Gestión Estratégica de la Tierra Urbana 1998
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Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana
Mario Lungo
Raquel Rolnik
1998La Fundación PRISMA es un centro de referencia, investigación e incidencia sobre
temas de desarrollo y medio ambiente en El Salvador.
La Fundación PRISMA trabaja por la construcción de consensos para una gestión
del desarrollo viable, ambientalmente sensata y socialmente incluyente en El Sal-
vador.
Nuestro estilo de trabajo es una interacción constante, amplia, transparente y co-
laborativa con los principales actores del desarrollo.
PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
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2 PRISMAIndice
Introducción 1
1. Planificación urbana y medio ambiente 3
2. Mercado de tierra urbana 7
Los efectos directos 7
Los efectos indirectos 9
La situación en El Salvador 10
3. Instrumentos de gestión de tierra urbana 14
La macrozonificación: un requisito previo 14
Incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o sub- 15
utilizados
1.1.1 Impuesto predial/territorial progresivo 15
Consorcio inmobiliario o urbanización asociada 16
Instrumentos de optimización de la infraestructura existente 17
Coeficiente de aprovechamiento básico 17
El “suelo creado”: concesión del derecho de construir por encima 17
del coeficiente de aprovechamiento básico
1.2 Operaciones urbanas 18
1.3 Operaciones interligadas 19
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 3Instrumentos de transferencia del potencial constructivo 20
Zonas especiales de interés social 21
1.4 Zonas especiales para vivienda social 21
1.5 Zonas especiales de intervención ambiental 22
1.6 Zonas de uso combinado del suelo 23
4. La captación de plusvalías inmobiliarias y su posible asociación a la gestión ambiental urba- 25
na
Aspectos legales 25
Obstáculos para la implementación 26
Bibliografía 28
4 PRISMAIntroducción
Introducción
El enfrentamiento de los principales problemas Esta opción emergente está modificando también
urbanos en América Latina en este final de siglo, el enfoque hacia una cuestión crucial para el desa-
exige un nuevo paradigma de planificación urbana rrollo sostenible: la dimensión ambiental. Efecti-
para sustituir el planteamiento tecnocrático, basa- vamente, en el modelo anterior esta problemática
do en un modelo de ciudad ideal a construir, aún ocupaba claramente un segundo plano, derivada de
prevaleciente. la visión productivista que caracterizaba el modelo
de crecimiento económico a que correspondía y al
Este modelo de ciudad del futuro apostaba a la po- hecho de que la percepción de la degradación am-
sibilidad de conducción, por parte del poder públi- biental apenas comenzaba a permear la conciencia
co, del desarrollo urbano a través de grandes in- ciudadana.
versiones en transportes, infraestructura y equipa-
mientos públicos, y de un control estricto de la ac- Planificación urbana y medio ambiente aparecían
ción de los agentes privados sobre el uso del suelo. así vinculadas por una relación tenue y será nece-
También correspondía a una concepción del Esta- saria la crisis económica de los años 70, y el poste-
do como protagonista único en la definición e im- rior proceso de reestructuración económica, junto
plementación de las políticas públicas, confiando con el reconocimiento mundial de la crisis am-
en su poder de inversión y control e ignorando el biental global (a escala planetaria) para que los
papel y opinión de la ciudadanía. Finalmente, bajo devastadores efectos del deterioro de los recursos
esta concepción, se operaba una separación total naturales y la contaminación ambiental develen la
entre planificación y gestión, e incluso un conflic- importancia de incorporar la dimensión ambiental
to entre estas dos dimensiones, operando la plani- en la gestión del desarrollo urbano, percepción que
ficación en la esfera técnica y la gestión en la di- se extiende incluso a los organismos de coopera-
mensión política. En la práctica, muy poco de lo ción internacional en la última década del siglo
que se idealizó de esa forma ha salido del papel y (Serageldin et al, 1994; Bartone et al, 1994).
grande parte de la ciudad real no tiene que ver con
las normas y estándares propuestos, lo que se tra- Este trabajo tiene como componente central la pre-
duce en la ineficacia de este paradigma para en- sentación de una serie de instrumentos innovado-
frentar el crecimiento de la ciudad. res de gestión de la tierra urbana aplicados en Bra-
sil y otros países de América Latina, tratando de
Un nuevo modelo que se basa en la ciudad real, explorar su utilidad para la incorporación de crite-
aceptando en ella la presencia permanente del con- rios ambientales en esta gestión. Este componente
flicto y tomando la gestión cotidiana como punto es antecedido por una breve reflexión sobre la in-
de partida, se está desarrollando en ciudades lati- corporación de la dimensión ambiental en los pla-
noamericanas. Este nuevo paradigma parte del nes de desarrollo urbano, particularmente los im-
planteamiento de que la ciudad se produce por una pulsados en El Salvador, y por un análisis más de-
multiplicidad de agentes que deben concertar sus tallado del funcionamiento de los mercados de tie-
acciones, generando un pacto que corresponda al rra urbana y sus condicionantes en los años recien-
interés público de la ciudad. Presupone una revi- tes en el país, cuestión que consideramos impor-
sión permanente para ajustes o adecuaciones, que tante para contextualizar los instrumentos que se
de un seguimiento a la dinámica de la producción presentan a discusión.
y reproducción de la ciudad (Rolnik, 1993 y
1997).
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 5En el último apartado se examina el papel que po- Esta temática, relativamente inédita en el país, ha
dría jugar la captación de plusvalías generadas por comenzado a debatirse durante los últimos meses,
el proceso de urbanización para apoyar acciones por lo que consideramos que el contenido de este
que contribuyan a que nuestras ciudades puedan documento, a pesar del carácter preliminar de al-
jugar un papel en el desarrollo sostenible del país. gunas de sus partes, puede contribuir a profundizar
su discusión y a generar propuestas sobre la intro-
Este documento se ha elaborado basándose en un ducción de criterios ambientales en la gestión del
trabajo previo de Raquel Rolnik sobre instrumen- desarrollo urbano que vayan más allá de la presen-
tos de gestión urbana y otros de Mario Lungo so- tación de estudios de impacto ambiental que han
bre los mercados de tierra y captación de plusvalí- demostrado, hasta el momento, muy poca utilidad
as, este último realizado en colaboración con para detener los procesos de degradación ambien-
Francisco Oporto. tal.
2 PRISMA1. Planificación urba
urbana y medio ambiente
El camino transcurrido entre el Plan de Desarrollo pactos ambientales negativos. Pero el vacío más
Metropolitano de San Salvador elaborado en 1969, grave en el segundo caso, tomando en considera-
conocido como METROPLAN 80, y el Plan de De- ción que la problemática ambiental ya ha creado
sarrollo del Area Metropolitana Ampliada de San conciencia en el país en los distintos sectores
Salvador, conocido como PLAMADUR, presentado (ANEP, 1996; UNES, 1996), es la ausencia de ins-
en 1997, ilustra el cambio de actitud hacia la cues- trumentos modernos de gestión urbana que incorpo-
tión del medio ambiente mencionada antes. ren no sólo una nueva forma de manejo del recurso
tierra sino la dimensión ambiental en sentido am-
METROPLAN 80 (CONAPLAN, 1969; Hart, plio.
1969), enfatiza en dos aspectos: el rol económico de
la ciudad y el marco institucional de la gestión ur- Este problema no es exclusivo del país. En el otro
bana. Respecto al primero, aunque el análisis de la plan de desarrollo urbano elaborado durante estos
base económica urbana realizado presenta datos in- últimos años en Centroamérica, el de las ciudades
teresantes, sirve de base a proyecciones generales de Panamá y Colón, financiado con apoyo del BID
que descansan en la búsqueda de una ciudad ideal, al igual que el PLAMADUR (VIMI, 1997), aunque
mientras que el estudio económico que fundamenta se construyeron tres escenarios denominados “Fuer-
a PLAMADUR (VMVDU, 1997), es simplemente zas del Mercado Facilitadas”, “Máximo aprove-
una extrapolación de datos generales que no recoge chamiento de las Areas Servidas”, y “Máxima Con-
la dinámica real de la economía del ámbito territo- servación Ambiental”, y se valoró y escogió al úl-
rial en estudio (Lungo, a publicarse). En ambos ca- timo como el más favorable, esto no se tradujo en
sos la vinculación entre desarrollo económico de la una incorporación integral de la dimensión ambien-
ciudad y medio ambiente está ausente. tal en el diseño de las propuestas, las que en este
campo se limitan a un Portafolio de Acciones y
El marco institucional es analizado en el primer Programas Ambientales que no incorporan instru-
plan desde la óptica de un Estado productor directo mentos de gestión de los conflictos.
de servicios y algunos bienes considerados claves, y
las propuestas también obedecen a esta lógica. En el En el caso de San Salvador, PLAMADUR clasifica
segundo plan, al haberse realizado en un contexto el suelo en tres grandes categorías: suelo urbano,
de desregulación y privatización la óptica es dife- suelo rural urbanizable y suelo rural no urbanizable,
rente, y fundamentalmente presenta propuestas refe- sobre la que se basa el modelo de ordenamiento
ridas a la creación de un gobierno local metropoli- ambiental del plan (ver Cuadro 1).
tano y al fortalecimiento de la Oficina de Planifica-
ción del Area Metropolitana de San Salvador. Al Las dos últimas categorías se estructuran a su vez
igual que lo sucedido con el aspecto económico, el en tres tipos: las áreas de máxima protección, las
marco institucional de gestión urbana es ajeno a la áreas de desarrollo restringido y las áreas de desa-
problemática ambiental salvo en lo que se refiere a rrollo agropecuario. Además se incorpora otro tipo
la restricción de los usos del suelo y a la incorpora- particular, las áreas de desarrollo turístico ecososte-
ción de normas más estrictas para reducir los im- nible.
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 3Mapa 1
Región Metropolitana de San Salvador, 1996.
4 PRISMACuadro 1 general de zonificación, la matriz de usos
AMSSA: Clasificación del suelo del suelo y las normas técnicas, que res-
Categoría Extensión ponden, en sí mismos, al enfoque tradicio-
SUELO URBANO: 11,100 ha. nal de la planificación urbana.
10,160 ha
- Edificado 940 ha
- Baldío Adicionalmente se proponen medidas para
SUELO RURAL URBANIZABLE 6,400 ha.
4,560 ha incentivar y compensar el manejo sosteni-
- programado y no programado 1,840 ha
- de desarrollo lento
ble de las áreas de protección: crédito, en
SUELO RURAL NO URBANIZABLE 57,500 ha. el aspecto de financiamiento; tasas espe-
TOTAL 75,000 ha. ciales, en el fiscal; y un sistema de tasas o
Fuente: PLAMADUR, “Esquema Director” impuestos ambientales, en el compensato-
rio, que obliguen a los potenciales usuarios
y contaminadores a pagar por el uso del capital na-
Este modelo de ordenamiento ambiental descansa
tural, y que serviría para la creación de un fondo de
fundamentalmente en la declaratoria de determina-
protección de los recursos ambientales.
das zonas como áreas de máxima protección y de
desarrollo restringido, y se enmarca en el Plan Di-
A pesar de la intencionalidad subyacente, es rápi-
rector cuyos principales instrumentos son el plano
damente perceptible la disociación entre la macro-
Recuadro 1
PLANIFICACION TRADICIONAL
Características Resultados
Planificación rígida Participación parcial
Regulación en dos opciones: Apelación posterior
“lo permitido” y “lo prohibido”
Administración centralizada y Descoordinación
Sectorial
Inversión pública separada de la inversión Proyectos aislados
privada
PLANIFICACION CONTEMPORANEA
Características Resultados
Planificación flexible Participación continua
Marco regulatorio definido Negociación permanente
Pero ajustable a los cambios
Administración coordinada Acuerdos Interinstitucionales
Y descentralizada
Inversión combinada pública Proyectos mancomunados
y privada Apoyados en incentivos
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 5zonificación y las medidas propuestas. No existen ambiental se agravan al no establecer, tampoco, las
los mecanismos de gestión que los vinculen con cla- relaciones existentes entre el medio ambiente natu-
ridad ni el diseño de instrumentos específicos para ral y construido en los ámbitos urbanos con una ca-
lograr los objetivos que se plantea alcanzar con la racterística clave de las ciudades: el crecimiento de
macrozonificación. la población y su asentamiento en un territorio res-
tringido.
La generalidad de las medidas financieras, fiscales y
Planteamos que el crecimiento poblacional, aunque
de compensación propuestas conduce a otra diso-
los procesos de degradación ambiental relacionados
ciación: entre el Plan Director y el Plan de Inversio-
con la forma de utilización de la tierra, el agua y el
nes elaborado para su implementación.
aire tienen un carácter antrópico, no es en sí mismo
un problema, sino que la degradación ambiental es
Efectivamente, aunque en el Plan de Inversiones
generada por la forma en que se desarrollan los dis-
Estratégicas de PLAMADUR 7 de los 20 proyectos
tintos procesos de reproducción social en el territo-
priorizados se refieren directamente a la problemá-
rio, afectando las condiciones de vida de la pobla-
tica ambiental (4 a conservación de recursos y par-
ción, la productividad de la economía urbana y la
ques, y 3 a proceso de descontaminación), no apare-
gobernabilidad de las ciudades.
cen los mecanismos de gestión vinculantes ni los
instrumentos específicos de operacionalización,
En este sentido, revertir las tendencias de degrada-
apareciendo estos proyectos como un listado seme-
ción del medio ambiente requiere de una gestión es-
jante al que presentan casi siempre los planes de de-
tratégica de la tierra (PRISMA, 1997), y contar con
sarrollo urbano tradicionales.
modernos instrumentos de gestión de uso de la tie-
rra inscritos en una nueva forma de planificar el de-
Las limitaciones del marco institucional de la ges-
sarrollo de las ciudades.
tión urbana en lo que se refiere a la problemática
6 PRISMA2. Mercados de tierra urbana
Pensar en la gestión estratégica de la tierra urbana cados; el segundo, a partir de 1990, está marcado
y en los instrumentos que ésta requiere exige co- por la apertura hacia el exterior y una reactivación
nocer, por un lado, la incidencia de los cambios del crecimiento económico.
ocurridos recientemente en la economía y el Esta-
do en el funcionamiento de los mercados de tierra, Hay que hacer, además, la diferencia entre los
y por otro, las limitaciones de las modalidades ac- efectos que provocan estos procesos en el funcio-
tuales de su gestión. Dos procesos, la reestructura- namiento de los mercados de tierra urbana, y las
ción de la economía, iniciada en los años 80 con la transformaciones en las condiciones de funciona-
aplicación de los programas de estabilización y miento mismo de éstos. Los primeros podemos
ajuste, y la reforma del Estado, proceso que se de- denominarlos efectos directos, y los segundos
sarrolla con fuerza principalmente durante los años efectos indirectos (Lungo, 1997a).
90, y donde el rasgo más distintivo es la privatiza-
ción, son decisivas al respecto. Los efectos directos
Ambos procesos conforman el marco contextual Al nivel general, los procesos de reestructuración
general que contribuye a explicar los cambios que de la economía y de reforma del Estado tienen una
está experimentando el funcionamiento de los fuerte incidencia en el funcionamiento de los mer-
mercados de tierra urbana en el país, que presenta- cados de tierra urbana. Aunque estos procesos y
ba en las décadas anteriores características simila- sus programas tienen límites cada vez más visi-
res a la mayoría de los países de América Latina y bles, sus avances y el carácter ineludible que tie-
el Caribe (Smolka, 1997). Los rasgos actuales del nen hasta el momento, han provocado ya efectos
proceso de urbanización constituyen el marco es- directos en el funcionamiento de los mercados de
pecífico de estos cambios, entre los que podemos tierra urbana.
destacar los siguientes: la concentración urbana en
el centro y el suroeste del país (PRISMA, 1995), y La estabilización de los indicadores macroeconó-
especialmente en la Región Metropolitana de San micos, especialmente al reducir las tasas de infla-
Salvador (Lungo et al, 1997); el auge de las lotifi- ción y al estabilizar las tasas de cambio, tuvo una
caciones ilegales en las áreas rurales y suburbanas; incidencia clara en el bien tierra urbana como una
los programas de regularización y legalización de inversión que tradicionalmente garantiza el valor
la tenencia y la propiedad de la tierra urbana que de los ahorros, y en los procesos de especulación
se encuentra en situación ilegal promovidos por el en torno al mismo, en estos últimos al cambiar su
gobierno central desde 1990; la acentuación de se- carácter por el papel cada vez más importante que
gregación socio-espacial; la aceleración de la de- juegan los promotores inmobiliarios1. La liberali-
gradación ambiental derivada de la forma de ocu- zación de los precios, tarifas y tasas de interés, al
pación territorial; el nuevo patrón de localización traducirse en un incremento de los precios, explica
de las actividades productivas; etc. el alto grado de segregación socio-espacial y sus
nuevas formas en el país, fenómeno similar al que
Respecto al marco general es necesario hacer una está ocurriendo en otros países de América Latina
diferenciación en dos períodos que presentan ca- (Sabatini, 1997).
racterísticas diferentes en el funcionamiento de los
mercados de tierra: el primero, entre 1980 y 1989, 1
Se observa cada vez más la presencia de compañías in-
se caracteriza por los particulares efectos que la mobiliarias que operan en distintos segmentos de los
guerra y la crisis económica tiene sobre estos mer- mercados de tierra, habiéndose constituido incluso una
asociación de éstas.
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 7La modernización tributaria podría incidir, aunque
no existen todavía evidencias al respecto, en la po- La reforma del Estado, al orientarse los programas
sibilidad de captación de plusvalías inmobiliarias, de reducción y modernización del aparato estatal
mecanismo que podría jugar un papel importante en el sentido de convertir al Estado en “facilita-
en la problemática que nos ocupa, como veremos dor” de las actividades del mercado, produce una
mas adelante. Los programas de apertura comer- práctica desaparición de su papel de agente direc-
cial, los cambios en la estructura de las exporta- to, a través de la inversión en la compra y la provi-
ciones, y la promoción de las inversiones extranje- sión de tierra, vivienda, infraestructura y servicios
ras, especialmente en aquellos sectores que buscan urbanos, para los sectores sociales de menores in-
ventajas de localización, van a replantear los tradi- gresos. Sin embargo, por otra parte, se plantea la
cionales esquemas de ubicación de los estableci- necesidad de la incorporación al mercado de los
mientos industriales y centros comerciales y de terrenos en que se asientan estos sectores, surgien-
servicios, especialmente los financieros y de ges- do y desarrollándose con fuerza, los programas de
tión especializada. modernización de catastros y registros, y de regu-
larización de importantes segmentos de tierra ur-
Se va configurando, así, un nuevo mapa económi- bana que se encuentra en situación ilegal que im-
co y social, cada vez más distanciado del mapa po- pide su incorporación al mercado formal, progra-
lítico-administrativo oficial, con nuevas regiones mas que pueden ser decisivos en la disminución
ganadoras y perdedoras a nivel nacional (PNUD, del mercado informal de tierras urbanas.
1997), y en el interior de las áreas urbanas, con
una paradójica integración/segregación entre los Lo anterior se acompaña de las modificaciones en
distintos sectores sociales de la ciudad, modifican- las funciones reguladoras del Estado en este cam-
do las tradicionales formas de segregación socio - po a través de un doble camino: la liberalización y
espacial. Estas dinámicas territoriales están afec- modernización de las normativas relacionadas al
tando decisivamente en la demanda de tierra urba- desarrollo urbano, y la reducción del papel y del
na. poder de las instituciones responsables del mismo.
La intervención estatal en los mercados de tierra
Las transformaciones en las relaciones entre el ca- urbana ha tendido en el país a ser cada vez más
pital y el trabajo que la reestructuración de la eco- débil, aunque a partir de esta década la degrada-
nomía está introduciendo afectan el funcionamien- ción ambiental está conduciendo a modificar esta
to de los mercados de tierra urbana al modificar tendencia.
las condiciones de un segmento importante de la
demanda: los trabajadores, cuya inestabilidad la- Adicionalmente existe un componente del proceso
boral y el carácter oscilante de los ingresos, hace de reforma del Estado que puede constituirse, si
obsoletos los esquemas de acceso a este bien, que efectivamente se desarrolla, en un contrapeso a la
aunque extremadamente limitados, existían en el disminución del papel regulador del Estado en el
período anterior en que el Estado jugaba un papel funcionamiento de los mercados de tierra urbana:
de prestador directo de bienes y servicios, y tenía la descentralización. Efectivamente, la descentrali-
una relativamente alta capacidad reguladora. No zación introduce un importante número de nuevos
obstante, el alto volumen de las remesas enviadas agentes sociales y económicos, entre ellos los go-
por los migrantes al extranjero se ha convertido en biernos locales, que se sumarán a los tradicionales
un factor de compensación de la inestabilidad la- agentes que han actuado en estos mercados, y que
boral y de la oscilación y bajo nivel de los ingresos pueden reforzar la introducción de criterios am-
(Funkhouser, 1997), permitiendo el acceso a este bientales en el uso de la tierra.
bien a numerosas familias que no pueden partici- En El Salvador, también es indispensable incorpo-
par del financiamiento bancario, dinamizando los rar en el análisis del funcionamiento de los merca-
submercados de tierra. dos de tierra urbana los efectos de las transforma-
8 PRISMAciones que están ocurriendo en los mercados de cultura a ocupar un papel subordinado. El segundo
tierra rurales. es la modificación de los patrones de localización,
a nivel nacional, de las actividades económicas
Los efectos indirectos que está generando el nuevo modelo de acumula-
ción económica orientado a las exportaciones,
Como decíamos anteriormente, los efectos indirec- donde las vinculaciones internacionales tienen,
tos se refieren a los cambios en el funcionamiento muchas veces, preeminencia sobre los criterios
de los mercados de tierra urbana, que los procesos que se limitan al espacio nacional. El tercer cam-
de reestructuración de la economía y de reforma bio generador de efectos indirectos es la transfor-
del Estado están provocando. mación de los mercados de trabajo urbanos, carac-
terizados por su creciente informalización y seg-
Hemos seleccionado aquellos cambios de carácter mentación. El cuarto es la persistencia de altos ni-
más general provocados por ambos procesos y que veles de pobreza que el modelo actual no ha lo-
tienen una incidencia a mediano plazo (Ver Cua- grado reducir sustancial y sostenidamente, a pesar
dro 2). El primero es el predominio, en el actual de la disminución del ritmo de su crecimiento que
modelo de acumulación, del sector financiero y los muestran los indicadores económicos de algunos
servicios especializados de alto nivel dirigidos países. El quinto, el crecimiento de las restriccio-
hacia las empresas, pasando la industria y la agri- nes ambientales, derivado del aumento de la con-
Cuadro 2
Procesos Efectos directos en el funcionamiento Cambios en las condiciones de
de los mercados de tierra urbana funcionamiento de los mercados
que provocan efectos indirectos
• disminución del rol de la tierra como ga-
rantía del valor de los ahorros
• cambios en los procesos de especula-
ción por el papel creciente de los promo-
tores inmobiliarios
REESTRUCTURACION • disminución en la oscilación de los pre-
cios aunque éstos tienden a crecer
DE LA ECONOMIA
• modificación de las condiciones de cap-
tación de las plusvalías inmobiliarias
• cambios en la demanda derivados de los • predomino del sector financiero y de ser-
nuevos patrones de localización de las vicios
empresas y de la precariedad de los in-
• modificación de los patrones de localiza-
gresos de los sectores populares
ción de las actividades económicas
• transformaciones de los mercados de
trabajo urbanos
• debilitamiento del marco regulatorio y de • altos niveles de pobreza
la capacidad de gestión institucional
• aumento de las restricciones ambienta-
• incorporación al mercado de tierra que les
estaba anteriormente en situación de
REFORMA DEL ilegalidad • pérdida de peso de la planificación
ESTADO
• ampliación del número de agentes inter-
vinientes en los mercados
• incorporación al mercado de tierra públi-
ca
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 9ciencia de que es necesario incorporar criterios de Esta situación, sumada al control de la inflación y
sostenibilidad al desarrollo. Por último es la dis- a la estabilización del tipo de cambio3, hizo que,
minución de la importancia de la planificación en entre 1989 y 1995, ocurriera una expansión del
sus distintos niveles, que afecta la institucionali- consumo que no guardaba relación con la estructu-
dad y los marcos regulatorios . ra productiva interna, generando una importante
demanda de bienes inmobiliarios y provocando
En efecto, se asiste a una perdida de peso de la una importante alza en los precios de la tierra ur-
función planificadora; en el país se suprimió el bana.
ministerio responsable de esta función y su papel
es asumido por otros. No obstante, también se ob- Al observar la dinámica general de la economía a
serva un retorno a la planificación del desarrollo a través de la formación del Producto Interno Bruto
nivel local, tendencia asociada a la descentraliza- (PIB), es posible apreciar el dinamismo adquirido
ción y a la creciente importancia de los problemas por el sector vivienda, en particular, y por el sector
ambientales. de la construcción en general, incrementando su
participación dentro del PIB durante los últimos
En el cuadro 2 se sintetizan los efectos directos en años, generando un mayor movimiento en los
el funcionamiento de los mercados de tierra urba- mercados de tierra, en particular los urbanos.
na, y los cambios en las condiciones en que éstos Dadas las limitaciones territoriales del país, este
operan y que ocasionan efectos de tipo indirecto. dinamismo se reflejó en el alza de los precios.
La situación en El Cuadro 3
Salvador Evolución de las remesas provenientes de los migrantes con
relación al PIB, las exportaciones de café y la maquila
(millones de dólares)
En el país es posible ob-
servar en detalle las conse- 1991 1994 1995 1996
cuencias de estos cambios Remesas 901 1,106 1,220 1,264
en el funcionamiento de
% del PIB 14.9 11.9 11.1 10.5
los mercados de tierra ur-
Proporción con relación a las ex- 4/1 5/1 6/1 6/1
bana. Para ello analizare- portaciones de café
mos algunos datos econó-
Proporción con relación a las ex- 7/1 2/1 2/1 2/1
micos. Señalemos, pre- portaciones de maquila
viamente, que la estabili-
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Central de Reserva.
dad de los indicadores ma-
croeconómicos se basa
principalmente en dos factores externos: el alto
volumen de fondos, en carácter de donación, reci- Aunque no existe información detallada sobre la
2
bidos entre 1980 y 1995 , y el creciente monto de evolución de precios dentro de los mercados de
remesas que envía la población salvadoreña que ha tierra urbana, los datos proporcionados por una
migrado al exterior, principalmente hacia los Esta- empresa salvadoreña que se encarga de llevar las
dos Unidos como habíamos señalado antes (Lun- estadísticas sobre la evolución del sector formal de
go, 1997a). la vivienda, permiten notar el fuerte incremento de
precios ocurrido durante los últimos años, los
3
Desde mediados del siglo hasta 1985, el cambio moneta-
2
El Salvador, en los años 80 por la guerra, y para promover rio se mantuvo estable en El Salvador, mostrando la eco-
las reformas económicas y del Estado, y posteriormente nomía una de las tasas de inflación más bajas de América
para la reconstrucción del país, fue uno de los mayores Latina. Luego de la devaluación de ese año, la tasa cam-
receptores de ayuda internacional a nivel mundial. biaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.
10 PRISMACuadro 4
Estructura del PIB por rubros escogidos 1989/1995
(precios corrientes en millones de dólares) (a)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Agricultura 28.4 11.2 17.5 14.6 14.3 14.4 14.6
Industria 18.8 18.6 22.1 23.8 22.4 22.3 21.8
Construcción 2.8 2.6 3.5 4.4 4.4 4.6 4.5
Comercio 21.1 34.6 18.9 18.9 18.7 19.2 19.5
Vivienda 3.7 5.8 10.8 9.9 9.0 8.3 7.9
Total 3,704.6 4,719.2 4,895.9 5,728.9 6,956.6 8,116.4 9,656.4
Fuente: Revista del Banco Central de Reserva, varios años.
(a) Las cifras, a pesar de estar en precios corrientes, permiten ver las tendencias .
cuales han crecido a razón del 300% o más en la crédito otorgado por la banca comercial, la cual
mayoría de los casos. fue privatizada nuevamente a partir de 1989.
Observando la evolución de estos créditos, es fácil
El mayor incremento en los precios de la tierra se notar el impacto positivo experimentado en el
da en ciertas zonas dentro del Area Metropolitana sector de la construcción. Aunque el mayor peso
de San Salvador (AMSS), la aglomeración urbana en el otorgamiento de créditos sigue estando sobre
que concentra la mayor parte de servicios, los sectores comercial e industrial, las cifras
comercio y producción industrial en el país, lo muestran una mayor participación del sector de la
cual económicamente hace más atractivo el construcción como demandante de crédito durante
desarrollo de los mercados de tierra en esta zona. los últimos años.
Basta comparar, en ese sentido, la evolución de los
precios de la tierra
dentro del AMSS y
en las ciudades Cuadro 5
2
secundarias. Precio promedio de la v en zonas seleccionadas
del Area Metropolitana de San Salvador y
de las principales ciudades secundarias*
Las diferencias de (colones)
precios están vin-
Zona 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
culadas a la evolu-
ción de los precios de Escalón 408 376 461 460 760 1,371 1,379
construcción en las Santa Tecla 184 214 280 334 449 707 1,075
distintas las zo-nas, San Francisco 253 279 319 396 534 757 863
las cuales en el caso Merliot 221 263 288 358 675 800 858
del AMSS Apopa 108 126 143 150 201 258 322
evidencian las dife-
Ayutuxtepeque 143 244 181 213 312 0 0
rencias de ingresos
Santa Ana 124 132 153 183 263 369 402
de los diferentes sec-
tores sociales. Esto San Miguel 126 74 165 184 292 402 395
está también estre- Sonsonate 0 138 0 0 0 0 312
chamente ligado a las Fuente: Mc Cormack, “Estadísticas de la construcción”, 1995.
orientaciones del * 1 vara cuadrada equivale a 0.7396 metros cuadrados.
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 11Pero al analizar en detalle el destino del crédito al productiva interna. Para efectos de la problemática
interior del sector de la construcción resaltan que nos ocupa en este trabajo, esta evolución lleva
varias cuestiones. Durante los años en que la a una situación paradójica: mientras se reduce la
participación de este sector como demandante de capacidad de compra de la población por la rece-
crédito era bastante baja (menos de 5 puntos), más sión experimentada durante los últimos dos años,
de la tercera parte se destinaba hacia la producción se mantiene una importante oferta de crédito para
de tierra, mediante las urbanizaciones. En cambio, la construcción de viviendas para los sectores de
a partir de 1992, año en que la industria de la ingresos medios y altos, teniendo como resultado
construcción aumenta su demanda de crédito, el una disminución poco significativa de los precios
monto destinado a la producción de tierras vía de la tierra y de las viviendas urbanas a pesar de
urbanización cae a casi el 20% del total del las dificultades de realización de estos bienes. El
crédito, ampliándose la cartera de créditos a la panorama de las principales ciudades salvadoreñas
adquisición de viviendas, rubro que era cubierto en se caracteriza actualmente por la existencia de un
buena parte con fondos del Estado. importante stock de viviendas y terrenos urbaniza-
dos de difícil venta.
A pesar de que el sector financiero está destinando
mayores recursos a la adquisición de viviendas, lo No obstante, el incremento de producción de tierra
que posibilita la mayor producción de tierras de manera formal se ha visto fomentado a través
dentro del mercado formal, en la actualidad, por del sistema financiero, o a través de fuentes
las características del funcionamiento del sector alternativas de financiamiento, como lo las
financiero y el agotamiento de la demanda de ONG’s, las cuales otorgan fondos para la
bienes finales ocurrido a partir de 1995, se están construcción de viviendas populares, manteniendo
generando problemas de realización del stock una demanda de tierra urbana que, dada la poca
existente durante los últimos años en el mercado participación estatal en el financiamiento de este
de tierra y vivienda en general, lo que está tipo de viviendas, es importante.
provocando una ligera disminución de los precios
de la tierra urbana y suburbana. Adicionalmente, Pero quizás una de las medidas que tendrá mayo-
en 1992 se transforma la estructura fiscal anterior. res efectos, por incrementar aún más la liquidez
del sistema financiero (y estimular así la demanda
Esto conduce a la derogación del impuesto al por parte de los sectores de mayores ingresos, que
patrimonio inmobiliario, lo que incide en la es el factor clave en el incremento de los precios
disminución de recaudación de fondos mediante de la tierra urbana), es la privatización de los fon-
los rubros de venta de la propiedad y de dos de pensiones en los próximos meses.
transferencias, y lleva a la reducción de costos en
el sector de la construcción, vía la disminución de Por otra parte, las otras medidas para reformar el
impuestos, así como reducción de las Estado tienen una limitada incidencia en los mer-
transferencias hacia el sector público a través del cados de tierra, dada la incompatibilidad de mu-
impuesto de renta a la propiedad. chas de las leyes secundarias con las primarias, y
la superposición de funciones entre ministerios y
A partir de 1995, la economía salvadoreña co- municipalidades. A todo esto hay que agregar la
mienza a experimentar una desaceleración del cre- inexistencia de leyes de ordenamiento territorial y
cimiento que había observado desde 1989, y que de medio ambiente, las cuales tienen un impacto
es expresión de los límites de una política econó- importante en el funcionamiento de los mercados
mica que ha privilegiado el predomino del sector de tierra.
financiero, apoyado en una extraordinaria liquidez
generada por los recursos externos antes mencio- En lo que concierne a los programas de regulariza-
nados y que no ha logrado desarrollar la capacidad ción de tierra, no es sino hasta 1991 que el gobier-
12 PRISMAno salvadoreño, dentro del marco de la moderniza- El panorama económico, al menos en el caso sal-
ción del Estado, iniciada un año antes, crea el Ins- vadoreño, a pesar de las medidas de reestructura-
tituto Libertad y Progreso, el cual tiene como ción tomadas, no es promisorio a mediano plazo.
mandato dar asistencia técnica al Ministerio de A la esperada disminución del ingreso de divisas
Justicia para impulsar estos programas. Posterior- se agrega la dificultad de reconversión del aparato
mente se inicia el importante proyecto de creación productivo industrial y el abandono casi total del
del Centro Nacional de Registro, con apoyo del sector agrícola. La devaluación es una medida que
Banco Mundial. podría ser implementada a corto plazo, lo afectaría
el funcionamiento de los mercados de tierra urba-
Al nivel de la modernización estatal, este sería el na.
aspecto y que ha incidido positivamente en el de-
sarrollo de los programas de regularización de tie- En su conjunto, la breve descripción de las ten-
rra. Aunque la información es parcial e incomple- dencias recientes de los procesos de reestructura-
ta, a partir de 1993 el Registro Social de Inmue- ción de la economía y de la reforma del Estado en
bles inicia un ambicioso programa de regulariza- el caso de El Salvador, muestran que los efectos de
ción de tierras, las cuales se van incorporando al estos procesos en el funcionamiento de los merca-
mercado formal, dado que ello es básico para pro- dos de tierra urbana son complejos, y están estre-
chamente relacionados con las peculiares condi-
seguir con los procesos de urbanización de dichas
ciones históricas del país.
tierras.
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 133. Instrumentos de gestión de tierra urbana
La gestión actual de la tierra en la Región Metro- constructoras, parceladores, autoconstructores, or-
politana se limita fundamentalmente a la aplica- ganizaciones sociales, etc. La macrozonificación
ción de los usos de la tierra definidos por es el criterio que refleja la disposición de estos
METROPLAN 2000 para el Area Metropolitana agentes para el establecimiento de un consenso
de San Salvador, cuyo carácter general y estático sobre las directrices generales de ocupación y uso
genera cotidianamente innumerables conflictos. del suelo. No se trata de establecer una zonifica-
Los cambios en los usos de este bien y la dinámica ción funcional, creando áreas homogéneas separa-
de los mercados que se ha descrito anteriormente das, por ejemplo zonas industriales, zonas residen-
ciales de baja, mediana y alta densidad, zonas co-
exigen una nueva modalidad de gestión de la tie-
merciales, zonas institucionales, etc., como tradi-
rra. Lamentablemente el Plan de Desarrollo Urba-
cionalmente se hace y que refleja el paradigma del
no para San Salvador, conocido como planeamiento racional, idealista. Al contrario, se
PLAMADUR, recientemente finalizado, no incor- busca, en la realidad de la producción y del con-
pora, a pesar de contener un análisis importante y sumo de la ciudad, conciliar intereses expresos por
propuestas interesantes respecto a la cuestión am- los diferentes agentes que la producen y los que en
biental, instrumentos innovadores de gestión de la ella viven, teniendo en cuenta los limites y poten-
tierra urbana que incorporen modernos criterios ciales establecidos por las características ambien-
ambientales. tales del medio físico y el estado y capacidad de
soporte de las infraestructuras ya implantadas.
En este apartado buscamos explorar las posibili-
dades de utilización de instrumentos de gestión Lo que se concerta son las estrategias de política
urbana de este tipo, que se han aplicado en algunas urbanística frente a estos límites y potenciales, y
de las principales ciudades brasileñas y otras de sobre los instrumentos que utilizaran para lograr la
América Latina, señalando algunos requisitos para implementación de dicha estrategia.
su implementación, identificando, en los casos en
que ha habido experiencias de aplicación, las difi- Ese consenso se hace posible solamente en un
cuadro de macro-directrices y macro-zonas, de
cultades y alternativas de los nuevos caminos, y
grandes líneas y características generales, sin en-
agregando especialmente sugerencias en la incor-
trar en definiciones muy complejas y detalladas.
poración de criterios ambientales en la gestión de Lo ideal es que la macrozonificación produzca una
la tierra urbana. Es muy importante señalar que lo especie de “decálogo” de las reglas fundamentales
más importante de los instrumentos es su lógica y de la ciudad (por ejemplo: no sobrepasar con ur-
no su diseño institucional y legal, y que a partir de banización determinada cota, densificar ciertas
una comprensión del paradigma descrito en la partes de la ciudad, promover mezcla de usos en
primera parte, es necesario diseñar instrumentos y las zonas-dormitorio etc.).
estrategias específicos para cada caso
La macrozonificación establece un referente espa-
La macrozonificación: cial para el uso y la ocupación del suelo en la ciu-
un requisito previo dad, de acuerdo con las estrategias de política ur-
bana. Define inicialmente grandes áreas de ocupa-
La macrozonificación constituye un requisito bási- ción: zonas rurales y zonas urbanas (residencias,
co para la implementación de los instrumentos de industrias, comercio y servicios, equipamientos
gestión urbana. La forma como está ocupado el te- públicos). A partir de ahí, define, aún en grandes
rritorio de la ciudad resulta de la acción de los di- áreas, las zonas a incentivar o restringir la ocupa-
ferentes agentes: instituciones públicas, empresas ción, partiendo de la compatibilización de la capa-
14 PRISMAcidad de la infraestructura instalada, de las condi- la población y no para posibilitar una valorización
ciones del medio físico, de las necesidades de pre- particular.
servación ambiental, con las características de uso
y ocupación existentes. Dentro de esta macrozoni- Los terrenos desocupados o sub-utilizados, que es-
ficación también se definen áreas especiales de in- tén localizados en áreas cuya urbanización sea
terés ambiental y de interés socio-cultural. prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados.
Para promover la ocupación de estos terrenos exis-
Desde un punto de vista político, la definición de te la posibilidad de utilizar el mecanismo de “ur-
la macrozonificación concertada requiere la orga- banización o edificación compulsatoria”, aplicado
nización de forums participativos que integren to- por el poder público para impedir que las áreas
das las fuerzas que construyen y consumen la ciu- desocupadas de la ciudad continúen ociosas. a tra-
dad, promoviendo un proceso de planeamiento ur- vés de este mecanismo se puede establecer un pla-
bano que sea adecuado a todos los cambios de la zo para la parcelación o construcción de las áreas
ciudad y posibiliten la apropiación de esa temática desocupadas o sub-utilizadas. El propietario que
por la población, que pasa a plantear sus proposi- no cumpla ese plazo será penalizado con la aplica-
ciones a través de diversos canales. ción progresiva del impuesto predial urbano y ten-
drá un nuevo plazo. Cuando este finalice, si el te-
Este paso previo puede ser un momento funda- rreno todavía estuviere desocupado u ocioso, po-
mental en la adopción de criterios ambientales pa- drá ser expropiado y pagado con títulos de la deu-
ra el desarrollo de las ciudades. Se debe, no obs- da pública de largo plazo, por ejemplo.
tante, pasar de establecer en esta macrozonifica-
ción zonas de desarrollo restringido, total o abso- Los casos para parcelación y edificación compul-
luto, e incorporar criterios ambientales en todas las sorias y la aplicación progresiva del impuesto te-
formas de uso, aunque esto exige análisis urbanos rritorial y predial urbano deberán ser definidos por
y territoriales de nuevo tipo. ley.
A continuación se presentan un conjunto de ins- Se deben considerar casos de excepción, como por
trumentos de gestión de la tierra urbana que han ejemplo propietarios de un único inmueble con
sido implementados en otros países de América pequeñas dimensiones. También se pude asociar
Latina. este instrumento con las “Zonas Especiales de In-
terés Social” y el “Consorcio Inmobiliario”, des-
Incentivos para la ocupación critos más adelante. También puede ser una opor-
de terrenos no construidos tunidad para garantizar la sostenibilidad si se in-
corporan criterios ambientales en este mecanismo
o sub-utilizados
compulsatorio, o si se incluyen como casos de ex-
cepción aquellos terrenos no construidos o subuti-
Impuesto predial/territorial progresivo lizados que convenga dejar vacíos por considera-
ciones ambientales.
El objetivo de este instrumento, utilizado ya en va-
rias ciudades, es distribuir de manera justa los cos- Todo lo anterior exige el montaje de un sistema de
tos y beneficios de las inversiones públicas, dife- catastro de los inmuebles urbanos, permanente-
renciando y estableciendo el límite entre el dere- mente actualizado, para que pueda tener condicio-
cho de la propiedad del suelo y el derecho de cons- nes de monitorear los inmuebles desocupados y su
truir, evitando la especulación inmobiliaria e in- ocupación. Exige también la existencia de un pla-
centivando la actividad de construcción. Lotes o no genérico de valores inmobiliarios, a partir del
grandes áreas desocupadas dentro del tejido urba- cual se pueda aplicar el impuesto y su progresivi-
no, con buenas condiciones físicas para el desarro- dad. Es necesario, además, que sea establecida una
llo (poco vulnerables), son socialmente perjudicia- política que priorice la ocupación de las áreas to-
les, pues son servidos por infraestructura urbana, davía desocupadas. Existe, por último, la necesi-
construida con inversiones públicas para atender a dad de legislación autorizando la urbanización y
Gestión Estratégica
de la Tierra Urbana 15edificación compulsorias y la progresividad del desocupadas y aumentar la oferta de grandes áreas
impuesto predial urbano. urbanizadas, viabilizando proyectos de interés so-
cial.
La figura de la progresividad del impuesto predial La urbanización asociada consiste en una forma de
urbano se puede prever en la legislación tributaria urbanizar entre el poder público y la iniciativa pri-
municipal. Sin embargo, esa posibilidad está con- vada que busca la promoción de inversiones urba-
dicionada a los preceptos constitucionales. En el nas en áreas no provistas de infraestructura sobre
caso brasileño, los intentos de implementación del las cuales pesa una presión de ocupación. En un
instrumento no han tenido éxito por recursos de ejemplo es el siguiente: el propietario participa
inconstitucionalidad (por motivo de la falta de re- con un área grande no urbanizada y el sector pú-
glamentación de la Constitución del país, que ya blico invierte en dotaciones de infraestructura, de-
prevé el impuesto pero no lo reglamentó hasta el volviendo al propietario una parcela urbanizada
momento).Todavía, hay municipalidades que están del área original cuyo valor corresponde al valor
aplicando el impuesto progresivo a partir de re- inicial de la área total sin urbanizar. El área restan-
glamentos municipales.4 te ya urbanizada lo retiene el gobierno para sus
programas de vivienda o equipamiento público.
Recuadro 2
Esta acción puede ser voluntaria o vincularse a una
medida de urbanización compulsatoria.
El “suelo creado” comienza a surgir como un nuevo
instrumento a inicios de los años 70. Es curioso no-
tar que su origen está asociado a dos tipos distintos La aplicación de este instrumento requiere también
de evaluación de las prácticas clásicas de regula- de la existencia de un sistema de catastro moder-
ción pública del uso del suelo. Por un lado, en Eu- no, sumado a una legislación específica para el es-
ropa, especialmente en Francia e Italia, se basa en
la constatación de los estrechos límites de los ins- tablecimiento de cada sociedad pública/privada in-
trumentos urbanísticos tradicionales, especialmente cluye la definición de las inversiones a realizar, los
la zonificación, para detener la elevación de los
precios de la tierra. Por otro lado, en los Estados
plazos de ejecución, el porcentaje de terreno que
Unidos, se trataba de crear un mecanismo que debe ser devuelto al propietario, así como la previ-
promoviera la adaptación de la zonificación a la ló- sión de la futura utilización del área pública res-
gica del mercado.
tante. Es necesario resaltar que el consorcio debe
Fuente: “O solo criado como instrumento de política constituirse como una entidad de interés público,
habitacional: evaluación de su impacto en la diná- es decir, solamente será objeto de aplicación de es-
mica urbana”, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e
Adauto Lûcio Cardoso. te instrumento una determinada área cuya urbani-
zación sea de interés público Sólo así se podrá jus-
tificar la inclusión de las inversiones necesarias en
Consorcio inmobiliario o el presupuesto público, aunque exista la posibili-
urbanización asociada dad de recuperación de la inversión bajo la forma
de un porcentaje del terreno urbanizado restante.
Evitar la especulación inmobiliaria y viabilizar la
ocupación de grandes áreas desocupadas dentro En un contexto de carencia de recursos públicos
del tejido urbano que no disponen de infraestructu- para inversiones, se hace difícil establecer estrate-
ra completa, abriendo alternativas de desarrollo gias de implementación que exigen la disponibili-
urbano para propietarios que tienen la tierra y no dad de éstos para financiar la urbanización. Pero
tienen el capital para lotificar o construir es el ob- por otra parte puede representar una alternativa pa-
jetivo de este instrumento, que puede viabilizar di- ra el asentamiento de poblaciones excluídas. Y
rectrices políticas de ocupación de tierras urbanas presenta la ventaja de que no se necesita expropiar
el terreno para poder viabilizar proyectos de inte-
4
rés social.
En Brasil todas las municipalidades tienen la potestad de
recaudar el impuesto predial urbano, y lo hacen. Anual-
Respecto a la problemática ambiental, se pueden
mente, los concejos municipales aprueban las definicio- otorgar concesiones especiales a los consorcios
nes sobre el impuesto del año siguiente, junto con el pre- inmobiliarios cuyos proyectos presenten las mayo-
supuesto anual.
16 PRISMATambién puede leer
