La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas - Documento de proyecto
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La integración sudamericana en
perspectiva. Problemas y dilemas
Fernando Porta
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Este documento fue elaborado por Fernando Porta, investigador del Centro REDES-CONICET y consultor de la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, con la colaboración de Pablo Moldovan, investigador del Centro REDES-CONICET, en el marco del programa de trabajo de la Oficina (2008). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/W.211 LC/BUE/W.32 Copyright © Naciones Unidas, septiembre de 2008. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Índice
Resumen .................................................................................................................................. 5
I. El mercado común del sur ....................................................................................................... 7
1. Evolución histórica y comercial reciente del Mercosur .................................................... 7
2. El patrón de comercio y el impacto de las inversiones .................................................. 12
2.1 El perfil de especialización y los procesos de reestructuración intra-firma............ 13
2.2 Las dificultades del proceso de complementación productiva ............................... 14
2.3 La reversión del saldo en el comercio argentino-brasileño.................................... 17
3. Algunas dinámicas novedosas....................................................................................... 19
3.1 La adhesión de Venezuela al Mercosur: ¿factor de integración
o de desestabilización? .......................................................................................... 19
3.2 Las inversiones brasileñas en Argentina: ¿un nuevo eje de
complementación privado?..................................................................................... 21
3.3 Fondos estructurales y foros de competitividad: ¿un nuevo eje de
coordinación de políticas? ..........................................................................................
II. La Comunidad Andina de Naciones ..................................................................................... 25
1. Evolución de la Comunidad Andina de Naciones .......................................................... 25
2. Tendencias del comercio y la inversión en la Comunidad
Andina de Naciones ....................................................................................................... 30
2.1 El patrón de comercio............................................................................................. 30
2.2 La inversión y los procesos de completación productiva ....................................... 34
3. La agenda actual de la Comunidad Andina de Naciones y los
tratados bilaterales con Estados Unidos........................................................................ 39
III. Problemas de la integración sudamericana........................................................................... 43
1. Condiciones para la diversificación productiva y la complementación regional ............ 43
3CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
2. Una evaluación a partir de la experiencia del Mercosur................................................ 46
2.1 Las políticas de promoción..................................................................................... 46
2.2 Asimetrías y problemas de coordinación ............................................................... 46
2.3 El predominio de los incentivos “perversos”........................................................... 48
3. Una mirada al caso andino ............................................................................................ 50
4. La fragilidad de los proyectos de unión aduanera ......................................................... 51
IV. Dilemas de la integración sudamericana............................................................................... 53
1. Los tratados de libre comercio bilaterales ..................................................................... 53
2. La cooperación en infraestructura y energía ................................................................. 54
3. La profundización de las uniones aduaneras ................................................................ 56
V. Nota final ................................................................................................................................ 61
Bibliografía..................................................................................................................................... 63
4CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Resumen
La crisis que predominó en la mayoría de las economías sudamericanas entre finales de la década
pasada y principios de la actual alcanzó también a los dos proyectos de unión aduanera que
conviven en el sur del continente, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur.
Repitiendo su tradicional comportamiento pro-cíclico, el comercio intra regional se redujo en
forma severa; paralelamente, las respectivas negociaciones sumaron nuevos conflictos y el
incumplimiento de algunas de las normas y estándares previamente acordados deterioró la calidad
institucional de ambos acuerdos y sembró fundadas incertidumbres sobre las perspectivas del
pretendido proceso de profundización de la integración regional. La recuperación de las
economías en los últimos tres o cuatro años, en un contexto de fuerte crecimiento en toda la
región, le devolvió cierto dinamismo a los intercambios intrazona, modificando una de las
condiciones que dificultaban el avance de las respectivas agendas integracionistas. Sin embargo,
la mejora de la situación económica y comercial no ha sido suficiente para relanzar la marcha
institucional; por el contrario, con rasgos diferentes, ambos procesos atraviesan por una coyuntura
crítica. La CAN presenta signos de disolución y el Mercosur transita por un fuerte debate interno
sobre su diseño estratégico.
Con influencia y peso específico diverso, se combinan tres factores en la explicación de
la conflictiva situación actual en ambos esquemas. Probablemente el más importante sea la
insatisfacción acumulada sobre su trayectoria de largo plazo: los beneficios potenciales de la
integración aparecen sólo muy morosamente y su distribución ha sido desigual; más aún, las
asimetrías existentes entre los socios han tendido a acentuarse. Un segundo factor es el
cuestionamiento al paradigma de desarrollo predominante en la década pasada: las reformas pro
mercado, que informaron también el diseño y la gestión de los programas regionales, no
produjeron la trayectoria de competitividad esperada por sus ejecutores; en este contexto, la
racionalidad de la integración es objeto de debate. El tercer factor es el pronunciado bilateralismo
de Estados Unidos –actor clave en la región- y Europa, que contrasta con la coyuntura de impasse
en el plano multilateral y la propia situación de estancamiento de los procesos regionales en
Sudamérica; esta presión ha comenzado a sumar efectos disruptivos sobre la CAN –muy
marcadamente- y sobre el Mercosur. Muy sintéticamente, puede afirmarse que lo que está en
crisis es la posibilidad misma de constituir uniones aduaneras en esta parte del continente.
En este documento, se analiza la situación actual de ambos esquemas de integración,
enfatizando la consideración de los problemas de diseño y de coordinación de políticas que han
5CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
perjudicado el alcance de los beneficios esperados, al tiempo que acentuaron los costos del ajuste
estructural implícito; en función de estos antecedentes, se discuten las perspectivas abiertas por el
nuevo escenario. Las dos primeras secciones tratan la evolución histórica y reciente del Mercosur
y la CAN, respectivamente, considerando las dimensiones de comercio, inversión y
complementación productiva. En la tercera sección se analizan, precisamente, las limitaciones
encontradas por el proceso de diversificación y complementación regional, revisando
particularmente el caso del Mercosur y señalando algunos rasgos equivalentes o similares que se
han presentado en el esquema andino. En la cuarta sección se examinan los probables efectos de
las negociaciones bilaterales y algunas nuevas iniciativas que, al menos por el momento, son más
representativas de esfuerzos de cooperación en rubros específicos que de un rediseño estratégico
claro; complementariamente, se sugieren algunas líneas de acción para revitalizar los intentos de
una integración profunda. La nota final, más allá de la convicción sobre la necesidad de retomar
este último camino, refleja el escepticismo sobre su factibilidad política.
6CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
I. El mercado común del sur
1. Evolución histórica y comercial reciente del Mercosur
Desde principios de los años noventa, en el marco de reformas comerciales que instalaron
condiciones de economía abierta, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay experimentaron un
fuerte crecimiento de su comercio exterior; entre 1991 y 2006, las exportaciones totales de los
cuatro países, tomados en conjunto, se incrementaron en un 313,4%, mientras que sus
importaciones lo hicieron en un 309%. La contemporánea constitución del Mercosur1 y la
implementación de un rápido programa de desgravación arancelaria entre los socios del esquema
contribuyeron a facilitar y consolidar ese desempeño; de hecho, los inicios del proceso de
integración trajeron consigo un incremento del comercio entre los países del bloque superior al
registrado con terceros. De esta forma, los intercambios intra Mercosur fueron ganando
sostenidamente participación en los totales comerciados por los países miembros.
El período comprendido entre los años 1991 y 1998 concentra la primera gran expansión
del comercio entre los socios. En este lapso, las exportaciones intra-bloque crecieron a un
promedio anual de 22,6%, casi cuadruplicando el ritmo de incremento de las ventas hacia otros
mercados, que fue del 6%. Por su parte, las importaciones entre los socios del bloque se
expandieron a razón del 20,6% anual, en promedio, superando también, aunque con mucho
menor margen, al crecimiento de los abastecimientos con origen en extrazona, que fue del 16,5%
promedio. Como resultado de estos diferentes dinamismos relativos, la interdependencia
comercial entre los socios pasó del 11,1% en 1991 al máximo histórico de 25% registrado en
1998. Por el lado de las importaciones, la participación del comercio intra Mercosur en el total de
compras externas de los socios se incrementó en el mismo período de 18,8% a 23%. Puede
decirse que, en un período en el que los países del Mercosur acumularon déficit comerciales
importantes con el resto del mundo, la dinámica del mercado regional facilitó el surgimiento de
una corriente exportadora que tuvo efectos relativamente compensatorios.
1
En marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, acordando
la conformación del Mercado Común del Sur. En ese mismo acto se estableció un programa de
desgravación arancelaria para el comercio interno y se comprometió la puesta en funcionamiento de un
arancel externo común a partir de enero de 1995.
7CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Quedó dicho que la evolución del comercio intra y extra bloque refleja, esencialmente, el
ritmo y los volúmenes de las transacciones que tienen a Argentina o Brasil como protagonistas;
ambos, en conjunto, suman a lo largo de este período más del 90% de las exportaciones. Ahora
bien, no todos los socios sacaron igual partido de la ampliación y crecimiento del mercado
regional en este período; si bien es cierto que los cuatro países incrementaron sus exportaciones
regionales, sólo Argentina ganó participación relativa, pasando de contribuir con el 38,7% de las
ventas intra-bloque en 1991 a superar el 46% en 1998. Los otros tres países perdieron
participación en las exportaciones al mercado regional, siendo esta tendencia particularmente
marcada para Uruguay y Paraguay, las dos economías más pequeñas, que vieron reducirse su
ponderación relativa a menos de la mitad de los guarismos iniciales. Por otra parte, Argentina y
Brasil también ampliaron su participación como socios compradores, aunque lo hicieron en fases
distintas: Argentina tendió a absorber más importaciones originadas en sus socios hasta 1994 y
Brasil pasó a ser la “locomotora” del esquema desde 1995. Los ciclos económicos internos de las
economías más grandes impusieron así su sello a la evolución del mercado regional.
Hacia 1998, el Mercosur era considerado el caso más exitoso del nuevo “regionalismo
abierto”; si bien subsistían algunas críticas sobre el nivel arancelario de los segmentos más
protegidos (más de 30% para automotores y algunos bienes de capital), se reconocía que el
promedio arancelario (menos de 13%) era moderadamente bajo y, sobretodo, muy inferior al
vigente en los países miembros sólo diez años atrás. Además, aquella evaluación se fundaba,
principalmente, sobre el notable desempeño comercial externo y sobre la muy dinámica
evolución de los intercambios intrazona. Sin embargo, hacia finales de la década de los noventa,
un conjunto de factores, entre los que destacan particularmente la volatilidad cambiaria de las
principales economías del bloque y las crisis recesivas que afectaron a la región hasta 2003,
impactó negativamente sobre los flujos comerciales de los socios, reduciendo la interdependencia
comercial previamente alcanzada.
A partir de 1999 y hasta 2002, las exportaciones destinadas al mercado común cayeron cerca
de un 33% (a razón de 8,1% cada año). Por el contrario, las exportaciones de los países del Mercosur
al resto del mundo se expandieron en el mismo período a una tasa anual promedio de 6,8%, para
sumar una variación positiva total de 34,6%; como resultado de estas tendencias contrarias, en esos
tres años la participación relativa de las ventas intrazona en las exportaciones totales del bloque se
desplomó hasta registrar un 11,4% en 2002, sólo tres décimas por encima del nivel de 1991.
GRÁFICO 1
EXPORTACIONES DEL MERCOSUR 1991-2006
(Millones de dólares FOB)
200 000
180 000
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
Extrabloque Intrabloque
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
8CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Del lado de las importaciones, en cambio, el movimiento fue homogéneo: tanto las
compras a intrazona como las realizadas al resto del mundo declinaron abruptamente. Entre 1999
y 2002, las importaciones totales del bloque cayeron casi 30%; ciertamente, fue mayor el
descenso de las importaciones de intrazona, 13,8% de variación anual negativa en promedio,
frente a una tasa de -8,1% registrada para las importaciones provenientes del resto del mundo. La
crisis recesiva predominante en el mercado regional, compartida por los cuatro países aunque con
las expresiones más extremas en Argentina y Uruguay, explica el tipo de ajuste observado en el
comercio exterior. A partir de la maxidevaluación brasileña de principios de 1999 y de la
evidencia de los desequilibrios acumulados en Argentina en el marco de su rígido régimen
monetario y su alto nivel de endeudamiento, el Mercosur ingresó en una espiral de volatilidad
cambiaria y, principalmente, de caída de los niveles de actividad y demanda interna. Las
importaciones cayeron como consecuencia, fundamentalmente, del ajuste recesivo, mientras las
exportaciones hacia fuera de la región mantuvieron su dinamismo, en parte, por haber mejorado
su competitividad-precio, pero también, en gran parte, por un comportamiento contracíclico. En
este contexto, el mercado regional dejó de funcionar como un vector dinámico del crecimiento de
los socios para transformarse en un escenario de fuertes controversias comerciales y de
progresivo incumplimiento de la normativa comunitaria.
Las economías del Mercosur gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario
importante, la generación de superávit fiscal permanente y la reducción del peso de los servicios
financieros sobre sus flujos externos. A partir de la mayor consistencia de este cuadro
macroeconómico interno, favorecidos por la situación de altos precios internacionales para varios
de sus principales productos de exportación, y contando con amplios márgenes de capacidad
instalada ociosa, los cuatro países han venido protagonizando desde 2003 un proceso de
recuperación que, en espejo de la situación previa, tiene a Argentina como el caso más extremo.
En estas condiciones, el mercado regional ha vuelto a recuperar cierto dinamismo, aunque con un
comportamiento bastante diferente al de su anterior etapa de auge en los noventa.
GRÁFICO 2
IMPORTACIONES DEL MERCOSUR 1991-2006
(Millones de dólares CIF)
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
Extrabloque Intrabloque
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
9CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Entre 2003 y 2006, las exportaciones totales originadas en los países del bloque crecieron
a tasas inéditas para la región, del orden de un 22% de promedio anual; no sólo los buenos
precios internacionales explican esta trayectoria, también la emergencia de nuevos y muy
dinámicos mercados, saltos de productividad considerables en algunos sectores productivos
internos y, por supuesto, las mejoras de competitividad generadas por la política cambiaria. Esta
fase expansiva del sector externo del bloque ha sido, nuevamente, acompañada por un
comportamiento relativamente más dinámico de las transacciones intrazona; las exportaciones
entre los países del Mercosur se incrementaron a razón de 26,1% anual en este período, por lo que
la participación de las ventas intrazona ha alcanzado a representar el 13,5% del total en 2006. Es
evidente que, en la presente fase, las exportaciones, en general, están jugando un rol dinamizador
del crecimiento agregado de estas economías; el mercado regional ha vuelto a ser parte de este
vector de arrastre, pero sin asumir el protagonismo central y casi excluyente que tuvo en la
década pasada.
La recuperación de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones;
luego de sostener un crecimiento anual promedio algo superior al 22%, las compras externas de los
países del Mercosur considerados en conjunto ya casi duplican en el 2006 los volúmenes del crítico
2002 y son casi un 30% más elevadas que las registradas en el pico del nivel de actividad de los
noventa, previo a la crisis. Es evidente que el realineamiento cambiario no tuvo, en general, un
efecto desalentador de las importaciones, aunque quizás sí, para algunos países del bloque, algún
impacto sobre la composición de sus proveedores. Hay que señalar que las importaciones de
intrazona se expandieron en este período a una tasa media anual del 28%, bastante más elevada que
la registrada por las compras realizadas a otros destinos, cuyo rango fue de 19,6% en promedio. De
modo tal que la participación relativa de las importaciones provenientes del Mercosur se ha
recuperado rápidamente y ya ha alcanzando en 2006 el 22,7% del total.
GRÁFICO 3
PARTICIPACIÓN DE LOS SOCIOS EN LAS EXPORTACIONES INTRACOMUNITARIO
(En porcentaje)
100 5,98 4,29
7,58
3,50 4,69
90 3,43
80
70 40,70
47,25 51,68
60
50
40
30
49,82
20 41,74 39,34
10
0
1991-1998 1999-2002 2003-2006
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
La novedad más importante dentro de este escenario de recuperación del comercio está en
el desempeño de Brasil sobre el mercado regional vis-à-vis sus socios Mercosur. Tras la crisis, la
10CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
economía brasileña se ha transformado en el principal exportador dentro del bloque, totalizando en
2006 un 54% de las ventas que se realizan dentro del mercado ampliado. Paraguay y Uruguay no
han dejado de ver declinar su participación relativa, tal como en la década anterior, en tanto que
Argentina, antes el mayor beneficiario del crecimiento del mercado regional, ha disminuido su
share en varios puntos porcentuales. En otros términos, Brasil parece haber salido de la crisis con
mayor capacidad competitiva que sus socios regionales; si se considera que, en los últimos tres
años, la moneda brasileña ha tenido un proceso de apreciación relativa en relación con las restantes
del Mercosur, particularmente frente el peso argentino, hay que concluir que sus ganancias de
competitividad deben responder más a razones de tipo estructural o microeconómico.
La otra cara de esta situación está en el efecto de absorción que cada uno de los países del
Mercosur supone para sus socios regionales. Los tres países de menor talla han aumentado su
participación relativa en las compras intrazona, mientras que Brasil –sin dejar de ser un destino
voluminoso- continúa perdiendo importancia relativa como mercado para los productos de la
región. Esta situación se ha hecho más manifiesta para el caso de Argentina, que en el 2006
absorbe ya el 46,3% de todas las importaciones intra-bloque; Paraguay acusa también registros en
alza y Uruguay ha estabilizado su ponderación como comprador en el orden del 8%. Está claro
que el Mercosur es un esquema de integración regional con marcadas diferencias de tamaño en
las economías que forman parte; Brasil tiene una talla económica que multiplica,
aproximadamente, por 5, 50 y 100 veces a la de Argentina, Uruguay y Paraguay,
respectivamente. En estas condiciones, si la economía líder no funciona como locomotora del
conjunto y, en cambio, acumula mayores partes del mercado regional, lo más probable es que se
generen fuertes resistencias al proceso. Las quejas actuales de las dos economías más pequeñas
por la ausencia de consideración de las asimetrías estructurales y los reclamos argentinos por las
medidas promocionales brasileñas resultan una expresión de estas tensiones.
GRÁFICO 4
PARTICIPACIÓN DE LOS SOCIOS EN LAS IMPORTACIONES INTRACOMUNITARIAS
(En porcentaje)
100
10,02 9,14 8,00
90 5,72 8,37
9,03
80
70
37,12
60 42,31 47,68
50
40
30
46,52
20 38,65 37,46
10
0
1991-1998 1999-2002 2003-2006
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
11CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
2. El patrón de comercio y el impacto de las inversiones
La participación de las exportaciones intra Mercosur en el total de sus ventas externas muestra un
comportamiento inestable a lo largo del período. Tras una gran expansión en el período 1991-
1998, en el que se alcanza a superar una ponderación del 25%, las ventas entre los socios se
desploman, regresando en 2002 al nivel inicial apenas superior al 10%. En gran medida, esta
tendencia es resultado del descenso de la absorción por parte de Brasil, pero hay también una
contribución proporcional de las situaciones recesivas en los otros tres países. Al igual que en el
caso de la Comunidad Andina, los socios del Mercosur ven declinar en forma más abrupta las
importaciones provenientes del mercado ampliado que las de proveedores extrazona situación que
podría estar reflejando no sólo la distinta elasticidad ingreso de los productos provistos por los
socios, respecto de aquellos adquiridos fuera de la región, sino también la incapacidad del
proceso de integración de sustituir importaciones de carácter vital para el desarrollo de las
economías del bloque.
GRÁFICO 5
PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES Y LAS IMPORTACIONES
INTRA-BLOQUE EN EL COMERCIO TOTAL, 1991-2006
30
25
20
15
10
5
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
Exportaciones Importaciones
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
Hacia 2003, superada la peor etapa de la crisis, las exportaciones con destino al Mercosur
comienzan a recuperarse, aunque están lejos no sólo de igualar los mejores registros de la década
del noventa, sino también de exhibir un dinamismo comparable. El desempeño exportador de los
países del Mercosur en los últimos años –que muestra saltos significativos- se sustenta
principalmente en la relación con terceros mercados. La participación de las importaciones intra-
bloque refleja, en cambio, un menor grado de fluctuación; en líneas generales, su evolución, al
igual que la de las importaciones originadas en el resto del mundo, acompaña al ciclo económico
de los países miembros. Cabe recordar que, en virtud de los tamaños relativos de estas economías,
estas tendencias agregadas resultan, fundamentalmente, del comportamiento de los flujos
comerciales correspondientes a Argentina y Brasil.
12CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
2.1 El perfil de especialización y los procesos de
reestructuración intra-firma
La mayor interdependencia generada entre las economías del Mercosur no se circunscribió al
plano comercial, sino que fue acompañada por algunas tendencias de especialización y
complementación inter e intra-sectoriales, movimientos de relocalización de actividades
existentes y la instalación de nuevas, con ritmo diverso a nivel sectorial. Esta evolución se tradujo
en el aumento de las corrientes de inversión asociadas al mercado ampliado –principalmente, en
las etapas de auge económico-, en algunos procesos de reestructuración a nivel sectorial y en la
consideración de la variable Mercosur como un elemento decisivo en la definición de la estrategia
microeconómica de las firmas. Al mismo tiempo, estos movimientos tendieron a subrayar un
perfil de especialización dual en los países miembros –con la excepción de Paraguay por su
economía escasamente diversificada-, en el que el mercado regional cumple un papel
preponderante en las tendencias de internacionalización del sector manufacturero.
La composición de las exportaciones regionales muestra diferentes sesgos relativos de
especialización, según los mercados de destino. Por ejemplo, entre las ventas argentinas al resto
del mundo, predominan ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o
manufacturados derivados; en la pauta exportadora al Mercosur (y a Brasil), en cambio, fue
creciendo paulatinamente un componente de manufacturas de origen industrial. En el caso
brasileño, se reproduce una tendencia relativamente similar: la fuerte participación relativa que
sobre sus ventas al Mercosur (y a la Argentina, en particular) tienen los productos
industrializados de mayor grado de elaboración contrasta con la importante ponderación de los
productos básicos y semi-manufacturados entre sus exportaciones al resto del mundo.
El análisis del contenido factorial y tecnológico de las exportaciones regionales lleva a
observaciones similares. En ambos países, el perfil de especialización en relación al mercado
mundial se afirma en industrias basadas en recursos agrícolas y trabajo intensivas, con un
predominio casi exclusivo de actividades de baja y media-baja tecnología para el caso argentino,
y en industrias basadas en recursos agrícolas, intensivas en economías de escala y en trabajo, con
una participación menos concentrada en actividades de baja, media-baja y media-alta intensidad
tecnológica para el caso brasileño. El perfil de exportaciones hacia el Mercosur, en cambio, tiene
un mayor componente de industrias intensivas en escala y de proveedores especializados
(intensivas en mano de obra calificada), con una ponderación mayor de las actividades de media-
alta y media-baja tecnología tanto para Argentina como para Brasil. Estas tendencias del
comercio revelan la maduración de algunos emprendimientos industriales asociados a la lógica
del mercado ampliado.
En el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, las ramas manufactureras en las
que se registran flujos de comercio administrado y de tipo intra-firma lideraron el proceso de
emergencia de nuevas exportaciones. Los índices más altos de comercio intraindustrial se
registran en los sectores de material de transporte (casi exclusivamente, vehículos automotores y
sus partes) y químicos; se presentan también flujos considerables en las ramas de neumáticos,
material fotográfico, aluminio, papel y cartón y algunos segmentos del complejo textil. Es
probable que, en estos casos, la acumulación de ganancias de eficiencia derivadas de la mayor
especialización y aprovechamiento de las economías de escala haya esterilizado el efecto de
desvío de comercio asociado a la vigencia de las preferencias arancelarias.
Una parte importante del aumento del comercio intraindustrial en el Mercosur se explica
por la emergencia de una lógica de especialización y complementación productiva que, en el caso
de empresas transnacionales (ET), es parte de un proceso de reestructuración intra-firma. Los
flujos de IED se multiplicaron a lo largo de los años noventa, más tempranamente en Argentina y
luego en Brasil. Si bien en ambos países el proceso de privatizaciones de empresas y servicios
13CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
públicos ha sido un importante factor de atracción de las nuevas corrientes, las inversiones externas
en el sector manufacturero y de servicios privados no han sido menores. En Argentina, estos
sectores lideraron la IED desde mediados de esa década y en Brasil compartieron el dinamismo con
un programa de privatizaciones más tardío. A diferencia de la estrategia de segmentación de
mercados predominante en la IED asociada a las anteriores condiciones de economía cerrada, estas
nuevas inversiones tendieron a aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional y, en
consecuencia, produjeron una mayor integración entre las filiales localizadas en distintos países
socios. En otros términos, la consolidación del Mercosur redefinió las ventajas de localización para
las ET y se constituyó en uno de los principales factores de atracción.
Ahora bien, los nuevos flujos de IED se concentraron en un grupo acotado de sectores
específicos. Dentro de la industria manufacturera, las ramas que han recibido la mayor proporción
son las industrias de bienes intermedios privatizadas (siderurgia y petroquímica), los sectores
tradicionales basados en ventajas naturales (commodities y semimanufacturas de base primaria),
las manufacturas de productos diferenciados de consumo masivo (alimentos, cosmética y
limpieza) -que adoptan una estructura de “bienes regionales”- y el complejo automotriz, para el
que el Mercosur devino uno de los principales mercados y centros regionales de producción
emergentes. En el caso del Mercosur, la mayor articulación regional de las filiales de ET
(especialmente en las últimas dos categorías) no ha sido acompañada de la localización de
actividades de innovación o de gestión estratégica ni de funciones de world product mandate, por
lo que importantes y potenciales externalidades positivas teóricamente asociadas a la nueva fase
de IED continúan ausentes.
2.2 Las dificultades del proceso de complementación productiva
Formalmente, el Mercosur está definido como una unión aduanera (Acuerdos de Ouro Preto,
diciembre de 1994), lo que supone el libre comercio intra-zona y una política comercial externa
común. Este status normativo no ha sido aún plenamente alcanzado: por un lado, subsisten
excepciones –tanto al arancel cero intra-zona, como al arancel externo común (AEC)- cuyos
plazos originales todavía no han caducado o han sido prorrogados; por otro, ha habido menores
avances a los esperados en el proceso de armonización aduanera y técnica; y, por último, se han
introducido –principalmente desde fines de la década de los noventa, de un modo consensuado o
unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales que vulneran aquellos principios. En síntesis,
en la actualidad, el Mercosur funciona como un Área de Libre Comercio muy imperfecta.
Después de más de quince años de funcionamiento, la construcción del Mercosur sigue
enmarcada en una ya vieja polémica sobre la rationale de la integración económica: ¿se trata de
una vía de tránsito para facilitar o acelerar la liberalización unilateral y la aparición de los efectos
que de ésta se esperan, o bien de un espacio de creación de ventajas dinámicas y nuevas
capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por
la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción?
Teóricamente, los beneficios esperados de la integración dentro de un esquema de unión aduanera
suponen la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, en
el marco de estrategias de especialización y complementación productiva e intercambios de tipo
intra-industrial, con ventajas potenciales en términos de desarrollo tecnológico, calificación de
recursos y elevación de los ingresos reales.
Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la
existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de poca
densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio de las
empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado en pocos
actores y el comercio intra-industrial del Mercosur es, esencialmente, un comercio intra-firma. En
las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente
14CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida,
estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situación de
libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las
ventajas de la especialización regional, los beneficios potenciales de la complementación intra-
industrial se han distribuido de modo desigual y más bien en términos regresivos.
El caso de la política y la industria automotriz
Desde finales de los años cincuenta, varias de las principales empresas internacionales del sector
automotriz desarrollaron en Argentina y Brasil producción propia; durante décadas, la industria
instalada en cada uno de estos países se caracterizó por un marcado rezago en la tecnología de
producto, por su alto grado de integración productiva a nivel nacional y por abastecer
exclusivamente el respectivo mercado interno. En los noventa, en cambio, el Mercosur se constituyó
en un centro regional de producción automotriz, con una capacidad instalada superior a los 3 millones
de vehículos por año, estándares tecnológicos internacionales y una creciente integración productiva
entre ambas localizaciones. Las políticas sectoriales adoptadas con simultaneidad en Argentina y
Brasil y el avance general del proceso de integración económica regional fueron decisivos para la
reorganización de la producción local y la atracción de nuevas inversiones.
Durante los noventa, se modificó la concepción de la política industrial en ambos países y
se privilegió la utilización de instrumentos de carácter horizontal por sobre los sectoriales; sin
embargo, la política hacia el sector automotriz constituyó una excepción importante dentro de
esta tendencia. Argentina y Brasil redefinieron y mantuvieron mecanismos promocionales muy
activos y potentes y, a la vez, fueron compatibilizando progresivamente sus respectivos
regímenes sectoriales. A través de estas normativas, ambos países alcanzaron una rápida
modernización de la industria automotriz; la contrapartida estuvo dada por la presión negativa
sobre sus cuentas externas derivada de los cambios en la modalidad de internacionalización del
sector. Con el nuevo marco normativo, la estrategia de modernización y de búsqueda de
eficiencia desarrollada por las firmas terminales redundó en déficit externos y en fragilidad de los
encadenamientos productivos locales.
Los instrumentos principales del acuerdo automotriz del Mercosur fueron: a) un nivel de
protección elevado para los vehículos (arancel de 35%, el más alto del bloque); b) un menor nivel
de protección, en promedio, para las autopartes y los componentes; c) un requisito de integración
de partes regionales del 60% (equivalente a la regla de origen Mercosur); y d) un programa de
comercio administrado entre Argentina y Brasil, cuyo coeficiente de compensación fue
modificándose sucesivamente, por lo general, en función de necesidades coyunturales. La
industria terminal pasó a desenvolverse en un marco de elevada protección efectiva y de mayor
integración de componentes importados; a la vez, se promovió un proceso de modernización de la
tecnología de producto, de especialización, de ganancia de escala productiva y de
desverticalización. En Argentina, entre 1991 y 2000, la inversión fue específicamente promovida
transfiriendo a las automotrices ya instaladas el negocio de la importación de vehículos no
producidos en la región, exceptuándolas del pago de los aranceles respectivos. En Brasil, en una
primera etapa, se estableció un régimen impositivo especial para la producción en gran escala de
un vehículo de bajo precio; a partir de 1995, esta normativa fue reemplazada por un régimen de
líneas similares al argentino.
La homologación por parte del Mercosur de estos regímenes sectoriales similares y la
confirmación de una regla de comercio entre ambos países instalaron un poderoso incentivo para
la reestructuración de la industria; este escenario se potenció con las perspectivas de crecimiento
de la demanda regional a partir del éxito del programa de estabilización en Brasil en 1994 y la
temprana recuperación en Argentina post “efecto tequila”. Esta nueva fase permitió consolidar
15CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
una plataforma de producción regional afianzada en la redefinición de las estrategias de inversión
de las empresas transnacionales. Los proyectos de inversión se orientaron a la instalación de
plantas cercanas al state of the art para la producción de modelos con poco rezago en relación con
los principales centros de consumo, en una lógica de especialización y complementación intra-
regional que exigió a cada firma la disponibilidad de capacidad de producción en ambos países.
En cualquier caso, e independientemente de la escala instalada, la estrategia implicó la concentración
de la producción en un conjunto relativamente reducido de modelos compactos o utilitarios y la
importación de extrazona del resto de los modelos. La productividad sectorial tuvo un salto muy
importante, a favor del mayor aprovechamiento de escala por modelo producido y de la implantación
de nuevas técnicas organizacionales en la producción y los departamentos administrativos.
Los cambios en la tecnología de producto y en la lógica de producción de las terminales
automotrices redefinieron también los estándares de producción en el sector autopartista. Por un
lado, en algunos casos se modificó el producto mismo, tendiendo a desarrollarse como
subconjuntos. Por otro, en general, aumentaron fuertemente las exigencias de calidad, escala,
costos y plazos de entrega. Las firmas autopartistas que ya eran proveedoras de las automotrices a
escala internacional tuvieron algunas ventajas decisivas sobre los fabricantes locales; las
terminales optaron por abastecerse con proveedores globales, desarrollar joint ventures con firmas
internacionales o priorizar autopartistas locales que producían bajo alguna licencia internacional.
Este factor explica en gran medida el ingreso de nueva IED al sector autopartista en Argentina y
Brasil, en muchos casos a través de un proceso deliberado de “importación” de proveedores por
parte de las montadoras. Este cuadro limitó las posibilidades de desarrollo tecnológico y la misma
sobrevivencia de los proveedores locales, más aún cuando, excepción hecha de los requisitos de
contenido regional, los respectivos regímenes nacionales no incorporaron instrumentos eficaces
para el desarrollo de proveedores regionales.
Quedó dicho que los regímenes promocionales vigentes establecieron condiciones de
apertura a las importaciones fuertemente administradas y cedieron a las terminales -vía aranceles
diferenciales e instrumentos de compensación de comercio- el control efectivo de ese proceso. De
este modo, en ambos países más del 80% de las importaciones desde extra-zona resultó efectuado
por las propias filiales radicadas. A su vez, el comercio intra-firma dentro del Mercosur se volvió
particularmente intenso, en función de la estrategia predominante de división regional del trabajo.
Cabe señalar que el complejo automotriz ha sido el principal generador de comercio de tipo
intra-industrial en el Mercosur y que el intercambio de vehículos terminados –flujos casi
exclusivamente intra-firma- ha constituido, a su vez, su componente mayoritario. El comercio de
autopartes, en cambio, ha sido dominado cuantitativamente por las importaciones y
abastecimientos desde extra-zona; en el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, por su
parte, ha predominado un patrón de tipo vertical, concentrándose la exportación de partes
tecnológicamente más complejas en la industria brasileña.
Las transferencias fiscales implícitas al sector de las empresas terminales en el régimen
automotriz fueron elevadas, redundantes y generadoras de rentas extraordinarias. El derrame de
beneficios hacia el resto de la estructura productiva fue sumamente pobre: no se registró un
adecuado proceso de desarrollo de proveedores, se desmantelaron planteles locales de desarrollo
y adaptación de partes y productos y, como resultado, se perdieron capacidades previamente
desarrolladas, debilitando la trama productiva local y el proceso de aprendizaje tecnológico. En
este sentido, los costos incurridos resultan desproporcionados frente a los beneficios obtenidos y
la política automotriz regional fue desarrollada en un contexto institucional que favoreció
asimetrías en la evolución y distribución de costos y beneficios. No se institucionalizó un espacio
de competencia entre las firmas terminales por el acceso a los incentivos, no se coordinó una
política efectiva para desarrollar armónicamente todas las etapas del complejo, ni se establecieron
resguardos sobre las condiciones de desempeño de los recursos humanos involucrados.
16CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
2.3 La reversión del saldo en el comercio argentino-brasileño
La conformación del Mercosur contribuyó a un fuerte incremento del comercio entre los dos
principales socios del bloque y desde 1994 la relación bilateral se caracterizó por la acumulación
de saldos comerciales a favor de Argentina. La crisis cambiaria brasileña de 1999 y la
contemporánea recesión y posterior colapso económico en Argentina llevaron a una fuerte caída
del intercambio comercial; de todas maneras, el signo del saldo bilateral se mantuvo sin
alteraciones hasta 2003. Desde entonces, junto con la importante recuperación del intercambio
entre los dos países, los resultados del comercio pasaron a ser positivos para Brasil; esta tendencia
ha sido acompañada por una pérdida de participación de los envíos argentinos en el total de
importaciones brasileñas y, en cambio, por un aumento sostenido de la participación de las ventas
brasileñas en el conjunto de las compras externas de Argentina. La consolidación de este sesgo en
los intercambios con el bloque regional ha instalado cierta preocupación en Argentina sobre los
efectos y las perspectivas del proceso de integración y, más en general, sobre el posicionamiento
competitivo del aparato productivo doméstico vis-à-vis su principal socio en la región.
GRÁFICO 6
SALDO COMERCIAL ENTRE LA ARGENTINA Y BRASIL 1995-2005
3 000 000 Fase del superavit argentino 12 000 000
2 000 000
10 000 000
1 000 000 Devaluación
Punto de inflexión
brasileña
en el saldo comercial
8 000 000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
-1 000 000 6 000 000
-2 000 000
4 000 000
-3 000 000
2 000 000
-4 000 000
Devaluación
-5 000 000 argentina 0
Saldo comercial de la relación Argentina-Brasil
Exportaciones a Brasil en miles de dólares FOB
Importaciones de Brasil, en miles de dólares CIF
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Indec e IBGE.
Con independencia del ajuste provocado en los precios relativos por la devaluación de
enero de 2002, y una vez lanzado el proceso de reactivación de los niveles de demanda y
actividad interna, las importaciones argentinas también se expandieron a un ritmo elevado y
sostenido, superando hacia el 2006 los niveles máximos de la década anterior. Brasil es por lejos
el principal origen de estos despachos y su participación se ha incrementado hasta explicar más
del 40% de los totales. Emergen dos posibles factores explicativos de esta tendencia, uno de
origen micro y otro de origen macroeconómico. El primero alude al crecimiento de la
competitividad de la producción brasileña en los últimos años –afirmada por la potencia
17CEPAL – Colección Documentos de proyectos La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
promocional de algunos mecanismos vigentes-, evidenciada por el fuerte dinamismo de sus
exportaciones en general; el segundo recuerda que el ajuste cambiario en Argentina ha sido
comparativamente menor en relación con la moneda brasileña que frente a los otros socios
comerciales. Complementariamente, debe señalarse la probable influencia de una redefinición de
las estrategias de aprovisionamiento de las empresas transnacionales en la región, sesgando a
favor de las filiales instaladas en Brasil.
Por otra parte, llama la atención que, conservando el acceso preferencial en virtud de los
acuerdos del Mercosur, la Argentina pierda relativamente terreno frente a otros proveedores
internacionales en el mercado brasileño, siendo que las importaciones han venido creciendo
sostenidamente. Las explicaciones para este fenómeno son relativamente similares a las
consideradas en el caso del flujo inverso: por un lado, si bien la competitividad-precio de la
economía argentina ha mejorado sustantivamente con la devaluación de su moneda, este efecto ha
sido comparativamente menor frente Brasil; por otro, Argentina estaría perdiendo competitividad
genuina en relación con otros países proveedores y este efecto sería más pronunciado en la
canasta de exportaciones al mercado brasileño.
Precisamente, se han venido produciendo en los últimos dos años algunas modificaciones
en la composición de las exportaciones argentinas a Brasil. En primer lugar, se observa una caída
en las ventas de combustibles, rubro en que Argentina ha sido relativamente desplazada,
principalmente, por Bolivia y Nigeria. También las exportaciones de productos primarios y de
manufacturas de base agropecuaria dirigidas al mercado brasileño han crecido menos que las
despachadas a otros destinos. En cambio, y en particular a partir de 2005, las exportaciones de las
manufacturas de origen industrial (MOI) recuperaron el dinamismo que evidenciaron ya en la
segunda mitad de los noventa; sin embargo, este dinamismo dista mucho de ser generalizado y,
aún más que en ese período de referencia, se explica fundamentalmente por el desempeño de la
rama automotriz, a favor del régimen especial que la regula a nivel regional. En la mayoría de las
MOI restantes, el desempeño de las exportaciones argentinas hacia Brasil ha sido
comparativamente más débil.
Está claro que, en cualquier proceso de integración, uno o más socios presentarán saldos
bilaterales deficitarios; esta situación debería ser menos conflictiva si, como sucede actualmente
en el caso argentino, los protagonistas registran una balanza comercial global favorable. Que esta
circunstancia despierte preocupación en Argentina no debe, sin embargo, confundirse con una
mera visión “mercantilista”; la inquietud está más bien relacionada con consideraciones acerca
del problema de las asimetrías en el bloque, de su reproducción a mediano y largo plazo y, en
consecuencia, con la perspectiva de la distribución de los beneficios esperados de la integración
regional. La consolidación de Brasil como el socio superavitario del bloque es un indicador de
que los incentivos de escala no han operado en el sentido teóricamente esperado y que, en
consecuencia, los productores de los países de menor dimensión relativa no han accedido en igual
medida a los beneficios potenciales del aumento en el tamaño del mercado.
Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rápidos y fuertes
aumentos de importaciones en diversas coyunturas, llevaron a los gobiernos de Argentina y Brasil
a acordar en febrero del 2006 la creación de los denominados Mecanismos de Adaptación
Competitiva (MAC). Este instrumento posibilita la aplicación de medidas de protección
arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un período de hasta 4 años) cuando las
importaciones de algún producto aumentan sustancialmente y se evalúa que afectan el tejido
productivo doméstico. Durante el tiempo de aplicación efectiva de la cláusula del MAC, tanto el
Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una
reestructuración competitiva del sector en cuestión. Este acuerdo firmado tiene carácter bilateral,
no ha sido extendido al resto de los socios del Mercosur y no ha dado lugar todavía a ningún caso
de implementación concreta.
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