%)
Incentivo fiscal a la inversión privada
Loes recursos adicionales estimados por SHCP son alcanzables
pág Se incorporó gran parte de la propuesta del Ejecutivo
14 Se ha avanzado en otras reformas (p.e. ISSSTE)Efectos Económicos Aunque en el corto plazo, la transición al nuevo sistema tributario
pudiera generar algún costo el cual será acotado
Potenciales efectos en INFLACIÓN
Impactos directos: Impactos indirectos:
• Alza en gasolina (+0.09pp) y baja • Contaminación a otros precios (i.e. transporte)
en electricidad (-0.08pp) • Mayor costo fiscal por IETU
Potenciales efectos en CRECIMIENTO
Continuará limitada la carga tributaria
Impacto diferenciado entre sectores
según comparaciones internacionales
Mayor inversión pública en
Incentivo fiscal a la inversión privada
infraestructura
Menor costo del dinero (política monetaria y
pág percepción de riesgo soberano)
15Efectos Económicos El traspaso a la inflación podría ser limitado en 2008, si bien
dependerá del crecimiento y de la amenaza de competencia
Atenuantes de los efectos de la reforma
Ciclo de crecimiento Elevados márgenes de operación Apertura comercial
económico por en sectores permiten una menor en azúcar y política
debajo del potencial transferencia al consumidor final de competencia
Efecto del IETU sobre la
estructura de costos Excedente Bruto de Operación (% ventas valores
(% de ventas a valores básicos) básicos; cuentas nacionales)
Incremento 0.8
100
de impuestos Antes IETU
a la actividad 70%
90
Excedente
37.3 60%
80 Bruto de
Después IETU
Operación
70 50%
60 40%
19.5 Nómina
50
30%
40
20%
30
Consumo
10%
20 42.5 intermedio
Minería
Fin/inm./alq.
Comercio
Comunales
Agricult.
Total
Manuf
Transp/com.
Const
10
pág 0
16 * No asume ningún cambio en la estructura de capital de las empresas, su política de
Producción
dividendos, ni prestaciones sociales.Efectos Económicos Aproximadamente 80% de la recaudación adicional
provendría de 3 sectores vinculados a servicios
TOTAL 1.10%
Agricult. ganad. y pesca 0.08%
Minería y petróleo 0.03%
Ind. Manufacturera 0.15%
Electr., gas y agua --
Incidencia sectorial de la
recaudación fiscal (% PIB) Construcción 0.05%
Comercio, restaur. y hoteles 0.32%
Transp. y comun. 0.13%
Serv. Fin., inmob. y alquiler. 0.30%
Serv. Comunales, soc. y personales 0.25%
* Suma no necesariamente coincide con total por redondeo y eliminación de
empresas públicas
Servicios Comunales, Sociales y Comercio, Restaurantes y Hoteles Servicios Financieros, Inmobiliarios y
Profesionales (Recaudo adicional (Recaudo adicional estimado: Alquiler (Recaudo adicional
estimado: 0.25% PIB) 0.32% PIB) estimado: 0.3% PIB)
Restaur Financi
antes y eros,
hoteles, 0.06%
Esparcimiento, 0.00%
Otros, 0.05%
Inmobi
0.06%
Profesional liarias
es, 0.12% y
Comerci
o, alquiler
Médicos, 0.26% ,
0.06%
pág 0.24%
17
Educación,
0.00%Efectos Económicos El potencial de la economía pudiera crecer en función de la calidad
en el uso de los recursos adicionales
Inversión pública y privada en
Infraestructura (% del PIB)
Con 7.3
La reforma aprobada implica
Escenartio
Positivo
reforma recursos públicos (Federales y
Locales) adicionales por 1% del
6.0 5.8 PIB para infraestructura
4.5
La reforma va en línea con un
escenario positivo de expansión en
3.2 infraestructura
Inversión de 4% del PIB en
Actual infraestructura implicaría una
contribución al crecimiento de
0.6% del PIB y 720 mil empleos
adicionales en 2007-2012
México Chile China
Fuente: Presidencia 2007
pág
18Índice
I. Motivaciones de la Reforma Hacendaria
Déficit tendencia y necesidades crecientes
Estructura del Ingreso y Gasto
II. Aprobación de la Reforma Fiscal
Elementos dentro y fuera del diseño fiscal
Potenciales efectos económicos
III. Valoración
pág
19Valoración La reforma es un avance positivo para el corto plazo, pero
insuficiente para un mayor horizonte
Avances Retos
• La reforma es recaudatoria con • No es la reforma ideal
efectos potenciales sobre − No hace más eficiente el IVA
inflación y crecimiento acotados
− No cubre las necesidades de
• Combina medidas por el lado ingresos fiscales en el mediano plazo
del ingreso y del gasto.
• Potencial politización del proceso
• En línea con un régimen más de auditoria por parte del
homogéneo con limitado rubros legislativo
deducibles − Capacidades de gestión de gasto
• A mediano plazo será positiva, diferenciadas entre gobiernos locales
si (i) el IETU sustituye al ISR y • Problemas operativos
llevando el ISR de personas específicos:
físicas a tasas similares y (ii) un
− IETU: Mantiene un doble estimación
mejor gasto público llevan a una
de impuesto al ingreso
ampliación de la base de
cobertura del IVA en el futuro; − IDE: Identificación de cuentas,
(iii) incentivos al ahorro cotitulares, constancias y registros
pág mensuales
20Valoración La mejor noticia de la reforma es que muestra la
capacidad de aprobar reformas
Tras la reforma del ISSTE, la reforma hacendaria muestra que se puede
avanzar en la aprobación de las reformas imprescindibles para abrir el
camino a un mejor funcionamiento económico
Si la reforma fiscal avanza hacia una menor dependencia de los ingresos
petroleros, a una mayor eficiencia del gasto público y a una mayor
eficiencia recaudatoria, las agencias de calificación reaccionarán
positivamente
La reforma fiscal abre un espacio de dos a tres años para presentar
batalla en otros frentes
La reforma fiscal no es la deseable y está lejos de ser la definitiva
pág
21Fitch y Moodys mejoran calificación de deuda soberana,
aunque era la agencia que se había quedado rezagada
Spread soberano y calificación de deuda de largo plazo (Fitch)
Causas: 180
A BBB+ BBB
160
a) Avances reformas estructurales
140
b) Condiciones para sortear un
BB+
entorno externo desfavorable 120
c) La posibilidad de continuar con 100
avances en la agenda legislativa 80
que permita mayores progresos en
reformas estructurales. 60
MX
Egipto
China
Rusia
tunisia
Peru
Chile
Sudáfrica
Bulgaria
Brasil
Colombia
Calificación del riesgo soberano
Calificación S&P Calificación FITCH Calificación MOODY'S
x AAA Aaa
Grado de Inversión
AA+ AA+ Aa1
AA AA Aa2
AA - AA- Aa3
A+ A+ A1
A Chile A Chile A2 Chile/Israel
A- Israel A- Israel A3
BBB+ México/Sudáfrica BBB+ México/Sudáfrica Baa1 México
BBB BBB Baa2
BBB- Colombia BBB- Baa3
BB+ Brasil BB+ Brasil/Colombia Ba1 Brasil
Especulativo
BB BB Ba2 Colombia
Grado
BB- Argentina BB- Ba3
B+ B+ B1
pág B B Argentina B2
B- B- B3
22 D
ArgentinaClaves de la Reforma
Hacendaria en México
(alternativas y evaluación de propuestas)
Jorge Sicilia
Servicio de Estudios Económicos
México
pág Octubre, 2007
23También puede leer
